OS ESTADOS E OS MUNICÍPIOS PODERÃO

OS ESTADOS E OS MUNICÍPIOS PODERÃO ATENDER ÀS METAS ESTABELECIDAS PELO PLANO NACIONAL DE EDUCAÇÃO 2014-2024 SEM DESRESPEITAR OS LIMITES DE GASTOS COM PESSOAL IMPOSTO PELA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL? ROBERTO BARBOSA DE ANDRADE ARAGÃO SILVIO CAMPOS GUIMARÃES

2 Painel 47/144 A qualidade da gestão fiscal nos e stados e municípios: situação, de safios e perspectiva s OS ESTADOS E OS MUNICÍPIOS PODERÃO ATENDER ÀS METAS ESTABELECIDAS PELO PLANO NACIONAL DE EDUCAÇÃO 2014-2024 SEM DESRESPEITAR OS LIMITES DE GASTOS COM PESSOAL IMPOSTO PELA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL? Roberto Barbosa de Andrade Aragão Silvio Campos Guimarães RESUMO O artigo visa avaliar a possível existência de conflito entre as metas do Plano Nacional de Educação PNE e as restrições impostas pela Lei de Reponsabilidade Fiscal LRF. Se analisarmos o nível de comprometimento dos gastos com pessoal de estados e municípios de 2013, último dado disponível, é possível notar que a maioria se encontra próxima ao limite permitido pela LRF. Por sua vez, o novo PNE, promulgado em junho de 2014, estabelece metas para os próximos 10 anos que aumentam os gastos com pessoal de forma significativa. Para avaliar o impacto nos estados e municípios foi utilizada regressão logarítmica a fim de capturar a elasticidade dos gastos de pessoal em relação as matrículas. O modelo utilizado é um MQO com dados em cross-section para municípios e estados no ano de 2013. Com base nos resultados foi possível supor que as metas do PNE são alcançáveis e o impacto calculado poderá ser absorvido se os entes federados puderem contar com os recursos extras proporcionados pelo pré-sal.

3 INTRODUÇÃO Os serviços educacionais no modelo brasileiro podem ser oferecidos pela iniciativa privada ou pelo Estado. Este, por sua vez, compartilha responsabilidades entre os três níveis de governo, conforme determina a Constituição Federal (CF), que em seu artigo 211 define que a união, os estados, o distrito federal e os municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino, sendo que os municípios atuarão prioritariamente na educação infantil e no ensino fundamental enquanto que os estados e o distrito federal atuarão prioritariamente no ensino fundamental e médio. Complementarmente, no artigo 205 afirma-se ser A educação, direito de todos e dever do Estado e da família., e no 206, especifica-se que: O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: [...] IV gratuidade do ensino público nos estabelecimentos oficiais. Esses dois artigos impõem como obrigação ao Estado assumir toda oferta que não puder ser absorvida pelas instituições privadas. Assim, como no caso da saúde, o modelo educacional brasileiro previsto pela constituição federal é universal, cabendo aos governos proporcionar meios de acesso à educação para todos aqueles que não podem custeá-la com recursos próprios. Nesse sentido, coube a Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB), lei 9.394/96, detalhar melhor a Constituição Federal, definindo as incumbências dos municípios no seu artigo 10º, de acordo com o qual deverão atuar prioritariamente no ensino infantil, incluindo a creche e pré-escola, e no ensino fundamental. Uma vez atendidos estes objetivos, os municípios poderão avançar para o ensino médio e depois para o superior. Os estados, por sua vez, de acordo com o artigo 9º da LDB, deverão atender prioritariamente o ensino fundamental, médio e técnico. É importante frisar que a LDB deixa espaço para o compartilhamento das responsabilidades no caso do ensino fundamental, já que este é atribuído tanto aos estados quanto aos municípios. O formato de compartilhamento mais tradicionalmente encontrado entre unidades federadas se estrutura de forma que os municípios assumem os anos iniciais do ensino fundamental, portanto do 1º até o 5º ano, enquanto os estados se responsabilizam pelos anos finais, do 6º ao 9º ano. Porém, essa distribuição entre eles não é uniforme, podendo ser encontrado uma grande variedade de combinações pelo país.

4 Essa realidade indica que os investimentos e gastos com custeio necessários para melhorar o sistema educacional terá impactos orçamentários com grande variabilidade entre as diversas unidades federadas do país, em especial os gastos com pessoal e encargos. Para se ter uma ideia da grandeza do sistema básico educacional, o número de alunos apresentava-se com a seguinte configuração: Tabela 1 Número de alunos por etapa de ensino e dependência administrativa Etapa de Ensino Federal Estadual Municipal Privada Total Ens. Infantil 2.695 57.889 5.527.546 2.231.577 7.819.707 Creche 1.261 5.171 1.668.194 998.072 2.672.698 Pré-Escola 1.434 50.274 3.395.392 1.214.356 4.661.456 Outros 0 2.444 463.960 19.149 485.553 Ens. Fundamental 25.259 9.898.697 16.727.407 4.603.096 31.254.459 Anos Iniciais 7.433 2.358.749 9.687.335 2.620.852 14.674.369 Anos Finais 17.122 6.017.995 5.264.070 1.798.697 13.097.884 Outros 704 1.521.953 1.776.002 183.547 3.482.206 Ens. Médio 138.314 7.047.473 62.829 1.065.432 8.314.048 3 anos 20.397 6.714.909 44.712 1.030.642 7.810.660 Outros 117.917 332.564 18.117 34.790 503.388 Outros Ens. Básico 111.468 369.557 94.758 677.597 1.253.380 Profissional 110.715 307.491 19.428 665.380 1.103.014 EJA 753 62.066 75.330 12.217 150.366 Total 277.736 17.373.616 22.412.540 8.577.702 48.641.594 Fonte: Censo educacional 2013 INEP Salvo algumas escolas federais espalhadas pelo território nacional, a grande maioria do ensino público infantil, fundamental e médio encontra-se nas mãos dos estados, distrito federal e municípios. Além da CF e da LDB, há um outro marco na educação brasileira, que é o Plano Nacional de Educação (PNE). Sua última versão revisada foi lançada pela lei 13.005, de 25 de junho de 2014 e estabelece metas que devem ser atingidas ao longo dos 10 anos seguintes da sua aprovação. Ao todo, são 20 metas que

