SANEAMENTO BÁSICO. Marco Legal e Modelo Federativo de Regulação do Saneamento. UnB, 15 de agosto de RRe
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- Benedito Salgado Andrade
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1 SANEAMENTO BÁSICO RRe Marco Legal e Modelo Federativo de Regulação do Saneamento UnB, 15 de agosto de 2014.
2 O QUE É SANEAMENTO BÁSICO? RRe
3 Desde os primórdios do século 20, o saneamento básico tem sido entendido no Brasil pelo abastecimento de água e esgotamento sanitário, com os operadores criados para atender a essas finalidades. Em 2007, a Lei nº , em seu artigo 3º definiu que, além da do abastecimento de água potável e do esgotamento sanitário, fazem parte dos serviços de saneamento básico a drenagem e manejo de águas pluviais urbanas e a limpeza urbana e manejo dos resíduos sólidos. As nossas Normas Técnicas adotam como regra o uso de sistema separador absoluto, com coleta exclusiva para os esgotos sanitários. Esse processo apresenta vantagens, com menores custos de operação e redução de riscos ambientais e à saúde pública. 3 3
4 Ciclo de Saneamento Base Conceitual 4 4
5 Ciclo de Saneamento Base Conceitual 5 5
6 A drenagem urbana constitui um serviço público clássico, coletivo (uti universi) 6 6
7 O SANEAMENTO BÁSICO RRe MONOPÓLIO NATURAL
8 Os serviços industriais de utilidade pública, baseados em redes de infraestrutura, como o abastecimento de água e o esgotamento sanitário apresentam economias de escala significativas, com a presença de custos decrescentes e, portanto, rendimentos crescentes. Por outro lado, essas atividades apresentam elevados custos fixos (de capital) e irrecuperáveis (sunk costs). No caso do abastecimento de água e esgotamento sanitário a sua condição técnica reduz a possibilidade de competição dos serviços na mesma área. Outra característica técnica importante é o fato de a água distribuída ser um produto indiferenciado. Não importa o tipo (categoria) do usuário, seu nível de renda, escolaridade ou local de conexão: na rede de abastecimento, a água terá sempre qualidade idêntica, variando apenas o volume consumido. 8 8
9 Há a presença de fortes externalidades, principalmente ambientais e de saúde pública. Todas atribuem à estrutura econômica da prestação de serviços de água e esgoto, a condição de monopólio natural permanente. Pelos aspectos apresentados, constata-se que são serviços tipicamente industriais, de utilidade pública evidente, mas delegáveis. São ainda divisíveis para cada um dos usuários (uti singuli), remunerados por meio de tarifas, pagas mediante a contraprestação do produto utilizado ou colocado à disposição do indivíduo. Tais características constituem diferenças fundamentais em relação a outras atividades de saneamento ambiental, como o manejo de resíduos sólidos e a drenagem urbana. 9 9
10 AS COMPETÊNCIAS RRe CONSTITUCIONAIS
11 As Competências Constitucionais Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição. 1º - São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição.... RRe 3º - Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.
12 As Competências Constitucionais Art. 30. Compete aos Municípios:... V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial; RRe
13 A DEFINIÇÃO DA TITULARIDADE RRe PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
14 A Titularidade nas Regiões Metropolitanas A decisão do Supremo Tribunal Federal: ADI 1842 ADI 2077 RRe STF
15 A Titularidade nas Regiões Metropolitanas Poucos municípios têm condições de atender adequadamente à função pública de saneamento básico. O acesso aos recursos hídricos depende da integração das redes de abastecimento. RRe A reunião das demandas reduz custos e torna o serviço mais atrativo. Problemas ambientais e de saúde pública afetam comunidades próximas, principalmente nos casos em que se verifica o fenômeno da conurbação.
