Receitas públicas As receitas públicas são arrecadadas pelo Estado para financiar as suas despesas. As receitas públicas são constituídas pelas receitas patrimoniais ou voluntárias, pelas receitas coactivas, coercivas ou obrigatórias e pelas receitas creditícias. Receitas patrimoniais ou voluntárias As receitas patrimoniais correspondem ao valor da venda pelo Estado de alguma parte do seu património, como sejam as resultantes da exploração das matas nacionais, da venda de material de guerra para sucata, da venda ou aluguer de edifícios ou terrenos do Estado e, naturalmente, as receitas provenientes do Sector Empresarial do Estado (SEE). Nestas receitas incluem-se as rendas de prédios, os dividendos de acções, os lucros das empresas públicas, os resultados da venda de certos bens, etc. Receitas coactivas Pelo contrário, as receitas coactivas são fixadas, geralmente, por via legislativa, não resultando de qualquer acordo ou negociação travado entre os particulares e o Estado. Estas receitas são prestações pecuniárias exigidas aos particulares que têm de se submeter a essa exigência. Deste tipo de receitas são exemplo as taxas e os impostos. Receitas creditícias Naturalmente, pode acontecer que o Estado não consiga obter, a partir das taxas, dos impostos e das receitas patrimoniais, todos os rendimentos de que necessita para fazer face às despesas públicas. Nesse caso, o Estado é forçado a recorrer a empréstimos que contrai junto de outros agentes, originando a dívida pública, interna ou externa. Como é óbvio, o recurso ao crédito não é uma medida económica e financeira saudável, pois ao acarretar o pagamento de juros onera os serviços públicos. Por esta razão, o recurso ao crédito deverá revestir-se de carácter excepcional, pelo que, em determinados casos, o governo só pode contrair esses empréstimos depois de devidamente autorizado pela Assembleia da República. Efeitos das receitas públicas Os impostos progressivos sobre o rendimento são um importante instrumento que o Estado utiliza para diminuir as desigualdades sociais e promover a equidade. Por exemplo, ao fazer com que as famílias mais favorecidas paguem de IRS uma maior fatia do seu rendimento, o Estado está a redistribuir o rendimento e a promover uma maior equidade. Em relação aos impostos com carácter regressivo os impostos indirectos os seus efeitos nas famílias são diferentes. Como vimos anteriormente, as famílias que adquirem um determinado bem no mercado pagam a mesma parcela de IVA. Ora, o mesmo valor de IVA terá um maior peso no rendimento das famílias com menor rendimento. Despesas públicas O Estado proporciona aos cidadãos inúmeros serviços que satisfazem necessidades colectivas. Naturalmente, a prestação desses serviços de utilidade pública requer a realização de gastos com pessoal, instalações, material, etc. Estes gastos representam as despesas públicas. Dada a impossibilidade de satisfazer todas as necessidades colectivas, o Estado, antes de efectuar despesas, deverá averiguar a utilidade pública de cada despesa, no sentido de realizar aquelas que satisfazem necessidades prioritárias. Deste modo, a realização de qualquer despesa exige o conhecimento aprofundado das necessidades de carácter social e a ponderação das alternativas possíveis para a sua satisfação, de forma a que se atinjam os objectivos pretendidos, com o mínimo dispêndio de recursos, isto é, de modo a maximizar a utilidade social das despesas efectuadas. Podemos classificar as despesas públicas, tendo em conta o período de tempo em que se fazem sentir os seus efeitos. Deste modo, podemos definir as despesas correntes e as despesas de capital. As despesas correntes efectuam-se ao longo de um determinado ano, mas terminam nesse mesmo ano. São exemplos de despesas correntes, os vencimentos dos funcionários públicos, as transferências sociais, como as pensões de reforma, viuvez e outros subsídios destinados às famílias mais carenciadas, assim como, a compra de bens Jorge Lopes 1/6
duradouros destinados ao funcionamento dos serviços das administrações públicas e pagamentos de juros da dívida pública. As despesas de capital realizam-se ao longo de um ano, mas os seus efeitos perduram nos anos seguintes. São exemplos destas despesas os investimentos em capital fixo (construção de infra-estruturas, aquisição de equipamentos e de tecnologias), as transferências de capital que provocam o crescimento do investimento das empresas privadas, as compras de acções e os reembolsos dos empréstimos. Efeitos das despesas públicas As despesas públicas têm uma enorme importância na actividade económica, porque ajudam o Estado a atingir os objectivos determinados por si na prossecução das suas funções económicas e sociais. Por exemplo, um incremento das despesas públicas terá uma repercussão positiva na procura (Consumo e Investimento), porque vai ter um impacto no consumo