O tripé regulador da EAD no Brasil: LDB, Portaria dos 20% e Decreto 5.622/2005 Leis Site: Sala de Aula Interativa Curso: Educação online interativa 2010.1 Livro: O tripé regulador da EAD no Brasil: LDB, Portaria dos 20% e Decreto 5.622/2005 Impresso por: Christiane Lima Data: quarta, 7 julho 2010, 20:40 saladeaulainterativa.pro.br/ /print.php 1/17
Sumário 1 Resumo 2 Introdução 2.1 Lei de diretrizes e bases da educação nacional (LDB) 2.2 A Portaria dos 20% 2.3 O decreto 5622 3 Conclusão 4 Bibliografia 5 Legislação em EAD - Brasil (integra) saladeaulainterativa.pro.br/ /print.php 2/17
O tripé regulador da EAD no Brasil: LDB, Portaria dos 20% e Decreto 5.622/2005 Giovanni Farias Giovanni Farias é graduado e mestre em Engenharia Elétrica, MBA e especialista em Gestão da Educação a Distância. Através de sua empresa, a GFARIAS.COM, fornece serviços de consultoria, treinamento, geração de conteúdo e soluções tecnológicas aplicadas na implantação de operações de EAD em empresas e instituições de ensino, no Brasil e exterior. Contato via site: www.gfarias.com ou via email: gfarias@gfarias.com. Resumo A educação a distância no Brasil foi legalizada pela LDB - Lei e Diretrizes e Bases da Educação, promulgada em 1996 e regulamentada por vários Decretos, Portarias, Resoluções e Pareceres publicados desde então. Porém, uma Portaria e um Decreto se destacam dentre na regulamentação da LDB no que diz respeito à educação a distância. Por conta disso, para termos uma visão rápida e abrangente sobre as normas que regem a EAD em nosso país, e o impacto que as mesmas têm na aplicação de EAD no Brasil, segue a apresentação de uma análise da LDB, da Portaria 4059 de 10/12/2004 e do Decreto 5622 de 19/12/2005, no que se refere aos principais aspectos a serem considerados na prática da educação à distância. saladeaulainterativa.pro.br/ /print.php 3/17
Introdução A legislação brasileira que regulamenta a educação a distância (EAD) no país está em constante processo de transformação desde 1996, quando foi promulgada a Lei 9394, de 20 de dezembro daquele ano, autorizando, em seu Artigo 80, a EAD como modo de ensino. Desde então, das sucessivas publicações feitas para regulamentar a educação a distância, temos hoje a maior parte da base legal da EAD no Brasil publicada em 4 documentos: A própria Lei 9394 (LDB), de 20 de dezembro de 1996, que dá legaliza o uso de EAD na educação formal no Brasil. A Portaria 4059, de 10 de dezembro de 2004, que autoriza a introdução de disciplinas no modo semi-presencial em até 20% da carga horária total de cursos superiores reconhecidos. A Portaria 4361, de 29 de dezembro de 2004, que regulamenta o processo de credenciamento de instituições de ensino para o uso regular de EAD em seus processos. O Decreto 5622, de 19 de dezembro de 2005, que regulamenta o Artigo 80 da LDB, definindo a política oficial de educação à distância no país. Outros elementos jurídicos, inclusive pareceres e resoluções, também compõem a regulamentação da LDB no que diz respeito à EAD, porém, ou não ter importância significativa no entendimento legal da EAD no Brasil, ou por terem sido revogados por alguma das publicações supra citadas, não incluiremos em nossa lista de principais reguladores do setor no país. Desta forma, vamos fazer uma análise desta regulamentação para se ter uma visão ampla sobre o que pode ser realizado em termos de educação à distância no Brasil. Apenas a Portaria 4361, de 29/12/2004, não será analisada, haja vista que seu teor é bastante focado na burocracia necessária ao processo de credenciamento institucional junto aos órgãos responsáveis pela educação no país, não saladeaulainterativa.pro.br/ /print.php 4/17
sendo imprescindível para o alcance de nosso intento. saladeaulainterativa.pro.br/ /print.php 5/17
