UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA Faculdade de Comunicação Programa de Pós-Graduação em Comunicação Aluna: Sayonara de Amorim Gonçalves Leal

1 UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA Faculdade de Comunicação Programa de Pós-Graduação em Comunicação Aluna: Sayonara de Amorim Gonçalves Leal AGÊNCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES (ANATEL) E A PRIVATIZAÇÃO DO SISTEMA TELEBRÁS: ESTADO E CONTROLE PÚBLICO NO UNIVERSO DE ATUAÇÃO DO ÓRGÃO REGULADOR Maio - 1999 1

2 RESUMO/ABSTRACT: O objetivo principal do trabalho aqui proposto é levantar aspectos gerais, a partir do estudo da atuação do Estado e da prática de políticas públicas no que se refere ao modelo admitido para o setor de telecomunicações do Brasil após a sua desestatização, do controle público presente na nova regulamentação para o setor. A Agência Nacional de Telecomunicações tem papel fundamental na atual rearticulação dos atores sociais, tecnológicos, políticos e econômicos que animam o mercado brasileiro de telecomunicações. 1.0-Panorama Geral do Novo Modelo de Regulamentação das Telecomunicações no Brasil No Brasil, com a quebra do monopólio estatal no setor de telecomunicações, em maio de 1995, houve uma reestruturação econômica, política e sobretudo 2

3 regulatória no Sistema de Telecomunicações Brasileira. O marco regulatório do setor deixou de ser o Código Brasileiro de Telecomunicações, de 1962, que atribuía ao Estado o controle das telecomunicações, para assumir em seu lugar a Lei Geral de Telecomunicações, de 1997. O aspecto fundamental para o cumprimento das determinações dessa lei e que fixou uma nova regulamentação para o setor foi a criação da Agência Nacional de Telecomunicações-Anatel, cuja característica principal é ser um órgão autônomo e de controle público. A estrutura funcional e administrativa da agência apresenta um perfil inusitado em termos de regulamentação no STB, sobretudo por atribuir o direito ao cidadão brasileiro de participar das decisões do órgão. Houve uma reforma brutal no STB, seguida, obviamente de uma reestruturação fundamental no paradigma regulatório do setor. A dimensão da ação e de controle públicos trazidos no bojo desse novo modelo, como também, a redefinição do papel do Estado e a prática de políticas públicas que orientam o setor compreendem o campo temático no qual este trabalho se configura. Propõe-se aqui um percurso exploratório dos termos e limites desta nova concepção de ação pública oriunda do Estado no campo específico da dinâmica do setor de telecomunicações brasileiro. A criação de agências reguladoras pelo atual governo brasileiro vem no bojo da chamada "modernização do Estado", atendendo a uma certa necessidade de transferir funções de fiscalização e controle efetivo a órgãos que se responsabilizem por áreas específicas. Na verdade, as agências surgem do precedente da reforma do modelo estatal de gerir setores estratégicos. O estudo da Agência Nacional de Telecomunicações é de grande relevância para entender o atual processo de reforma das telecomunicações no Brasil e sobretudo a reestruturação do paradigma regulatório que orientava o setor até finais de 1997. A mudança fundamental trazida com a reformulação do antigo marco regulatório localiza-se em relação à dimensão que o controle público deve assumir no novo modelo de regulamentação delimitado. O cidadão brasileiro tem agora poder de intervenção nas decisões tomadas pelo órgão regulador sobre os serviços de telecomunicações em todo território nacional, o Estado, por sua vez, passou de agente empreendedor, de empresário, para agente essencialmente regulador. 2.0-Estado contemporâneo e ação pública 3

4 Estado e ação pública são dois dos elementos centrais para entender o atual debate sobre o processo de reestruturação das economias, a orientação regulatória de setores estratégicos, como o das telecomunicações e a reorganização dos mercados, na perspectiva de aberturas e flexibilizações, fundadas na ideologia neoliberal e no fenômeno da globalização econômica e tecnológica. Essa tendência de afrouxamento das rédeas que mantém os mercados sobre forte regulação do Estado é o ponto fulcral da atual discussão sobre o papel do poder estatal e da ação pública nas atividades econômicas, políticas e sociais da economia mundial. Com o advento de movimentos liberalizantes e privatizantes no sistema de telecomunicações da economia ocidental, há uma ruptura dos modelos de regulação, das estruturas do setor, que orienta o seu processo de reforma. Nesse contexto de reestruturações econômicas, regulatórias, e infra-estruturais, o Estado tem um grande e imperativo desafio: redefinir o seu papel em face do novo ambiente de mercado aberto ou semi-aberto. Para falarmos de Estado é preciso ter em mente a sua localização na totalidade dos espaços público e privado. Para autores contemporâneos como Noberto Bobbio, o Estado coloca-se entre a chamada esfera pública e a sociedade civil (entendida como domínio privado) levando em consideração que em determinados períodos históricos não havia muita clareza do limiar entre a esfera estatal e a sociedade civil. A diferenciação entre uma e outra traz à tona a dicotomia clássica entre o público e o privado 1. Nesse contexto, o Estado é admitido como uma sociedade organizada, onde existe uma esfera pública, total ou parcial, cuja principal característica é a existência de relações de subordinação entre governantes e governados; sempre arbitrando entre interesses públicos e privados. Para Bobbio, a distinção entre o público e o privado está relacionado à diferenciação entre política e economia, com a ressalva de que o primado do público sobre o privado é visto como o primado da política sobre a economia. Prova disso é que o processo de intervenção dos poderes públicos na regulação da economia - processo até agora surgido como irreversível - é também designado como processo de publicização do privado. (Bobbio, 1997:26). Esse processo é um dos componentes das transformações das sociedades industriais mais avançadas, onde há 1 No universo do publico e do privado delimitado um ente não pode ser simultaneamente público e privado, e sequer nem público nem privado, também o significado valorativo de um tende a ser oposto do outro (...) ( Bobbio, 1997:20) 4