5 perpassam a educação básica e superior, em seus diversos aspectos, tanto quantitativos quanto qualitativos. Nesse sentido, foi feita uma análise de cada meta, para identificar os seus impactos impactam cada nível escolar pode ser melhor observada no Anexo Metas do PNE. Com base nas metas deste anexo pode-se observar que uma expressiva parcela dos gastos com pessoal tende a impactar os estados e municípios, principalmente no que diz respeito a contratação de pessoal docente e não docente. ANÁLISE DA QUESTÃO Quando se fala em aumento de gastos com pessoal, há de se observar os limites impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal 1 que restringe os gastos com pessoal, salários e encargos a 54% da Receita Corrente Líquida (RCL) no caso dos municípios (ou 60% se incluir o legislativo) e de 49% da RCL no caso dos estados (ou 60% se incluir legislativo, ministério público e judiciário). A referida lei prevê penas severas pelo seu descumprimento. Nesse sentido, esta previsão contrasta com a lei que instituiu o PNE, pois nesta última não há punição pelo não atendimento das metas. Assim, pode-se deduzir que se houver conflito entre as determinações das duas leis, os gestores naturalmente buscarão atender aos limites da LRF em detrimento das metas do PNE. Ao mesmo tempo, espera-se que o possível aumento de gastos decorrente do cumprimento das metas do PNE será financiado com recursos orçamentários do ente federado responsável pelo cumprimento da meta, que inclui receitas próprias e repasses da união e estados, no caso dos municípios. A meta 20 do PNE, vem justamente no sentido de viabilizar esse aumento de gastos através da imposição de uma meta de gastos do PIB em educação. De acordo com essa meta, os gastos com educação deverão ser ampliados para 7% do Produto Interno Bruto (PIB) em 2019 e 10% em 2024, sendo que atualmente este percentual se encontra em 6,6% do PIB. A definição dessa meta impõe minimamente que a educação será uma prioridade nas diversas esferas de governo e, a depender das suas fontes de financiamento, haverá aumento de repasses entre os entes federados. 1 Lei Complementar 101 de 04 de maio de 2.000,

6 Outra fonte de financiamento para custear esse aumento previsto será a participação nos royalties do petróleo obtido no pré -sal. Esta previsão consta na lei 12.858/13 de 09 de setembro de 2013 e estabelece que 50% dos recursos recebidos pelo Fundo Social de que trata o art. 47 da Lei nº 12.351, de 22 de dezembro de 2010, destinem-se à educação até que sejam cumpridas as metas estabelecidas no PNE. O Fundo Social (FS) foi criado com a finalidade de constituir fonte de recursos para o desenvolvimento social e regional, sendo que a origem dos seus recursos é, principalmente, os royalties do petróleo extraído do pré-sal que cabem à União. Diante desse cenário, a questão principal que esse artigo pretende responder é se o aumento de receita dos entes federados suportará os gastos com pessoal e encargos necessários para atender as metas do PNE. O escopo desse trabalho passa por identificar o impacto das metas do PNE nos estados e municípios no contexto da educação básica. A educação superior não será parte desta avaliação, dado que é atribuição principal da União e também porque alguns estados não possuem universidade própria (Acre, Rondônia, Sergipe, Distrito Federal e Espírito Santo). Além disso, os estados atuam no ensino superior de forma residual, dado que sua atribuição principal é cuidar do ensino básico em conjunto com os municípios. Com isto, aqueles estados que não atenderem a metas para o ensino superior não estarão desatendendo o que preconiza o PNE. AS METAS DO PNE Após a primeira análise das metas do PNE, descritas no anexo 1, foi possível identificar quais deverão impactar de forma mais incisiva os gastos com pessoal e encargos nos estados e municípios. Na sequência, utilizando dados do Observatório do PNE 2, disponibilizados pelo Instituto Todos pela Educação, será discutida a importância e forma de mensuração das metas que devem ser atendidas prioritariamente pelos estados e município e que estão mais relacionadas ao escopo desse estudo. 2 http://www.observatoriodopne.org.br

7 Meta 1 Universalizar, até 2016, a educação infantil na pré -escola para as crianças de 4 (quatro) a 5 (cinco) anos de idade e ampliar a oferta de educação infantil em creches de forma a atender, no mínimo, 50% (cinquenta por cento) das crianças de até 3 (três) anos até o final da vigência deste PNE. Esta meta impacta somente os municípios, dado serem estes os responsáveis pela educação infantil. Segundo dados do Observatório do PNE, que se baseia na Pesquisa nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) do IBGE 3, em 2013 a abrangência da pré-escola atingiu 88% das crianças de 4 a 5 anos. Assim, para o atingimento da meta, será necessário incorporar ao sistema de ensino os 12% restantes equivalentes a aproximadamente 690 mil crianças. O desafio maior está na oferta de vagas em creches, que atingiu apenas 27,9% do público alvo. Isso significa que ainda são necessárias aproximadamente 2,6 milhões de vagas em creche para atingir os 50% das crianças de 0 a 3 anos requeridas pelo PNE. Meta 2 Universalizar o ensino fundamental de 9 (nove) anos para toda a população de 6 (seis) a 14 (quatorze) anos e garantir que pelo menos 95% (noventa e cinco por cento) dos alunos concluam essa etapa na idade recomendada, até o último ano de vigência deste PNE. Em 2013, cerca de 96,7% da população de 6 a 14 anos frequentava a escola, restando 970 mil alunos fora da sala de aula. Neste mesmo período, apenas 71,7% dos alunos com 16 anos concluíram seus estudos na idade certa. Para se atingir os 95% almejados será necessário que aproximadamente 1 milhão de alunos concluam o 9º ano com 16 anos de idade. Porém, promover a melhoria de eficiência dos alunos requer medidas direcionadas à qualidade da educação, que não deve ser associada com a contratação de pessoal necessariamente. Desta forma, este estudo dimensionará apenas o gasto com pessoal para universalizar o ensino fundamental, ou seja, incorporar os 970 mil alunos de 6 a 14 anos que estão fora das salas de aula. 3 Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