1. Lei de diretrizes e bases da educação nacional (LDB) Como já foi afirmada, a legislação sobre a EAD no Brasil, em seu formato atual, tem como base a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), a Lei 9394 de 20 de dezembro de 1996. Em seu texto, a educação a distância é citada diretamente em apenas quatro Artigos, sendo apenas um deles inteiramente dedicado ao tema. No Artigo 32 a Lei estabelece que a educação a distância não possa ser utilizada como substituta do ensino presencial no ensino fundamental, salvo apenas em casos emergenciais ou de forma complementar ao ensino presencial. O Artigo 47, que dimensiona o ano letivo em 200 dias úteis, também cita a educação à distância, mas apenas para eximir alunos e professores da freqüência escolar neste modo de ensino. No Artigo 87 é determinado que cada Município e, supletivamente, os Estados e a União eventualmente ofereçam cursos à distância aos jovens e adultos insuficientemente escolarizados, sem tecer maiores detalhes a respeito. Artigo 80 Apenas o Artigo 80 da LDB delibera exclusivamente sobre educação à distância. Tem em seu início a definição de algumas diretrizes básicas, como a de convocar o Poder Público para incentivar a EAD em todos os níveis da educação, além de dar apenas à União a prerrogativa de credenciar Instituições de Ensino para trabalhar com educação à distância em seus processos de ensino. O Artigo também especifica que caberá à União e aos Estados definirem regras de funcionamento para a EAD nos seus respectivos sistemas de ensino. Isto implica que cabe à União detalhar normas para produção, controle, avaliação e autorização de programas de EAD na educação superior, enquanto os Estados e o Distrito Federal fazem o mesmo em relação aos demais níveis de educação. Para completar, o último Parágrafo do Artigo 80 prevê um tratamento diferenciado para a EAD quanto a custos de transmissão em canais comerciais de comunicação, bem como quanto à concessão de canais exclusivamente voltados para finalidades educativas. Artigo 81 Além dos artigos que fazem citação à EAD, devemos citar ainda o Artigo 81, que apesar de não mencionar o termo educação (ou ensino) a distância, acaba sendo de fundamental importância para EAD, pois autoriza a organização de cursos e instituições de ensino experimentais, o que posteriormente acabou dando base legal para a Portaria 4059, de 10 de dezembro de 2004. Note que a LDB apresenta pouca especificidade sobre a EAD, deixando o detalhamento da regulamentação da educação à distância no Brasil para ser realizada nos anos seguintes, através de saladeaulainterativa.pro.br/ /print.php 6/17
Decretos, Portarias, Resoluções e Pareceres. saladeaulainterativa.pro.br/ /print.php 7/17
2. A Portaria dos 20% Portaria 4059, de 10 de dezembro de 2004, tem muita importância para a desburocratização do uso da EAD no Brasil, pois ela regulamenta a introdução de disciplinas no modo semi-presencial em até 20% da carga horária dos cursos de graduação reconhecidos. Tomando como base legal o Artigo 81 da LDB, esta Portaria simplifica o processo de implantação de EAD nos cursos de graduação reconhecidos e torna clara a regra de aplicação do percentual máximo de atividade não presencial. Até então a legislação vigente deixava brechas para interpretação sobre este limite, pairando sempre a questão: O limite de carta horária não presencial seria 20% de cada disciplina ou 20% das disciplinas do curso? Regra de Distribuição A Portaria 4059 é precisa em seu texto. Logo no seu Artigo 1º Determina que apenas curso superior reconhecido possa ofertar disciplinas no modo semi-presencial, e em até 20% da carga horária total prevista para todo o programa de curso, não importa como é feita à distribuição das atividades não presencias nas disciplinas. Desta forma a distribuição de atividades não presencias para um curso com 3600 horas de carga horária, por exemplo, deve estar contida em 720 horas, a serem distribuídas nas disciplinas de um curso superior reconhecido. Assim podemos ter disciplinas quase inteiramente aplicadas à distância, outras com diferentes percentuais de atividades não presenciais, enquanto outras podem ser ministradas totalmente presencialmente, desde que o total de horas de atividade não presencial se limite a 720 h, no exemplo dado. Avaliação Presencial No mesmo Artigo há a determinação de que os exames de avaliação do aluno devam ser realizados presencialmente. Isso implica que, embora atividades extra-classe ainda possam ser utilizadas como parte da avaliação