POLÍTICA NACIONAL PARA O SANEAMENTO BÁSICO Lei 11445/2007 Decreto 7217/2010 Daniel Martini, Promotor de Justiça Master Direito Ambiental Internacional CNR ROMA/ITÁLIA -2008/2009; Doutor em Direito Ambiental Universidade de Roma3/ITÁLIA 2008/2013 1
POLÍTICA NACIONAL PARA O SANEAMENTO BÁSICO Lei 11445/2007 Decreto 7217/2010 2
Taquara (Rio dos Sinos), junho de 2011.
Assunto: Mortandade de Peixes no Rio do Sinos Solicitante: PROMOTORIA REGIONAL DE MEIO AMBIENTE (Sinos e Gravataí) IC nº 01393.00001/2010 IMPACTOS AMBIENTAIS CAUSADOS PELO LANÇAMENTOS DE ESGOTOS E EFLUENTES Avaliação dos Resultados dos 44 pontos amostrados no Sinos e Paranhana(maio/11) Biólogo Jackson Müller
DADOS ESGOTO BACIA DO SINOS 5
A coleta e o tratamento de esgotos pelo Poder Público demandam recursos públicos, que são escassos. Onde não houver rede coletora de esgotos e estações de tratamento, qual a alternativa? 6
Existem basicamente dois tipos de sistemas como soluções para o esgotamento sanitário (coleta e tratamento) de uma determinada área: Sistema coletivo (ou esgotamento dinâmico) indicado para áreas urbanas com maior concentração demográfica. Sistema local (ou esgotamento estático) indicado para edificações construídas em lotes amplos ou localizadas em vias públicas que não possuem de sistema coletivo.
Tratamento alternativo de esgoto - NBR 7229/1993 Disposição final Entrada esgoto Tratamento complementar líquido FILTROS/DESINFECÇÃO SUMIDOURO CORPO D ÁGUA TANQUE SÉPTICO PLUVIAL lodo ETE DIGESTOR LEITO DE SECAGEM ATERRO SANITÁRIO CAMPO AGRÍCOLA 10
SINDICABILIDADE X DISCRICIONARIEDADE - Não caberia ao Judiciário dizer como cuidar dos esgotos, mas o Município deve cuidar. - Mérito administrativo: o Judiciário está legitimado a avaliar a validade formal e substancial do ato administrativo, ainda que das decisões discricionárias, ou seja, ainda que tenha que analisar a escolha que foi feita (decisão válida de conveniência e oportunidade). Ou seja, cabe ao Judiciário fazer o controle no mérito e não do mérito. Caso a opção seja válida formal e substancialmente, é decisão discricionária, insindicável, portanto. - Alguns precedentes recentes do TJRS obrigando o Município a exercer o Poder de Polícia no que toca à fiscalização da correta destinação dos esgotos
AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 70034050328 ESTEIO VIGÉSIMA PRIMEIRA CÂMARA CÍVEL AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REDE DE ESGOTOS. AUSÊNCIA DE LEI. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO E INDEPENDÊNCIA DOS PODERES. I - Não há lei que obrigue o poder público, por si ou por concessionária, a construir rede coletora de esgoto sanitário, ainda que obra indispensável. É que sua realização exige técnica aprimorada e recursos públicos a mais das vezes insuficientes. II - Quando ou enquanto não disponibilizada rede pública de esgotamento sanitário, se não para prevenir, ao menos reduzir os danos à saúde e ao meio ambiente, a legislação assim federal como do Estado do Rio Grande do Sul admitem solução individual e obrigatória, consistente na instalação do sistema de fossas sépticas e sumidouros. Acertada, no ponto, pois, a d. decisão quando determina ao Agravado que identifique (..) os imóveis ligados à rede de esgoto pluvial, (...) exerça fiscalização em todos os imóveis do Bairro, lavrando auto de infração para aqueles que não estiverem de acordo com as normas ambientais e acompanhe a situação dos imóveis que estiverem em situação irregular....... 12
AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 70033610973 - COMARCA DE GRAVATAI VIGÉSIMA SEGUNDA CÂMARA CÍVEL CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMINAR. CONCESSÃO. CABIMENTO. EFETIVIDADE. MEDIDAS NECESSÁRIAS. IMPOSIÇÃO EXOFFÍCIO. FACULDADE CONFERIDA EM LEI. AUDIÊNCIA DO REPRESENTANTE DA PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PÚBLICO. SUPRESSÃO. VALIDADE DO ATO. CONDIÇÕES. INTERESSE PREPONDERANTE. CRITÉRIO DA PROPORCIONALIDADE. PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE. no prazo de nove meses a contar da citação, [realizar] levantamento dos imóveis [da cidade], informando quais deles encontram-se regulares (ou seja, ligados à rede cloacal onde houver ou ligados a sistemas alternativos (...) [ou] com seus esgotos cloacais ligados à rede pluvial ou diretamente em cursos d água ; (II) notificar os moradores cujas residências est[ejam ejam] irregulares, a fim de que procedam [à] correta ligação do esgoto cloacal à rede pública já existente ; (III) no prazo de quinze meses a contar da citação, (...) lacra[r] os lançamentos irregulares de esgoto nos arroios ou na rede pluvial, em relação aos imóveis que não atenderem a notificação da prefeitura para 13 regularização ; (I) no