16 A Titularidade nas Regiões Metropolitanas O saneamento básico frequentemente extrapola o interesse local e passa a ter natureza de interesse comum, apta a ensejar a instituição de regiões metropolitanas. O serviço de saneamento básico em Regiões Metropolitanas, Microrregiões e Aglomerados Urbanos constitui interesse coletivo que não pode estar subordinado à direção de único ente, e deve ser planejado e executado de acordo com decisões colegiadas em que participem tanto os municípios como o estado federado. RRe
17 A Titularidade nas Regiões Metropolitanas A prestação dos serviços de água e esgoto é um monopólio natural. A integração do planejamento e execução do saneamento básico de agrupamento de municípios não só privilegia a economicidade e eficiência de recursos naturais e financeiros - por exemplo, aproveitando estação de tratamento e redes de distribuição e coleta para diversas comunidades como permite subsídios cruzados, isto é, a compensação de déficit na prestação de serviço em determinadas áreas com o superávit verificado nas áreas de maior poder aquisitivo. RRe
18 A Titularidade nas Regiões Metropolitanas O poder concedente do serviço de saneamento básico nem permanece fracionado entre os municípios, nem é transferido para o estado federado, mas deve ser dirigido por estrutura colegiada - instituída por meio da lei complementar estadual que cria o agrupamento de comunidades locais - em que a vontade de um único ente não seja imposta a todos os demais entes políticos participantes. RRe A cooperação entre os entes é fundamental para o alcance das metas de universalização.
19 A Titularidade nas Regiões Metropolitanas O interesse comum inclui funções públicas e serviços que atendam a mais de um município, assim como os que, restritos ao território de um deles, sejam de algum modo dependentes, concorrentes, confluentes ou integrados de funções públicas, bem como serviços supramunicipais. RRe O alto custo, o monopólio natural do serviço e a existência de várias etapas como captação, tratamento, adução, reserva, distribuição de água e o recolhimento, condução e disposição final de esgoto que comumente ultrapassam os limites territoriais de um municípios, indicam a existência de interesse comum do serviço de saneamento básico.
20 COMO DEVE SER? RRe
21 A Titularidade nas Regiões Metropolitanas A função pública do saneamento básico frequentemente extrapola o interesse local e passa a ter natureza de interesse comum no caso da instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões art. 25, 3º da CF. RRe A integração pode ocorrer voluntariamente, por meio de gestão associada, empregando convênios de cooperação ou consórcios públicos art. 3º, II e 24 da Lei nº /2007 e art. 241 da CF. Compulsoriamente, nos termos previstos na Lei Complementar Estadual, art. 25, 3º da CF.
22 A Titularidade nas Regiões Metropolitanas A instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas ou microrregiões pode vincular a participação de municípios limítrofes, com o objetivo de executar e planejar a função pública do saneamento básico, tanto para atender adequadamente às exigências de higiene e saúde pública, quanto para dar viabilidade econômica e técnica aos municípios menos favorecidos. RRe O interesse comum é muito mais que a soma de cada interesse local envolvido, pois a má condução da função de saneamento básico por apenas um município pode colocar em risco todo o esforço conjunto, além das consequências para a saúde pública de toda a região.
23 A Titularidade nas Regiões Metropolitanas A aferição da constitucionalidade será com base no respeito à divisão de responsabilidades entre municípios e estado. É preciso evitar que o poder decisório e o poder concedente se concentrem nas mãos de um único ente para a preservação do autogoverno e da autoadministração dos municípios. RRe Reconhecimento do poder concedente e da titularidade do serviço ao colegiado formado pelos municípios e pelo estado federado. A participação dos entes no colegiado não necessita ser paritária, desde que apta a prevenir a concentração do poder decisório no âmbito de um único ente.