8 Meta 3 Universalizar, até 2016, o atendimento escolar para toda a população de 15 (quinze) a 17 (dezessete) anos e elevar, até o final do período de vigência deste PNE, a taxa líquida de matrículas no ensino médio para 85% (oitenta e cinco por cento) De acordo com o observatório do PNE, os dados de 2013 indicam que 83,3% da população alvo estava frequentando a escola. Para atingir esta meta será necessário inserir mais 1,1 milhão de alunos nas salas de aula. A taxa líquida de matrícula 4, por outro lado, encontra-se em 59,5%, a análise cruzada desse indicador com a população que frequenta a escola (83,3%) permite concluir que há muitos alunos com distorção idade-série. Provavelmente esse público está frequentando as salas de aula do ensino fundamental ou EJA. A correção dessa distorção deverá ser feita por meio de iniciativas que ampliem a qualidade do ensino e absorção de conteúdo por parte dos alunos. A contratação de pessoa para a melhoria desse indicador seria temporária já que a demanda pelo serviço de correção não deve se manter constante, supondo que os fatores que levam a distorção tenham sido corrigidos. Nesse sentido, não será feito a mensuração do impacto dessa segunda parte da meta, pois acredita-se que ela não tem impactos permanentes nas contas públicas. Meta 4 Universalizar, para a população de 4 (quatro) a 17 (dezessete) anos com deficiência, transtornos globais do desenvolvimento e altas habilidades ou superdotação, o acesso à educação básica e ao atendimento educacional especializado, preferencialmente na rede regular de ensino, com a garantia de sistema educacional inclusivo, de salas de recursos multifuncionais, classes, escolas ou serviços especializados, públicos ou conveniados. Baseado no Censo Demográfico de 2010 do IBGE, havia 90% da população alvo sendo atendida pelo sistema de ensino. Os demais 10% representam aproximadamente 440 mil jovens e crianças. Dois aspectos dificultam a mensuração dessa meta, sendo o primeiro o fato de que algumas deficiências impossibilitam o portador de frequentar uma escola e o segundo a dificuldade de 4 Total de alunos de 15 a 17 anos matriculados / População de 15 a 17 anos) x 100

9 dimensionar o atendimento dessas crianças de forma precisa. Por outro lado, os 10% que não estão inseridos no sistema de ensino, de alguma forma estão contemplados nas metas 1, 2 e 3, pois estão nas idades estabelecidas nas metas anteriores e não estão frequentando uma escola. Mesmo que esse aluno com necessidades especiais tenha custo acima do normal, o modelo de estimação que será proposto mais adiante irá dimensiona-lo em alguma medida. Portanto, não será dimensionado gastos com pessoal especificamente para esta meta. Meta 5 Alfabetizar todas as crianças, no máximo, até o final do 3º (terceiro) ano do ensino fundamental. Esta meta envolve melhoria no processo de aprendizado, sendo difícil a mensuração do impacto que esse esforço pode causar nos gastos com pessoal. Sendo uma meta qualitativa, espera-se que técnicas de ensino mais apropriadas sejam a solução para a questão e não a contratação de docentes. Portanto, não será dimensionado gastos com pessoal nesta meta. Meta 6 Oferecer educação em tempo integral em, no mínimo, 50% (cinquenta por cento) das escolas públicas, de forma a atender, pelo menos, 25% (vinte e cinco por cento) dos(as) alunos(as) da educação básica Os dados do MEC/Inep/DEED/Censo Escolar indicam que 34,4% das escolas já oferecem ensino em tempo integral para alguma parcela dos seus alunos. Porém, é sabido que muitas dessas escolas oferecem essa modalidade a poucos alunos, com abertura de uma ou duas turmas apenas. Nesse sentido, a exigência de atingir 25% dos alunos é mais impactante sobre a contratação de pessoal. Em 2013, aproximadamente 11% dos alunos, das escolas estuais e municiais, tinham acesso ao ensino em tempo integral 5. Para se atingir os 25% há necessidade de oferecer esse serviço a mais 6,5 milhões de alunos. Porém, como haverá a incorporação de novos alunos ao sistema de ensino, seguindo a determinação das metas 1, 2 e 3, 5 Para efeito desse estudo ensino em tempo integral é tempo de permanência na turma de escolarização mais turmas de atividade complementar superior a 420 minutos.

10 esse número de ser superior a 9 milhões de alunos, já considerando aqueles que hoje não estão estudando. Independentemente da contratação de pessoal, essa meta é a que gera o maior impacto financeiro para estados e municípios, pois além de necessitar valores substanciais para investimentos em melhorias das escolas e construção de novas unidades, também será necessário a contratação de lanches e pessoal de apoio para o suporte das atividades excedentes. Meta 7 Fomentar a qualidade da educação básica em todas as etapas e modalidades, com melhoria do fluxo escolar e da aprendizagem de modo a atingir as seguintes médias nacionais para o Ideb: Esta também é uma meta qualitativa, sendo de difícil mensuração o impacto que esse esforço pode causar nos gastos com pessoal. Sendo uma meta qualitativa, espera-se que técnicas de ensino mais apropriadas sejam a solução e não a contratação de docentes. Portanto, não será dimensionado gastos com pessoal nesta meta. Meta 8 Elevar a escolaridade média da população de 18 (dezoito) a 29 (vinte e nove) anos, de modo a alcançar, no mínimo, 12 (doze) anos de estudo no último ano de vigência deste Plano, para as populações do campo, da região de menor escolaridade no País e dos 25% (vinte e cinco por cento) mais pobres, e igualar a escolaridade média entre negros e não negros declarados à Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) Essa meta pode ter impacto nos gastos com pessoal, porém a mesma é mais qualitativa do que quantitativa. Além disso, a disponibilidade de dados não permite identificar quantos estão fora da escola e precisariam ser atraídos para o Ensino de Jovens e Adultos (EJA). Desta forma, não será dimensionado gastos com pessoal nesta meta.