Princípios Fundamentais (art. 2º) Universalização do acesso; Integralidade; Articulação com outras políticas de desenvolvimento (saúde, redução da pobreza, proteção do meio ambiente) Eficiência, sustentabilidade, tecnologias apropriadas; Transparência e controle social; 14
Abrangência Compreende 4 eixos (art. 3º): - abastecimento de água potável; - esgotamento sanitário; - limpeza urbana e manejo dos resíduos sólidos; - drenagem e manejo das águas pluviais. 15
Lei 11445/97 Art. 4 o Os recursos hídricos não integram os serviços públicos de saneamento básico. Parágrafo único. A utilização de recursos hídricos na prestação de serviços públicos de saneamento básico, inclusive para disposição ou diluição de esgotos e outros resíduos líquidos, é sujeita a outorga de direito de uso, nos termos da Lei n o 9.433, de 8 de janeiro de 1997, de seus regulamentos e das legislações estaduais. 16
Lei 11445/97 Art. 5 o Não constitui serviço público a ação de saneamento executada por meio de soluções individuais, desde que o usuário não dependa de terceiros para operar os serviços, bem como as ações e serviços de saneamento básico de responsabilidade privada, incluindo o manejo de resíduos de responsabilidade do gerador. 17
Lei 11445/2007 Art. 45 Art. 45. Ressalvadas as disposições em contrário das normas do titular, da entidade de regulação e de meio ambiente, toda edificação permanente urbana será conectada às redes públicas de abastecimento de água e de esgotamento sanitário disponíveis e sujeita ao pagamento das tarifas e de outros preços públicos decorrentes da conexão e do uso desses serviços. 1o Na ausência de redes públicas de saneamento básico, serão admitidas soluções individuais de abastecimento de água e de afastamento e destinação final dos esgotos sanitários, observadas as normas editadas pela entidade reguladora e pelos órgãos responsáveis pelas políticas ambiental, sanitária e de recursos hídricos.
Exercício da titularidade Art. 8o Os titulares dos serviços públicos de saneamento básico poderão delegar a organização, a regulação, a fiscalização e a prestação desses serviços, nos termos do art. 241 da Constituição Federaleda Lei no 11.107, de 6 de abril de 2005. Art. 9o O titular dos serviços formulará a respectiva política pública de saneamento básico, devendo, para tanto: I - elaborar os planos de saneamento básico, nos termos desta Lei; II - prestar diretamente ou autorizar a delegação dos serviços e definir o ente responsável pela sua regulação e fiscalização, bem como os procedimentos de sua atuação;
Exercício da titularidade Art. 10. A prestação de serviços públicos de saneamento básico por entidade que não integre a administração do titular depende da celebração de contrato, sendo vedada a sua disciplina mediante convênios, termos de parceria ou outros instrumentos de natureza precária. Art. 11. São condições de validade dos contratos que tenham por objeto a prestação de serviços públicos de saneamento básico: I - a existência de plano de saneamento básico; II - a existência de estudo comprovando a viabilidade técnica e econômico-financeira da prestação universal e integral dos serviços, nos termos do respectivo plano de saneamento básico; III - a existência de normas de regulação que prevejam os meios para o cumprimento das diretrizes desta Lei, incluindo a designação da entidade de regulação e de fiscalização; IV - a realização prévia de audiência e de consulta públicas sobre o edital de licitação, no caso de concessão, e sobre a minuta do contrato.
