CONCURSO PARA A AQUISIÇÃO DE SERVIÇOS COM VISTA À REALIZAÇÃO DAS AVALIAÇÕES EX-ANTE E DAS AVALIAÇÕES AMBIENTAIS ESTRATÉGICAS NECESSÁRIAS PARA A PREPARAÇÃO DOS NOVOS PROGRAMAS OPERACIONAIS 2014-2020 LOTE 8 AVALIAÇÃO EX-ANTE E AVALIAÇÃO AMBIENTAL ESTRATÉGICA DO PROGRAMA OPERACIONAL DO ALENTEJO Relatório Final da Avaliação Ex-ante (versão corrigida com base na versão do PO de 13 de Agosto de 2014) QUATERNAIRE PORTUGAL, CONSULTORIA PARA O DESENVOLVIMENTO S.A. 16 de outubro de 2014
EQUIPA TÉCNICA QP António Manuel Figueiredo (coordenação global) Artur Costa Lurdes Cunha Maria Elisa Pérez Babo João Silva Mariana Rodrigues Carla Melo (AAE) (Simbiente) Sérgio Costa (AAE) (Simbiente) COLABORAÇÕES ESPECÍFICAS Gisela Ferreira Magda Porta 2
ÍNDICES Índices 3 Sumário Executivo 8 Executive Sumary 15 1. INTRODUÇÃO 22 1.1. Contextualização da AEA 22 1.2. Estrutura do relatório 22 1.3. Síntese metodológica 23 2. RESPOSTA ÀS QUESTÕES DE AVALIAÇÃO 26 2.1. Dimensão estratégica da programação, relevância e pertinência do diagnóstico e contributos para a Estratégia EUROPA 2020 26 2.2. Coerência interna do PO 37 2.3. Coerência externa do PO 44 2.4. Princípios horizontais 55 2.5. Indicadores, monitorização e avaliação 63 2.6. Consistência da alocação dos recursos financeiros 70 3. AVALIAÇÃO AMBIENTAL ESTRATÉGICA 78 3.1. Síntese da Análise da AAE 78 3.2. Principais efeitos do POR ALENTEJO e recomendações da AAE 81 3.3. Síntese de Recomendações 94 3.4. Conclusões 96 4. PRINCIPAIS CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES 100 4.1. Conclusões 100 4.2. Recomendações 108 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS E ELETRÓNICAS 113 ANEXOS 117 ANEXO Nº 1 - Teoria da programação e fatores críticos principais 118 ANEXO Nº 2 Lista de Entidades Auscultadas 142 ANEXO Nº 3 Reuniões de Auscultação 143 ANEXO Nº 4 Fundamentação do Diagnóstico 154 ANEXO Nº 5 - Coerência com Acordo de Parceria e Estratégia 2020 180 ANEXO Nº 6 Coerência Interna (EP) 184 3
ANEXO Nº 7 Coerência Interna (PI) 186 ANEXO Nº 8 Elementos de enquadramento da resposta à questão de avaliação 9 197 ANEXO Nº 9 Coerência Externa 205 ANEXO Nº 10 Indicadores e monitorização 213 Índice de Quadros Quadro n.º 1 Ponto de Situação Regional e Nacional para o alcance dos indicadores da EE 2020 e PNR 28 Quadro n.º 2 - Relação entre a ambição regional e a EE 2020 32 Quadro n.º 3 - Mobilização de fontes e métodos de sistematização da informação (Questões 1 a 7) 36 Quadro n.º 4 - Fundamentação dos níveis de sinergia e de complementaridade entre Eixos Prioritários 37 Quadro n.º 5 - Mobilização de fontes e métodos de sistematização da informação (Questões 8 e 9) 43 Quadro n.º 6 - Articulação entre o PO Alentejo e os PO Temáticos 44 Quadro n.º 7 - Articulação entre PO Alentejo e PDR (FEADER) e FEAMP 46 Quadro n.º 8 - Articulação do PO Alentejo com o PO Cooperação Transfronteiriça, PO Inter-regional e PO Mediterrâneo 50 Quadro n.º 9 - Mobilização de fontes e métodos de sistematização da informação (Questão 10 a 14) 55 Quadro n.º 10 - Prioridades de Investimento e Tipologias de Ação que combatem as desigualdades 56 Quadro n.º 11 Sinergias entre áreas de intervenção consagradas no POR na secção dos princípios horizontais e prioridades de investimento 57 Quadro n.º 12 - Bateria de Indicadores sugeridos 65 Quadro n.º 13 - Distribuição da Comparticipação Comunitária, por Eixo Prioritário 71 Quadro n.º 14 - Distribuição da Comparticipação Comunitária do EP1, por Domínio de Intervenção 72 Quadro n.º 15 - Distribuição da Comparticipação Comunitária do EP2, por Domínio de Intervenção 72 Quadro n.º 16 - Distribuição da Comparticipação Comunitária do EP3, por Domínio de Intervenção 73 Quadro n.º 17 - Distribuição da Comparticipação Comunitária do EP4, por Domínio de Intervenção 73 Quadro n.º 18 - Distribuição da Comparticipação Comunitária do EP5, por Domínio de Intervenção 74 Quadro n.º 19 - Distribuição da Comparticipação Comunitária do EP6, por Domínio de Intervenção 74 Quadro n.º 20 - Distribuição da Comparticipação Comunitária do EP7, por Domínio de Intervenção 75 Quadro n.º 21 - Distribuição da Comparticipação Comunitária do EP8, por Domínio de Intervenção 75 Quadro n.º 22 - Distribuição da Comparticipação Comunitária do EP9, por Domínio de Intervenção 76 Quadro n.º 23 - Principais efeitos e recomendações no âmbito dos FCD da AAE 82 Quadro n.º 24 - Síntese das principais recomendações por FCD 94 Quadro n.º 25 - Síntese da Especialização Inteligente Alentejo 124 Quadro n.º 26 - Síntese dos domínios de Especialização Inteligente Alentejo 126 Quadro n.º 27 Cruzamento dos Ativos Estratégicos e as Prioridades 130 4