5 maior acuidade ao repassar tarefas públicas a empresas privadas em fases de flexibilização de setores da economia. Ao mesmo tempo, esse processo é acompanhado e complicado por outro que se chama privatização do público. Apesar da publicização do privado no Estado, as relações contratuais, características do mundo das relações privadas, se colocaram como fase superior das relações politicamente relevantes (relações entre grandes organizações sindicais para a formação e renovação dos contratos coletivos e nas relações entre partidos para a formação das coalizões de governo). (idem: ibidem). No mundo moderno, o Estado admite uma sociedade civil formada por grupos organizados, cada vez mais fortes, que engloba conflitos constantes, diante dos quais o Estado, desempenha uma função de intermediador entre as forças atuantes, como também impõe a sua soberania. Ainda com relação a dicotomia público/privado, John B. Thompson salienta que essa distinção nunca foi completamente definitiva no desenvolvimento histórico das sociedades modernas, (...) a própria fronteira entre público e privado tornou-se um marco importante nos debates políticos quando os governos procuraram redefinir o escopo da atividade estatal, expandindo os serviços e investimentos públicos ou, alternativamente, removendo preocupações do setor público para o privado através de privatizações. (Thompson, 1998: 111). Nesse universo de troca de funções e ações entre os campos privado e estatal, o sentido de público, delimitado pelo discurso sócio-político ocidental, ganha a conotação de espaço aberto, acessível ao público, que permite o diálogo entre entes oriundos da esfera tanto estatal quanto privada. O público é definido por Thompson, como tudo aquilo que é visível ou observável, o que é realizado na frente de espectadores, o que está aberto para que todos ou muitos ouçam ou vejam. (idem: 112). Nessa perspectiva, dentro de uma concepção extremamente democrática da ação pública, podemos dizer que essa definição apresentada por Thompson se enquadra ao modelo pretendido de controle público da Anatel, à medida que se propõe a visibilidade, publicidade das atividades da agência. A realização de sessões públicas durante processos decisórios do órgão e a publicação na Internet de 5

6 documentos, resultados de licitações, para consultas públicas, a efetiva disponibilização de material da Anatel para ser apreciado pelos cidadãos e eventualmente criticado e alterado por eles, via procedimento legal, previsto em lei, é uma derivação do sentido de ato público como ação que pode ser realizada e permite intervenção da sociedade. Com relação à participação da sociedade em processos de privatização de serviços públicos, John D. Donahue, diz que o cidadão pode agir privativamente em prol das suas aspirações sociais, como pode reivindicar uma ação pública para fazer prevalecer seus valores, suas necessidades. Segundo o autor, a privatização é um fenômeno fiscalmente ambicioso e carregado de ideologia, que começa a ser disseminado a partir da prática neoliberal da Inglaterra, no final dos anos 70. Para Donahue, a soma do entusiasmo cultural pela empresa pública com o imperativo da redução dos gastos públicos do Estado redunda, na prática da privatização que consiste em delegar responsabilidades públicas para organizações privadas. (Donahue, 1996:11) Quando a esfera estatal repassa a sua função de prestadora de serviços essenciais e não-essenciais ao setor privado, surge, segundo Donahue, a necessidade da intervenção pública e nesse sentido a idéia de agência 2 é bastante apropriada para representar o interesse público. A agência teria as suas responsabilidades efetuadas a partir de uma estrutura de tarefas públicas referente a um tipo de relação entre o ente estatal e o ente privado. A idéia central está na articulação de uma autoridade comissionada e um agente para agir em seu nome. De acordo com o autor, os interesses não são necessariamente os mesmos da autoridade, esta (...) não tem completo controle sobre o agente (assim) o relacionamento do tipo agência consiste na atribuição de confiança da autoridade a um agente com agenda própria. (idem: 50) Essa abordagem sobre agência aponta para formulação do problema fundamental da responsabilidade mútua na sociedade humana. Donahue ainda ressalta que a estrutura de responsabilidades do agente deve corresponder á cultura, lei, ética e ao mercado local. Pois, A capacidade de uma cultura para fazer as coisas serem realizadas depende muito da qualidade das instituições que ela 2 O autor se utiliza do termo agência desvinculado do sentido de um órgão governamental (Donahue, 1996:50) 6

7 desenvolve a fim de permitir às pessoas delegarem tarefas a outras, ou as executarem para outros, sem receio de haver exploração. (Idem: 51) A abordagem desse autor sobre agência dialoga com a concepção de sociedade civil (espaço público onde se confrontam forças e interesses organizados das esferas privadas e estatais - os participantes dessa sociedade teriam o potencial de empreender grandes discussões e mudanças naquele espaço) proposta por Bobbio, à medida que para este autor a participação pública representa a forma mais democrática e eficiente de execução de processos decisórios que tanto interessam ao público, ao Estado como à esfera privada (como as eleições). Para Donahue, o problema fundamental da agência consiste na dificuldade existente em todos os relacionamentos deste tipo, porque envolve autoridade e prestação de contas à esfera pública (da qual o Estado faz parte). As principais fontes de problemas da agência para Adam Smith, citado por Donahue, são a especialização e a conseqüente divisão do trabalho; a principal solução é a implantação do conjunto de instituições que tornam possíveis as trocas do mercado. (Donahue, 1996:51) No que se refere especificamente ao caso da Anatel, foi possível contornar esse último problema prevendo a transferência de agentes técnicos e administrativos de outras instituições que fazem parte do quadro da administração pública federal direta (Ministério das Comunicações e da Telebrás) para o órgão fiscalizador. Um outro dilema que se coloca ao avaliar a participação pública nas decisões da agência é a competência que o cidadão tem para levantar dilemas e propor soluções. Um dos grandes desafios que nos cerca é repensar historicamente o conceito de controle público para ajustá-lo no atual contexto de regulamentação do Sistema de Telecomunicações do Brasil. Para isso, é fundamental perceber como o Estado se comporta na referência às mudanças que se processam nos campos de atuação do Estado democrático de massa. Para Bobbio, o Estado contemporâneo é uma grande organização, ou sistema dos sistemas, formado por organizações semi-soberanas, como as grandes empresas, as associações sindicais, os partidos políticos. Alguns vêem no avanço dessas forças uma ameaça ao Estado, o que remeteria, na visão hegeliana, como atesta o autor, a um 7

