CURSO DE DIREITO EDGARD CÂNDIDO DOS SANTOS SOBERANIA POPULAR: UMA ANÁLISE DO MODELO BRASILEIRO DA PARTICIPAÇÃO POPULAR NO PROCESSO DECISÓRIO DOS ENTES PÚBLICOS Brasília, abril de 2015.
EDGARD CÂNDIDO DOS SANTOS SOBERANIA POPULAR: UMA ANÁLISE DO MODELO BRASILEIRO DA PARTICIPAÇÃO POPULAR NO PROCESSO DECISÓRIO DOS ENTES PÚBLICOS Projeto de Pesquisa apresentado no âmbito do Curso de Bacharelado em Direito das Faculdades Integradas Promove de Brasília, para ao processo seletivo do Edital ICESP/PROMOVE 01/2015 - Bolsa de Iniciação Científica do Programa Institucional de Bolsas de Iniciação Científica (PIBIC) ICESP/PROMOVE. Orientador: Prof. Mestre Adriano Portella de Amorim. Brasília, abril de 2015. 2
SUMÁRIO 1. INTRODUÇÃO...04 2. PROBLEMATIZAÇÃO...05 3. JUSTIFICATIVA...05 4. OBJETIVOS...06 5. REFERÊNCIAL TEÓRICO...06 6. METODOLOGIA...08 7. CRONOGRAMA...10 8. ORÇAMENTO...11 9. RESULTADOS ESPERADOS...11 10. BIBLIOGRAFIA...13 3
1. INTRODUÇÃO Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição. No parágrafo único do art.1º da Constituição Federal de 1988 (CF/88), essa forma de representatividade é a mais eficiente? É realmente desta forma que a soberania popular é exercida? As decisões realizadas pelo mecanismo da representação política refletem o que a sociedade necessita? As relações entre sociedade e Estado têm se configurado de diversas formas, tanto a partir de ações não institucionalizadas, utilizando o "espaço da rua", mas com o objetivo claro de impactar a esfera estatal, quanto por meio da ocupação de espaços institucionalizados, usufruindo dos diversos mecanismos de participação social, com a intenção de interferir nos processos decisórios de políticas públicas. O cenário democrático tem se reinventado constantemente, dada a variedade de atores sociais e as diversas bandeiras, mas também as demandas específicas e as novas formas de interação entre sociedade civil e administração pública. Por isso, a renovação da teoria democrática requer a formulação de critérios democráticos de participação política, que não sejam confinados no ato de votar. Isso implicaria numa articulação entre democracia representativa e democracia participativa; o campo político teria que ser radicalmente redefinido e ampliado (SANTOS, 2002, p.55). Essa necessidade de redefinição do campo político dá-se muito em função do direito de participação, mas não só deste, mas, sim, das recorrentes tentativas por parte dos movimentos sociais de exercer esse direito. Isso tem levado à criação de novas formas de atuação da administração pública, que alteram a sua relação com os administrados, com seus agentes e com sua estrutura hierárquica. A proposta da presente trabalho é justamente esta, a de historiar as formas de participação social no processo decisório governamental e identificar os métodos e critérios políticos e jurídicos que garantem e que também obliteram a eficácia da participação popular, de modo a permitir a distinção entre retórica e regras que efetivamente proporcionem o cumprimento do mandamento constitucional. A relevância do tema se posiciona na perspectiva da legitimidade, ou melhor, nas camadas que possam apenas dar aparência de legitimidade aos mecanismos de soberania popular e de representatividade política. 4
Para tanto, a abordagem metodológica passará pela pesquisa bibliográfica do tema, da análise da legislação e, notadamente, da confrontação entre o discurso político e a verificação empírica de determinados casos que possam demonstrar a concretização do direito de participação popular. 2. PROBLEMATIZAÇÃO Diante das fortes crises que perpassam nossa gestão pública, insatisfações globais, manifestações, demonstra-se uma larga separação entre o estado e a sociedade, fazem-se necessárias alterações na forma de condução de nossa nação, deixando de lado a morosidade, a ineficiência do Poder Judiciário em responsabilizar quem é de direito a responsabilização e reparação do dano causado a sociedade, perante a inércia daqueles que representam o povo, assim exigem-se novas formas de participação democrática. Desse modo, a presente pesquisa pretende contribuir para a construção de uma nova forma de representação política mediante o aprimoramento do diálogo entre Estado e sociedade. 