REVISTA BRASILEIRA DE CONTABILIDADE 5 ENTREVISTA Leonardo Silveira do Nascimento, Representante do Brasil no International Public Sector Accounting Standards Board (Ipsasb) Por Maristela Girotto O processo atual de adoção das International Public Sector Accounting Standards (Ipsas) no Brasil, que está em andamento desde 2015, tem a finalidade de fazer com que a Contabilidade Aplicada ao Setor Público seja mais do que uma forma de cumprimento de normas e prazos legais. Para isso, o Conselho Federal de Contabilidade (CFC) e a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) firmaram parceria e traçaram um cronograma de ações. Trabalhando em conjunto, as entidades caminham com a convergência e a implementação das normas, enquanto mantêm um olho na pauta de projetos prioritários do Ipsasb para os próximos anos. Além de representante do Brasil no grupo de especialistas da International Federation of Accountants (Ifac) para o setor público o Ipsasb, Nascimento é membro do Grupo Assessor das Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público (GA NBCTSP) do CFC e coordenadorgeral de Normas de Contabilidade Aplicadas à Federação da STN. Imerso no cotidiano da contabilidade pública brasileira e presente nos principais fóruns da área em nível internacional, ele tem sido um ponto de conexão entre as experiências bem-sucedidas de outros países e os responsáveis pela convergência das Ipsas no Brasil. No modelo nacional em andamento, as normas internacionais são convergidas pelo GA NBCTSP e as minutas são disponibilizadas para audiência pública no site do CFC. Depois, os conteúdos passam por deliberação da Câmara Técnica do CFC e, finalmente, tornam-se Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público com a aprovação do Plenário do Conselho e a posterior publicação no Diário Oficial da União. Visando à implementação pela União, estados, Distrito Federal e municípios, as novas NBC TSP são incorporadas no Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP) e são inseridas no Plano de Implantação dos Procedimentos Contábeis Patrimoniais (PIPCP) pela STN. Na entrevista a seguir, Leonardo Nascimento fala a respeito do processo normativo de convergência às Ipsas e da inserção das NBC TSP convergidas no MCASP, que se estenderá até 2021, e traz detalhes sobre o projeto Strategy and Workplan 2019-2023 do Ipsasb, que está em curso e vai estabelecer quais serão as normas discutidas e aprovadas pelo Ipsasb nos próximos anos.
6 Leonardo Silveira do Nascimento, representante do Brasil no International Public Sector Accounting Standards Board (Ipsasb). RBC Quando foi definida a pauta de projetos prioritários do Ipsasb para os próximos anos? Leonardo Silveira do Nascimento O projeto Strategy and Workplan 2019-2023, que consiste em estabelecer quais serão as normas discutidas e aprovadas pelo Ipsasb para o período, está em curso. O primeiro passo foi dado em março de 2016, no primeiro Public Sector Standard Setters Forum, ocorrido na cidade de Norwalk (Estados Unidos), onde foram conduzidas mesas-redondas para discutir com os diversos stakeholders, as necessidades de normatização na área pública, levando em consideração as lacunas existentes em relação à informação contábil e as situações experimentadas pelos países, tendo em vista o aumento da complexidade das transações das entidades públicas em todo o mundo. O segundo Public Sector Standard Setters Forum ocorreu no mês de julho deste ano de 2017, na cidade de Winterthur, na Suíça, no qual tive a oportunidade de conduzir uma das mesas de discussão, em razão de ser um dos quatro membros do Ipsasb designados a conduzir o projeto do plano de trabalho. Na sua segunda edição, o evento pôde contar com diversos nomes importantes da academia, das entidades profissionais e dos governos nacionais. Estiveram presentes os últimos cinco presidentes do Ipsasb, dentre eles, Ian Ball, o primeiro presidente, o qual começou o processo de edição das Ipsas em meados de 1997 e do último presidente Andreas Bergmann, além do atual Ian Carruthers. Além deles, estiveram presentes Nils Soguel (presidente da Swiss Public Sector Financial Reporting Advisory Committee, órgão normatizador da contabilidade pública na Suíça), David Vaudt (presidente do Gasb/EUA), Thomas Muller-Marqués Berger (líder mundial da Ernst&Young em Contabilidade Pública), representantes das Nações Unidas, OCDE, FMI, Intosai, Ifac e de órgãos normatizadores nacionais. RBC Quais são os principais temas que estão na pauta de projetos prioritários? Poderia descrever resumidamente o que significa cada um? Nascimento Nos eventos ocorridos nos EUA e na Suíça, o board apresentou uma gama de projetos e, para cada um desses projetos considerados, um grande expoente em relação ao assunto era responsável por conduzir um pequeno grupo de discussão, apresentar o escopo do projeto e colher contribuições dos participantes. A experiência brasileira relativa à Contabilidade de Custos foi um desses projetos e foi apresentada por Rosilene Souza, representante da Secretaria do Tesouro Nacional e membro do GA/NBC TSP. Após essas mesas de discussão, os participantes do evento votaram nos projetos que serão considerados prioritários para os anos de 2019 a 2023. É necessário enfatizar, no entanto, que a votação é apenas consultiva, muito embora tenha um peso importante na definição dos projetos do Ipsasb. No último fórum ocorrido em julho, o projeto que recebeu mais votos foi o Ipsas Lite (ou Differential Reporting) que corresponde a regras mais simplificadas das Ipsas para as entidades do setor público que não representam uma materialidade significativa em relação ao total de entidades de governo. Seria um conjunto de normas com vistas a reduzir o custo de implementação de algumas normas para os pequenos municípios, por exemplo. O segundo projeto mais votado foi o de recursos naturais, tendo em vista que os governos não têm um panorama claro dos benefícios econômicos dos recursos naturais extraídos de seu território, muito embora se trate de algo que O projeto que recebeu mais votos foi o Ipsas Lite (ou Differential Reporting) que corresponde a regras mais simplificadas das Ipsas para as entidades do setor público que não representam uma materialidade significativa em relação ao total de entidades de governo.