Quadro n.º 28 - Cruzamento entre as Iniciativas Âncora e Prioridades de Intervenção 130 Quadro n.º 29 Matriz de apresentação de Sinergias entre Constrangimentos Estruturais e Prioridades de Intervenção 132 Quadro n.º 30 Matriz de apresentação das Sinergias entre as Prioridades de Intervenção e Iniciativas Âncora 133 Quadro n.º 31 Alocação das Prioridades de Intervenção, Constrangimentos Estruturais e Ativos Diferenciadores às Prioridades de Investimento (e Eixo) 135 Quadro n.º 32 - Objetivos específicos do PO e correspondência com o Acordo de Parceria e Estratégia Europa 2020 180 Quadro n.º 33 - Matriz de apresentação das sinergias entre objetivos 184 Quadro n.º 34 Matriz de sinergia entre objetivos por prioridade de investimento 186 Quadro n.º 35 Justificação das sinergias identificadas 191 Quadro n.º 36 Coerência entre PO Alentejo e os restantes PO Temáticos 205 Quadro n.º 37 Indicadores: EIXO 1 COMPETITIVIDADE E INTERNACIONALIZAÇÃO DAS PME 215 Quadro n.º 38 - Valores de Base e Valores Alvo dos Indicadores: EIXO 1 COMPETITIVIDADE E INTERNACIONALIZAÇÃO DAS PME 217 Quadro n.º 39 - Análise dos indicadores (Eixo 1) 218 Quadro n.º 40 Indicadores: EIXO 2 ENSINO E QUALIFICAÇÃO DO CAPITAL HUMANO 220 Quadro n.º 41 Valores de Base e Valores Alvo dos Indicadores: EIXO 2 ENSINO E QUALIFICAÇÃO DO CAPITAL HUMANO 225 Quadro n.º 42 - Análise dos indicadores (Eixo 2) 227 Quadro n.º 43 Indicadores: EIXO 3 INVESTIGAÇÃO, DESENVOLVIMENTO TECNOLÓGICO E INOVAÇÃO 230 Quadro n.º 44 - Valores de Base e Valores Alvo dos Indicadores: EIXO 3 INVESTIGAÇÃO, DESENVOLVIMENTO TECNOLÓGICO E INOVAÇÃO 233 Quadro n.º 45 - Análise dos indicadores (Eixo 3) 235 Quadro n.º 46 Indicadores: EIXO 4: DESENVOLVIMENTO URBANOSUSTENTÁVEL 237 Quadro n.º 47 - Valores de Base e Valores Alvo dos Indicadores: EIXO 4: DESENVOLVIMENTO URBANOSUSTENTÁVEL 239 Quadro n.º 48 - Análise dos indicadores (Eixo 4) 241 Quadro n.º 49 Indicadores: EIXO 5: EMPREGO E VALORIZAÇÃO ECONÓMICA DE RECURSO ENDÓGENO 243 Quadro n.º 50 Valores de Base e Valores Alvo dos Indicadores: EIXO 5: EMPREGO E VALORIZAÇÃO ECONÓMICA DE RECURSO ENDÓGENO 247 Quadro n.º 51 Análise dos indicadores (Eixo 5) 249 Quadro n.º 52 Indicadores: EIXO 6 COESÃO SOCIAL E INCLUSÃO 251 Quadro n.º 53 Valores de Base e Valores Alvo dos Indicadores: EIXO 6 COESÃO SOCIAL E INCLUSÃO 254 Quadro n.º 54 Análise dos indicadores (Eixo 6) 256 Quadro n.º 55 Indicadores: Eixo 7 EFICIÊNCIA ENERGÉTICA E MOBILIDADE 258 Quadro n.º 56 Valores Base e Valores Alvo dos Indicadores: Eixo 7 EFICIÊNCIA ENERGÉTICA E MOBILIDADE 260 Quadro n.º 57 - Análise dos indicadores (Eixo 7) 261 5
Quadro n.º 58 Indicadores: Eixo 8 AMBIENTE E SUSTENTABILIDADE 262 Quadro n.º 59 Valores de Base e Valores Alvo dos Indicadores: Eixo 8 AMBIENTE E SUSTENTABILIDADE 264 Quadro n.º 60 - Análise dos indicadores (Eixo 8) 265 Quadro n.º 61 - Indicadores: Eixo 9 CAPACITAÇÃO INSTITUCIONAL E MODERNIZAÇÃO ADMINISTRATIVA 267 Quadro n.º 62 Valores de Base e Valores Alvo dos Indicadores: Eixo 9 CAPACITAÇÃO INSTITUCIONAL E MODERNIZAÇÃO ADMINISTRATIVA 270 Quadro n.º 63 - Análise dos indicadores (Eixo 9) 271 6
Acronímia A Ativos Diferenciadores AAE Avaliação Ambiental Estratégica AC Administração Central ADC Agência de Desenvolvimento e Coesão ADL Associação de Desenvolvimento Local AEA Avaliação Ex-ante ALV Aprendizagem ao Longo da Vida AP Acordo de Parceria CCDR-A Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional da Região Alentejo CE Comissão Europeia CE Constrangimentos Estruturais CEF Cursos de Educação e Formação CELE Comércio Europeu de Licenças de Emissão CIM Comunidade Intermunicipal CLDS- Contratos Locais de Desenvolvimento Social CQEP Centros para a qualificação e o ensino profissional CTE Centro de Emprego TeSP Cursos Tecnológicos