Exercício da titularidade Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição. Mas, os Municípios são realmente os únicos titulares do 1º - São reservadas aos Estados as competências que não serviço em questão? lhes sejam vedadas por esta Constituição. 3º - Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e A regra (art. 30,V, da CF): saneamento é serviço público de interesse microrregiões, local, constituídas competindo por agrupamentos sua execução de direta municípios ou sob limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a regime de concessão ou permissão aos municípios. execução de funções públicas de interesse comum. Mas, há exceções: interesse regional (regiões metropolitanas, aglomerações urbanas ou microrregiões), onde pode haver compartilhamento de equipamentos públicos (ETE Art. Cachoeirinha), 30. Compete aos ficando Municípios: o Estado-membro como V -titular organizar (art. e prestar, 25, 1º diretamente e 3º) º). ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial; 21
Exercício da titularidade O titular é autorizado a promover a DELEGAÇÃO do serviço, se não tiver interesse em prestar diretamente. Quando o delegado é da iniciativa privada, se usa a expressão PRIVATIZAÇÃO. O poder público não outorga a titularidade à iniciativa privada, mas sim a gestão destes serviços. A Delegação pode se dar por permissão ou concessão, mas sempre através de licitação (art. 175 da CF) PPPs (Lei Federal 11079/2004 2004) tem objeto mais amplo, além da remuneração por tarifas, pode haver a cessão de créditos não tributários, outorga de direitos sobre bens públicos dominicais e outros. 22
Privatização Privatização é constitucionalmente admitida. Depende de lei específica que a autorize (ADIn 70001300904) e licitação, salvo art. 24, VIII, da Lei de Licitações (que autoriza a Corsan a renovar os contratos sem licitação indefinidamente) Monopólio natural: Art. 24. não É dispensável é possível a licitação: repartir uma mesma infraestrutura VIII para a aquisição, para prestação por pessoa dojurídica serviço de por direito mais público de um ente interno, de de forma bens produzidos simultânea, ou serviços pois deveria prestados haver por órgão redes paralelas, por exemplo, o que é absurdo. ou entidade que integre a Administração Pública e que tenha sido criado para este fim específico em data anterior à vigência desta lei, desde que o preço contratado seja compatível com o praticado no mercado. 23
Proposta de Emenda Constitucional (RS) 206/2011 Art.247-A A água é um bem essencial a vida, sendo o acesso aos serviços de saneamento básico, e especialmente à água potável, um direito humano fundamental.... 3º Os serviços públicos de saneamento básico serão prestados por pessoas jurídicas de direito público, por sociedade de economia mista sob o controle acionário e administrativo do Poder Público Estadual ou Municipal, ou ainda por empresa pública constituída pelo Poder Público Estadual ou Municipal. 4º O controle acionário disposto no parágrafo anterior refere-se à obrigatoriedade de o Estado ou Município deterem, no mínimo, 51 % do capital votante e 51 % do total do capital social das empresas.
Subsídio cruzado Subsídio cruzado: equilíbrio global da prestação do serviço. Alguns municípios pequenos não são auto-sustentáveis; outros, superavitários, fazem com que a empresa estadual consiga se equilibrar financeiramente. 25
Justiça Social (artigo 170 da CF) se faz com: Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I - construir uma sociedade livre, justa e solidária; II - garantir o desenvolvimento nacional; reduzir as III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir desigualdades sociais e regionais; IV - promover o bem de todos, sem sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação. 26
PLANEJAMENTO Plano de Saneamento Básico, pelo titular, com conteúdo previsto no artigo 19 da Lei: Diagnóstico; Objetivos e metas; Programas e ações para atingir metas; Ações para emergências e contingências; Avaliação da eficiência e eficácia. 27
Decreto 7217/10 Art. 24. O processo de planejamento do saneamento básico envolve: I - o plano de saneamento básico, elaborado pelo titular; II - o Plano Nacional de Saneamento Básico - PNSB, elaborado pela União; e III - os planos regionais de saneamento básico elaborados pela União nos termos do inciso II do art. 52 da Lei n o 11.445, de 2007. 28
MAS, A LEI NÃO ESTABELECEU PRAZO PARA ELABORAÇÃO... 29
Prazo para elaboração do Plano (Decreto 7217/2010) Art. 26... 2 o A partir do exercício financeiro de 2014, a existência de plano de saneamento básico, elaborado pelo titular dos serviços, será condição para o acesso a recursos orçamentários da União ou a recursos de financiamentos geridos ou administrados por órgão ou entidade da administração pública federal, quando destinados a serviços de saneamento básico.
