Critérios de Judicialização de casos pela Comissão Interamericana de Direitos Humanos
CAMILA DE OLIVEIRA KOCH Mestra em Direitos Humanos pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, tendo sido orientada pelo Prof. Dr. André de Carvalho Ramos e aprovada pela banca com menção de louvor Becaria/fellow Rómulo Gallegos na Comissão Interamericana de Direitos Humanos Ex-Assessora Política do Instituto de Desenvolvimento e Direitos Humanos IDDH (2010-2017) Secretária Executiva do Comitê Brasileiro de Direitos Humanos e Política Externa (2014-2017) e membra do Comitê Nacional de Educação em Direitos Humanos (2014-2015) Advogada, professora universitária e pesquisadora de Direito Internacional dos Direitos Humanos Critérios de Judicialização de casos pela Comissão Interamericana de Direitos Humanos Belo Horizonte 2017
Álvaro Ricardo de Souza Cruz André Cordeiro Leal André Lipp Pinto Basto Lupi Antônio Márcio da Cunha Guimarães Bernardo G. B. Nogueira Carlos Augusto Canedo G. da Silva Carlos Bruno Ferreira da Silva Carlos Henrique Soares Claudia Rosane Roesler Clèmerson Merlin Clève David França Ribeiro de Carvalho Dhenis Cruz Madeira Dircêo Torrecillas Ramos Emerson Garcia Felipe Chiarello de Souza Pinto Florisbal de Souza Del Olmo Frederico Barbosa Gomes Gilberto Bercovici Gregório Assagra de Almeida Gustavo Corgosinho Gustavo Silveira Siqueira Jamile Bergamaschine Mata Diz Janaína Rigo Santin Jean Carlos Fernandes CONSELHO EDITORIAL Jorge Bacelar Gouveia Portugal Jorge M. Lasmar Jose Antonio Moreno Molina Espanha José Luiz Quadros de Magalhães Kiwonghi Bizawu Leandro Eustáquio de Matos Monteiro Luciano Stoller de Faria Luiz Henrique Sormani Barbugiani Luiz Manoel Gomes Júnior Luiz Moreira Márcio Luís de Oliveira Maria de Fátima Freire Sá Mário Lúcio Quintão Soares Martonio Mont Alverne Barreto Lima Nelson Rosenvald Renato Caram Roberto Correia da Silva Gomes Caldas Rodolfo Viana Pereira Rodrigo Almeida Magalhães Rogério Filippetto de Oliveira Rubens Beçak Vladmir Oliveira da Silveira Wagner Menezes William Eduardo Freire É proibida a reprodução total ou parcial desta obra, por qualquer meio eletrônico, inclusive por processos reprográficos, sem autorização expressa da editora. Impresso no Brasil Printed in Brazil Arraes Editores Ltda., 2017. Coordenação Editorial: Fabiana Carvalho Produção Editorial e Capa: Danilo Jorge da Silva Revisão: Fabiana Carvalho 341.272 Koch, Camila de Oliveira. K76c Critérios de judicialização de casos pela Comissão 2017 Interamericana de Direitos Humanos / Camila de Oliveira Koch. Belo Horizonte: Arraes Editores, 2017. p.183 ISBN: 978-85-8238-287-5 1. Direitos humanos. 2. Sistema interamericano de direitos humanos. I. Comissão Interamericana de Direitos Humanos CIDH. II. Título. CDD(23.ed.) 323.48 CDDir 341.272 Elaborada por: Fátima Falci CRB/6-700 Matriz Av. Nossa Senhora do Carmo, 1650/loja 29 - Bairro Sion Belo Horizonte/MG - CEP 30330-000 Tel: (31) 3031-2330 Filial Rua Senador Feijó, 154/cj 64 Bairro Sé São Paulo/SP - CEP 01006-000 Tel: (11) 3105-6370 www.arraeseditores.com.br arraes@arraeseditores.com.br Belo Horizonte 2017
Agradecimentos As grandes conquistas que realizamos na vida, sobretudo as acadêmicas e profissionais, requerem escolhas muitas vezes difíceis, dedicação, ausência, persistência e, sobretudo, resiliência. Essas conquistas, contudo, não seriam possíveis as minhas ao menos sem o apoio de pessoas que, de diferentes formas e constância, estiveram comigo na empreitada que foi construir esta obra. Professor André, não poderia deixar de agradecê-lo em primeiro lugar por ter tido a oportunidade de ser sua orientanda no Programa de Mestrado da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo e termos podido compartilhar tanto conhecimento, questionamentos e angústias sobre o tema desta obra. Sobretudo, agradeço o seu estímulo em sempre apurar o olhar crítico, para