do aluno, a avaliação principal da disciplina deve ser realizada no modo presencial. Tecnologia e Atividade Presencial O Artigo 2º exige que, nas disciplinas em que sejam desenvolvidas atividades semipresenciais, seja feito o uso de métodos e práticas de ensino aprendizado baseados em tecnologias da informação e comunicação. Isso implica, na prática, no uso de computadores conectados à Internet, para controle da publicação de conteúdo e da interação entre os participantes da disciplina. É no cumprimento deste Artigo que comumente entra em cena sistemas de gerenciamento de cursos com uso de software livre, como o Teleduc, Aulanet e MOODLE[1], dentre outras tecnologias proprietárias. saladeaulainterativa.pro.br/ /print.php 8/17
Aliás, o termo semi-presencial é utilizado em todo o texto da Portaria para manter a coerência com uma de suas exigências: a existência de atividades de tutoria e de encontros presenciais no planejamento pedagógico da disciplina. Tais encontros presenciais devem estar presentes no planejamento de uma disciplina mesmo que todos os itens de sua ementa sejam abordados através de atividades não presenciais. A importância de tais encontros é fundamental para o entrosamento dos alunos da disciplina, o que influencia em atividades sócio-interacionais realizadas a distância e, consequentemente, na qualidade do aprendizado obtido na disciplina. Adequação da Tutoria O Artigo determina que a tutoria das disciplinas ofertadas na modalidade semipresencial, para ser considerada adequada, necessita de docentes capacitados para realizar tal tarefa, com carga horária definida tanto para tutoria nos encontros presenciais quanto nas atividades realizadas à distância. O cumprimento desta exigência implica em ter um corpo docente não apenas treinados no uso dos recursos tecnológicos utilizados no processo de tutoria, mas também com conhecimentos sobre os métodos aplicados à EAD, o que torna uma tarefa não trivial de ser realizada, haja vista o perfil heterogêneo que o corpo docente de qualquer curso apresenta, tanto em relação a uso de tecnologia, quanto a conhecimento sobre pedagogia aplicada a EAD. Assista o vídeo : "Capacitação em EAD" O texto não determina que tecnologias da informação e comunicação devam ser utilizadas, nem a carga mínima de atividades presenciais, muito menos trata sobre a relação entre número de alunos e de tutores. A razão da inexistência de citação a fatores tão importantes ao processo se dá pelo fato de que as possibilidades de planejamento pedagógico são inúmeras, considerando tecnologias disponíveis, necessidades inerentes a cada disciplina, relação alunos/tutor de acordo com demanda da disciplina e do seu plano pedagógico, realidade sócio-econômica do público atendido, entre outros fatores. Desta forma, a adequação dos processos de EAD aplicados a disciplinas semi-presenciais vai depender de cada caso em específico. Formalização do Processo O Artigo 3º da Portaria determina que as instituições de ensino superior comuniquem à Secretaria de Educação Superior do MEC as modificações realizadas nos projetos pedagógicos dos cursos reconhecidos, motivadas pela introdução de disciplinas com uso do método de ensino semipresencial. E o Artigo 4º prevê a avaliação da oferta destas disciplinas semi-presenciais no processo de renovação de reconhecimento dos cursos da instituição. Desta forma a introdução de disciplinas semi-presenciais pode ser feita sem muitos saladeaulainterativa.pro.br/ /print.php 9/17
entraves burocráticos, devendo a instituição de ensino superior determinar seus procedimentos técnicoacadêmicos internos para a introdução de tais disciplinas. Feito isso então apenas realizar a comunicação formal ao MEC das mudanças realizadas, através dos meios cabíveis, para não ter problemas legais no momento da renovação do reconhecimento do curso. O que podemos concluir com a leitura desta Portaria é que o sucesso da introdução de disciplinas no modo semi-presencial depende, além do atendimento às exigências legais, do adequado planejamento pedagógico destas disciplinas no contexto de cada curso. Pois é esta adequação que dará respaldo às especificações técnico-pedagógicas realizadas para a oferta de atividade não presencial, em um universo de possibilidades existente para tal. É importante perceber que esta Portaria não trata do uso de EAD de forma plena na educação superior ou em qualquer outro nível de ensino, afinal este tipo de abordagem está no âmbito do Decreto que regulamenta a EAD no Brasil, que analisaremos a seguir. [1] MOODLE Modular Object-Oriented Dynamic Learning Environment, considerado um dos melhores sistemas de gerenciamento de cursos encontrados no mercado. saladeaulainterativa.pro.br/ /print.php 10/17