8 novo feudalismo, em que o direito privado passa à frente do direito público e isso levaria à degeneração do Estado. É nessa direção que se forma o problema da distinção conceitual e histórica do caráter público do poder. O poder político no sentido da grande dicotomia (público e estatal) mesmo quando não é público, não age em público, esconde-se do público, não é controlado pelo público. 3 (Bobbio, 1997:27) Para Bobbio, nem sempre é possível um ente do poder público publicizar suas verdadeiras ações e intenções, há então, no termo marximiniano, uma fetichização das atitudes do poder público. O que nos leva a considerar que para desvendar essa suposta aparência das ações públicas é necessário ir a fundo na essência da instituição ou agente público que se pretende investigar e assim dessecar as suas ações na perspectiva de enquadrá-las ou não no conceito de controle e poder públicos. A idéia de visibilidade do poder é a máxima da república democrática. Essa forma de governo permite o cumprimento do propósito de poder político democrático, que pode ser aplicado a partir da representação. O princípio de representação e publicidade do poder, para Carl Schmitt, citado por Bobbio (1997), tem uma certa interrelação, se levarmos em consideração que não há representação sem esfera da publicidade. Mas para haver essa representatividade, na máxima do conceito de público e da democracia, não pode haver invisibilidade das ações do poder. O mascaramento do real como prática de poder dentro do Estado está sempre em vigor e segundo Bobbio (...) jamais desapareceu a prática do ocultamento através da influência que o poder público pode exercer sobre a imprensa, através da monopolização dos meios de comunicação de massa, sobretudo através do exercício sem preconceitos do poder ideológico, sendo a função das ideologias a de cobrir com véus as reais motivações que movem o poder, forma pública e lícita da nobre mentira de origem platônica ou da mentira lícita das teorias da razão de Estado. (idem: 31) 3 Bobbio utiliza esse dilema da diferenciação conceitual para distinguir duas formas de governo: a república e o principado. Esse mesmo problema ainda serve para diferenciar uma época de grandes mudanças na imagem do estado e das relações reais entre soberanos e súditos, (...) a época do nascimento do público político no sentido ilustrado por Habermas, no qual a esfera pública política adquire uma influência institucionalizada sobre o governo através do corpo legislativo, e adquire tal influência porque o exercício da dominação política é efetivamente submetido à obrigação democrática da publicidade.. (Bobbio, 1997:28) 8

9 Mas, isso não descarta a possibilidade da efetivação da ação pública, no sentido weberiano, embora estejamos a par da crise no sistema de representatividade 4. Hoje, o que assistimos é a transição do Estado representativo para o Estado de partidos, provocada pelo sistema de representação. Nos termos de Bobbio, (...) os sujeitos políticos relevantes não são mais indivíduos singulares mas grupos organizados, embora organizados não à base de interesses de categoria ou corporativos mas de interesses de classe ou presumidamente gerais. (idem:117). Max Weber, com muita propriedade, observou que onde se confrontam grupos de interesses o procedimento mais adequado para chegar a decisões coletivas, consenso, é o compromisso entre as partes e não a vontade da maioria, que seria a regra áurea para a formação de decisões coletivas em corpos constituídos por sujeitos considerados, de início, iguais. (idem:ibidem) Em termos sócio-políticos, o que houve foi uma evolução do Estado. O sujeito singular passa a ter voz ativa para reclamar seus direitos e expressar suas inquietações, a partir da relevância de sua participação, como de representantes de grupos em processos decisórios na esfera política do Estado. No caso específico da Anatel, para evitar conflitos de interesses privados e estatais é fundamental a mediação do controle público. A prática proposta pela agência se assemelha muito ao conceito weberiano de poder público. Todas as considerações feitas até aqui nos remetem à discussão sobre a redefinição do papel do Estado diante do avanço de políticas neoliberais. Esse debate passa hoje pela dicotomia clássica entre o Estado máximo e o Estado mínimo que por sua vez está relacionada ao dilema sobre o controle e políticas públicas em um contexto de aberturas de mercados. No bojo das mudanças trazidas com a transição do capitalismo concorrencial para a fase monopolista fica aparente a importância da operação do poder estatal em todas as esferas da sociedade. A necessidade do Estado, de seu poder interventor, é confirmada na própria trajetória histórica das sociedades civilizadas. Hoje, diante do 4 Para ilustrar, podemos nos remeter ao terceiro setor e seu ideal de servir de intermediário entre o Estado e o mercado, apoiado na ação de caráter representativo e democrático da sociedade civil (Fernandes, 1994). 9

