Pº C.Co.74/2010 SJC-CT Relatório 1. A associação Grupo C Associação de Acção Social, Cultural e Desporto dirigiu ao IRN, I.P. um pedido de esclarecimento, traduzido em saber se da aquisição do estatuto de Instituição Particular de Solidariedade Social (IPSS) por parte de pessoa colectiva de utilidade pública já registada ao abrigo do D.L. nº 57/78, de 1 de Abril, resulta a necessidade de proceder à alteração desse registo. O pedido foi acompanhado de parecer do Núcleo dos Assuntos Jurídicos e Contencioso do Instituto da Segurança Social, I.P. no qual se defende a exclusiva submissão ao regime do registo como IPSS, previsto na Portaria nº 139/2007, de 29 de Janeiro. 2. Na sequência de proposta do Sector Jurídico e de Contencioso (SJC), fundamentada na inexistência de doutrina sobre as consequências da aquisição de estatuto de instituição particular de solidariedade social por pessoa colectiva de utilidade pública registada nos termos do nº 1 do Decreto-Lei nº 57/78, de 1 de Abril, foi superiormente determinada a apreciação da questão por este Conselho, mediante emissão de parecer ou deliberação. Pronúncia A posição deste Conselho vai expressa na seguinte Deliberação 1. As Instituições Particulares de Solidariedade Social (IPSS) adquirem automaticamente a natureza de pessoas colectivas de utilidade pública com o registo na Direcção Geral da Segurança Social ( DGSS ), - 1 -
ficando dispensadas do registo previsto no D.L. nº 57/78, de 1 de Abril, conforme disposto no art. 8º do D.L. nº 119/83, de 25 de Fevereiro 1 2. 1 Diplomas legais que têm vindo a regular o regime destas instituições, mencionando especialmente as disposições relativas ao respectivo registo. A) O D.L. nº 460/77, de 7 de Novembro visou, inter allia e de acordo com o que consta do respectivo preâmbulo, colmatar a falta de legislação respeitante ao processo de reconhecimento da utilidade pública de associações ou fundações que prossigam fins de interesse geral, instituindo um regime processual uniforme e relativamente simples, com a Administração a conferir uma distinção especial, caso a caso e a pedido da pessoa colectiva interessada. Quanto ao registo dessas pessoas colectivas, o indicado diploma limitou-se a prever a sua criação (art. 8º), a qual, ao contrário da prevista inclusão no âmbito de competência da Direcção Geral dos Registos e do Notariado, veio a concretizar-se enquanto matéria da competência das conservatórias, mediante equiparação das pessoas colectivas em causa às sociedades comerciais, com a entrada em vigor do D.L. 57/78, de 1 de Abril. Até à entrada em vigor do referido D.L. 57/78 nem as pessoas colectivas de utilidade pública nem as pessoas colectivas de utilidade pública administrativa (para efeito do D.L. nº 460/77 estas últimas são consideradas pessoas colectivas de utilidade pública - cfr. art. 1º/2) estavam sujeitas a qualquer outro registo, com excepção do Registo Nacional de Pessoas Colectivas, cuja génese esteve na Lei nº 2/73, de 10 de Fevereiro, regulamentada pelo D.L. nº 555/73, de 26 de Outubro. O registo a que passaram a estar sujeitas não é obrigatório e tem carácter meramente enunciativo, ficando-se a equiparação às sociedades comerciais pelo plano dos procedimentos registrais ( Cfr. Pº C.Co.110/2008 SJC-CT, disponível intranet). Com a alteração do art. 8º do D.L. nº 460/77 levada e efeito pelo D.L. nº 391/2007 de 23 de Dezembro, foi criada uma base de dados das entidades declaradas de utilidade pública no âmbito do mesmo diploma, mantida pela Secretaria-Geral do Conselho de Ministros. No indicado Pº C.Co.110/2008 SJC-CT teve este Conselho oportunidade de deixar entendido que a alteração desta disposição não visou interferir com o registo previsto no citado D.L. nº 57/78. B) Tendo presente o disposto no art.63º/3 da Constituição, que na redacção inicial e então vigente dispunha que A organização do sistema da segurança social não prejudicará a existência de instituições privadas se solidariedade social não lucrativas, que serão permitidas, regulamentadas por lei e sujeitas à fiscalização do Estado, o D.L. nº 519-G2/79, de 29 de Dezembro, aprovou o Estatuto das Instituições Privadas De Solidariedade Social, a cujo regime jurídico ficaram sujeitas as instituições com fins de solidariedade social anteriormente qualificadas como pessoas colectivas de utilidade pública administrativa ( Cfr. art. 416º do Código Administrativo). Para lá de incluir o próprio regime do registo a que sujeitou as IPSS (artigos 33º a 42º), da competência da Direcção Geral da Segurança Social (DGSS), o Estatuto atribuía a esse registo o efeito aquisitivo da natureza de pessoas colectivas de utilidade pública e dispensava o registo previsto no indicado D.L. nº 57/88. Relativamente às instituições já existentes à data da sua entrada em vigor, determinava que: a) As instituições com fins de solidariedade social qualificadas como pessoas colectivas de utilidade pública administrativa ( não distinguindo a lei entre já registadas ou não) dispunham de um ano para reformarem os estatutos e procederem ao registo ( art. 88º); - 2 -