11 Meta 9 Elevar a taxa de alfabetização da população com 15 (quinze) anos ou mais para 93,5% (noventa e três inteiros e cinco décimos por cento) até 2015 e, até o final da vigência deste PNE, erradicar o analfabetismo absoluto e reduzir em 50% (cinquenta por cento) a taxa de analfabetismo funcional. Esta também é uma meta mais qualitativa do que quantitativa, de forma que o seu cumprimento não deve ter impacto nos gastos com pessoal de forma permanente. Sendo uma meta qualitativa, espera-se que técnicas de ensino mais apropriadas sejam a solução e não a contratação de docentes. Portanto, não será dimensionado gastos com pessoal nesta meta. Meta 10 Oferecer, no mínimo, 25% (vinte e cinco por cento) das matrículas de educação de jovens e adultos, nos ensinos fundamental e médio, na forma integrada à educação profissional Esta meta envolve a transformação da forma de ensino do EJA, de maneira que passarão a oferecer educação profissional no lugar do ensino fundamental e médio. Essa meta impõe ou a contratação de professores para a educação profissional ou o treinamento do quadro atual para oferecer esse tipo de ensino. De uma forma ou de outra, não será necessário ampliar o quadro existente, apenas mudar o tipo de serviço ofertado. Portanto, não será dimensionado gastos com pessoal nesta meta. Meta 11 Triplicar as matrículas da educação profissional técnica de nível médio, assegurando a qualidade da oferta e pelo menos 50% (cinquenta por cento) da expansão no segmento público Esta meta estabelece uma migração do aluno do ensino médio para o técnico, considerando que o público alvo é o mesmo. Ou seja, o aluno de 15 a 17, ao se matricular no curso irá optar por um dos dois. Então, só haveria impacto se estes alunos estivessem fora da sala de aula. Neste caso, no impacto da meta 3 já

12 foi dimensionado o efeito da inclusão desta faixa etária daqueles que necessitam de escola. Só não foi dimensionado o acréscimo de custo entre o aluno do ensino médio e técnico. Porém, dado a carência de dados e a possível limitação do seu impacto, não será estimado o impacto dessa meta 11. Meta 17 Valorizar os(as) profissionais do magistério das redes públicas de educação básica de forma a equiparar seu rendimento médio ao dos(as) demais profissionais com escolaridade equivalente, até o final do sexto ano de vigência deste PNE. Esta meta poderá ter impacto significativos nos gastos com pessoal, dado que, de acordo com os dados do observatório do PNE, os professores recebem cerca de 57,3% dos salários dos demais profissionais com escolaridade equivalente. Porém, estimar estes gastos por munícipio e estado não é possível, pois os dados disponíveis na PNAD não estão desagregados por município. Uma vez identificado os pontos que podem ser estimados os impactos dos gastos com pessoal e encargos nos estados e municípios, passa-se a descrever como será apurado estes impactos. Com base na análise anteriormente apresentada, pode-se identificar que as metas 1, 2, 3, 4 e 6 impactam os gastos com pessoal e encargos dos municípios e estados e terão seus efeitos identificados neste estudo. ESTRATÉGICA EMPÍRICA A estratégia empírica adotada por este trabalho passa por estimar o impacto da matrícula dos alunos no gasto com pessoal. O efeito causal esperado é que quanto maior o número de alunos matriculados em um sistema de ensino, maior será o número de turmas que serão formadas, maior será o número de profissionais docentes e não docentes contratados para atender a estes alunos e, por consequência, maior será o gasto com pessoal da esfera administrativa responsável por aquele serviço.

13 O modelo utilizado é um MQO com dados em cross-section para municípios e estados no ano de 2013. A regressão geral foi estimada na forma logarítmica, a fim de capturar a elasticidade dos gastos de pessoal em relação as matriculas, e segue a forma abaixo: Onde, é o gasto de pessoal do município/estado, é o PIB do município/estado, é a população do município/estado, é o número de funcionários públicos da administração pública municipal ou estadual, é a receita corrente líquida do município/estado, é o salário médio do funcionário da administração pública municipal ou estadual, é uma dummy que assume valor 1 quando a observação se trata de um estado e 0 quando se trata de um município, é o número de turma da etapa de ensino i e, por fim, é o número de matriculas da etapa de ensino i. Idealmente dever-se-ia rodar a regressão com o universo de matrículas da amostra, ou seja, abarcar todas as etapas de ensino em uma única regressão, mas ao fazer isso, o número de observações da amostra cai vigorosamente de 5.595 para 138 já que apenas 138 observações oferecem ensino médio o que pode gerar um problema de viés de seleção na amostra. Assim, a fim de mitigar esse problema e capturar algum efeito do aumento do número de matriculas no gasto de pessoal estimou-se uma regressão para cada para cada etapa de ensino. No caso da meta 6, que fala sobre o ensino em tempo integral fez-se uma pequena variação no modelo para considerar o total de alunos no ensino em tempo integral (m_int) e o total de alunos fora do ensino em tempo integral (m_n_int) A partir dos resultados encontrados na regressão utilizou-se os coeficientes encontrados para estimar o impacto do atendimento das metas do PNE discutidas na secção anterior nas despesas totais dos estados e municípios.

