Número 114 Outubro de 2012 RENOVAÇÃO DAS CONCESSÕES NO SETOR ELÉTRICO Algumas considerações e consequências
Renovação das Concessões no Setor Elétrico Algumas considerações e consequências O governo federal anunciou, por meio da Medida Provisória (MP) 579, um conjunto de regras para o setor elétrico, voltado para a renovação das concessões dos serviços de geração, transmissão e distribuição de energia. Esta Nota Técnica pretende descrever, brevemente, o programa anunciado em setembro pelo governo federal que tem a intenção de reduzir as tarifas de energia elétrica aos consumidores finais. O objetivo principal é analisar as prováveis consequências que as propostas podem apresentar, especialmente para os trabalhadores do setor. Medidas Pelo programa, serão eliminados dois encargos (CCC e RGR) 1, outro será reduzido em 75% (CDE) 2 e a data final dos contratos de concessões - que terminariam nos próximos 60 meses - deve ser antecipada para o início de 2013. Em relação aos encargos setoriais, o governo federal se comprometeu, através do Tesouro Nacional, em fazer um aporte anual de R$ 3,3 bilhões para manter parcialmente os programas custeados por estes encargos. Quanto à antecipação do vencimento das concessões, as empresas poderão optar em renovar os contratos por mais 30 anos e aderir às novas condições. Caso façam a opção, haverá uma indenização correspondente à parcela dos investimentos ainda não amortizados ou não depreciados, que será calculada pela Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) caso a caso, e paga via recursos existentes na conta do encargo RGR. A partir de então, as empresas detentoras dessas concessões passarão a gerar e transmitir energia recebendo uma tarifa pela prestação dos serviços de operação e manutenção, que também será regulada pela Aneel. Para as empresas distribuidoras de energia, apesar de terem que também optar pelo novo modelo estabelecido na MP 579, não estão previstas mudanças, já que este segmento tem regulação da Aneel, estando sujeito às revisões tarifárias periódicas a cada quatro anos em média. O objetivo de indenizar os investimentos é para que os custos de capital (remuneração e depreciação) que representam em torno de 2/3 do custo da geração e transmissão de energia na receita final da concessão renovada - não apareçam mais. A indenização terá como referência o Valor Novo de Reposição (VNR) que corresponde ao valor do bem novo de um ativo, idêntico ou similar ao avaliado. No caso das 1 CCC Conta Consumo de Combustível - Encargo que subsidia o custo de geração em sistemas isolados, os quais têm elevada participação de usinas a óleo combustível.; RGR Reserva Geral de Reversão - Encargo destinado à reversão de ativos ao poder concedente ao fim dos contratos de concessão, também utilizado para financiar programas de expansão e melhoria no sistema elétrico. 2 CDE Conta de Desenvolvimento Energético - Encargo com o objetivo de financiar o desenvolvimento energético dos estados, projetos de universalização do acesso à energia, subvenções aos consumidores de baixa renda e incentivos a determinadas tecnologias. Renovação das concessões no setor elétrico 2
concessões de transmissão será considerada totalmente amortizada e depreciada a rede existente até 1999 pelo fato destas nunca terem participado de nenhuma revisão tarifária, situação distinta das novas concessões que passam por revisão tarifária a cada cinco anos. A não adesão às condições estabelecidas na MP 579 faz com a detentora da concessão mantenha os serviços até o prazo final da concessão estabelecida atualmente em contrato. Ao final deste, a concessão voltará ao poder concedente que a licitará por até 30 anos, sendo que o novo concessionário se obrigará às mesmas condicionantes para a prorrogação das concessões antigas, ou seja, receberá tarifa para cobrir o custo da operação e manutenção, devendo ser remunerado apenas em razão de novos investimentos. A MP 579 também permite que, ao final da concessão, o titular continue operando temporariamente as instalações até que ocorra a licitação que definirá um novo concessionário, desde que aceite as novas condicionantes. Em não havendo interesse, a concessão será explorada nesse período por meio de órgão ou entidade da administração pública federal. As tarifas De acordo com o governo, considerando