3. JUSTIFICATIVA A participação da sociedade na administração pública implica a organização de processos de tomada de decisão por essa modalidade de administração ou de divisão de tarefas entre a administração e os administrados, em que estes últimos poderiam ser convocados à execução direta de determinadas funções administrativas. Desse modo, existiriam variados institutos de participação popular que levam à participação da sociedade na decisão, formulação e implementação de políticas públicas. Exemplos de participação nos processos decisórios de políticas públicas, são o plebiscito administrativo, o referendo e as comissões de caráter deliberativo; de formulação, seriam as audiências e consultas públicas; e de implementação, as comissões de usuários, a atuação de organizações sociais ou de entidades de utilidade pública (PEREZ, 2004, p. 224-225). Algumas expressões como O Brasil acordou e o gigante despertou tem sido usadas pela mídia comercial para definir as manifestações, os protestos, os movimentos e organizações de ação social que foram a público para saudar o envolvimento da juventude 5
na luta, mas também para reafirmar que a luta por direitos é histórica e necessita de mudanças. Como as necessidades são alteráveis seguindo os novos preceitos de sociedade, mas de forma sistematizada e positivada, necessitamos modificar tal forma de dialogo que é eminente e urgente. 4. OBJETIVOS 4.1. Geral Estudar a eficácia das formas existentes de participação popular no processo decisório dos entes públicos. 4.2. Específicos 4.2.1. Identificar os argumentos políticos, sociais e jurídicos que definiram o modelo atual de participação democrática. 4.2.2. Analisar os efeitos sociais sobre a manutenção ou alteração das formas de participação democrática. 4.2.3. Suscitar o debate a respeito do aperfeiçoamento dos mecanismos de participação popular. 5. REFERENCIAL TEÓRICO Soberania popular é a doutrina pela qual o Estado é criado e sujeito à vontade das pessoas, que são a fonte de todo o poder político. Teorias democráticas, ou da soberania popular, apresentam três fases sucessivas, nitidamente distintas. Na primeira, aparece como titular da soberania o próprio povo, como massa amorfa, situado fora do Estado. Numa segunda fase, que adquire seu ponto de consolidação na Revolução Francesa, influindo sobre as concepções políticas do século XIX e inicio do século XX, a titularidade é atribuída à nação, que é o povo concebido numa ordem integrante. Por último, chega-se à afirmação de que o titular da soberania é o Estado, o que começaria a ser aceito na segunda metade do século XIX e ganharia grande prestigio no século XX. Se a soberania 6
é um direito, seu titular só pode ser uma pessoa jurídica. Ora, povo, mesmo concebido como nação, não tem personalidade jurídica. Mas, como ele participa do Estado e é o elemento formador da vontade deste, a atribuição da titularidade da soberania ao Estado atende às exigências jurídicas, ao mesmo tempo que preserva o fundamento democrático. Essa última concepção é abordada por DALLARI (2011, p. 89), que traz a designação feita por MORTARI: (...) como legitimista, pois a legitimação do soberano, que equivale ao nascimento do estado, se dá com a consolidação da ordenação através do decurso do tempo. Quando determinada ordenação consegue positividade, impondo-se ao respeito dos destinatários, e se torna estável, adquirindo caráter permanente, ai então se pode dizer que existe poder soberano. Notadamente no campo da democracia participativa e movimentos sociais, ARENDT (1994, p.44) afirma que o poder precisa do apoio e da organização popular para se manter. É do consentimento da opinião pública que vem a legitimidade do governo democrático. Na sua concepção, a democracia participativa pressupõe a co-participação de cidadãos livres. Estes deixariam de ser governados por uma elite que deriva seu poder dos conselhos de assessorias intelectuais; o espaço de participação seria a própria esfera pública, compreendida como o espaço do bem comum, que interessa a todos os indivíduos, ainda