10 avanço das políticas neoliberais acredita-se, a partir de uma perspectiva pragmática e/ou teórica da relevância do poder estatal, na impossibilidade de conceber o fim do Estado. As doutrinas positivistas, negativistas e mesmo as liberais, se não concordam com a supremacia do Estado, admitem que na pior das hipóteses ele é um mal necessário. As próprias multinacionais que invadem o mercado mundial de setores importantes da economia, se pressionam pelo enfraquecimento do Estado, mas não pregam pelo seu esfacelamento, pois, tal como afirma Bobbio, uma sociedade sem Estado é uma sociedade anárquica. A esse respeito, Liszt diz que mesmo num sistema de intervenção estatal o avanço dos mercados transnacionais, a emergência de mercados liberalizados, per si, já promovem uma certa anarquização do universo mercadológico. No movimento pelo Estado mínimo, as grandes multinacionais exigem mercados regulados, segundo normas de competição ditadas pelo Estado. No que nos interessa mais de perto, no setor de telecomunicações, essa é uma condição para a entrada de capitais privados no país, concomitante a exigência de maiores aberturas nos mercados. No entanto, para garantia de competição justa, as instituições privadas exigem regras claras para ingressarem no ambiente flexibilizado ou privatizado. 2.1 - Políticas de ação pública no campo das telecomunicações: a natureza da ação pública 2.1.1 - O Estado neoliberal e ação pública estatal Diante da demanda crescente de redes de informações capilarizadas por parte dos grandes usuários, da abertura de mercados lucrativos, como o de telecomunicações, surgem em todas as economias, tanto nas centrais como nas periféricas, dois grandes dilemas: o ajuste das políticas públicas no âmbito do Estado neoliberal à economia global e a regulamentação daqueles mercados. Para alguns economistas, a regulação se traduz em um conjunto de políticas que se colocam em prática para resolver problemas de imperfeição de mercado, que as forças mercadológicas não podem resolver e nesse contexto faz-se necessário a presença e atuação estatal, como a imposição de regras que delimitam o marco de ação dos atores em um determinado mercado. Mas, é preciso atentar para que as políticas de regulação variam com o tempo e com os casos e sobretudo obedecem determinantes econômicos, sociais, políticos e tecnológicos. 10

11 Nos termos de Stigler, citado por Olga (1996), o termo regulação se refere a um amplo manancial de políticas tais como os subsídios, as quotas e as importações, as modalidades de empresa pública ou privada, como também a criação de novos direitos de propriedade e de mercados específicos para intercambiá-las. Segundo Noll, a regulação se refere a uma forma de alterar o comportamento de um mercado mediante a promulgação de regras coativas que governam algum aspecto da produção, os atributos qualitativos, a entrada e/ou preço ao que um bem é adquirido e vendido por outros; todos estes instrumentos podem ser usados para alterar os resultados em um conjunto de mercados assinalados (Cf. Noll-1987:465-468, em García, 1996). O modelo brasileiro de regulação esteve centrado, até a aprovação da Lei Geral de Telecomunicações, na fase de implantação e de valorização das políticas que favoreciam interesses sociais e que assim desrespeitavam as determinações organizativas de um modelo hierarquizado, instituído com o Código Brasileiro de Telecomunicações. Este é um forte argumento para explicar a morosidade em se efetivar uma reformulação dos marcos regulatórios ou às regras estabelecidas em lei. García lembra que, Para entender o caso brasileiro desde um esquema de redes que integre grupos sociais é útil referir-se aos chamados trâmites burocráticos. Estes serviram para descrever a estrutura interna do aparato do Estado e mostrar que nele atuam interesses privados inseridos no sistema de tomada de decisões públicas não por meio de mecanismo de representação senão de cooptação, o que não permite falar de grupos de interesses em sua aceitação pluralista clássica (Melo, 1990: 449) (1996: 10). A autora ressalta que a existência de uma fronteira difusa entre os interesses públicos e privados não é exclusivo do caso brasileiro. Na Europa, a partir da CE 5, 5 A UE prevê a transição dos domínios das telecomunicações de uma situação de monopólio para uma situação concorrencial a partir de 1/1/98. Em termos de radiodifusão, por exemplo, a UE tem um marco jurídico visando sustentar esse mercado, o Livro Verde, que deve ser ao mesmo tempo um marco que permita à comunidade ver, até o vencimento de 1998 e avaliar as implicações nos setores afetados pela convergência. (Comissão Européia da Sociedade da Informação, 1998: 2). 11

12 pode-se observar a influência relevante e crescente de grupos de interesse nas decisões de políticas públicas, o que de certa forma torna pouco clara as diferenças entre atores públicos e privados. O estudo das alianças estratégicas é também fundamental para entender as mudanças ocorridas nas relações complexas entre os agentes políticos e sociais no universo das regulações. No entanto, teríamos que recorrer aqui ao campo da microeletrônica 6, tarefa que não cabe cumprir neste trabalho. É possível, no entanto, adiantar que há uma forte tendência de reorganização de empresas em setores de alta capitalização em desenvolvimento e estratégico, como o das telecomunicações, diante da emergência das novas tecnologias da informação e da comunicação. Ou seja, a capacidade tecnológica dessas empresas é fundamental para centralizar o mercado e favorecer a formação de consórcios. A prioridade destas em presas de conhecimento intensivo é a resposta flexível às condições transitórias dos mercados atuais. (1996: 10). Um outro ponto interessante para investigação é o estudo da nova conformação das redes de políticas, porque estas apontam as novas estratégias para formação de novas estruturas de políticas públicas. No entanto, para validar essa pesquisa é preciso averiguar as políticas de regulação que prevaleceram sobre as decisões políticas no sistema de telecomunicações do Brasil, desde o final do século XIX à criação da Lei Geral de Telecomunicações. Com relação às agências reguladoras, García diz que em uma das considerações da teoria da regulação, esses órgãos são capturados pela indústria que eles mesmos regulam. Segundo esta corrente a regulação é um instrumento ao serviço da indústria, se desenha e se opõe em prática primeiramente para seu benefício (Stigler, 1971:3) ( 1996: 12). Sendo que, no caso da Anatel, o aparelho regulatório pressupõe a defesa dos interesses públicos, fazendo parte dessa esfera até os interesses privados, das empresas. (A autora aqui desconfia do grau de isenção dos órgãos de regulação com relação ao arbítrio em questões que tanto interessam ao privado como ao público). 6 A microeletrônica, a digitalização das redes, a utilização de novos meios e suportes de transmissão de dados e informações contribuem para a criação de meios e serviços cada vez mais sofisticados de telecomunicações, que neutralizam o predomínio dos serviços tradicionais. Essas inovações tecnológicas são responsáveis pela implantação do paradigma da separação entre as redes e os serviços, que marca definitivamente a tendência de reforma nos modelos políticos, tecnológicos, administrativos, econômicos e sobretudo de gestão do setor de telecomunicações na economia mundial. 12