Superiores Profissionais DLBC Desenvolvimento Local de Base Comunitária DRE Direção Regional de Educação DSRA Direção de Serviços Regionais do Alentejo EE 2020 Estratégia Europa 2020 EEI Estratégia de Especialização Inteligente EEI A Idem Alentejo EIDL Estratégia Integrada de Desenvolvimento Local ELD Estratégias Locais de Desenvolvimento EM Estados Membros EP Eixo Prioritário EREI Estratégia Regional de Especialização Inteligente FC Fundo de Coesão FEADER Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas FEAMP Fundo Europeu dos Assuntos do Mar e das Pescas FEDER Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional FEEI Fundos Europeus Estruturais e de Investimento FSE Fundo Social Europeu GAC Grupo de Ação Costeira GAL Grupo de Ação Local GEE Gases de Efeito de Estufa GT Grupo de Trabalho I&D Investigação e Desenvolvimento I&D&I Investigação e Desenvolvimento e Inovação I&DT Investigação e Desenvolvimento Tecnológico ICC Indicadores Comunitários Comuns ICI Inquérito Comunitário à Inovação IFDR Instituto Financeiro para o Desenvolvimento Regional ILE Iniciativas Locais de Emprego INE Instituto Nacional de Estatística IPCTN Inquérito ao Potencial Científico e Tecnológico Nacional ISCED International Standard Classification of Education ITI Investimento Territorial Integrado LE Linhas Estruturantes NUTS - Nomenclaturas de Unidades Territoriais OT Objetivo Temático PAR Plano de Ação Regional PCT Parques de Ciência e Tecnologia PDR Plano de Desenvolvimento Rural PIEF Programa Integrado de Educação e Formação PINT Prioridades de Intervenção PME Pequenas e Médias Empresas PMSE Programa Mais Sucesso Escolar PNR Programa Nacional de Reformas PO Programa Operacional POA Programa Operacional do Alentejo POCH Programa Operacional do Capital Humano POR Programa Operacional Regional POSEUR Programa Operacional de Sustentabilidade e Eficiência no Uso de Recursos PROT Plano Regional de Ordenamento do Território PROVERE Programas de Valorização Económica de Recursos Endógenos QP Quaternaire Portugal QREN Quadro de Referência Estratégica Nacional RF Relatório Final RFP Relatório Final Preliminar RIS 3 Estratégia de Investigação e Inovação para uma Especialização Inteligente RTE-T - Rede Transeuropeia de Transportes RVCC Reconhecimento, Validação e Certificação de Competências SCTN Sistema Científico e Tecnológico Nacional SI Sistema de Incentivos SRI Sistema Regional de Inovação SRTT Sistema Regional de Transferência de Tecnologia TICE Tecnologias de Informação, Comunicação e Eletrónica UE União Europeia V Vetores 7
SUMÁRIO EXECUTIVO Contexto e metodologia A avaliação ex-ante (AEA) do Programa Operacional (PO) Regional do Alentejo foi realizada com o objetivo de responder a um conjunto de questões de avaliação que definiam o objeto da avaliação com recurso a metodologias de avaliação theory-driven (formulação da teoria da programação do PO Alentejo e da correspondente identificação dos respetivos fatores críticos) e da realização de momentos complementares de auscultação de stakeholders com intervenção relevante na futura implementação do PO, designadamente três painéis de discussão (entidades envolvidas na Estratégia Regional de Especialização Inteligente EREI Alentejo, discussão mais alargada sobre os fatores críticos da programação e uma reunião com as Associações de Desenvolvimento Local - ADL s e Comunidades Intermunicipais - CIM s) e quatro entrevistas individuais (Agência Regional de Energia e Ambiente do Norte Alentejano e Tejo, Fundação Eugénio Almeida, Centro Tecnológico da Pedra Natural de Portugal e Agência de Desenvolvimento Regional do Alentejo). Ao nível da contextualização, sublinha-se o facto da equipa de AEA ter trabalhado com 4 versões do PO Alentejo, tendo o Relatório Inicial, o Relatório Final Preliminar e o Relatório Final analisado versões do PO sucessivamente reformuladas e ajustadas (uma vez que o PO começou a ser elaborado num período anterior ao conhecimento das delimitações do Acordo de Parceria), o que obrigou a uma resposta às questões de avaliação por aproximações sucessivas a versão final deste relatório corresponde ao documento de 14 de agosto. Para além disso, o acesso aos PO