b) As instituições não qualificadas como pessoas colectivas de utilidade pública, mas que, pelos fins que prosseguiam, devessem ser qualificadas como instituições privadas de solidariedade social dispunham de 180 dias para requererem o registo (art. 89º). O art.94º fixou um regime transitório a vigorar até a efectuação das diligências indicadas em a) e b). Os prazos indicados em a) e b) foram prorrogados até 30 de Junho de 1982 e 31 de Março de 1981, pelos artigos 2º e 3º do D.L. nº 467/80, de 14 de Outubro, respectivamente. Nomeadamente com fundamento nas dúvidas suscitadas na aplicação das disposições do Estatuto respeitantes ao registo, resultantes de lacunas ou de falta de regulamentação, foi sentida a necessidade de aprovar um Regulamento do Registo das Instituições Privadas de Solidariedade Social, o que veio a acontecer pela Portaria nº 234/81, de 5 de Março, ao qual foi atribuído carácter experimental. O art. 9º prevê o registo provisório das entidades na vigência do regime transitório do dito art. 94º do Estatuto. Na sequência da Resolução do Conselho de Ministros nº 96/81, de 18 de Maio, que determinou a revisão do indicado Estatuto das IPSS, foi entendido não haver justificação para que as instituições indicadas supra sob a alínea a) continuassem obrigadas a adaptar de imediato os respectivos estatutos, tendo em conformidade sido aprovado o D.L. nº 298/82, de 29 de Julho, o qual revogou o nº 3 do dito art. 88º, alterado pelo indicado art. 2º do D.L. nº 467/80, e fixou, para a reforma dos estatutos e registo, o prazo de 180 dias a contar da entrada em vigor do diploma que viesse a rever o Estatuto. C) A revisão do Estatuto teve lugar através do D.L. nº 119/83, de 25 de Fevereiro, com alteração da designação para Estatuto das Instituições Particulares de Solidariedade Social, traduzida na substituição do vocábulo Privadas por Particulares. Manteve-se uma disposição transitória, desta feita sob o art. 94º, relativa às instituições anteriormente qualificadas como pessoas colectivas de utilidade pública administrativa que, pelos fins que prossigam, devam ser consideradas instituições particulares de solidariedade social ( continuando a não ser feita distinção entre já registadas e não registadas), por um lado, no sentido de que deixam de ter aquela qualificação e ficam sujeitas ao regime aprovado e, por outro, obrigando-as a reformar os estatutos no prazo de 6 meses a contar da data da sua publicação, prazo que veio a ser prorrogado até 31 de Dezembro de 1984 pelo D.L. nº 386/83, de 15 de Outubro. O art. 97º/1 determinava que essas pessoas colectivas mantêm as isenções e regalias que a lei lhes concedia. Em matéria de registo temos que, por um lado, foi revogado o regime constante do estatuto revisto (supra referidos artigos 33º a 42º ), por outro, ficou estabelecida a possibilidade de organização de um registo por cada ministério de tutela, em função do âmbito das instituições, a criar e regulamentar por portaria do respectivo ministro ( cfr. art. 7º/1/2 ) e, por último, ficou determinada a aquisição automática, com o registo, da natureza de pessoas colectivas de utilidade pública, com dispensa do registo e demais obrigações previstos no Decreto-Lei nº 460/77, de 7 de Novembro. Pela Portaria nº 778/83, de 23 de Julho, foi criado pelo Ministério dos Assuntos Sociais o Regulamento do Registo das Instituições Particulares de Solidariedade Social do Âmbito da Segurança Social, mantendo a competência na DGSS, mas adaptando o anterior regulamento (expressamente revogado) ao Estatuto aprovado e procurando suprir as deficiências ou lacunas detectadas na sua aplicação. - 3 -