24 A Titularidade nas Regiões Metropolitanas A participação de cada município e do estado deve ser estipulado em cada região metropolitana de acordo com as suas particularidades, sem que se permita a predominância de um ente de forma absoluta. RRe
25 FORMAS DE PRESTAÇÃO DOS RRe SERVIÇOS
26 Centralizada Titular presta o serviço Direta autarquia Descentralizada empresa pública sociedade de economia mista fundação Prestação de Indireta licitação contrato de concessão Serviço Público Gestão associada consórcio público convênio de cooperação contrato de programa
27 27 27
28
29 CENÁRIO NORMATIVO RRe
30 CENÁRIO NORMATIVO Lei 8.666/1993 Lei de Licitações Lei 8.987/1995 Regras da Concessão Lei /2005 Contrato de Programa Decreto 6.017/2007 Regulamenta a Lei /2005 Lei /2007 Diretrizes para o Saneamento Decreto 7.217/2010 Regulamenta a Lei /2007 Constituição Federal Normas subsidiárias e resoluções.
31 A Lei , vigente desde 22 de fevereiro de 2007, tornou obrigatória para o saneamento básico regras já utilizadas para o demais setores, tais como: - Planejamento - Regulação - Fiscalização - Controle social - Garantias legais para os prestadores de serviços - Enfoque na universalização
32 O que devem fazer os Titulares Estabelecer a política de saneamento, incluindo: planejamento edição de planos (único na hipótese de prestação regionalizada); regulação e fiscalização definir ente regulador e fiscalizador e os procedimentos de atuação; organização dos serviços definir a forma de prestação dos serviços e, em caso de delegação, os respectivos contratos; controle social definir os meios e instrumentos; proteção social estabelecer mecanismos de atendimento da demanda essencial;
33 Conteúdo Mínimo do Plano de Saneamento diagnóstico, com indicadores, apontando as causas das deficiências detectadas; objetivos e metas de curto, médio e longo prazos para a universalização, soluções graduais e progressivas; programas, projetos e ações para atingir os objetivos e metas, compatíveis com planos plurianuais e correlatos, identificando fontes de financiamento; ações para emergências e contingências; mecanismos e procedimentos para a avaliação sistemática da eficiência e eficácia.
34 O que devem fazer os entes reguladores Com base em legislação do titular editar normas regulamentares e procedimentos de regulação; Definir procedimentos de revisão e reajuste das Tarifas; Regular os subsídios; Editar regulamento dos serviços; Estabelecer contabilidade regulatória, incluindo aquela específica para serviços regionais; Responsabilizar-se pela fiscalização dos serviços, na hipótese de ter recebido essa atribuição; Estabelecer padrões e indicadores de qualidade;
35 O que devem fazer os entes reguladores Estabelecer requisitos operacionais; Estabelecer normas de gestão comercial; Estabelecer padrões de atendimento aos usuários, inclusive de informação e transparência; Definir metas e padrões graduais; Fixar medidas para emergências e contingências, inclusive racionamento; Autorizar contratos com grandes fornecedores; Auditar e reconhecer ativos; Interpretar os contratos.
36 Contabilidade Regulatória: Estudar planos de contas para regulação dos ativos, em conformidade com a lei discriminando: origem dos recursos para classificação do ativo e constituição da base de capital (importante para tarifa); ativos por municípios; receitas e custos por municípios; realizar os estudos relativos ao acerto dos contratos precários.
37 REGULAÇÃO E FISCALIZAÇÃO RRe
38 Regulação e Fiscalização Como a Lei nº /2007 aborda a questão da regulação?
39 Regulação e Fiscalização A Lei nº /2007 define no art. 9º que o titular dos serviços formulará a respectiva política pública de saneamento básico, devendo, para tanto: II - prestar diretamente ou autorizar a delegação dos serviços e definir o ente responsável pela sua regulação e fiscalização, bem como os procedimentos de sua atuação;
40 prestar serviço TITULAR ESTADO E/OU MUNICÍPIO Política Pública delegar serviço regulação definir responsável fiscalização procedimentos de atuação agência reguladora
41 Regulação e Fiscalização Como a Lei nº /2007 resolveu a questão da titularidade?
42 Regulação e Fiscalização Art. 10. A prestação de serviços públicos de saneamento básico por entidade que não integre a administração do titular depende da celebração de contrato, sendo vedada a sua disciplina mediante convênios, termos de parceria ou outros instrumentos de natureza precária. Art. 11. São condições de validade dos contratos que tenham por objeto a prestação de serviços públicos de saneamento básico: III - a existência de normas de regulação que prevejam os meios para o cumprimento das diretrizes desta Lei, incluindo a designação da entidade de regulação e de fiscalização.