além dos manuais e do lugar comum. Mãe, sua força, determinação e, ao mesmo tempo, sensibilidade, cuidado e amor são inspiradores e a mulher que me tornei agradece a você não apenas por essa obra, mas por absolutamente tudo que foi conquistado até aqui e o que está por vir. Você é o meu maior exemplo. André, ser sua irmã é um privilégio, acredite. Discordamos em diversos pontos, convergimos em tantos outros, mas é a você que eu agradeço boa parte das minhas construções críticas. Obrigada por ser meu antagonista preferido. Pai, o seu apoio foi essencial para que eu pudesse iniciar e completar o caminho para escrever estas páginas. Ademais, sou grata por ter tido a sorte de herdar o seu gosto pela leitura, pelo cinema e pela música. Moises, o tempo é relativo quando encontramos o amor e isso, certamente, é uma lição que aprendi com você. A você agradeço não o que passou, mas o que está por vir. Obrigada por toda a cumplicidade e felicidade que compartilhamos, meu amor. V
Agradeço, em especial, a quatro grandes amigas: Flávia Machado, Karen Rodrigues, Marcela Teonília e Marília Dippe. De diferentes formas, vocês estiveram presentes não apenas nos momentos em que as páginas dessa obra foram escritas, mas em tantos outros que sequer conseguiria imaginar ter vivido sem vocês. Obrigada por terem dividido comigo o seu tempo e, sobretudo, obrigada pela caminhada diária na desconstrução de paradigmas e (re)construção de formas de ver o mundo. Fernanda Lapa, você é a pessoa que despertou o espírito dos direitos humanos em mim e por isso serei sempre grata. Há tempos você deixou de ser apenas minha orientadora na graduação e se tornou uma amiga. Ter podido compartilhar tantas experiências ao seu lado no Instituto de Desenvolvimento e Direitos Humanos (IDDH) é a bagagem mais rica que eu carrego. Márcia, Guilherme e Duda, apesar da vida nos ter distanciado, eu serei sempre grata a vocês pelo apoio incondicional que me deram durante os momentos mais importantes da construção dessa obra. Vocês são realmente especiais. Daniela Bucci, agradeço não apenas ter podido compartilhar com você os momentos acadêmicos nas Arcadas, mas ter podido construir com você uma grande e sincera amizade. Jonathan Francisco, muito obrigada por ter doado a mim e a essa pesquisa tantas horas da sua vida. A sua coragem e a sua força são contagiantes. Sinto muito orgulho por poder participar da construção do seu caminho na defesa dos direitos humanos e, principalmente, na defesa dos direitos LGBTQI. Por fim, agradeço a todas as defensoras e defensores de direitos humanos que tive o prazer de encontrar ao longo da minha caminhada acadêmica e profissional, no Brasil e mundo afora. Especialmente, Helena Rocha, Camila Asano, Laura Waisbich, Rodrigo Deodato, Mary Aune, Iradj Eghrari e Pooja Banerjee. Juntas e juntos fazemos a diferença. VI
Sumário PREFÁCIO... X INTRODUÇÃO... 1 PARTE I PANORAMA DO SISTEMA INTERAMERICANO DE DIREITOS HUMANOS POR MEIO DA ÓTICA DA CIDH... 4 Capítulo 1 COMISSÃO INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS: PAPEL POLÍTICO... 5 1.1. A ORGANIZAÇÃO DOS ESTADOS AMERICANOS... 5 1.2. CRIAÇÃO DA COMISSÃO INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS... 8 1.2.1. O papel promocional da Comissão Interamericana de Direitos Humanos... 10 1.2.1.1. Visitas in loco... 12 1.2.1.2. Relatorias... 13 1.2.1.3. Relatórios... 14 1.2.1.4. Função consultiva... 15 1.2.1.5. Outras funções... 15 1.2.2. O papel quase judicial da Comissão Interamericana de Direitos Humanos... 16 Capítulo 2 COMISSÃO INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS: PAPEL ADJUDICATÓRIO... 18 2.1. A CONVENÇÃO AMERICANA DE DIREITOS HUMANOS... 18 2.1.1. O papel adjudicatório da Comissão Interamericana de Direitos Humanos... 21 2.1.1.1. Processamento de petições individuais... 22 2.2. COMO SOBREVIVE O SISTEMA INTERAMERICANO: BREVE APRESENTAÇÃO DOS SEUS RECURSOS FINANCEIROS... 29 VII