Importa destacar quais os objectivos apontados ao registo (art. 4º): a) Comprovar os fins das instituições; b) Reconhecer a utilidade pública das instituições; c) Comprovar os factos jurídicos respeitantes às instituições especificados neste diploma; d) Permitir a realização de formas de apoio e cooperação previstas na lei. O D.L. nº 9/85, de 9 de Janeiro, que visou uniformizar e condensar num único texto legal as isenções fiscais de que beneficiam as IPSS, revogou o citado art. 97º do D.L. nº 119/83. As dificuldades manifestadas no cumprimento do disposto no art. 94º do Estatuto (Cfr. supra), dadas as diversas formalidades e a exigência de intervenção de diversas entidades, a que se juntou a entrada em vigor do citado D.L. nº 9/85, que agravou as consequências da falta de registo, ao ter revogado o supra indicado art. 97º do Estatuto, foram as razões apontadas no preâmbulo do D.L. nº 402/85, de 11 de Outubro, para a necessidade de simplificação, alterando em conformidade a redacção do art. 11º do Estatuto, consagrando a dispensa de escritura pública para os estatutos e respectivas alterações. Para lá disso aproveitou-se a oportunidade para, alterar a redacção do art.7º/2 do Estatuto no sentido de incluir alguns princípios fundamentais a que deve obedecer o registo, a regulamentar por portaria. Passados quase 22 anos, veio a Portaria nº 139/2007, de 29 de Janeiro, a levar em conta, inter allia, aquela nova redacção do art. 7º/2, para aprovar o Regulamento do Registo das Instituições Particulares de Solidariedade Social do Âmbito da Acção Social do Sistema da Segurança Social, revogando a citada Portaria nº 778/83. De salientar no novo regime temos a) o disposto no art.2º/ a), ao incluir entre as finalidades essenciais do registo a comprovação da natureza das instituições, acrescendo à comprovação dos fins que já anteriormente constava do art. 4º/a) da Portaria nº 778/83 e b) o disposto no art. 14º, que instituiu o registo como condição de eficácia dos estatutos não constantes de escritura pública( alínea a) ) e da extinção das associações, quando a causa tenha sido o falecimento ou desaparecimento de todos os associados( alínea b) ). 2 Com a aprovação do Estatuto das IPSS as instituições privadas com fins de solidariedade social deixaram de estar incluídas na categoria de pessoas colectivas de utilidade pública administrativa, mas não deixaram de ter a natureza de pessoas colectivas de utilidade pública. Freitas do Amaral, in Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 3ª Ed. Pág. 719 a 723, defende o entendimento de que continua a existir a categoria das pessoas colectivas de utilidade pública administrativa, contrapondo a sua posição à de outra corrente doutrinária que defende que esta categoria deixou de existir. Em conformidade com esse entendimento, o mesmo Autor (ob cit., pág.739 a 743 )classifica as pessoas colectivas de utilidade pública, quanto ao critério dos fins que prosseguem e ao regime jurídico a que estão sujeitas, entre pessoas colectivas de mera utilidade pública, IPSS e pessoas colectivas de utilidade pública administrativa, cabendo às primeiras exclusivamente o regime constante do D.L. nº 460/77 e cabendo ás restantes, por um lado aquele regime, com carácter geral, e por outro os respectivos regimes específicos, básica e respectivamente o D.L. nº 119/83 e o Código Administrativo. Foi esta a classificação seguida pelo Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República no Parecer proferido no Pº 160/2004, disponível em www.dgsi.pt/pgrp. - 4 -
2. Dado o carácter já em si mesmo facultativo do registo previsto no indicado D.L. nº 57/78 e tendo ainda em conta as finalidades e efeitos de um e outro registo, deve atribuir-se àquela dispensa legal o sentido de exclusão da sujeição àquele registo, a qual, caso o mesmo seja pedido, deverá constituir motivo de recusa (cfr. art. 48º/1/c) do C.R.Com., ex vi o art. 1º do D.L. nº 57/78) 3. 3. A existência, no plano das disposições transitórias 4, de uma lacuna quanto ao caso em que a pessoa colectiva de utilidade pública tenha procedido ao respectivo registo antes da aquisição do estatuto de IPSS e a inexistência de caso análogo, demandam, dentro do espírito do sistema e ao abrigo do disposto no art. 10º/3 do Código Civil, a criação da seguinte norma: Efectuado o registo como IPSS e verificando-se que a instituição já tinha sido objecto de registo como pessoa colectiva de utilidade pública nos termos do D.L. nº 57/78, deverá, mediante comunicação a efectuar oficiosamente pela DGSS ou, na sua falta, a pedido da instituição, proceder-se gratuitamente ao cancelamento da respectiva matrícula, com menção da causa. Deliberação aprovada em sessão do Conselho Técnico de 29 de Junho de 2011. Luís Manuel Nunes Martins, relator. Esta deliberação foi homologada pelo Exmo. Senhor Presidente em 19.07.2011. 3 Cfr.o que ficou dito na nota 1. 4 Como supra mencionámos, tanto o estatuto inicial ( artº 88º do D.L. nº 519-G2/79) como o actual ( art. 94º/1 do D.L. nº 119/83, de 25 de Fevereiro ) limitaram-se a dispor( transitoriamente) que as instituições anteriormente qualificadas como pessoas colectivas de utilidade pública administrativa deixam de ter esta qualificação e passam a ser qualificadas como IPSS após a alteração dos estatutos e registo na DGSS, nada determinando quanto a eventual registo existente. - 5 -