temáticos (PO Competitividade e Internacionalização, PO Sustentabilidade e Eficiência no Uso dos Recursos, PO Emprego e Inclusão Social e PO Capital Humano, assim como o PDR FEADER), com os quais o PO Alentejo se deve articular no território da Região, foi muito tardio e incompleto, não existindo mesmo informação completa sobre a programação do FEAMP. As versões para discussão pública do Programa de Cooperação Territorial Portugal-Espanha e do Programa Mediterrânico foram também tardiamente conhecidas. Adicionalmente, os trabalhos de AEA decorreram durante algum tempo sem conhecimento por parte da equipa de avaliação da versão definitiva da proposta de AP (só disponibilizada em 31 de janeiro de 2014). A versão final do AP foi conhecida já em plena revisão deste Relatório Final. Dada a abordagem por aproximações sucessivas às questões de avaliação em função das sucessivas versas do PO analisadas, foi possível garantir alguma interação entre os resultados da AEA e a progressiva elaboração do PO, com destaque para as melhorias observadas no sistema de indicadores. Objeto de avaliação O objeto de avaliação é configurado por um conjunto de questões de avaliação definidas em sede de caderno de encargos que a equipa de AEA organizou em seis dimensões: Dimensão estratégica da programação: relevância, pertinência e fundamentação do diagnóstico estratégico prospetivo que suporta a estratégia do PO; incorporação das orientações da Estratégia Europa 2020 e do Plano Nacional de Reformas e contributo do PO Alentejo para as metas europeias da Estratégia 2020; conformidade com as orientações do Acordo de Parceria (AP); abordagem integrada ao desenvolvimento territorial; Princípios horizontais da programação e grau de envolvimento de stakeholders: igualdade de oportunidades e de género, princípios da parceria e da não discriminação, desenvolvimento sustentável e diferentes formas de envolvimento de stakeholders na concretização do PO; Coerência interna: sinergias e complementaridades entre diferentes eixos prioritários do PO e respetivas prioridades de investimento mobilizadas e análise crítica das tipologias de ações (não propriamente medidas) tendo em vista os objetivos específicos a atingir em cada prioridade de investimento; Coerência externa: sinergias e complementaridades a respeitar entre os PO temáticos com intervenção no território da Região e o PO Alentejo, o mesmo se aplicando à intervenção do
PDR-FEADER na Região, tendo por base as formulações conhecidas das cadeias de programação e a delimitação definida em sede de AP; Conformidade da alocação de recursos financeiros: avaliação da consistência das alocações conhecidas com a dimensão estratégica da programação e a sua hierarquia de objetivos identificada pela teoria da programação; Sistema de indicadores: avaliação da pertinência, consistência e exequibilidade dos indicadores propostos tendo em conta a dimensão baseada em resultados da programação e a medida da transformação que se pretende atingir com a programação. Principais Conclusões Tendo em conta que o PO Alentejo 2020 aborda a implementação do Plano de Ação Alentejo 2020 apenas nos termos que o Acordo de Parceria prescreve ser o seu domínio de intervenção, deve ser assinalada a centralidade que na sua estratégia assume a concretização da Visão Estratégica que marca o referido Plano de Ação, oportunamente validado em sede do Conselho Regional. Com base no recurso às metodologias de avaliação theory-driven, a AEA identifica no PO Alentejo alguns fatores críticos de programação, definidos essencialmente em função da aplicação da Visão Estratégica que enquadra o Plano de Ação e o PO. Os fatores críticos da programação sistematizam não só potenciais desenvolvimentos e melhorias do PO até à fase da sua regulamentação e implementação mas proporcionam também à futura monitorização estratégica da programação uma boa base de trabalho. Destacam-se os seguintes fatores críticos: Ao nível da governança regional para a estruturação de um Sistema Regional de Inovação Alentejo é crucial para a Região consolidar infraestruturas de base tecnológica com proximidade às empresas, capazes de sinalizar as necessidades de inovação e