14 BASE DE DADOS Foram utilizadas diversas bases de dados que podem ser divididas em bases com conteúdo de finanças públicas, socioeconômico e educacionais. O grande problema observado é a incongruência das informações encontradas entre as bases de dados fontes, de forma que dependendo da fonte que se utiliza para colher uma informação os valores encontrados podem variar consideravelmente. Para análise das finanças municipais foi utilizado o Finbra Finanças Municipais de 2013, versão mais recente disponível, que é divulgado pelo site da Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Como são dados informados diretamente pelos municípios, aqueles que possuem operações que necessitem de aprovação da STN informam com maior precisão. Dos 5.570 municípios existentes no país, o Finbra possuí, em 2013, informações disponíveis para 5.304. Porém, uma análise rápida da base disponível mostra várias informações inconsistentes, como por exemplo, mais de 40 municípios informaram dados da receita ou despesas correntes zerados. Outro ponto que indica haver inconsistência é o número de municípios que estão com gastos de pessoal e encargos acima dos 60% (inclui câmaras municipais) que determina da LRF. Nesta condição foram encontrados 1.027 municípios que extrapolam esse limite. Foram encontradas outras fontes de dados de finanças municipais, tais como SISTN Sistema de Coleta de Dados Contábeis da Caixa Econômica Federal, e em alguns Tribunais de Contas que disponibilizam dados individualizados. O ponto é que não foi encontrada uma maneira simples de extrair os dados de forma que não foi possível, validar as informações disponíveis. Assim, considerando ser o Finbra o único banco de dados viável disponível, suas informações foram tomadas como verdadeira e servirão de referencial para a elaboração desse trabalho em relação as finanças públicas municipais. Nesse sentido, no intuito de diminuir a relevância das inconsistências encontradas, a análise dos resultados se aterá mais as variações relativas do que às variações absolutas. Para a análise do impacto dos gastos com pessoal nos 26 estados e Distrito Federal foi utilizado os dados do Siconfi Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro, que é também patrocinado pela STN.

15 Esta base de dados, apesar de não ter dados faltantes ou não preenchidos, incorre no mesmo problema de incoerência da informação disponível encontrado no Finbra, já que, se suas informações forem verdadeiras 9 estados fecharam o ano de 2013 acima do limite de gasto de pessoal informado permitido pela LRF. Os dados que espelham a situação da educação brasileira foram obtidos no Censo Educacional, realizado anualmente pelo INEP Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira, ligado ao Ministério da Educação (MEC). O mesmo foi utilizado para identificar o número de turmas e de matrículas tanto dos municípios como dos estados, para o ano de 2013 Da RAIS Relação Anual de Informações Sociais, divulgada pelo MTE Ministério do Trabalho e Emprego, foi obtido o número de empregados do setor público estadual e municipal e o salário médio desses profissionais, em 2013. Um fato curioso é que o número de funcionários informados pelo censo escolar (entre docentes e não docentes que atuam nas escolas) é maior do que o número de profissionais informados pela RAIS em 285 municípios e 1 estado. Por fim, foram utilizadas bases do IBGE, como as contas municipais, para saber o tamanho do PIB dos municípios, e o censo demográfico para saber quantas crianças estavam fora da escola por faixa etária. No caso o último dado disponível do PIB municipal é de 2012, assim, esse foi o dado utilizado para as regressões. Como o dado de PIB deveria incorporar apenas o tamanho da atividade econômica dos estados e municípios, o fato de se utilizar um PIB não contemporâneo, não deve atrapalhar a análise. Complementarmente, foram utilizados dados de acompanhamento das metas divulgados pelo Observatório do PNE (Instituto Todos pela Educação), que se baseiam em dados da PNAD do IBGE e outras fontes oficiais. Feitas as devidas ressalvas, o ponto mais problemático em relação às bases de dados parece ser as informações relativas as finanças públicas. Nesse sentido, exceto pelas informações obtidas do Finbra e Siconfi, pode-se afirmar que os dados são suficientes e favorecem a obtenção de resultados confiáveis. Porém, dado os problemas encontrados nos dois primeiros, os resultados serão apurados na forma de estimativas, sem ter a intenção de afirmar que os resultados são precisos.

16 RESULTADOS ENCONTRADOS Os resultados foram medidos em termo de ln de forma a capturar as elasticidades dos gastos de pessoal em relação as matriculas por etapa de ensino e são demonstrados abaixo. Tabela 2a Resultados encontrados das regressões de ln(gp) em ln(etapas de ensino) todas as variáveis estão em ln. Matricula Turma PIB Pop Func RCL Sal_Med d_estado n R² Creche 0,020-0,025-0,029 0,130 0,061 0,840 0,012 0,104 4223 0,9860 p-valor 0,14% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 14,89% 0,82% Pré-escola 0,030 0,003-0,029 0,102 0,062 0,834 0,018 0,283 4862 0,9856 p-valor 0,15% 76,55% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 1,55% 0,00% Anos Iniciais 0,021 0,000-0,028 0,112 0,060 0,833 0,017 0,174 4846 0,9859 p-valor 1,03% 95,89% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 1,99% 0,00% Anos Finais 0,040-0,025-0,013 0,127 0,055 0,804 0,028 0,158 3513 0,9876 p-valor 0,00% 0,66% 1,60% 0,00% 0,00% 0,00% 0,05% 0,00% Ensino Médio -0,015 0,026-0,023 0,149 0,071 0,751 0,196 0,164 158 0,9964 p-valor 63,19% 48,66% 37,89% 0,00% 5,22% 0,00% 0,17% 9,87% Tabela 2b Resultados encontrados das regressões de ln(gp) em ln(tempo integral) todas as variáveis estão em ln. m_int m_n_int PIB Pop Func RCL Sal_Med s_estado n R² Integral 0,007 0,050-0,012 0,078 0,070 0,801 0,036 0,172 4061 0,9872 p-valor 0,01% 0,00% 2,07% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% Analisando as variáveis de controle é possível notar que as variáveis pop e RCL são sempre significantes e com coeficientes altos, ou seja, explicam muito dos gastos de pessoal. O coeficiente de RCL mostra que na média, para cada aumento de 1% na receita corrente líquida, as despesas aumentam 0,8%. A dummy para o estado, por sua vez, é menos significativa quando os estados e municípios não competem, ou seja, nas regressões para creches e ensino médio. A análise dos resultados para o coeficiente de matrícula, que é o coeficiente de interesse desse trabalho, mostra que os resultados encontrados são significativos a 1% em todos os casos, menos no caso do ensino médio. Nesse último o número reduzido de informações pode apontar para um problema de viés de seleção.