43 Regulação Estadual ou Municipal? Agência Estadual Controle subsídios Economicidade Controle dos riscos Agência Municipal Menor controle subsídios Falta de economicidade Aumento dos riscos Dificuldades políticas
44 QUESTÕES CONTRATUAIS Tipos de contrato por região Região Municípios Atendidos (1) Municípios com Contratos de Concessão ou Permissão(2) Municípios com Contratos de Programa(3) Dif. (1)-(2+3) Norte Nordeste Sul Sudeste Centro oeste Total 5 Regiões 3405 Municípios 2317 Municípios 573 Municípios 515 Municípios 44
45 QUESTÕES CONTRATUAIS Instrumentos contratuais vencidos/sem prazo por região Região Municípios Atendidos Contratos Vencidos ou Sem Prazo de Extinção %Contratos Vencidos ou Sem Prazo de Extinção Norte % Nordeste % Sul % Sudeste % Centro oeste % Total 5 Regiões 3405 Municípios 758 Municípios 22% Média Global 45
46 QUESTÕES CONTRATUAIS Percentual de municípios com e sem regulação por região Região Municípios Atendidos Com Regulação Sem Regulação % Sem Regulação Norte % Nordeste % Sul % Sudeste % Centro oeste % Total 5 Regiões 3405 Municípios 2464 Municípios 941 Municípios 28% Média Global 46
47 Percentual de titulares com e sem regulação 28% Com Regulação 72% Sem Regulação A inexistência de entidade reguladora reforça o quadro de precariedade jurídica. 47
48 Percentual de titulares por tipo de regulação 28% Agência Reguladora Estadual 2% 70% Demais Formas de Regulação* Sem Regulação * Agência Reguladora Municipal, Outros Órgãos Municipais e Outra Forma de Regulação. A maior parte dos serviços são regulados por regulador estadual. 48
49 Regulação e Fiscalização A Regulação e o Regulador:
50 Regulação e Fiscalização Lei nº /2007 Art. 21. O exercício da função de regulação atenderá aos seguintes princípios: I- independência decisória, incluindo autonomia administrativa, orçamentária e financeira da entidade reguladora; II - transparência, tecnicidade, celeridade e objetividade das decisões.
51 QUESTÕES CONTRATUAIS Autonomia administrativa do órgão regulador 20% Alta Média 80% Boa parte dos reguladores pesquisados reportaram como alta autonomia administrativa 51
52 QUESTÕES CONTRATUAIS Autonomia orçamentária do órgão regulador 30% Alta Média 70% Autonomia financeira é apontada como relativamente menor, pois às entidades estão submetidas aos controles da administração pública 52
53 Regulação e Fiscalização O Planejamento do Setor de Saneamento:
54 Regulação e Fiscalização Lei nº /2007 Art. 20. Parágrafo único. Incumbe à entidade reguladora e fiscalizadora dos serviços a verificação do cumprimento dos planos de saneamento por parte dos prestadores de serviços, na forma das disposições legais, regulamentares e contratuais.