13 Para Stigler, a agência reguladora agiria em favor dos interesses privados, porque seria dominada pela indústria regulada, os interesses apresentados da indústria induzem à estabilidade das instituições e às políticas públicas mediante as primeiras leis reguladas e o primeiro marco institucional criado para regular. (García, 1996:12) Nesta perspectiva, entende-se que os grupos que geralmente não são beneficiados por essa política pública e que pressupõem o apoio do Estado se vêem obviamente desprotegidos, isto é, não têm como de fato se proteger da aliança entre o agente regulador e a empresa privada. Esta teoria é defendida por Owen (1982) com relação ao espectro eletromagnético e se aplica ao caso brasileiro, como denuncia o histórico das concessões de radiodifusão 7 no Brasil. O uso de políticas públicas para favorecer determinadas classes sociais e políticas é recorrente não só em países em desenvolvimento, como o Brasil, mas também em economias desenvolvidas como os EUA. García atesta que neste país a habilidade dos atores sociais (i.e.a companhia telefônica AT&T e as cadeias de rádio comerciais) para capturar à Comissão reguladora de telecomunicações impediu que outros atores lograssem políticas mais de acordo com seus interesses durante um longo período. (1996:13). Essa situação desfavorecia a modernização desse mercado. Mas, num segundo momento, as exigências internas pelos avanços tecnológicos e ampliação dos serviços, junto a outros movimentos, favorecem o surgimento de novas regulações que permitem o acesso de novos grupos ao mercado das telecomunicações, sem deixar de lado aqueles antigos beneficiados. E a partir dessa medida, por exemplo, findou o 7 Grande parte das concessões e permissões distribuídas destinavam-se à barganha de votos na Constituinte, sobretudo na disputa dos cinco anos de mandato pretendidos pelo presidente Sarney. Mais da metade de outorgas concedidas nesse governo, 586 concessões e permissões, foram distribuídas no período crítico de disputa da revisão constitucional, a partir de novembro de 1987 e estenderam-se até a véspera da promulgação da Carta Magna, foram 257 em setembro de 1988, até o dia cinco de outubro, data de sanção da nova Constituição (Fórum Nacional pela Democratização das Telecomunicações. Dossiê das Comunicações, 1996:12). A trajetória da radiodifusão brasileira evidencia as falhas no rigor da regulamentação do STB, com relação ao critério de concessões. As arbitrariedades cometidas nos governos Figueiredo, Sarney, Collor e Itamar Franco, permitiram que esse segmento da área de telecomunicações no Brasil se transformasse em um balcão de negócios. Assim, alguns aspectos do sistema de concessões de radiodifusão comprometeram a democratização das comunicações devido ao desrespeito às regras de regulamentação no STB e a prática irregular de favoritismo no processo de permissão para o uso de radiofrequencia e sinais de TV em relação aos políticos e empresários fortes do país. 13

14 monopólio total de telefonia nos EUA. A nova regulação do setor prevê uma mudança na oferta de produtos e serviços de telecomunicações, dos meios de prover e dos provedores. O caso brasileiro, segundo García, se enquadra à teoria de Stigler, já que não há mudanças no padrão regulatório da indústria de telecomunicações até 1997. Nenhum dos grupos beneficiados pelas políticas regulatórias aceitavam o desafio de novos competidores domésticos. Não houve trocas entre os atores industriais para favorecer um processo de mudanças e flexibilização do mercado. O que houve foi uma total abertura do mercado brasileiro de telecomunicações, hoje desnacionalizado e é nesse contexto de disputa e privatização que se sustenta a hipótese da importância de uma agência reguladora autônoma e de controle público, como propõe o modelo brasileiro de reestruturação do marco regulatório. O modelo de agência pública admitido na reforma do sistema brasileiro de telecomunicações é o de autonomia total com relação á autoridade do Poder Executivo. A idéia de criação de um agente fiscalizador autônomo para regular o setor está associado à concepção habermasiana de sociedade multifacetada que permite colocar para dialogar os subsistemas e o mundo da vida, ou seja, formas institucionais permanentes de limitação do mercado e do Estado. (Liszt, 1996: 59) Assim, a intervenção legal substantiva seria substituída pela criação de normas de procedimento, organização e regulação capazes de levar os próprios atores a definirem seu comportamento no interior das formas societárias de negociação. (idem: ibidem). Este esquema de Habermas, apresentado por Liszt, tem o intuito de tentar proteger o " mundo da vida de táticas ofensivas do sistema. Seu esforço traduz-se, nos termos de Lizst, em uma teoria societária da democracia e daqui deriva a sua teoria da ação comunicativa. Nessa perspectiva, as sociedades política e econômica poderiam servir de locus para debates democratizantes dos quais fariam parte os novos movimentos sociais e os movimentos democráticos estruturados interativamente. A partir dessa concepção, o autor observa que seria possível tanto nos países latino-americanos como nos do leste-europeu "compreender os movimentos democráticos enquanto reação aos processos de fusão entre Estado e mercado, e Estado e sociedade. Na América Latina, por exemplo, as propostas neoliberais hoje em moda procuram substituir uma forma de desenvolvimento estruturada a 14