das famílias (que desfrutarão de maior rendimento disponível), no consumo público e no investimento das empresas. Porém, os efeitos de um acréscimo das despesas públicas variam com o tipo de despesa pública realizada. O aumento dos gastos com pessoal e as transferências correntes de pensões de reforma e outros subsídios têm efeitos na redistribuição de rendimentos e no consumo privado, enquanto que um incremento nas despesas de capital tem consequências no investimento e na produção. A importância do Orçamento do Estado como instrumento de intervenção económica e social O Orçamento do Estado constitui um importante instrumento de intervenção económica e social. As despesas públicas e as receitas públicas produzem efeitos na actividade económica do país e na redistribuição do rendimento, como vimos anteriormente. Os gastos públicos e o investimento público dinamizam a economia. A criação de emprego no sector público, o aumento dos vencimentos dos funcionários do Estado, as transferências sociais para as famílias também estimula a procura. Por outro lado, o Estado prossegue políticas de redistribuição de rendimentos para diminuir as assimetrias na repartição do rendimento, através da fixação de impostos progressivos sobre o rendimento das classes mais favorecidas e de transferências sociais para as famílias de menores recursos como, por exemplo, o subsídio de desemprego ou o rendimento mínimo garantido. Saldo orçamental O saldo orçamental* é constituído pela diferença entre as receitas e as despesas públicas, num determinado ano. Se as receitas excederem as despesas, o saldo orçamental é positivo encontramo-nos perante um superavit. Se as receitas forem iguais às despesas, o saldo orçamental é nulo encontramo-nos perante um equilíbrio. Se as receitas forem inferiores às despesas, o saldo orçamental é negativo encontramo-nos perante um défice. O saldo orçamental constitui um importante indicador da situação da economia de um determinado país. Como muitas vezes o saldo é deficitário, ou seja, o Estado gastou um montante superior às receitas cobradas, é necessário recorrer-se a empréstimos; por isso, também se incluem no Orçamento do Estado outras rubricas, como a emissão da dívida pública, o pagamento de juros e as amortizações da dívida pública. Jorge Lopes 2/6
O valor do saldo global do orçamento do SPA constitui um dos indicadores mais utilizados pela Comissão Europeia para manter a convergência monetária das economias da Zona Euro. Na Cimeira Europeia de Dublin, realizada em Dezembro de 1996, foi assinado o Pacto de Estabilidade e de Crescimento (PEC), que fixou em 3% do PIB, o valor máximo que o défice orçamental poderia atingir nos Estados-membros que acederam à moeda única o euro. Estão previstas multas, nunca superiores a 0,5% do PIB, para os países que não cumprirem este critério. Poderá haver excepções para aqueles, cujo PIB esteja a sofrer variações negativas, superiores a 2%. Porém, o ECOFIN (Conselho de Ministros da Economia e Finanças), realizado a 25 de Novembro de 2003, decidiu rever o PEC, uma vez que a Alemanha e a França tinham ultrapassado os limites, já estabelecidos, do défice orçamental. Dívida pública Os Estados realizam, muitas vezes, um volume de despesas superior ao volume das suas receitas, como forma de estimular o crescimento das economias, verificando-se desta forma um défice orçamental. Este pode ser financiado pelo recurso ao crédito: os Estados contraem empréstimos e endividam-se, originando a dívida pública, pela qual pagam juros os juros da dívida pública para além dos reembolsos de empréstimos. Políticas económicas e sociais A observação do funcionamento das economias reais mostra que em todas elas, de uma forma mais directa nuns casos e mais indirecta noutros, o Estado intervém na esfera económica: regulando, fiscalizando e dinamizando a actividade económica; produzindo, através do Sector Empresarial do Estado, bens e serviços essenciais; planificando a actividade económica de uma forma mais imperativa ou indicativa, consoante o modelo político do país. As políticas económicas e sociais são acções que os Estados intervencionistas desenvolvem para atingirem determinados objectivos. Para a prossecução desses objectivos, os Estados promovem várias medidas e utilizam instrumentos macroeconómicos. Estes afectam a economia na globalidade e podem ser controlados directa ou indirectamente pelo Estado. As múltiplas formas de intervenção do Estado pretendem prevenir e corrigir os desequilíbrios inerentes ao funcionamento das economias como, por exemplo, a inflação, o desemprego e os défices da Balança Corrente ou da Balança de Capitais, procedendo a uma mais eficaz afectação dos recursos, comparativamente à que resultaria, apenas, dos mecanismos do mercado; regulando a actividade económica e redistribuindo os rendimentos. Por exemplo, o Estado ao utilizar