3. O decreto 5622 Em 19 de dezembro de 2005, o Diário Oficial da União publicou o Decreto 5622, que regulamento o Artigo 80 da Lei 9394 de 1996, detalhando as regras a serem aplicadas sobre a EAD no Brasil, nos diferentes níveis de ensino regular. A EAD e suas Limitações Legais O Artigo 1º define a EAD como uma modalidade educacional que conta com a mediação de tecnologias da informação e comunicação, tendo estudantes e professores desenvolvendo atividades educativas em lugares e tempos diversos. O Artigo também delimita o que pode ser realizado remotamente, e o que não pode, como: avaliação principal de uma disciplina, estágio, defesa de trabalhos e, caso exista, atividade em laboratório. Aliás, o Artigo 4º deixa claro que a prova presencial deve prevalecer sobre os outros elementos que compõem a avaliação, cuja execução seja feita à distância (trabalhos, participação em atividades, realização de tarefas, etc.). Isso limita o uso do paradigma da EAD, afinal a flexibilidade, uma de suas principais vantagens, acaba sendo comprometida por este tipo de restrição. O Artigo 3º obriga os cursos formatados em EAD a serem projetados para o mesmo período de tempo do curso equivalente na modalidade presencial. Lamentavelmente este dispositivo reduz substancialmente a flexibilidade da EAD, pois impede que diferentes alunos, com diferentes ritmos de estudo, em diferentes realidades de vida, tenham a oportunidade de fazer seus cursos em seu próprio tempo. Todos sabem que o sucesso dos cursos livres (que não são regulamentados) se dá, em grande parte, pela flexibilidade de tempo para sua aplicação, dando a cada um dos estudantes a prerrogativa de ser dono do seu próprio tempo, realizando o curso no limite do seu ritmo e/ou de sua disponibilidade. Isso não ocorrerá, nem parcialmente, nos cursos regulamentados, pelo menos por enquanto. Credenciamento de Cursos Baseados em EAD O Artigo 9º regula o processo de credenciamento de todos os níveis da educação, inclusive de MESTRADO E DOUTORADO. Mas a respeito de pós-graduação stricot-sensu, o Artigo 25 reserva para a CAPES a palavra final das regras de autorização. Os Artigos 10º e 11 delimitam as competências do Ministério da Educação e das Secretarias de Educação dos Estados e do Distrito Federal no credenciamento de cursos à distância. O MEC fica responsável pela educação superior, enquanto as Secretarias Estaduais/Distrital de Educação ficam responsáveis pela educação de jovens e adultos, educação especial e educação profissional. A educação básica, apesar de ser citada no Artigo 2º como passível de ser implantada em EAD, não é citada nos Artigos 10º ou 11 quanto ao credenciamento, uma vez que o Artigo 30º limita o uso de EAD em seu nível educacional apenas a casos excepcionais. saladeaulainterativa.pro.br/ /print.php 11/17
O Artigo 11 ainda restringe à sua unidade da Federação a área de atuação da instituição credenciada pela Secretaria de Estado/Distrital para atuar em EAD, necessitando de credenciamento do MEC levar tal atuação a outros Estados. A limitação geográfica para atuação da instituição credenciada para EAD em nível superior é tratada apenas no Artigo 15, que determina que a área de atuação de uma instituição de ensino superior se dará no ato de seu credenciamento e será determinada de acordo com sua capacidade institucional para oferta do curso. Equivalência entre Ensino a Distância e Ensino Presencial Um aspecto marcante neste Decreto é a garantia de equivalência entre ensino presencial e ensino a distância, citada em diversos Artigos do documento. O