que sob perspectivas diferentes (ARENDT, 2003, p.261). Também em casos de reforma constitucional, ratificação de tratados ou convenções internacionais, empréstimos externos, modificações territoriais, declaração de guerra ou tratado de paz ou leis de máximo interesse nacional é a população quem decide em última instância. Para PEREZ (2004, p. 36): (...) o desenvolvimento democrático, refletido na constitucionalização da democracia participativa, é uma das razões fundantes da institucionalização da participação popular nas decisões e no controle da Administração Pública. Dessa forma, são garantidos aos cidadãos direitos específicos de participação, levando à criação de novas formas de atuação da administração pública, que alteram a sua relação com os administrados, com seus agentes e com sua estrutura hierárquica. A eficiência da atuação administrativa estaria relacionada à adesão da sociedade e 7
à sua atuação ativa. "Daí a necessidade de se utilizar instrumentos que procurem o consentimento da coletividade, que procurem, enfim, a aproximação da sociedade e do Estado, do burocrata e do cidadão, do governante e do governado" (PEREZ, 2004, p. 221). A legitimidade viria em função dessa adesão da sociedade "a um conjunto de medidas concretas, políticas, ou programas que esta ajudou a formular, decidir e muitas vezes a executar" (PEREZ, 2004, p. 221). Essa legitimidade seria essencial para o êxito de políticas públicas. O plebiscito administrativo "pode ser definido como o procedimento de consulta popular aberto a todos os cidadãos, prévio a tomada de uma decisão administrativa, que vincula a Administração ao cumprimento de seu resultado" (PEREZ, 2004, p. 154). As normas jurídicas e o respeito aos direitos são o fundamento básico da convivência social das democracias "evoluídas", mas o fenômeno estatal tem que ser visto além da perspectiva jurídica (SARAVIA, 2006, p.26). Portanto, é preciso "analisar o funcionamento do Estado por meio de seus fluxos, da sua dinâmica, e modificar, assim, a perspectiva até então privilegiada ou única de exame de normas e estruturas" (SARAVIA, 2006, p. 26). Desse modo, ainda segundo SARAVIA, trata-se de visões complementares. A perspectiva da política pública integra a dimensão jurídica e, esta, vale-se dos insumos produzidos pelas análises de política pública. A abordagem do referencial teórico selecionado indica que o tema da participação popular no Brasil ainda é muito tímido e pouco debatido, tendo em vista que nós podemos identificar que apesar de haver uma previsão de ordem constitucional e algumas esparsas previsões de ordem infraconstitucional, a eficácia, ou seja, no plano prático, desse direito constitucional ainda necessita de mecanismos de aperfeiçoamento que vão desde o político até o refinamento da legislação e é o que se pretende explorar ao longo do presente projeto de pesquisa. 6. METODOLOGIA A pesquisa será elaborada a partir da legislação brasileira pertinente, sobretudo a Constituição e a legislação infraconstitucional, além dos estudos jurídicos existentes e a jurisprudência que corresponda ao tema. Far-se-á a coleta de dados em colégios secundaristas e universidades, coletas de dados em livros, artigos publicados em revistas 8
especializadas, acórdãos de tribunais superiores e textos publicados na Internet com a devida fonte de autoria. Observados os limites da estabelecidos para a abordagem temática, a pesquisa será desenvolvida, dentre outros meios que se demonstrarem necessários, da seguinte forma: a) levantamento bibliográfico; b) estudo crítico de correntes teóricas e pronunciamentos judiciais; c) obtenção e análise da legislação; d) identificação de aspectos controvertidos; e e) identificação dos efeitos jurídicos e sociais. 9