os impostos como instrumento macroeconómico, fazendo incidir sobre os bens uma maior taxa de IVA, fará com que esta medida de política económica se repercuta em toda a economia. Muitas vezes, existe uma conflitualidade entre os objectivos definidos pelo Estado, como se poderá verificar a partir da leitura do texto seguinte. As políticas conjunturais (ou de estabilização) têm como objectivo promover a estabilização da economia, corrigindo os desequilíbrios existentes no curto prazo, num período inferior a um ano. Definem um conjunto de objectivos, relativamente aos indicadores de conjuntura, a atingir num curto período de tempo. As políticas estruturais têm como objectivo uma alteração do funcionamento e das estruturas em que assenta a economia. Os seus efeitos fazem-se sentir a médio (entre 1 a 5 anos) e longo prazo (por um período superior a 5 anos). Política fiscal A política fiscal incide sobre os impostos (principal fonte de financiamento das despesas públicas). Uma variação dos impostos produz efeitos em toda a economia, pois pode Jorge Lopes 3/6
fazer aumentar ou reduzir o rendimento disponível e, deste modo, o consumo privado e o investimento, componentes da procura global. Quando o Estado tem como prioridade a promoção do crescimento económico, desenvolverá uma política fiscal mais expansionista para dinamizar o consumo e o investimento. Deste modo, procederá a uma redução dos impostos, com consequências no rendimento disponível das famílias e nos lucros das empresas. Os impostos são também um instrumento fundamental da política de redistribuição de rendimentos. Política orçamental A política orçamental tem como finalidade corrigir os excessos do ciclo económico. Este é constituído por períodos de expansão da actividade económica (crescimento da produção, do consumo, do investimento e dos rendimentos) seguidos por períodos de recessão (abrandamento ou queda da produção, do consumo, do investimento e dos rendimentos). Deste modo, a política orçamental retraccionista actuará no sentido de minimizar os desequilíbrios provocados por um aquecimento da economia, em que os indicadores macroeconómicos revelam uma expansão da actividade económica acompanhada de tensões inflacionistas e do aumento do défice orçamental e do défice externo corrigirá, deste modo, os excessos provocados pelo aquecimento da economia. Por outro lado, a política orçamental expansionista desenvolverá medidas com a finalidade de inverter a fase do ciclo económico que se verifica quando a economia se encontra em recessão. É por isso que as políticas orçamentais são também denominadas políticas de contraciclo. Política de combate ao desemprego A política de combate ao desemprego tem como prioridade baixar a taxa de desemprego através de um conjunto de medidas no âmbito do mercado de trabalho. Essas medidas situam-se, quer do lado da oferta quer do lado da procura de trabalho. Acções do lado da procura de trabalho: o abaixamento dos salários e dos encargos sociais suportados pela entidade patronal, através de subsídios às empresas que empreguem mão-de-obra e através da flexibilização do mercado de trabalho (desregulamentação* da contratação colectiva, facilidade de despedimentos, trabalho a tempo parcial e temporário, por exemplo).. Acções do lado da oferta de trabalho: diminuição da idade da reforma, para antecipar a retirada dos trabalhadores mais velhos do mercado de trabalho, e alongamento da formação dos jovens, para retardar a sua entrada no mercado de trabalho. Desta forma, diminui-se o número de trabalhadores em actividade; desenvolvimento do nível educacional, da qualificação profissional e formação permanente, ao longo da vida activa, para possibilitar a manutenção do trabalhador no mercado de trabalho, cada vez mais exigente e competitivo (princípio da empregabilidade). Política de partilha de trabalho: redução do horário de trabalho, através da implementação das 35 horas semanais; acordos de empresa, para salvaguardar os postos de trabalho, com a redução do horário semanal, que será compensado pelo trabalhador mais tarde, de que é exemplo o acordo efectuado na AutoEuropa, de Palmela. Política de redistribuição dos rendimentos A política de redistribuição dos rendimentos actua sobre os rendimentos primários (que surgem directamente do mercado e do património) e tem como prioridade reduzir as assimetrias sociais para reforçar a coesão social. Esta política utiliza os instrumentos das políticas fiscais e orçamental: impostos, prestação de serviços (educação, saúde, habitação social, assistência médica e medicamentosa e transferências sociais) a fim de promover as seguintes medidas: imposição de impostos directos progressivos. Deste modo, as famílias e empresas com maiores rendimentos terão de pagar ao Estado uma parcela muito mais elevada; aumento das transferências sociais (pensões de reforma, invalidez, subsídio de desemprego) para as famílias mais desfavorecidas para que estas possam viver com dignidade; Jorge Lopes 4/6