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PLANO DE SANEAMENTO BÁSICO Prazo para elaboração: 04 de janeiro de 2011 (?) com revisão a cada 4 anos (art. 19, 4º); Perda de recursos para inexistência dos planos: a partir do exercício financeiro de 2014 (art. 26, 2º do Decreto 7217); Condição de validade para o contrato de serviço de saneamento básico; 32
PRESTAÇÃO REGIONALIZADA Art. 14. A prestação regionalizada de serviços públicos de saneamento básico é caracterizada por: I - um único prestador do serviço para vários Municípios, contíguos ou não; II - uniformidade de fiscalização e regulação dos serviços, inclusive de sua remuneração; III - compatibilidade de planejamento. Art. 17. O serviço regionalizado de saneamento básico poderá obedecer a plano de saneamento básico elaborado para o conjunto de Municípios atendidos. 33
DA REGULAÇÃO Art. 21. O exercício da função de regulação atenderá aos seguintes princípios: I - independência decisória, incluindo autonomia administrativa, orçamentária e financeira da entidade reguladora; II - transparência, tecnicidade, celeridade e objetividade das decisões. 34
DA REGULAÇÃO Art. 22. São objetivos da regulação: I - estabelecer padrões e normas para a adequada prestação dos serviços e para a satisfação dos usuários; II - garantir o cumprimento das condições e metas estabelecidas; III - prevenir e reprimir o abuso do poder econômico, ressalvada a competência dos órgãos integrantes do sistema nacional de defesa da concorrência; IV - definir tarifas que assegurem tanto o equilíbrio econômico e financeiro dos contratos como a modicidade tarifária,, mediante mecanismos que induzam a eficiência e eficácia dos serviços e que permitam a apropriação social dos ganhos de produtividade. 35
REMUNERAÇÃO Art. 29. Os serviços públicos de saneamento básico terão a sustentabilidade econômico-financeira assegurada, sempre que possível, mediante remuneração pela cobrança dos serviços: I - de abastecimento de água e esgotamento sanitário: preferencialmente na forma de tarifas e outros preços públicos, que poderão ser estabelecidos para cada um dos serviços ou para ambos conjuntamente; II - de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos urbanos: taxas ou tarifas e outros preços públicos, em conformidade com o regime de prestação do serviço ou de suas atividades; III - de manejo de águas pluviais urbanas: na forma de tributos, inclusive taxas, em conformidade com o regime de prestação do serviço ou de suas atividades.
O Superior Tribunal de Justiça, focando o aspecto tributário da questão, possuía entendimento majoritário no sentido de que, sendo de utilização compulsória, os serviços são remunerados por taxa. [...] A fundamentação desse entendimento é sólida. Em especial se considerarmos que a legislação impõe a ligação dos imóveis à rede pública de esgotamento sanitário, o que denota o caráter absolutamente compulsório da utilização do serviço e, portanto, da cobrança correspondente. [...] De fato, se analisarmos a questão pela ótica do Direito Administrativo e do regime das concessões, veremos que a Constituição Federal determina que a remuneração do concessionário de serviços públicos se dá por meio de tarifa, na forma da lei: [...] Pois bem, o e. Supremo Tribunal Federal enfrentou a questão sob o enfoque do Direito Administrativo, entendendo que o serviço público prestado por concessionária é remunerado por meio de tarifa (preço público), e não de taxa (tributo). (voto do Min. Herman Benjamin REsp 1027916/MS DJ 19.12.08). Consequência: somente pode ser cobrado se o consumidor se ligar à rede... 37
INTERRUPÇÃO DOS SERVIÇOS Art. 40. Os serviços poderão ser interrompidos pelo prestador nas seguintes hipóteses: I - situações de emergência que atinjam a segurança de pessoas e bens; II - necessidade de efetuar reparos, modificações ou melhorias de qualquer natureza nos sistemas; III - negativa do usuário em permitir a instalação de dispositivo de leitura de água consumida, após ter sido previamente notificado a respeito; IV - manipulação indevida de qualquer tubulação, medidor ou outra instalação do prestador, por parte do usuário; e V - inadimplemento do usuário do serviço de abastecimento de água, do pagamento das tarifas, após ter sido formalmente notificado. 1o As interrupções programadas serão previamente comunicadas ao regulador e aos usuários. 2o A suspensão dos serviços prevista nos incisos III e V do caput deste artigo será precedida de prévio aviso ao usuário, não inferior a 30 (trinta) dias da data prevista para a suspensão.
M u i t o O b r i g a d o! 39