15 partir do Estado por uma outra organizada em torno do mercado, sem qualquer limitação." (Liszt, 1997: 60) Nos países latino-americanos as alterações na atuação do Estado são ainda mais perversas do que em economias centrais, à medida que as economias periféricas são cada vez mais incentivadas a cumprirem o receituário do FMI, do Banco Mundial e aderirem a práticas neoliberais como as privatizações, em resposta ao endividamento externo. Nessa perspectiva, esses países "parecem transitar de um modelo de fusão entre mercado e sociedade. Isto poderia acarretar a abolição dos mecanismos estatais de limitação do mercado sem a criação de formas societárias capazes de funções semelhantes de modo não-intervencionista." (idem: ibidem) Por outro lado, como atesta Boaventura 8, o Estado nos países subdesenvolvidos, como vimos brevemente no início deste item, apresenta grandes limitações tanto no que se refere às práticas econômicas, como também a políticas públicas em setores estratégicos da economia. O autor português desenvolve sua teoria do fracasso do Estado com base nos processos de transformação social do século XX. Ele aponta três causas para a nebulosidade no esboço de um quadro conceitual sobre o Estado e suas funções e limitações. A primeira delas está relacionada ao equívoco que se comete quando se analisa as modificações nas sociedades contemporâneas com parâmetros desenvolvidos no século XXI. Um outro problema é o fato de o Estado-Nação continuar a predominar enquanto unidade de análise e suporte lógico da investigação, o que nos impede de captar cientificamente a lógica própria e a autonomia crescente, quer das estruturas e dos processos locais típicos de unidades de análises mais pequenas (...). (1997:116). Em sua última consideração, o autor critica os formulares de teorias sociológicas que continuam baseando sua malha referencial das experiências sociais em parâmetros das economias centrais, e nessa medida, pouco adequada à análise comparada e inclinada a suscitar generalizações espúrias. (idem:ibidem). Com relação à esfera estatal, Boaventura diz que ao Estado cabe o papel decisivo de criação de condições institucionais e jurídicas básicas para expansão do mercado. Sem perder de vista seu papel fundamental na articulação das regras de regulação de mercados e de novas forças econômicas que surgem no bojo da globalização. 8 Baoventura não aprova a ortodoxia conceptual para explicar processos históricos. 15

16 A tendência generalizada à globalização econômico- financeira, sob a batuta do neoliberalismo que estimula as práticas privatizantes, é o ponto de partida para entendermos as pressões em torno da abertura do mercado mundial de telecomunicações. A globalização que empurra os setores estratégicos da economia mundial para uma fase de reestruturações e reformas, atinge também a chamada esfera pública 9, provocando mudanças significativas em sua estrutura, as quais, segundo Bolaño, são tão importantes quanto aquelas que ocorreram no período de passagem do capitalismo concorrencial para o monopolista, com o surgimento dos grandes meios de comunicação (rádio, TV de massa). Impõe-se nesse universo a necessidade de se compreender e salientar as contradições, a partir do avanço da globalização financeira, que alteram de forma significativa a dinâmica global/local 10, inclusão/exclusão, os paradigmas tecnológicos. A importância da comunicação diante do quadro de mudanças que se instauram no conjunto da economia mundial está na sua participação ativa no processo de reestruturação do capitalismo, enquanto modo de produção, podendo acarretar novas formas de exclusão e de dominação, como alterar a reorganização dos sistemas de comando e modos de gestão (pública). 3.0-Quem é e Como Surgiu a Anatel O surgimento da Agência Nacional de Telecomunicações é anterior ao início do processo de privatização da holding Telebrás e da competição no mercado para garantir, desde o começo, uma infra-estrutura disponível e as habilidades necessárias à definição de regras de competição e à solução objetiva de conflitos e impasses. A criação da Agência, determinada pela Lei Geral de Telecomunicações, originou-se no 9 A respeito das modificações conceituais e estruturais pelas quais passa a esfera pública, vide o artigo acadêmico de Bolaño, A Gênese da esfera pública global, Universidade Federal de Sergipe, Aracaju, 1995, mimeo. 10 A esse respeito, afirma Miège: (...) a comunicação, evidentemente, corresponde a um movimento largamente transnacional, e eis porque não se hesita geralmente em considerar que ela participa da tendência à globalização da qual sabe-se que ela é largamente dependente da ação dos Estados dominantes e das grandes firmas multinacionais em busca de saída para os seus novos produtos; mas, se o global encontra-se a miúdo nos fenômenos que observamos na escala local (...), teríamos dificuldade em observar uma homologia de desenvolvimento entre as diferentes manifestações do local e do global; em suma, no setor das comunicações, se o global se encontra mais ou menos no local, o local não se reduz ao global; por mais pregnantes que sejam as influências do global, elas estão longe de imprimir uma marca uniforme e uma orientação unívoca. (Miège, Bernard, A Multidimensionalidade da Comunicação, em Bolaño (org.), em Globalização e Regionalização das Comunicações, Aracaju, 1998:06, mimeo) sobre o mesmo assunto, vide Herscovici, Alain, O local na 16

17 arcabouço regulatório das telecomunicações brasileiras previsto pelo Ministério das Comunicações (Minicom), que se fundamentou em três pilares para nortear a política de regulação do setor: a existência de um organismo regulador independente, instituição de regras básicas para que a competição entre as novas operadoras de telecomunicações fosse justa e o mecanismo de financiamento das obrigações de serviço universal. A partir da reforma no Sistema de Telecomunicações do Brasil, o Minicom previu, além do incentivo à competição e à universalização do acesso aos serviços básicos de telecomunicações, o fortalecimento do papel do Estado, o que por sua vez contribuiu para garantir o controle público da Anatel. Esse objetivo contempla a orientação de que o Estado promoverá um grau adequado de supervisão sobre o setor, de modo a assegurar que sejam alcançados os objetivos essenciais da reforma, a criação de um mercado de competição efetiva e a proteção dos consumidores contra comportamentos anticoncorrenciais. (Minicom, "Os fundamentos da proposta", em Diretrizes gerais para a abertura do mercado brasileiro de telecomunicações, 1994: 3) O órgão regulador do STB surgiu com três missões essenciais: promover competição justa entre as operadoras do setor, defender os interesses e direitos dos consumidores e estimular o investimento privado. Para o Minicom, a função reguladora poderia está implícita na própria competição no mercado, mas, em todos os países onde houve reestruturação de suas telecomunicações, surgiu algum tipo de organismo regulador. Pode-se hoje identificar basicamente três modelos de regulação: organismo regulador ministrado pelo Executivo, agência semi-autônoma ou órgão regulador independente, como é o caso da Anatel. O principal argumento para não deixar que o mercado exerça essa regulação é que, provavelmente, haveria o domínio do antigo operador monopolista, já que este detém toda a infra-estrutura e todos os clientes. Assim, esse operador teria condições de impedir, ou pelo menos dificultar, a entrada de novos players no mercado, o que desestimularia a participação de grandes aglomerados de multinacionais. Há também a influência dos chamados atores externos, como os organismos financiadores internacionais, as empresas multinacionais que historicamente agem em favor da era da globalização: contribuição para uma análise crítica, em Intercom: Revista Nacional de Comunicação, São Paulo-vol. XIX, nº 1, janeiro/junho de 1996:59-69. 17