prestação de serviços como, por exemplo, educação, saúde, habitação social e transportes públicos à disposição dos cidadãos. Instrumento de solidariedade, integração e coesão social Associada à política de redistribuição dos rendimentos, encontra-se a protecção social que se baseia em dois princípios: princípio da segurança social, que condiciona a protecção social às quotizações prévias que o trabalhador descontou ao longo da sua vida activa. Neste caso, os trabalhadores que sofrerem uma mudança de situação terão direito a receber subsídio de doença, de desemprego, pensão de reforma, de invalidez ou de terceira idade, etc.; princípio da assistência social, que não se encontra condicionado a nenhum laço contratual prévio. Assegura a protecção social às pessoas completamente desmunidas de apoios e que vivam numa situação de indignidade e de grande pobreza. Parte do combate à exclusão social está associado a este princípio, promovendo-se acções que incentivem as pessoas que se encontrem nesta situação a adquirirem capacidades que proporcionarão uma futura integração social. O rendimento mínimo garantido é um exemplo de elevada solidariedade social e contribui para o desenvolvimento da coesão social. Cada vez mais, os objectivos da coesão social exigem medidas direccionadas para situações específicas famílias numerosas, mães solteiras, famílias monoparentais, discriminação étnica, toxicodependência, etc. Política de Ambiente A poluição provocada pela agricultura intensiva, pelas centrais térmicas, pelas grandes aglomerações urbanas, o desperdício de recursos, a poluição dos rios, dos lagos, das toalhas freáticas e dos oceanos fazem perigar a vida no planeta. O crescimento económico tem sido feito à custa do ambiente, originando graves problemas ecológicos: o efeito de estufa; as chuvas ácidas; a contaminação dos solos, subsolo, rios, lagos e oceanos; a redução da camada de ozono e a perda da biodiversidade. Desde 1992, que a ONU (Organização das Nações Unidas), na Conferência do Rio, aprovou a Carta da Terra, alertando para as consequências nefastas do efeito de estufa. As mudanças climáticas, a destruição da fauna e da flora produzirão efeitos na agricultura, no ambiente e na vida dos povos. Mais tarde, as Conferências de Quioto, em 1997, de Porto Alegre, em 2001, e de Joanesburgo, em 2002, aprovaram medidas para defender o planeta do crescimento económico sem limites. Porém, nem sempre as medidas aprovadas são levadas à prática. Por exemplo, os EUA recusam-se a limitar a emissão de gases para a atmosfera, de acordo com o que foi aprovado em Quioto. A União Europeia tem vindo a impor um conjunto de medidas aos Estados-membros no sentido de estes reduzirem a emissão de gases, a contaminação das águas, dos solos e dos recursos dos oceanos. Estas preocupações levaram a que as exigências, no domínio do ambiente, se integrassem nas outras políticas comunitárias como, por exemplo, a PAC, a Política Industrial e Energética, através da fixação de normas e da adopção de medidas que integram as necessidades da área ambiental, na planificação e execução das actividades económicas e sociais. Porém, por vezes, as normas não têm capacidade para se imporem, como prova a recente contaminação das costas da Galiza pelo petroleiro Prestige. A SUSTENTA DE Jorge Lopes 5/6
Os constrangimentos às políticas económicas e sociais Pelo facto de Portugal, desde 1986, ser membro da União Europeia está sujeito a constrangimentos no âmbito das suas políticas económicas e sociais. A política monetária da Zona Euro é definida pelo Banco Central Europeu, enquanto que as políticas orçamental, fiscal e de redistribuição do rendimento são da responsabilidade dos Estados-membros, embora sujeitas aos constrangimentos do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC). Os efeitos da política monetária são os seguintes: perda da possibilidade de proceder a ajustamentos nas taxas de câmbio (para efeitos da competitividade externa das economias) e de utilizar a taxa de juro na política económica interna; limitação da margem de manobra dos Estados na política orçamental para fazer face a situações económicas adversas, devido à imposição do limite do défice orçamental (3% do PIB). Por exemplo, os efeitos negativos do aumento do desemprego poderiam ser amortecidos pelo reforço do subsídio de desemprego ou pelo aumento das obras públicas mas, dada a exigência de evitar défices orçamentais excessivos, tais medidas são difíceis de implementar. Todavia, estes constrangimentos não deverão justificar uma desresponsabilização dos Estados na economia nem deverão ser tomados como bloqueios ao desenvolvimento, mas como desafios a vencer, através da competitividade real da economia portuguesa. Jorge Lopes 6/6