17 Também pode haver problema de causalidade reversa, já que, supondo que qualidade de ensino esteja relacionada a gasto então, quanto maior o gasto maior a qualidade. Quanto maior a qualidade, mais atrativa é aquela rede de ensino aos alunos e, nesse caso, matrícula estaria causando gasto ao mesmo tempo em que gastos estaria causando matrícula. Uma forma de reduzir esses problemas, tanto de causalidade reversa quanto de viés de seleção, seria utilizando um painel de dados de pelo menos 4 anos, esse painel enriqueceria a base por trazer algum tipo de informação temporal e de efeito fixo dos municípios e estados. O IMPACTO DO PNE NOS GASTOS DE PESSOAL Para calcular o impacto das metas analisadas do PNE nos gastos de pessoal utilizou-se os coeficientes de elasticidade encontrados nas regressões discutidas anteriormente e multiplicou-se pelo aumento esperado no número de matrículas para que as metas analisadas sejam plenamente atendidas. Dos resultados anteriores, o único que não foi utilizado foi o coeficiente do ensino médio, que distorceu bastante dos resultados encontrados nas demais regressões, possivelmente pelos motivos discutidos anteriormente. Mas, como é sabido que o ensino médio e o ensino fundamental de anos finais, muitas vezes compartilham professores e possuem uma estrutura de custos parecida, para efeito dos cálculos do impacto do PNE no gasto de pessoal, será utilizado o coeficiente de anos finais como sendo a elasticidade do ensino médio também. O resultado da análise pode ser encontrado na tabela 3 que relaciona o impacto das despesas para o cumprimento das metas com os gastos de pessoal. A tabela 3 mostra que existem municípios que já atendem as metas separadamente, ou seja, para toda meta existe pelo menos um município que já a atendeu no Brasil. Por isso a coluna de mínimo dos municípios está zerada.

Estados Municípios 18 Tabela 3 Distribuição do impacto das despesas para o cumprimento das metas nos gastos de pessoal (%) Mínimo Máximo Média Creche 1,06 0,62 Pré Escola 2,59 0,64 Anos Iniciais 1,07 0,05 Anos Finais 1,82 0,12 En Médio 1,97 0,72 Integral 0,17 0,17 Creche 0,31 0,80 0,59 Pré Escola 0,23 1,28 0,68 Anos Iniciais 0,04 0,21 0,08 Anos Finais 0,09 0,32 0,15 En Médio 0,46 0,88 0,69 Integral 0,17 0,17 0,17 Considerando as determinações da LDB temos que os municípios serão responsáveis por preencher as vagas remanescentes de creche, pré -escola e ensino fundamental anos iniciais, enquanto que os estados serão responsáveis por atender os anos finais do ensino fundamental e o ensino médio. A pa rte cuja atribuição não fica tão bem definida é em relação a meta 6 de implementação do ensino em tempo integral. Nesse caso, será atribuída a responsabilidade tanto aos estados quanto aos municípios já que ambos possuem etapas de ensino em que cabe a aplicação do ensino em tempo integral. Considerando as hipóteses acima, e multiplicando os impactos calculados pelas pelos gastos com pessoal informados nas bases de finanças públicas, temos que na média o impacto no aumento dos gastos para os estados será de 0,95%, mas com pequena variabilidade indo de 0,7 no Distrito Federal até 1,4% no caso do Acre, enquanto que para os municípios o impacto médio será de 1,15%, variando de 0,2%, no caso de 18 municípios distribuídos nas regiões, nordeste, sudeste e centrooeste, até 4,1%, no caso de Ipixuna na região norte no estado do amazonas. Enquanto isso, o impacto sobre o coeficiente de gastos de pessoal sobre receita líquida deve ser de no mínimo 0,1 p.p até 3 p.p. com média em 0,8 p.p no caso dos municípios e próximo a 0,6 p.p nos estados conforme mostra a tabela 4.

19 Tabela 4 Impacto do cumprimento das metas selecionadas do PNE no coeficiente de gastos de pessoal (gp) em relação as receitas correntes líquidas (rcl) em pontos percentuais (p.p) Estado Impacto (p.p) Estado Impacto (p.p) Rondônia 0,555 Alagoas 0,590 Acre 0,685 Sergipe 0,637 Amazonas 0,532 Bahia 0,413 Roraima 0,568 Minas Gerais 0,507 Pará 0,613 Espírito Santo 0,724 Amapá 0,550 Rio de Janeiro 0,293 Tocantins 0,544 São Paulo 0,455 Maranhão 0,501 Paraná 0,451 Piauí 0,429 Santa Catarina 0,671 Ceará 0,532 Rio Grande do Sul 0,715 Rio Grande do Norte 0,666 Mato Grosso do Sul 0,665 Paraíba 0,632 Mato Grosso 0,708 Pernambuco 0,615 Goiás 0,602 Distrito Federal 0,430 Em termos monetários, o aumento por ano dos gastos com pessoal deve ser de aproximadamente R$ 3,1 bilhões distribuídos entre os estados e R$ 7,4 bilhões distribuídos entre os municípios. O que significa um aumento das despesas com pessoal de aproximadamente R$ 10,5 bilhões em valores de 2013 que deverá ser financiado todos os anos. RECEITAS ADICIONAIS PARA A EDUCAÇÃO Duas fontes adicionais de recursos para a educação foram previstas na legislação recentemente, sendo que na própria lei do PNE, em sua meta 20, previu o aumento do gasto educacionais para 7% do PIB em 2019 e 10% em 2024. Dado que a maioria dos municípios e estados brasileiros encontram-se próximo ao limite de gastos com pessoal e encargos previsto na LRF, é razoável imaginar que esse aumento virá das transferências da União.