18 quebra de monopólios em sistemas de telecomunicações, que pressionam os governos de cada país para implementação de um órgão regulador. A criação de um organismo de regulação nos sistemas de telecomunicações é considerada como condição fundamental para garantir aos novos investidores a transição do mercado monopolista para um ambiente baseado na competição. No caso da Anatel, as pressões pela sua autonomia, desatrelada do Executivo, ou de qualquer outro órgão do governo fora do controle da esfera privada vêm das empresas de capital nacional e internacional que vêem na agência reguladora a instância que impõe confiança e estabilidade às regras para o mercado. Assim, uma entidade que apresente competência técnica e independência decisória e gerencial afasta a dependência restritiva e confere segurança às empresas que forem habilitadas para participar do mercado. Para o consumidor, por outro lado, essa independência e o controle público exercido pela Anatel garantem, em princípio, a defesa de seus interesses e a oportunidade de assumir a função de observador das decisões tomadas pelo órgão sobre a prestação de serviços de telecomunicações. O público poderia assumir, em termos gerais, uma função de controlador das atividades do órgão regulador, atento aos procedimentos legais dos processos de licitações de serviços públicos e privados, por exemplo, ou até mesmo tecendo críticas à atuação dos novos operadores. A diferença fundamental entre a Anatel e os demais órgãos governamentais é que, além de prestar um serviço ao público, ela tem que tomar decisões que levam ao exercício de um poder discricionário. Para ser um órgão autônomo, foi preciso dotar a agência de liberdade gerencial, autonomia, do compromisso de prestar contas à União, e da disposição de regras para limitar o poder individual. A agência reguladora A Anatel foi criada com base no Decreto nº 2.338, de 07.10.1997 que aprova o regulamento da Agência, conforme previa a Lei nº 9472, a Lei Geral de Telecomunicações. A Agência Nacional de Telecomunicações foi idealizada para ser um órgão de regulação independente, sem amarras com o Poder Executivo, ou qualquer outro Poder do Estado, mas a Constituição brasileira não prevê um órgão independente, então nós e os nossos consultores entendemos que uma agência independente caracterizaria um ente administrativo novo, não previsto 18

19 na Constituição de 1988, que contempla os casos de autarquia, sociedade de economia mista, etc., mas nenhum órgão ou agência independente (Motta, Revista Nacional de Telecomunicações, 1997: 5). A solução encontrada pelo governo foi transformar a Anatel em autarquia especial 11, vinculada ao Minicom, mas não tão independente do Executivo. O governo federal fica responsável pelo Plano Geral de Outorgas, de organização de mercado, além de controlar os orçamentos do órgão para o seu funcionamento. Os atos de outorgas, fiscalização e cassação serão feitos pela Agência. Mas nem a FCC (Comissão Federal de Comunicações) dos Estados Unidos é totalmente independente porque é ligada ao Congresso, e não ao Executivo, argumentou Motta (Revista Nacional de Telecomunicações, n 211, 1997:5). A Anatel está ligada ao Executivo, à medida que a determinação de planos financeiros, organização, definição de comissão e funções comissionadas, orçamento estão submetidas aos rigores do governo federal. A Agência tem o poder de outorga e extinção do direito de exploração do serviço no regime público. A atuação da Anatel está centrada sobretudo no mecanismo de fiscalização, arbitragem, regulamentação de todos os aspectos e condições de prestação de serviços de TV a cabo, radiofrequencia, satélites e serviços básicos e não-básicos de comunicações em território brasileiro. Para gerir o órgão foi criado o Conselho Diretor, com quatro membros, escolhidos segundo critérios técnicos. Ainda foi prevista a criação do Conselho Consultivo, composto por doze membros do Legislativo, do Minicom e alguns representantes da sociedade civil e da iniciativa privada. Entretanto, o poder de decisão do Conselho Diretor vai até onde não contraria as atribuições previstas na Lei Geral de Telecomunicações e no Regimento Interno e principalmente, a soberania do Estado. Ao Conselho Consultivo cabe o gerenciamento do plano de universalização dentro da Anatel, entre outras funções. Esse departamento da Agência tem uma das atribuições mais fundamentais e desafiantes que as outras seções: garantir o acesso dos usuários aos serviços básicos, tarefa que depende essencialmente da prática legal de fiscalização das atividades praticadas no setor. 11 Regime autárquico quer dizer que é conferida à Agência a independência administrativa, autonomia financeira, ausência de subordinação hierárquica, mandato e estabilidade de seus dirigentes. Outro aspecto que relega à ANATEL certa autonomia de gestão é que sua extinção só ocorrerá mediante lei específica (Decreto, nº 2338, Regulamento da Agência Nacional de Telecomunicações, 1997). 19