de incorporação de conhecimento e tecnologia de que essas empresas carecem para a desejada evolução da base produtiva regional, sem colocar de parte a proximidade ao ecossistema regional de Lisboa e os avanços conseguidos no período de programação que está a terminar. É necessário assegurar uma procura empresarial de arranque e para isso as entidades de intermediação no SRI Alentejo são cruciais. Adicionalmente assinala-se a necessidade de regulamentar sistemas de incentivos suscetíveis de acolher a especificidade da Região Alentejo que consiste em mobilizar a ambição dos OT1 e OT3 num ambiente empresarial de procura potencial de incentivos que não é fluida e que precisa de ser ela própria dinamizada. A Visão Estratégica assumida requer uma política de cidades, de natureza integrada e o Acordo de Parceria e o próprio tardaram em encontrar uma saída airosa para essa dificuldade. A solução encontrada passou pela mobilização dos objetivos temáticos OT 4, OT 6 e OT9, dando origem a um eixo prioritário próprio de desenvolvimento urbano sustentável (EP 4) focado nos centros urbanos regionais e estruturantes e intervenções de outros EP, mobilizando as mesmas prioridades de investimento dirigidas aos centros urbanos complementares da Região. O fator crítico da programação aqui presente residirá na capacidade de engenharia de projeto que a Região e os municípios revelarão em matéria de combinação de intervenções orientadas para o baixo carbono, preservação e valorização ambiental e regeneração urbana física, económica e social. O PROT-Alentejo terá aqui um relevante instrumento de implementação das suas orientações. Os efeitos dinamicamente perversos que o declínio demográfico tem gerado no desenvolvimento da Região exigem uma forte injeção de emprego qualificado, designadamente jovem, na Região, desejavelmente combinada com uma política mais focada de atração de residentes. O contributo mais sério para este rejuvenescimento qualificado, ou menos de reforço de ativos qualificados, tem no PO o seu principal instrumento de concretização nos EP 1 e 3 e no potencial de intervenção dos instrumentos de apoio à evolução da base produtiva regional. A programação do PO necessita por isso de alguma métrica orientadora para definir a ambição das duas políticas de emprego que as cadeias de programação introduzem: a do emprego mais qualificado e a do emprego inclusivo. Esta 9
distinção é, no entender da AEA, crítica para dimensionar as diferentes dimensões de apoio ao empreendedorismo acolhidas pela programação. O modelo territorial do Alentejo coloca alguns desafios à política inclusiva a acolher pelo PO, aconselhando a uma política descentralizada e concretizada em estreita articulação com os ITI NUTS III e os diferentes DLBC, rurais, costeiros e urbanos (áreas desfavorecidas). O fator crítico nesta sugestão é a da vontade e capacidade dos municípios para no âmbito dos ITI intermunicipais NUTS III acolher parcerias com outros atores locais para levar à prática esta política inclusiva mais descentralizada. Tal modelo pode apresentar a vantagem não despicienda de contribuir para um melhor aproveitamento de serviços coletivos e de redes para o apoio social já existentes nos territórios municipais. Outro fator crítico da programação sinalizado pela AEA reside na abordagem da sustentabilidade ambiental como prioridade horizontal. Nessa perspetiva, a Visão Estratégica apela a que a questão da sustentabilidade ambiental atravesse a questão da competitividade a abordar por via dos EP 1 e 3. E aqui uma vez mais é a EREI-Alentejo que pode contribuir para funcionar como o elemento organizador da prioridade horizontal. Esta dimensão é crucial para assegurar que dinâmicas de investimento em curso, por exemplo, nos domínios da agricultura intensiva sejam compatíveis com a Visão Estratégica. A AEA sinaliza que existem na Região problemáticas e iniciativas que poderiam aconselhar ITI de geometria mais flexível do que as NUTS III, entendidas como instrumentos de integração de instrumentos e de políticas. É o caso, por exemplo, da valorização da paisagem do montado, de territórios mais atingidos pela desertificação e degradação de solo arável (foco