55 Municípios com plano de saneamento válidos depois da lei nº /2007 Sim 31% Não 69% O plano de saneamento ainda não foi implantado na grande maioria dos municípios regulados: falta de recursos, de pessoal qualificado e desconhecimento geral. 55
56 Regulação e Fiscalização A sustentabilidade:
57 ASPECTOS TARIFÁRIOS Tarifas são sustentáveis para permitir a execução e a expansão dos serviços de água? 14% Não 43% Sim 43% Sem Resposta 57
58 ASPECTOS TARIFÁRIOS Tarifas são sustentáveis para permitir a execução e a expansão dos serviços de esgoto? 14% Não 24% Sim 62% Sem Resposta 58
59 Regulação e Fiscalização Lei nº /2007 Art. 18. Os prestadores que atuem em mais de um Município ou que prestem serviços públicos de saneamento básico diferentes em um mesmo Município manterão sistema contábil que permita registrar e demonstrar, separadamente, os custos e as receitas de cada serviço em cada um dos Municípios atendidos e, se for o caso, no Distrito Federal.
60 CONTABILIDADE REGULATÓRIA Instituiu-se contabilidade regulatória instituída após a Lei? 29% Não 48% Sim Sem Resposta 14% Em Discussão 9% Na maioria dos casos, não foi instituído um padrão de contabilidade regulatória pelas agências. 60
61 Conclusões: - Lei nº /2007 está tendo um impacto gradual e pouco uniforme - Há uma quantidade significativa de situações em que não há contrato formal ou válido - 28% dos municípios atendidos não possuem nenhum tipo de regulação. - Há casos de proliferação de reguladores - A utilização dos instrumentos de incentivos para a definição de tarifas ainda não é prática geral - Ainda não houve a instituição generalizada de padrão de contabilidade regulatória
62 Conclusões: - Quadro geral de implantação gradual dos mecanismos de regulação econômica e técnica: - De uma forma geral, as reguladoras apresentaram alta/média autonomia administrativa e financeira. - Apenas a metade das entidades pesquisadas empreendeu de fato o processo de revisão das tarifas. - Tem havido mais reajustes (inflação) - Há subsídios cruzados entre municípios atendidos por uma mesma companhia de saneamento. Não são motivo de quantificação - Apenas metade das agências pesquisadas utilizam mecanismos de indução de eficiência
63 REGULAÇÃO E FISCALIZAÇÃO RRe ESTUDO ABAR
64 Mapa Geral das Agências Reguladoras
65 Quant. Agências Características Gerais Evolução da participação das Agências Consorciada Municipal Estadual Distrital
66 Tipos de Vinculações administrativas 3 (11%) 2 (7%) 5 (18%) Gabinete do Chefe do Executivo Secretaria de Gestão e Planejamento Secretaria de Infraestrutura 1 (4%) 1 (4%) 4 (15%) Secretaria de Desenvolvimento Secretaria de Governo 3 (11%) Secretaria de Meio Ambiente Procuradoria Geral 4 (15%) 4 (15%) Consórcio Municipal Não Há
67 Quant. Delegações Reguladas Evolução do número de delegações reguladas
68 Evolução dos PMSB nos municípios regulados % 90% 80% % 60% % % 22% 26% 34% 40% 30% 20% 10% % Total de Municípios participantes da pesquisa (%) de PMSB em relação aos municípios regulados
69 Demais Setores da Infraestrutura Regulados Agência
70 Características Financeiras Arrecadação para custeio da regulação, por tipo de fonte. 9% Prestação dos serviços Outras fontes 91%
71 Impacto do Custo Regulatório Média do custo da regulação por economia: R$ 0,18 (considerando somente a fonte prestação dos serviços). Variação de R$ 0,17 para Agências estaduais, R$ 0,24 para Agências consorciadas e R$ 0,64 nas Agências municipais.
72 Formação Básica do Quadro de Pessoal 85 (27%) 20 (6%) 58 (19%) 28 (9%) Advogado Economista Engenheiro Administrador Contador Outros 29 (9%) 93 (30%)
73 OBRIGADA Elizabeth Costa de Oliveira Góes Consultora Jurídica da Aesbe Tel. (61) RRe
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