a adesão total das atuais concessionárias, parcelas de 20% da geração 3 e de 67% da transmissão poderão chegar ao consumidor final pelo custo de operação e manutenção, permitindo uma redução média das tarifas de 20,2% a partir de fevereiro de 2013, sendo 7,0 pontos percentuais por conta das mudanças nos encargos e 13,2 pontos percentuais devido à renovação das concessões. O efeito para os consumidores residenciais está estimado em 16,2%. Para os demais, a redução variará de 19,4% a 28,0%, como mostra a Tabela 1. TABELA 1 Estimativa da redução da tarifa por classe de consumo Classe de consumo por nível de tensão Redução por conta dos encargos Redução por conta da concessão Redução total A1-230 kv 10,8% 17,2% 28,0% A2-88 a 138 kv 9,3% 15,5% 24,7% A3-69 kv 6,9% 14,5% 21,5% A3a - 30 a 44 kv 7,4% 12,6% 20,0% A4-2,3 a 25 kv 6,8% 12,6% 19,4% As - Sistema Subterrâneo 6,8% 12,8% 19,7% BT - Inferior a 2,3 kv* 5,4% 10,8% 16,2% Efeito Médio 7,0% 13,2% 20,2% Fonte: Aneel Elaboração: DIEESE Subseção Eletricitários SC Nota: * Inclui o consumo residencial, rural, iluminação pública, serviço público e pequenas unidades industriais, comerciais e de serviços Para entender a razão da diferença do desconto para cada classe de consumidor, é preciso conhecer a estrutura tarifária atualmente vigente. Na tarifa final paga pelo 3 Destaca-se que essa energia será alocada para todas as distribuidoras em cotas iguais, proporcionais aos mercados de cada uma delas. Portanto será destinada exclusivamente ao mercado cativo, não podendo ser negociada no mercado livre. Renovação das concessões no setor elétrico 3
consumidor, estão contemplados os custos de geração, transmissão, distribuição, encargos setoriais e impostos. O custo de geração é igual para todas as classes de consumidores enquanto os custos de transmissão e, principalmente, de distribuição variam de acordo com o nível de tensão em que o consumidor recebe a energia. Quanto mais alto o nível de tensão em que a energia chega ao consumidor, menor é o custo de transmissão e de distribuição. Em razão do menor custo, esses mesmos consumidores também pagam menos encargos e impostos, fazendo com que a tarifa final seja menor nestes casos. O governo optou por aplicar o valor da redução prevista na geração e na transmissão igualmente para todas as classes de consumidores. Desse modo, o valor monetário reduzido, mesmo sendo igual, representará percentualmente mais para aqueles que pagam tarifas menores. Por esta razão, quanto maior o nível de tensão, maior o desconto percebido na tarifa. Contexto econômico Ao longo dos últimos meses, observa-se um conjunto de medidas definidas pelo governo federal com vistas a reduzir o impacto da forte desaceleração da economia brasileira verificada desde 2011. A queda dos juros, tanto por meio da taxa Selic quanto da pressão sobre os bancos públicos e privados para acompanhar esse movimento; o reforço financeiro ao BNDES; a redução das alíquotas de impostos para vários segmentos; a substituição da base de cálculo das obrigações previdenciárias da folha de pagamento para o faturamento das empresas; a retomada das concessões de setores de infraestrutura, entre outras medidas, têm marcado as ações do governo. A MP 579 insere-se exatamente nesse contexto. A exposição de motivos enviada pelos Ministérios de Minas e Energia (MME) e da Fazenda (MF) e pela Advocacia Geral da União (AGU) para a Presidente da República deixam claros os seus objetivos: [...] viabilizar a redução do custo da energia elétrica para o consumidor brasileiro, buscando, assim, não apenas promover a modicidade tarifária e a garantia de suprimento de energia elétrica, como também tornar o setor produtivo ainda mais competitivo, contribuindo para o aumento do nível de emprego e renda no Brasil. Por outro lado, para melhor entender as razões da MP, é preciso considerar que o setor elétrico brasileiro passou por profundas mudanças desde a década de 1990, que significaram a introdução de uma lógica mercantil no setor, especialmente na geração e na comercialização da energia. O discurso foi, por um lado, no sentido de garantir o fornecimento por meio da ampliação da oferta e, por outro, para, através da concorrência, conquistar a modicidade tarifária. Contraditoriamente, ao longo desses anos, o país passou por um período de racionamento acompanhado de pequenos e grandes apagões, enquanto a tarifa tornou-se uma das mais caras do mundo, apesar de a energia elétrica brasileira ser proveniente de hidrelétricas uma das fontes mais limpas e baratas. Essa situação tem sido atribuída à estrutura tributária e de encargos incorporados na tarifa. No entanto, mesmo quando se mede apenas os custos com geração, transmissão e distribuição, o país figura entre os que têm custo de energia elevado. De acordo com estudo Renovação das concessões no setor elétrico 4