nas mudanças climáticas) e do próprio Alqueva. Esta possibilidade é compatível com o espírito com que os ITI surgem nos documentos da Comissão Europeia e o próprio Acordo de Parceria não deixa de admitir a exceção: sem prejuízo de prever a possibilidade de concretizar ITI noutras configurações territoriais, dirigidas a operações em domínios limitados e selecionados. A AEA compreende, todavia, a sensibilidades dessas alternativas em termos de custos de transação e de coordenação. Em matéria de conformidade da estratégia do PO com o diagnóstico prospetivo, a programação realiza um esforço notório de fundamentação das opções estratégicas do PO, potenciando não só o investimento institucional realizado no âmbito da elaboração do Plano de Ação, mas também o capital de conhecimento aprofundado que a CCDR Alentejo tem vindo a acumular sobre a Região, incluindo o papel exercido pelos trabalhos de fundamentação técnica do PROT Alentejo. A versão final do PO Alentejo alarga significativamente o número de metas estratégicas globais com as quais se compromete, observando-se também uma apreciável melhoria da sua métrica em termos de indicadores globais relacionáveis com a bateria de indicadores de resultado. Para além disso o SWOT que acompanha a versão do PO objeto de avaliação constitui, apesar da sua consistência analítica, um instrumento meramente formal e estático de explicitação do quadro estratégico da programação, não sendo legível de que modo o SWOT permitiu chegar à formulação do quadro estratégico adotado pelo programa. Os elementos coligidos apresentam um potencial dinâmico de leitura cruzada de oportunidades, ameaças, pontos fortes e pontos fracos que não é aproveitado. Em matéria de contributo do PO Alentejo para a Estratégia Europa 2020 o facto da versão final do PO Alentejo ter integrado metas estratégicas globais, em geral alinhadas com as metas da Estratégia Europa 2020 e com as do Plano Nacional de Reformas, permite uma leitura mais consistente do modo como se propõe contribuir para estes referenciais estratégicos. A AEA realça a evolução operada na formulação das metas estratégicas globais, cobrindo integralmente na última versão do PO todos os objetivos: (i) 15% de aumento do PIB regional; (ii) assumir-se como região innovation follower em 2020; (iii) aumentar a percentagem de pessoas com 30-34 anos com formação superior; (iv) reduzir a taxa de abandono escolar de 20,3% em 2013 para 10% em 2020; (v) aumentar a percentagem de adultos envolvidos em atividades de ALV; (vi) reduzir as assimetrias regionais em 10% medidas pelo desviopadrão do PIB regional; (vii) reduzir a taxa de desemprego regional de 16% em 2012 para 13,6% em 2020; (viii) reduzir em 10% o consumo de energia elétrica. Do ponto de vista do contributo para a dimensão do crescimento inteligente, a AEA conclui que é manifesta e praticamente impossível à região do Alentejo atingir no período de programação 2014-2020 a meta prevista em matéria de despesas de 10
I&D no PIB de 3%, assumindo antes o PO a meta de subida de estatuto no quadro do perfil de regiões no Innovation Scoreboard. Em matéria de crescimento inclusivo, o PO Alentejo é mais incisivo no seu contributo para a melhoria das qualificações como instrumento de modernização inclusiva, sinalizando três metas estratégicas: redução do abandono escolar precoce, aprendizagem ao longo da vida (ALV) e diminuição da taxa de desemprego regional. Do ponto de vista do contributo do PO para as dimensões do crescimento sustentável, a AEA sinaliza a debilidade de se limitar à redução do consumo de energia elétrica. A elaboração do Plano de Ação Alentejo 2020 envolveu um conjunto significativo de stakeholders, cobrindo esmagadoramente o tecido institucional da Região, embora não tenha sido fácil à AEA identificar os contributos concretos que essa participação trouxe ao diagnóstico estratégico prospetivo da Região e à Visão Estratégica diferenciadora que enquadra o PO. A AEA concluiu ainda que a dinâmica de participação de stakeholders na programação será fortemente tributária do modo como os ITI CIM NUTS III vierem a organizar a implementação dos seus próprios Planos de Ação, envolvendo ou não parceiros