2.3. A COMISSÃO INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS EM NÚMEROS... 32 2.3.1. A atuação promocional... 32 2.3.2. A atuação adjudicatória... 36 PARTE II OS ATORES DO SISTEMA INTERAMERICANO... 46 Capítulo 3 PELOS OLHOS DA COMISSÃO INTERAMERICANA: O FILTRO NECESSÁRIO... 47 3.1. ALTERAÇÕES NOS REGULAMENTOS DA CIDH E DA CORTE IDH QUE INFLUENCIARAM A FORMA COMO OS CASOS SÃO ENVIADOS AO TRIBUNAL... 48 3.2. ANÁLISE DAS INFORMAÇÕES CONTIDAS NAS CARTAS DE SUBMISSÃO PUBLICADAS PELA CIDH ENTRE 2010 E 2014... 52 3.2.1. Artigos alegados como violados pela CIDH... 52 3.2.2. Estados demandados... 56 3.2.3. Principais temas e contextos dos casos analisados... 58 3.2.4. Justificativa da CIDH... 75 Capítulo 4 PELOS OLHOS DOS LITIGANTES: MOBILIZAÇÃO JURÍDICA TRANSNACIONAL NO SISTEMA INTERAMERICANO... 79 4.1. CONCEITO E BREVE HISTÓRICO DA ATUAÇÃO DAS ORGANIZAÇÕES NÃO GOVERNAMENTAIS NA PROMOÇÃO E PROTEÇÃO DOS DIREITOS HUMANOS... 79 4.2. SUSTENTABILIDADE DAS ONGS... 86 4.3. A MOBILIZAÇÃO INTERNACIONAL DO DIREITO E O LITÍGIO ESTRATÉGICO NO SISTEMA INTERAMERICANO DE DIREITOS HUMANOS... 87 4.4. AS ORGANIZAÇÕES NÃO GOVERNAMENTAIS E O SISTEMA INTERAMERICANO... 92 4.4.1. Perfil dos representantes das vítimas nos casos analisados... 93 PARTE III O DESAFIO DO FILTRO NEGATIVO DO SISTEMA INTERAMERICANO DE DIREITOS HUMANOS... 115 Capítulo 5 O QUE REQUER UM CASO: CRITÉRIOS PARA A SELEÇÃO DOS CASOS ENVIADOS À CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS... 116 VIII
5.1. O DESAFIO DO FILTRO NEGATIVO E A NECESSIDADE DO LITÍGIO ESTRATÉGICO... 118 5.2. A INFLUÊNCIA DA POLITIZAÇÃO DA COMISSÃO INTERAMERICANA ENQUANTO FILTRO DO SISTEMA INTERAMERICANO DE DIREITOS HUMANOS... 122 5.3. OS CASOS ESCOLHIDOS: OS FATORES QUE POTENCIALMENTE ENSEJARAM AS ESCOLHAS... 124 CONSIDERAÇÕES FINAIS... 134 REFERÊNCIAS... 138 APÊNDICE... 141 APÊNDICE I Lista de casos utilizados e onde encontrar as cartas de submissão e relatórios de mérito... 141 APÊNDICE II Frequência de temas presentes nos casos analisados... 150 APÊNDICE III Petições recebidas, abertas e não abertas (2012-2014)... 151 APÊNDICE IV Lista de casos, temas, resumos e ONGs representantes... 152 IX
Prefácio A obra Critérios de judicialização de casos pela Comissão Interamericana de Direitos Humanos é fruto de brilhante dissertação de mestrado defendida por Camila de Oliveira Koch, na Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (Largo São Francisco), em 2016, da qual tive a honra de ser professor orientador. De forma inovadora, a autora propõe análise sobre o papel da Comissão Interamericana de Direitos Humanos na filtragem das demandas no sistema de petições individuais e seleção dos casos enviados à Corte Interamericana de Direitos Humanos, mediante o estudo de casos do sistema de petições individuais. Além de traçar, de forma detalhada, um panorama geral sobre a atuação da Comissão, a autora analisa pormenorizadamente 70 casos levados à Corte no período entre 2010 e 2014, tendo como marco temporal a data em que a Comissão passou a publicar as cartas de submissão, elencando os motivos para envio dos casos à Corte Interamericana. Como fio condutor da obra, a autora propõe dois questionamentos: quais os fatores para judicialização de um caso pela Comissão? Qual o papel dos atores do sistema interamericano na determinação dos casos que serão levados à Corte Interamericana de Direitos Humanos? Em outras palavras, a obra propõe-se a estudar, para além da análise superficial dos textos normativos, quem e como se determina qual caso será levado para à Corte Interamericana. A obra possui uma coerente e consistente estrutura, composta de três partes. Na Parte I, a autora examina a Comissão sob a ótica dos seus papéis político e adjudicatório, abordando o seu duplo tratamento, como órgão da Organização dos Estados Americanos e como órgão da