divulgado pela Federação das Indústrias do Rio de Janeiro 4, a tarifa brasileira sem impostos e encargos setoriais é superior à tarifa final de energia dos três principais parceiros comerciais brasileiros: China, Estados Unidos e Argentina. Ao tornar-se um bem caro, apesar de ser um serviço público, o setor se transformou em um dos grandes geradores de lucros. Nos últimos cinco anos, entre as 12 maiores pagadoras de dividendos aos acionistas, medido em proporção do valor da ação, nove são empresas de energia elétrica conforme se verifica na Tabela 2. TABELA 2 Companhias com maior dividend yield* nos últimos cinco anos Empresa Setor Dividend yield médio Eletropaulo Energia elétrica 19,4% Brasmotor Eletrodomésticos 17,9% Whirlpool Eletrodomésticos 15,8% Celpe Energia elétrica 15,3% Elektro Energia elétrica 14,1% Coelce Energia elétrica 13,1% Taesa Energia elétrica 13,0% Light Energia elétrica 13,0% Sondotecnica Construção 12,7% Transmissão Paulista Energia elétrica 12,2% Cosern Energia elétrica 12,0% AES Tietê Energia elétrica 11,9% Fonte: Revista Exame, agosto 2011l Elaboração: DIEESE Subseção Eletricitários SC Nota: * Indica o valor dos dividendos por ação, dividido pelo preço da ação Nesse contexto, promover a redução da tarifa passou a ser uma demanda importante de vários segmentos da sociedade, principalmente da indústria, que concentra metade do consumo nacional, com destaque para as atividades industriais eletrointensivas 5. Além da diferença tarifária por nível de tensão, o atual modelo causou uma grande distorção regional nos últimos anos, fazendo com que as áreas menos desenvolvidas passassem, em média, a pagar as tarifas mais elevadas. Isso ocorreu porque a tarifa foi definida para cada uma das concessionárias distribuidoras, fazendo com que o custo final da energia refletisse exatamente as condições para o fornecimento na área de concessão de cada empresa. Como não existe nenhum mecanismo de equalização, o país passou a ter uma tarifa cara e com viés extremamente regressivo, pelo qual as regiões mais pobres são exatamente as que têm as tarifas mais elevadas em razão dos maiores custos na distribuição da energia. Quando se observa a Tabela 3, nota-se que as maiores tarifas residenciais vigentes encontram-se nos estados do Maranhão e Piauí, enquanto as duas menores estão em São 4 Sistema FIRJAN, 2011. Estudos para o Desenvolvimento do Estado do rio de Janeiro. Nº 8, agosto de 2011. Quanto custa a energia elétrica para a indústria no Brasil? 55 São definidas como aquelas atividades que se caracterizam por consumir uma grande quantidade de energia elétrica para cada unidade física produzida: cimento, alumínio, aço, petroquímica, papel e celulose, entre outras. Renovação das concessões no setor elétrico 5
Paulo (capital) e Brasília. Assim, um consumidor da capital paulista paga 65% da tarifa de um consumidor maranhense, apesar de ter uma renda média muito superior. TABELA 3 Tarifa residencial (sem impostos) Concessionária Tarifa (R$/kWh) Proporção Cemar (MA) 0,44649 100,0% Cepisa (PI) 0,44258 99,1% CEB (DF) 0,29615 66,3% Eletropaulo (SP capital) 0,29114 65,2% Fonte: www.aneel.gov.br consulta em 03/10/2012 Elaboração: Subseção Eletricitários SC Consequências das medidas Na política econômica, as medidas definidas na MP 579 estão em linha com as recentes decisões do governo de estimular as atividades produtivas. Ao permitir a diminuição dos custos de produção, especialmente para os setores eletrointensivos que terão as maiores reduções, o governo espera melhorar as condições de produção de vários setores com repercussão nos níveis de emprego e renda. A redução tarifária também auxiliará no controle inflacionário, permitindo maior flexibilidade na política monetária em direção à meta de inflação. Quanto a este