institucionais, sendo neste caso crucial clarificar se essa intervenção estará limitada a parceiros que inscrevem apenas a sua atividade no território da CIM ou se, pelo contrário, as CIM chamarão para esses processos entidades do tecido institucional regional. Relativamente à coerência interna do PO Alentejo, a análise de correspondência entre eixos prioritários e prioridades de investimento associadas não identifica nenhum exemplo de incoerência interna da programação, antes pelo contrário permitiu ilustrar a evidência de que existem diferentes eixos prioritários a convergir para alguns dos objetivos estratégicos declinados da Visão. É particularmente relevante a coerência interna a garantir entre o EP 4 (Desenvolvimento Urbano Sustentável) focado nos centros urbanos regionais e estruturantes e os EP 6, 7 e 8 que mobilizam as mesmas PI e estarão focados nos centros urbanos complementares. Do ponto de vista da conformidade existente entre as medidas antecipáveis na programação e os objetivos estratégicos do PO, é necessário salientar que as tipologias de ação que constam da apresentação dos objetivos específicos associados a cada prioridade de investimento são ainda explicitadas de modo bastante agrupado. Nesse contexto, a resposta à questão de avaliação trabalha algumas dessas tipologias de ação, discute-as criticamente do ponto de vista do seu contributo esperado para os objetivos. O PO adota uma grande diversidade de tipologias de operações nos domínios que correspondem aos seus objetivos fundamentais (focando a intervenção em matérias diretamente relacionadas com a competitividade, complementada com intervenções de sustentabilidade e qualificação territorial e de qualificação inclusiva da população). Esta opção, principalmente se tivermos em consideração que há ainda tipologias que, na Região, serão implementadas através de outros instrumentos financeiros, gera riscos de dispersão territorial e temática de operações, dificultando a concentração de apostas em medidas mais alinhadas com a Visão Estratégica e tornando muito complexa a monitorização de resultados e impactes. A racionalidade e a focagem estratégica deverão ser garantidas através de critérios de seleção de projetos que se sustentem, ao nível regional e sub-regional, em bases sólidas: uma estratégia regional de especialização inteligente bem definida, apoiada num sistema regional de inovação articulado, devidamente acompanhado por instrumentos de planeamento e gestão regionais complementares: o PROT Alentejo, um pacto regional para a qualificação, o emprego e a inclusão social e uma iniciativa-âncora, prevista no PAR, para a Economia Social. A avaliação da coerência externa do PO Alentejo permitiu detetar os seguintes fatores críticos: Serão críticos os resultados do grupo de trabalho que articulará a EEI Alentejo com a ENEI e restantes estratégias regionais, já que existem margens de potencial sobreposição de ações e riscos de não coordenação de políticas e domínios de especialização; O domínio da formação carece de uma articulação e delimitação mais cuidada com o PO Inclusão Social e Emprego, que não está ainda explicitada no PO Alentejo; O fator mais visível de sobreposição no domínio da Sustentabilidade e Uso Eficiente dos Recursos encontra-se associado à mobilidade ecológica, embora não se afigure complexo regulamentar as áreas de intervenção de cada PO evitando áreas de sobreposição. Ainda no contexto de avaliação da coerência externa importa referir que se detetaram alguns critérios de delimitação que poderão constituir obstáculos à governação do programa. No domínio da 11