7. CRONOGRAMA DE PESQUISA(previsão) Mês/Ano Descrição das Atividades 08/2015 Levantamento bibliográfico. Início da pesquisa. 09/2015 Estudo preliminar de aspectos cuja compreensão seja necessária ao entendimento da temática e da abordagem escolhida. Participação no encontro presencial do Grupo de Pesquisa Direitos Fundamentais e Políticas Públicas (GPDFPP). 10/2015 Análise de legislação, doutrina ou jurisprudência. 11/2015 Análise de legislação, doutrina ou jurisprudência. 12/2015 Análise de legislação, doutrina ou jurisprudência. 01/2016 Elaboração do relatório parcial. 02/2016 Entrega do relatório parcial. Análise de legislação, doutrina ou jurisprudência. 03/2016 Análise de legislação, doutrina ou jurisprudência. 04/2016 Análise de legislação, doutrina ou jurisprudência. 05/2016 Análise de legislação, doutrina ou jurisprudência. 06/2016 Análise de legislação, doutrina ou jurisprudência. 07/2016 Elaboração do relatório final. 08/2016 Entrega do relatório final. 10
8. ORÇAMENTO(estimativa) DESPESAS VALORES (R$) Resma de papel 40,00 Gastos com transporte 150,00 Cartuchos de tinta de impressora 100,00 Aquisição de livros 600,00 Fotocópias 50,00 Aquisição de mídias para armazenamento de dados 50,00 Total... 990,00 9. RESULTADOS ESPERADOS Com esse projeto científico, espera-se contribuir, para discussão deste tema polêmico, delicado e relevante, que é a participação da sociedade no processo decisório dos entes públicos. Conquanto, não se deve esquecer que um dos fundamentos do Estado Democrático de Direito, é a soberania popular, cujo conceito se incluirno parágrafo único que prevê o artigo 1º da Constituição brasileira: Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: I - a soberania; II - a cidadania; III - a dignidade da pessoa humana; IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V - o pluralismo político. Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição. 11
Sendo assim, para verdadeira eficácia da norma, as políticas públicas necessitam por em prática aquele dispositivo constitucional. A participação da sociedade no processo decisório dos entes públicos não é uma tendência, mas sim uma necessidade real e que deve ser contínua. 12
BIBLIOGRAFIA Utilizadas diretamente no presente do projeto: ARENDT, H. A condição humana. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2003.. Sobre a violência. Rio de Janeiro: Relume Dumará, 1994. BRASIL. Constituição (1988). Constituição e o Supremo. Anotada e Comentada. Disponível em: http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/publicacaolegislacaoanotada/anexo/completo.pdf. Acesso em: 8 de abril de 2015. DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. São Paulo: Saraiva, 2011. PEREZ, M. A. A Administração pública democrática: institutos de participação popular na Administração Pública. Belo Horizonte: Fórum, 2004. SANTOS, B. de S. Democratizar a democracia: os caminhos da democracia participativa. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2002. SARAVIA, E. Introdução à Teoria da Política Pública. In: SARAVIA e FERRAREZI (orgs.) Políticas Públicas: coletânea. Brasília: ENAP, 2006, vol. 1. Que serão objetos de uma abordagem complementar: ARONOWITZ, S. Pós-Modernismo e Política. In: HOLLANDA, H. B. (org). Pós-Modernismo e Política. Rio de Janeiro: Rocco, 1992. BUCCI, M. P. D. (org.) Políticas Públicas: reflexões sobre o conceito jurídico. São Paulo: Saraiva, 2006. GOHN, M. G. Movimentos Sociais no Início do Século XXI: antigos e novos atores sociais. Petrópolis, RJ: Vozes, 2003. MELUCCI, A. Challenging codes: collective action in the information age. Cambridge: Cambridge University Press, 1996. PORTA, D. O movimento por uma nova globalização. São Paulo: Edições Loyola, 2007. SCHERRER-WARREN, I. Redes de Movimentos Sociais. São Paulo: Edições Loyola, 1993.. Ações coletivas na sociedade contemporânea e o paradigma das redes. Sociedade e Estado, v. 13, nº 1, 1998. 13
. Redes e sociedade civil global. In: HADDAD, S. (org.) ONGs e universidades. São Paulo: ABONG; Peirópolis, 2002.. Das mobilizações às redes de movimentos sociais. Sociedade e Estado, vol. 21, n 1, 2006. TEIXEIRA, S. M. Descentralização e participação social: o novo desenho das políticas sociais. Revista Katalysis, vol. 10, nº 2, 2007, p. 154-163. MATTOS, Patrícia. O reconhecimento, entre a justiça e a identidade.revista Lua Nova, nº 63, 2004, p. 143-161. SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo, v.1. São Paulo: Malheiros, 2007. SILVA, Virgílio Afonso da. Direitos fundamentais. São Paulo: Editora Malheiros, 2009. 14