aspecto, independente da MP 579, a tarifa de energia já deverá impactar menos os preços em 2013 por conta da revisão tarifária pela qual passam as concessionárias distribuidoras. Nessas revisões, em geral tem havido redução de tarifas, principalmente pela diminuição da remuneração do capital (reduzido de 9,95% para 7,50%) e compressão dos custos operacionais, à custa da precarização do trabalho. Em termos fiscais, a necessidade de aporte pelo Tesouro Nacional para compensar a eliminação e redução de encargos deverá ser neutralizada pelo efeito esperado na produção, emprego e renda. Na tarifa, as consequências devem ser vistas inicialmente na estrutura de mercado do setor. Hoje existem dois ambientes de contratação: regulado e livre. Ao destinar exclusivamente a energia renovada para o mercado regulado haverá redução de preço neste mercado contribuindo para a reversão de clientes que haviam migrado para o mercado livre. Essa mudança pode reduzir o tamanho do mercado livre, atualmente em cerca de 30% do total. As medidas previstas não trazem nenhuma mudança na atual realidade tarifária regional no país. Com a perspectiva de redução na tarifa criou-se a oportunidade de reavaliar algumas consequências do modelo tarifário adotado a partir do processo de privatização. No entanto, ao não tratar do tema, o governo sinaliza que não enxerga como problema para o desenvolvimento regional a existência de um modelo que atua regressivamente nos estados brasileiros, fazendo com que o preço da energia seja desproporcional a renda nas áreas de concessão. Renovação das concessões no setor elétrico 6
As principais consequências da MP 579 ocorrerão nas empresas estatais. Deve ser destacado que 77% da transmissão e 98% da geração que está em discussão pertencem às empresas sob o controle dos governos federal e estaduais. O primeiro problema está no fim da RGR. Esse encargo se transformou em uma importante fonte de financiamento do setor, especialmente das empresas públicas que ainda enfrentam restrições de financiamento no BNDES. A limitação de fontes de financiamento no atual contexto é mais problemática em razão da perspectiva de redução da receita, quando se restringe tanto a capacidade financeira quanto de endividamento das empresas. Essa situação pode ser pior, ou melhor, de acordo com o valor da indenização que será recebido pelas empresas em razão da antecipação da renovação. No entanto, se prevalecer como critério para a indenização o VNR, é possível que a indenização seja inferior ao valor contabilizado pelas empresas. Aparentemente, o VNR parece ser um critério justo na medida em que paga por um ativo o preço atual de reposição do mesmo. Entretanto, como os ativos são de longa data, imaginar que o preço de aquisição de máquinas e equipamentos de décadas passadas tenha preço equivalente ao atual é o mesmo que desprezar toda a evolução tecnológica e de mercado verificada no setor nos últimos anos. Desse modo, quanto mais o VNR estiver abaixo do valor de aquisição (registrado nos balanços das companhias) maior será a diferença que deverá ser absorvida nos balanços das empresas como prejuízo contábil. O tamanho dessa diferença deverá ser um fator importante para a decisão do atual concessionário em aceitar ou não a renovação da concessão. Outro fator importante é a definição da nova tarifa para a concessão que pode ser considerada como tarifa de partida. As simulações que se seguiram à apresentação da proposta do governo apontam para uma tarifa de operação e manutenção semelhante àquela prevista para as novas instalações no setor. Inicialmente, deve ser destacado o fato de que são ativos com maturação e tecnologias distintas, portanto, a referência aos novos ativos não devem de fato refletir os reais custos. É importante destacar que o vencimento das concessões está sendo antecipado em até cinco anos, e a estrutura atual de custos operacionais das empresas estava vinculada a uma estrutura que seria diluída ao longo do tempo restante, quando inclusive as empresas passariam a gerir novos empreendimentos. Ao aceitar a renovação da concessão não se pode imaginar que está sendo criada uma nova empresa, mas sim dando continuidade a empresa atual. Portanto, a tarifa de partida deve refletir, no mínimo, o atual custo de operação e manutenção das concessões, devendo qualquer revisão dessa tarifa acontecer após o período previamente definido no contrato original da concessão. A indefinição quanto à tarifa de partida é um fator de incerteza para a aceitação da renovação, afinal o concessionário não sabe se a nova tarifa será suficiente ou não para a cobertura dos seus custos. Na relação de trabalho, o modelo tarifário que será definido pela Aneel na regulação da tarifa de geração e transmissão deverá trazer efeitos diretos, pois deverá reproduzir a situação que se tem verificado no segmento de distribuição nos últimos 10 anos. Renovação das concessões no setor elétrico 7