Convenção Americana de Direitos Humanos. Inicialmente, é descrita a criação da Comissão no bojo da Organização dos Estados Americanos e os seus instrumentos para o exercício das funções complementares quase judicial e de promoção dos direitos humanos no continente. A seguir, em seu papel adjudicatório, são analisados o processamento das petições individuais pela Comissão, bem como a sua estrutura e atuação, avaliando a potencial parcialidade e seletividade ocasionadas pelo subfinanciamento e pela falta de credibilidade e de contextualização das estatísticas da Comissão. A Parte II é focada na relevância da atuação da Comissão e das Organizações Não Governamentais (ONGs) como representantes das vítimas no processo de judicialização de demandas à Corte Interamericana. No âmbito da Comissão, a auto- X
ra pondera as alterações ocorridas nos regulamentos da Comissão e da Corte e seus impactos no envio de casos, bem como examina os dados das cartas de submissão publicadas pela Comissão no período entre 2010 e 2014, mencionando especificamente as violações aos artigos da Convenção Americana de Direitos Humanos, os Estados demandados, os temas e a justificativa para envio dos casos à Corte. O papel das ONGs como atores importantes do sistema interamericano é abordado sob o enfoque da sua mobilização e do seu perfil em temas estratégicos de direitos humanos, apontando os aspectos (tamanho, organização, financiamento, temática) que influenciam na representação das vítimas. Dando continuidade lógica ao estudo do tema, a Parte III, central à obra, identifica os critérios da atuação seletiva das ONGs e da Comissão na triagem das petições que serão admitidas para análise e, posteriormente, poderão ser enviadas para julgamento pela Corte. Após o exame dos dados, a autora aponta que a admissibilidade de casos para a Corte ultrapassa os requisitos da Convenção Americana de Direitos Humanos, incluindo, ainda, os seguintes fatores: i) interesse paradigmático ao sistema interamericano, pela novidade no tema ou pela sua abordagem; ii) impacto sobre o Estado demandado e sobre a região; iii) vulnerabilidade do Estado demandado; e iv) presença de ONGs ativas. Nesse contexto, a autora expõe a atuação da Comissão, avaliando as suas qualidades e defeitos. Reconhecendo os impactos do alto custo de manutenção dos casos e da politização da Comissão, conclui trazendo algumas propostas para melhorar o seu desempenho, que passam pela releitura dos critérios de escolha e pelo redimensionamento do papel dos atores do Sistema Interamericano de Direitos Humanos. O cuidado na escolha da bibliografia, ampla e atualizada, além de jurisprudência especializada e de análise estatística de dados, formam o diferencial e da originalidade da abordagem da Autora que proporciona uma nova leitura, não dogmática ou textualista, do filtro invisível exercido pela Comissão Interamericana de Direitos Humanos. Ao analisar, de forma crítica, a existência de elementos opacos na seleção de casos levados à Corte, a obra tem o mérito de trazer para discussão acadêmica aspecto relevante na avaliação da real efetividade da Comissão Interamericana de Direitos Humanos no exercício da sua função contramajoritária na proteção de direitos humanos nas Américas. Essa contribuição original da obra, aliada ao apuro na pesquisa e desenvolvimento impecável do raciocínio, tornam o estudo aqui apresentado uma leitura imprescindível aos que desejam estudar, com seriedade e rigor crítico, o sistema interamericano de direitos humanos e, em especial, o papel nele desempenhado pela Comissão Interamericana de Direitos Humanos. ANDRÉ DE CARVALHO RAMOS Professor de Direito Internacional e do Programa de Mestrado e Doutorado em Direitos Humanos (CAPES 6) da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (USP). Doutor e Livre-Docente em Direito Internacional. Procurador Regional da República. XI