Artigo 3º garante a equivalência de tempo de curso, o Artigo 5º determina a equivalência de diplomas expedidos por cursos ministrados nas duas modalidades de ensino, o Artigo 16 esclarece que o sistema de avaliação do ensino superior também deve ser o mesmo para ambas as modalidades, o Artigo 22 afirma que o processo de reconhecimento e renovação de cursos superiores à distância devem se sujeitar à mesma legislação vigente para educação presencial. Até a manifestação do Conselho Nacional de Saúde ou da OAB sobre a criação e autorização de alguns cursos de graduação a distância terá processo análogo ao utilizado para cursos ou programas presenciais equivalentes, de acordo com o Artigo 23. Medicina, Odontologia, Psicologia e Direito. O Artigo 23 determina que a criação e autorização de cursos de graduação a distância de Medicina, Odontologia e Psicologia devem ser submetidas à manifestação do Conselho Nacional de Saúde, e para o curso de Direito, à manifestação da OAB. Realmente é importante ter um parecer especializado sobre a criação de cursos cujo exercício profissional é tão crítico para a sociedade. Aliás, outros cursos de graduação a distância, cujo exercício profissional também é critico, poderiam demandar de parecer de seus respectivos conselhos de classe para aprovação, como algumas engenharias e outros cursos na área de Saúde, por exemplo. O que preocupa é termos um atraso significativo no processo de introdução de EAD nas áreas de conhecimento que demandam tais manifestações de outras instâncias além do MEC, por conta do processo em que isso ocorre. Exigências para Credenciamento Os Artigos 12, 13 e 14 regulamentam as questões referentes às exigências a serem atendidas por instituições de ensino superior para credenciamento de cursos de graduação baseados em EAD, no que diz respeito à estrutura (legal, física e operacional), ao projeto pedagógico, e aos prazos envolvidos no processo, respectivamente. A expansão de operação de EAD em nível superior para outras bases territoriais, além daquela na qual a instituição de ensino superior está localizada, pode ser feita através de parcerias, saladeaulainterativa.pro.br/ /print.php 12/17
convênios, contratos e outras formas de acordo, porém um conjunto de exigências explicitadas no Artigo 26 também deve ser atendido. Apesar do detalhamento das exigências para credenciamento, restam alguns detalhes a serem esclarecidos, como é o caso da exigência sobre atendimento apropriado a estudantes portadores de necessidades especiais, citado no Artigo 13, que não apresenta especificação alguma. Desta forma, mesmo diante da existência de uma grande diversidade de necessidades especiais (deficiência física, auditiva, visual, etc.), o atendimento a este Artigo fica dependente de interpretação do Decreto, uma vez que atender a estudantes com necessidades especiais a instituição de ensino implica em diferentes iniciativas, inclusive com diferentes tecnologias e custos de implantação, para diferentes necessidades especiais. Outro aspecto que fica suscetível à interpretação são as exigências sobre detalhes do projeto pedagógico a ser apresentado pela instituição de ensino ao órgão regulamentador. O Artigo 13 não especifica maiores detalhes sobre o que deve constar no projeto pedagógico de um curso para obtenção de sua aprovação. Algumas perguntas sobre as tecnologias de informação e comunicação exigidas, e sobre a relação entre número de estudantes e número de tutores ficam em aberto, dependendo de cada caso. Isto ocorre porque, as possibilidades existentes para cada tipo de curso, cada formato de EAD e cada realidade institucional são inúmeras. Desta forma os critérios mais confiáveis para uso no projeto pedagógico são: o bom senso, a ética educacional e um bom conhecimento sobre o uso de tecnologia para o alcance de objetivos pedagógicos, para compor assim um projeto pedagógico adequado e imune a interpretações legais. Cursos a Distância e Instituições Estrangeiras O Decreto apresenta uma série de Artigos tratando de cursos ou instituições estrangeiras atuando no Brasil. Esta preocupação se dá justamente por conta da amplitude das ações em