Sob o pretexto da busca de eficiência, as empresas são estimuladas pela Aneel à redução dos custos operacionais. Para a agência reguladora, empresa eficiente é aquela que tem custo operacional abaixo do regulatório, independente da forma como se dá essa redução. A consequência tem sido a precarização das condições de trabalho com parcos efeitos sobre a tarifa, tendo em vista que o peso das despesas com pessoal no custo final ao consumidor é muito pequeno. No modelo tarifário aplicado às tarifas nas empresas de distribuição, grande parte do conteúdo dos acordos e normas de trabalho acertado com as entidades sindicais não é reconhecido. Desse modo, apesar da necessária redução da conta de luz, é correto avaliar que, a partir do momento em que a Aneel passar a regular as tarifas de geração e transmissão dos empreendimentos renovados, deverá ser reproduzido o mesmo modelo de exploração dos trabalhadores existente nas empresas de distribuição. Isso deve fazer com que a cada revisão tarifária seja estabelecido um novo padrão de custo operacional, sempre abaixo do anterior, reproduzindo, de forma cíclica, a degradação das condições de trabalho. No modelo, a precarização do trabalho refletido na piora das condições de segurança e da própria manutenção do sistema, aparentemente, deixam de compor a tarifa. No entanto, a sociedade não deixa de pagar, na medida em que a qualidade do fornecimento piora, principalmente quando se verifica a ampliação do número de mortes de trabalhadores, em especial daqueles que exercem atividades em condições mais precárias, através de empresas terceiras. Considerações finais Não há divergência a respeito da necessidade da redução de tarifa de energia elétrica no país. Nos últimos anos, a energia elétrica tornou-se cara e o fornecimento apresentou inúmeras falhas de grande e pequena intensidade. O governo optou por antecipar a renovação das concessões e mexer em três encargos setoriais, sem mexer na estrutura tributária incidente no setor. Os efeitos sobre as empresas públicas devem ser avaliados pelo governo, tendo em vista que estas se constituíram em grandes investidoras no setor nos últimos anos. A redução da tarifa não pode incorrer no erro de inviabilizar as empresas sob pena de comprometer a própria expansão do setor fazendo com que as tarifas sejam mais caras no futuro. A redução prevista pelo governo se dá em função do elevado peso que a remuneração e depreciação dos investimentos tem na tarifa de geração e transmissão. No setor, é cada vez menor o peso das despesas com pessoal. No entanto, a regulação da Aneel tem aprofundado cada vez mais a redução desses custos resultando em séria precarização do trabalho com efeitos parcos sobre as tarifas. A consequência do modelo tarifário no ambiente de trabalho tem sido marcada pela precarização. É visível a regressão nas condições de segurança, aumento do número de mortes no setor, especialmente entre os trabalhadores terceirizados, já que mais de 50% da mão de obra não são do quadro próprio das empresas. Pelo cenário apresentado, essa situação muito Renovação das concessões no setor elétrico 8
presente no segmento da distribuição, alcança nesse momento a transmissão e geração de energia..a MP 579 recebeu 431 propostas de emendas. Será intensa a disputa em torno das condições criadas pelo governo para a renovação das concessões. Apesar dos interesses dispersos, o centro da disputa é a apropriação da renda gerada pelo setor. Nesse aspecto, impedir a degradação das condições de trabalho é tarefa importante daqueles que não veem a energia como apenas mais uma mercadoria. Renovação das concessões no setor elétrico 9
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