20 Não é absurdo imaginar que os entes federados remanejem recursos orçamentários para atender a meta, tipo: gastar menos em saúde e assistência social para garantir o gasto mínimo na educação, porém, é pouco provável que façam isto e, se não houver novas transferências federais, supostamente optarão em descumprir a meta do PNE. Todavia, um bom atenuante dessa pressão por aumento de gastos virá da arrecadação de 50% do Fundo Social (lei 12.351/10), que tem sua origem nos royalties do petróleo extraído do pré-sal. Mesmo assim, há variáveis que podem alterar as expectativas dessa arrecadação, como por exemplo, a cotação internacional do barril de petróleo, taxa de câmbio, volume de produção etc. Ademais, há conflitos de interesses dos estados produtores, que estão impedindo judicialmente, pelo menos por ora, a distribuição conforme prevista, alegando que não podem ser tratados em pé de igualdade com um estado não produtor. Independentemente de quem estiver certo, o fato é que o recurso não está sendo distribuído. A estimativa mais recente dos royalties para educação se apresentam da seguinte forma: Ano R$ em bilhões 2015 3 2016 5,5 2017 8,1 2018 11,4 2019 15,6 2020 18,9 2021 20,9 2022 21,5 Fonte: Paulo Cesar Lima Consultor Senado Federal reais/ano. A partir de 2022 as receitas se manteriam constantes em 21,5 bilhões de

21 CONCLUSÃO Esse trabalho discutiu o impacto de algumas metas do Plano Nacional de Educação sobre os gastos de pessoal dos estados e municípios brasileiros. Uma parcela significante delas, não impacta diretamente nos gastos com pessoal, nesse sentido esse trabalho se limitou em analisar aquelas que tinha impacto no objeto de estudo. O resultado mostrou que, para incorporar os alunos e atingir as principais metas do PNE os estados terão que ampliar a sua relação de gastos de pessoal sobre receita correte líquida em 0,6 p.p enquanto os municípios terão uma deterioração dessa relação em 0,8 p.p. As ressalvas ficam por conta das fragilidades das estimativas em função de incoerências nos bancos de dados em uso. Contudo, dois aspectos vão no sentido contrário, ou seja, da redução da relação (gastos com pessoal X Receitas), acompanhada pela Lei de Responsabilidade Fiscal. O primeiro é o crescimento das receitas correntes líquidas provenientes do fundo social que tem como principal fonte os royalties do pré-sal e o segundo é a redução do número de matrículas que vem acontecendo ano após ano em função do envelhecimento da população e da redução do número de filhos por mulher. Somados, esses fatores, é possível supor que as metas do PNE são alcançáveis e o impacto calculado poderá ser mitigado.

22 REFERÊNCIAS BRASIL. Presidência da República. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Congresso Nacional, 1988.. Lei no 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as diretrizes e bases da educação nacional. Brasília, 23 dez. 1996.. Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. Brasília, mai. 2000.. Lei 12.858, de 9 de setembro de 2013. Dispõe sobre a destinação para as áreas de educação e saúde de parcela da participação no resultado ou da compensação financeira pela exploração de petróleo e gás natural. Brasília, set. 2013.. Lei 13.005, de 25 de junho de 2014. Aprova o Plano Nacional de Educação. Brasília, jun. 2014. CASTRO, Jorge A. Financiamento da educação pública no Brasil: Evolução dos gastos. In: Federalismo e políticas educacionais na efetivação do direito à educação no Brasil / organizadores: Andréa Barbosa Gouveia, José Marcelino Rezende Pinto, Paulo Roberto Corbucci. Brasília: Ipea, 2011. CASTRO, Jorge A. Financiamento e gasto público na educação básica no Brasil: 1995-2005. Cadernos Cedes, vol. 28, n. 100 Especial, p. 857-876, Campinas, out. 2007. CURI, Andréa Z.; MENEZES FILHO, Naércio A. Determinantes dos gastos com educação no Brasil. Pesquisa e planejamento econômico PPE (Ipea); v. 40 n. 1 abr. 2010.