Competitividade e Internacionalização, onde os critérios de dimensão da empresa e do projeto em diferentes tipologias de ação induzem um certo nível de complexidade (o sistema de incentivos de inovação depende da dimensão do projeto e não da dimensão da empresa, ao contrário dos restantes), bem como a existência de uma delimitação dúbia dos projetos multi-regionais baseada no investimento residual de outras regiões em sede de PO Alentejo. Quanto ao domínio Inclusão Social e Emprego, as ações direcionadas ao aumento da eficácia na inserção do mercado de trabalho por via da formação e ajustamento entre qualificações e aptidões e necessidades da economia, também merecem uma articulação entre agentes para que não exista sobreposição de iniciativas, embora o POR exerça exclusividade de intervenção em três níveis: regional, NUTIII (dos ITI), e local/intraurbano (nas DLBC, que podem intervir sobretudo em zonas urbanas desfavorecidas). Detetam-se, então, problemas de modelo de governação e coordenação a ter em conta, sobretudo na necessidade de clarificar se os ITI NUTS III em preparação mostrarão apetência por intervir nesta matéria. O vasto território da Região Alentejo comporta um conjunto de recursos importantes, cujo padrão estabelece um conjunto de complementaridades relevantes de abordagem do PO Alentejo com os instrumentos de financiamento do FEADER e do FEAMP, sobretudo nas matérias relativas aos Domínios Temáticos da Competitividade e da Sustentabilidade. Os DLBC poderão apoiar ações relacionadas com o empreendedorismo e a animação económica através das PI 8.3. (FSE) e 8.8. (FEDER), sendo que o envelope financeiro para essas ações no âmbito das DLBC estará incluído nas PI 9.6. (FSE) e 9.10. (FEDER). Não obstante, desses apoios poderão resultar contributos também para os OT3 Reforçar a competitividade das pequenas e médias empresas dos setores agrícola, das pescas e da aquicultura e OT6 Preservar e proteger o ambiente e promover a utilização eficiente dos recursos. A problemática das articulações (basicamente, delimitação de fronteiras e potenciação de sinergias/complementaridades de intervenção) entre ITI e DLBC deve ser contextualizada aos seguintes níveis: Na conceção das ELD e dos PDCT, nomeadamente, tendo em consideração a ausência de apoios com origem nas Prioridades de investimento; Na definição do modelo de governação, encontrando soluções que permitam ultrapassar duas tradicionais dificuldades: a coordenação entre organismos da Administração Central e Regional na gestão e acompanhamento das intervenções e a coordenação regional/local, frequentemente inibidora da mobilização de recursos experimentados de promoção do desenvolvimento. A análise ao PO Alentejo no que concerne à aplicação na programação dos princípios horizontais revela que, nomeadamente no domínio da igualdade entre homens e mulheres, apesar desta matéria ter sido debatida no processo de preparação do PO e de serem preocupações diagnosticadas na Região, estas não foram vertidas, de forma evidente, para o documento de programação. Sobre a consistência da alocação dos recursos financeiros, a programação financeira do PO Alentejo evidencia uma concentração de recursos no Eixo Competitividade e Internacionalização das PME (33,6%), seguida de Desenvolvimento Urbano Sustentável (11,7%), Coesão Social e Inclusão (10,1%) e de Eficiência Energética e Mobilidade (9,5%). Esta distribuição de recursos afigura-se coerente com a Estratégia definida para a Região e com as necessidades identificadas, concentrando os recursos na promoção da competitividade das empresas, na promoção do emprego e na valorização do capital humano e permite, no entender da AEA, completar o foco produtivo com dois importantes domínios de regulação da competitividade: a promoção das mais-valias ambientais, culturais e patrimoniais, designadamente nos três tipos de centros urbanos definidos no PROT Alentejo (regionais, estruturantes e complementares) e a coesão social. Finalmente, em matéria de indicadores, monitorização e avaliação, a AEA sinaliza o desequilíbrio observado entre dois grupos de questões de avaliação. Em matéria de cobertura de objetivos e prioridades temáticas, definição clara de indicadores e aferição de progressos na concretização dos objetivos, o PO Alentejo regista uma significativa evolução ao longo das suas sucessivas versões, apresentando nesses critérios uma apreciável resposta a esses critérios. Porém, no que respeita a questões de meta-informação e meta-alimentação do sistema de indicadores, fundamentação técnica de formas de cálculo de metas intermédias e finais e estratégia seguida no quadro de desempenho do PO, a AEA regista a não disponibilização de matérias suficientes para ajuizar da fundamentação com que 12