educação, que podem ser realizadas através de parceria com instituições estrangeiras, ou cursos que facilmente podem ser feitos diretamente com um grande número de instituições presentes fora do país. Já no Artigo 6º é determinado que apenas instituições brasileiras devidamente credenciadas tenham permissão para firmar convênios com similares estrangeiras. Além disso, tais convênios têm que ser submetidos à análise e homologação do órgão normativo do respectivo sistema de ensino. O Artigo 27 determina que diplomas emitidos por programas de cursos superiores de graduação a distância no estrangeiro, mesmo que ofertados em convênio com instituições sediadas no Brasil, devem ser submetidos à revalidação em universidade pública brasileira. Já o Artigo 28 determina que os diplomas de cursos de pós-graduação realizados a distância em instituições estrangeiras devem ser revalidados em universidade brasileira que possua curso ou programa equivalente reconhecido pela CAPES. Com isso evita-se, entre outros problemas, a circulação de diplomas falsos ou emitidos por instituições de ensino presentes no exterior, cuja qualidade de ensino é incompatível com os padrões saladeaulainterativa.pro.br/ /print.php 13/17
brasileiros. Prazos Estabelecidos Ao longo do Decreto 5622, há alguns prazos sendo contados a partir da data de sua publicação: 19 de dezembro de 2005. De acordo com o Artigo 11, o MEC tem 180 dias para editar normas complementares para regulamentação da atividade de EAD, por parte de insituições de ensino básico, fora da sua respectiva unidade da Federação. A CAPES deverá editar normas complementares para a regulamentação de programas de mestrado e doutorado a distância, no prazo de 180 dias. O mesmo prazo é também o que o MEC tem em colaboração com as instâncias estaduais e do Distrito Federal, para padronizar as normas e os procedimentos de credenciamento de instituições, autorização ou reconhecimento de cursos ou programas a distância. O Artigo 34 determina que as instituições já credenciadas para ministrar cursos e programas a distância, têm 360 dias corridos para se adequarem aos termos do Decreto. E as instituições de ensino, cujos cursos e programas superiores tenham completado mais da metade do prazo concedido para autorização em 19 de dezembro de 2005, deverão solicitar o respectivo reconhecimento no prazo de até 180 dias, contados a partir da data de publicação do Decreto. saladeaulainterativa.pro.br/ /print.php 14/17
Conclusão Diante de tantos dispositivos transitórios contidos no Decreto 5622, pela mudança abrupta de regras sobre EAD entre a regulamentação atual e a anterior, pelo excesso de regulamentação em alguns aspectos e mesmo por lacunas de regulamentação em outros, podemos concluir que a legislação da EAD em nosso país está em constante processo de transformação, tal como a própria dinâmica da educação à distância. Para muitos tal regulamentação em excesso provoca perda de flexibilidade do método de ensino, e a demora na regulamentação da pós-graduação stricto-sensu provoca atrasos nos programas de pesquisa. Porém, apesar de todas as limitações, vácuos na regulamentação e burocracia impostos pela legislação apresentada, só posso imaginar que é resultado do cuidado dos responsáveis pela política de EAD no Brasil, para não deixar brechas que possam ser utilizadas como meio de aplicação equivocada de EAD para ensino regular. Ainda mais quando estamos em processo de aprendizado quanto ao processo de implantação deste novo paradigma de ensino no Brasil, principalmente quanto ao aspecto pedagógico, este cuidado é responsável e importante para a credibilidade da EAD. saladeaulainterativa.pro.br/ /print.php 15/17
Bibliografia Lei 9394 de 20 de dezembro de 1996. Em: <http://portal.mec.gov.br/sesu> Portaria 4059, de 10 de dezembro de 2004. Em: <http://portal.mec.gov.br/sesu> Portaria 4361, de 29 de dezembro de 2004. Em: <http://portal.mec.gov.br/sesu> Decreto 5622, de 19 de dezembro de 2005. Em: <http://portal.mec.gov.br/sesu> saladeaulainterativa.pro.br/ /print.php 16/17
http://www2.abed.org.br/documentos/arquivodocumento593.pdf saladeaulainterativa.pro.br/ /print.php 17/17