23 ANEXO 1 Detalhamento e análise das metas do Plano Nacional de Educação (PNE) Meta 1 Meta 2 Meta 3 Meta 4 METAS Universalizar, até 2016, a educação infantil na pré-escola para as crianças de 4 (quatro) a 5 (cinco) anos de idade e ampliar a oferta de educação infantil em creches de forma a atender, no mínimo, 50% (cinquenta por cento) das crianças de até 3 (três) anos até o final da vigência deste PNE Universalizar o ensino fundamental de 9 (nove) anos para toda a população de 6 (seis) a 14 (quatorze) anos e garantir que pelo menos 95% (noventa e cinco por cento) dos alunos concluam essa etapa na idade recomendada, até o último ano de vigência deste PNE. Universalizar, até 2016, o atendimento escolar para toda a população de 15 (quinze) a 17 (dezessete) anos e elevar, até o final do período de vigência deste PNE, a taxa líquida de matrículas no ensino médio para 85% (oitenta e cinco por cento) Universalizar, para a população de 4 (quatro) a 17 (dezessete) anos com deficiência, transtornos globais do desenvolvimento e altas habilidades ou superdotação, o acesso à educação básica e ao atendimento educacional especializado, preferencialmente na rede regular de ensino, com a garantia de sistema educacional inclusivo, de salas de recursos multifuncionais, classes, escolas ou serviços especializados, públicos ou conveniados Tipo de Meta Não profissional1 6 Profissional7 Creche Ensino Infantil Pré- Escola x x x Educação Básica Ensino Fundamental Anos Anos Iniciais Finais x x x x EJA Ensino Médio x x x x x x x x Meta 5 Alfabetizar todas as crianças, no máximo, até o final do 3º (terceiro) ano do ensino fundamental. x x Meta 6 Meta 7 Meta 8 Oferecer educação em tempo integral em, no mínimo, 50% (cinquenta por cento) das escolas públicas, de forma a atender, pelo menos, 25% (vinte e cinco por cento) dos(as) alunos(as) da educação básica Fomentar a qualidade da educação básica em todas as etapas e modalidades, com melhoria do fluxo escolar e da aprendizagem de modo a atingir as seguintes médias nacionais para o Ideb: Elevar a escolaridade média da população de 18 (dezoito) a 29 (vinte e nove) anos, de modo a alcançar, no mínimo, 12 (doze) anos de estudo no último ano de vigência deste Plano, para as populações do campo, da região de menor escolaridade no País e dos 25% (vinte e cinco por cento) mais pobres, e igualar a escolaridade média entre negros e não negros declarados à Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) x x x x x x x x x x Ensino Superior 6 Envolve Iniciativas que não requerem necessariamente a contração de profissionais 7 Envolve Contratação Profissionais

24 Meta 9 Meta 10 Meta 11 Meta 12 Meta 13 Meta 14 Meta 15 Meta 16 Meta 17 Meta 18 METAS Elevar a taxa de alfabetização da população com 15 (quinze) anos ou mais para 93,5% (noventa e três inteiros e cinco décimos por cento) até 2015 e, até o final da vigência deste PNE, erradicar o analfabetismo absoluto e reduzir em 50% (cinquenta por cento) a taxa de analfabetismo funcional. Oferecer, no mínimo, 25% (vinte e cinco por cento) das matrículas de educação de jovens e adultos, nos ensinos fundamental e médio, na forma integrada à educação profissional Triplicar as matrículas da educação profissional técnica de nível médio, assegurando a qualidade da oferta e pelo menos 50% (cinquenta por cento) da expansão no segmento público Elevar a taxa bruta de matrícula na educação superior para 50% (cinquenta por cento) e a taxa líquida para 33% (trinta e três por cento) da população de 18 (dezoito) a 24 (vinte e quatro) anos, assegurada a qualidade da oferta e expansão para, pelo menos, 40% (quarenta por cento) das novas matrículas, no segmento público Elevar a qualidade da educação superior e ampliar a proporção de mestres e doutores do corpo docente em efetivo exercício no conjunto do sistema de educação superior para 75% (setenta e cinco por cento), sendo, do total, no mínimo, 35% (trinta e cinco por cento) doutores Elevar gradualmente o número de matrículas na pós -graduação stricto sensu, de modo a atingir a titulação anual de 60.000 (sessenta mil) mestres e 25.000 (vinte e cinco mil) doutores Garantir, em regime de colaboração entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, no prazo de 1 (um) ano de vigência deste PNE, política nacional de formação dos profissionais da educação de que tratam os incisos I, II e III do caput do art. 61 da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, assegurado que todos os professores e as professoras da educação básica possuam formação específica de nível superior, obtida em curso de licenciatura na área de conhecimento em que atuam Formar, em nível de pós-graduação, 50% (cinquenta por cento) dos professores da educação básica, até o último ano de vigência deste PNE, e garantir a todos os(as) profissionais da educação básica formação continuada em sua área de atuação, considerando as necessidades, demandas e contextualizações dos sistemas de ensino Valorizar os(as) profissionais do magistério das redes públicas de educação básica de forma a equiparar seu rendimento médio ao dos(as) demais profissionais com escolaridade equivalente, até o final do sexto ano de vigência deste PNE. Assegurar, no prazo de 2 (dois) anos, a existência de planos de carreira para os(as) profissionais da educação básica e superior pública de todos os sistemas de ensino e, para o plano de carreira dos(as) profissionais da educação básica pública, tomar como referência o piso salarial nacional profissional, definido em lei federal, nos termos do inciso VIII do art. 206 da Constituição Federal. Tipo de Meta Não profissional1 6 Profissional7 Creche x x Ensino Infantil Pré- Escola Educação Básica Ensino Fundamental Anos Anos Iniciais Finais x x x EJA Ensino Médio x x Ensino Superior x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x

25 Meta 19 Meta 20 METAS Assegurar condições, no prazo de 2 (dois) anos, para a efetivação da gestão democrática da educação, associada a critérios técnicos de mérito e desempenho e à consulta pública à comunidade escolar, no âmbito das escolas públicas, prevendo recursos e apoio técnico da União para tanto Ampliar o investimento público em educação pública de forma a atingir, no mínimo, o patamar de 7% (sete por cento) do Produto Interno Bruto PIB do País no 5º (quinto) ano de vigência desta Lei e, no mínimo, o equivalente a 10% (dez por cento) do PIB ao final do decênio. Tipo de Meta Ensino Infantil Não Préprofissional1 6 Profissional7 Creche Escola Educação Básica Ensino Fundamental Anos Anos Iniciais Finais EJA Ensino Médio Ensino Superior x x x x x x x x

26 AUTORIA Roberto Barbosa de Andrade Aragão Mestrando em Administração Pública da Fundação Getulio Vargas. Endereço eletrônico: roberto.aragao@fgv.br Silvio Campos Guimarães Doutor em Administração Pública da Fundação Getulio Vargas. Coordenador FGV Projetos/Professor Endereço eletrônico: silvio.guimaraes@fgv.br