20 A regulamentação de serviços prestados na área de telecomunicações no Brasil deverá ser pautada, segundo determinação do Art. 63, do Decreto 2338, nos princípios de legalidade, finalidade, razoabilidade, proporcionalidade, impessoabilidade, imparciabilidade, igualdade, devido processo legal, publicidade e moralidade (Revista Nacional de Telecomunicações, n 211,1997:13). As normas prescritas no Decreto inibem qualquer atitude por parte das novas operadoras de discriminar usuários ou prestadores de serviço de telecomunicações, devendo a Agência (...) verificar o cumprimento das obrigações assumidas em decorrência de autorização, permissão ou concessão, especialmente as relativas à universalização dos serviços (Art. 64, inciso II, Idem:13). Um dos mais importantes desafios e compromissos da Anatel estão no cumprimento do Art. 63, que pressupõe a atividade de regulação do regimento interno do órgão e da atuação da iniciativa privada no mercado brasileiro de telecomunicações. Somando-se ao cumprimento dessas funções, devemos enfocar a relevância de incentivar o processo democrático, previsto no Decreto que regulamenta a Anatel, que permite a consulta pública de minutas e atos normativos do órgão, dando oportunidade, assim, da população brasileira tecer críticas e sugestões sobre a atuação da Agência. Qualquer pessoa terá o direito de peticionar ou de recorrer contra o ato da Agência no prazo máximo de trinta dias, devendo sua decisão ser conhecida em até 90 dias, nos termos do Regimento Interno ( Art. 69, Idem, p 13). Do artigo 60 ao 67 da resolução n. 001, de 17/12.97, no Regimento Interno da Anatel, estão dispostos os procedimentos legais para petição de reconsideração de determinações tomadas pelo Conselho diretor do órgão. De acordo com o parágrafo único do mesmo Regimento Interno, "Qualquer pessoa, física ou jurídica, poderá encaminhar à Agência proposta de ato normativo, a qual, depois de preparada pelas unidades encarregadas, será levada ao Conselho Diretor para a apreciação prévia a que se refere o caput.". No artigo 70 o documento apresenta o procedimento para a intervenção pública, "A consulta pública será formalizada por publicação no Diário Oficial da União, com prazo nunca inferior a dez dias. O inciso 1º diz que Qualquer pessoa poderá formular críticas ou sugestões acerca dos projetos de atos normativos submetidos à consulta pública". Os incisos 2º e 3º detalham a participação pública. 20

21 4.0- Conclusão: Tradicionalmente, controlado pelo Estado, o setor de telecomunicações brasileiro começa a sofrer pressões multinacionais já no final dos anos 70, sobretudo, de organismos financeiros internacionais em favor da quebra do monopólio estatal ou de sua flexibilização. As transformações tecnológicas, econômicas e institucionais orientam o setor das telecomunicações para uma nova configuração no ambiente competitivo internacional. Elas têm sido acompanhadas por mudanças nas formas de regulação, cujos principais aspectos são a substituição do monopólio público ou privado pela concorrência e a da gestão pública pela empresa privada regulada (Brenac citada por Tapia, 1995:288). O Brasil, como maior mercado em potencial de demanda por serviços (essenciais e não-essenciais) de comunicações da América Latina, é conduzido a aderir à abertura do setor de telecomunicações de forma tardia, se comparado a outros países da região, como México, Chile ou Argentina. Entretanto, para estudar os principais movimentos privatizantes do país desde a última fase do ciclo militar pós- 64 é preciso resgatar o eixo histórico de desenvolvimento do setor de telecomunicações no país procurando privilegiar a manifestação dos atores envolvidos na crise que se instaurou no STB, desde o governo Figueiredo até a reforma atual. O mais importante a considerar no momento não são os movimentos privatizantes que incidiram sobre o STB, mas a importância crucial do Estado para a articulação dos interesses públicos e privados diante de um mercado liberalizado. Entendemos sua presença no processo de desestatização do Sistema de Telecomunicações no Brasil fundamental para a concretização de um modelo que tanto permita níveis de competitividade em condições isonômicas entre as empresas da área de telecomunicações, como a ampliação do acesso indiscriminado da população aos serviços básicos de telecomunicações. É imprescindível que a privatização do setor seja orientada por um órgão competente que represente o Estado e sobretudo privilegie uma conduta séria, com base numa política nacionalista, atendendo à proposta de controle público. 5.0- Bibliografia: 21

22 BOLAÑO, César Ricardo Siqueira (1994). "Estado, Capitalismo e Indústria Cultural" (tese de doutoramento), Departamento de Economia da Universidade de Campinas - UNICAMP, Campinas-SP. (1995). Economia Politica Globalizacion y Comunicacion, em Nueva Sociedad, Caracas-Venezuela:Editorial Texto, n 140, Noviembre-diciembre. (org) (1997a). Privatização das Telecomunicações na Europa e na América Latina, Aracaju:EDUFS. (1997b). Uma análise do projeto de Lei Geral de Telecomunicações, apresentado ao XX Congresso Brasileiro de Ciências da Comunicação, INTERCOM, Santos- São Paulo, setembro. BOBBIO, Nobertto (1997). Estado Governo Sociedade: para uma teoria geral da política, Rio de Janeiro: Paz e Terra. BÓRON, Atílio (1995). "A sociedade civil depois do dilúvio neoliberal", em SADER, Emir w GENTILI, Pablo (orgs). Pós-neoliberalismo: as políticas sociais e o Estado democrático, Rio de Janeiro: Paz e Terra. BRENAC, Edith (1997). O Movimento da Privatização/Desregulamentação na Europa: contrastes da reestruturação da ação estatal. O exemplo das telecomunicações, em Privatização das Telecomunicações na Europa e na América Latina, Aracaju-SE:EDUFS. BULIK, Linda (1997). "O Paradigma da Informação na Era da Globalização", em Cambiassu-Estudos em Comunicação, São Luís, Vol. VII, n. 1, jan/jun. COMMISSION EUROPÉENNE (1997). Livre Vert sur la convergence des secteurs des télécommunications, des medias et des technologies de l information, et les implications pour la reglementation, Bruxelles. COSTA, Maria Conceição da (1995). Novas tecnologias de Comunicação e o processo de globalização: a experiência européia e das Américas (paper), Aracaju-SE: Sociedade Brasileira de Estudos Interdisciplinares em Comunicação, XVIII Congresso Brasileiro de Ciências da Comunicação (INTERCOM), Universidade Federal de Sergipe. e XAVIER, Jaqueline da Silva (1997). Regulações e Concessões de Serviços de Telecomunicações: análise das votações na constituição de 1988 e das reformas constitucionais de 1994 e 1995, em Cambiassu- Estudos em Comunicação, São Luís, Vol. VII, nº 1, jan/jun. 22