REVISTA BRASILEIRA DE CONTABILIDADE 7 impacta significativamente o desempenho econômico e financeiro. O terceiro projeto mais votado foi o de regras gerais para taxas de desconto, essencial na mensuração de ativos e passivos de longo prazo, os quais estão sujeitos a estimativas do benefício econômico ou do potencial de serviços. O quarto mais votado foi o de contabilidade de custos, mas, em princípio, este projeto não foi selecionado pelo board, estando nas mesmas condições os seguintes projetos: ativos intangíveis específicos do setor público; ativos militares; poderes soberanos e seus impactos nas demonstrações contábeis; contabilização de gastos tributários; obrigações pela desativação de bens de capital; e revisão da norma acerca da evidenciação do setor governamental geral (GGS). RBC O sr. poderia explicar o que significada Ipsas Lite (ou Differential Reporting)? É possível fazer um paralelo com o que o International Accounting Standards Board (Iasb) fez ao editar uma norma simplificada para as PMEs (IFRS for SME)? Nascimento É, de fato, a mesma linha adotada pelo Iasb para as pequenas e médias empresas, pois, para muitos, não se justifica editar normativos extremamente complexos para empresas que não movimentam recursos em grande escala e não tenham uma gama de investidores significativa, e nas quais as transações, em consequência, são menos complexas. Sob o ponto de vista da normatização contábil existe uma máxima: normas complexas somente para transações e entidades complexas. No caso do setor público, o Ipsasb entende que não há justificativa para se exigir a aplicação do conjunto completo das Ipsas para pequenas províncias ou, no caso brasileiro, pequenos municípios com população inferior a 50.000 habitantes, que correspondem a mais de 90% dos municípios brasileiros. Os investimentos para a implantação das Ipsas são significativos e a relação custo-benefício trazida para a transparência e tomada de decisão nessas entidades é questionável. Trata-se de um projeto há muito esperado por todas as entidades do setor público no mundo inteiro e que, com certeza, vai favorecer e ampliar ainda mais a adoção das Ipsas em todo o mundo. RBC Em apresentação feita na segunda edição do Fórum de Normatizadores Internacionais do Setor Público (Second Public Sector Standard Forum), o sr. falou sobre o plano de implementação dos procedimentos contábeis patrimoniais pelo governo brasileiro e, entre outros pontos, sobre os avanços no Balanço Geral da União (BGU) e na geração de informação de custos. O sr. poderia expor os dados mais importantes e atuais sobre esses temas? Nascimento O Plano de Implantação dos Procedimentos Contábeis Patrimoniais (PIPCP) representa a estratégia conjunta da STN e do CFC para a implantação das Ipsas no Brasil. Primeiramente, o CFC faz a convergência das Ipsas para a realidade brasileira, por intermédio das NBC TSP convergidas, e, em seguida, a STN incorpora essas normas no MCASP. Na verdade, as NBC TSP representam uma meta a ser alcançada e os seus regramentos serão inseridos no MCASP de forma seletiva e gradual levando-se em consideração a realidade brasileira. Fazendo uma analogia em relação a essa questão, imagine que as NBC TSP são uma grande represa e o MCASP seria a comporta dessa represa que seria aberta à medida que evolui a Foto: Eduardo Tadeu Leonardo Nascimento (ao centro), durante painel do IV Seminário Brasileiro de Contabilidade e Custos Aplicados ao Setor Público, no dia 4 de outubro de 2017. O painel teve como tema A importância das International Public Sector Accounting Standards (Ipsas) para a transparência e accountability na gestão pública e contou com a participação de Idésio Coelho (à esquerda), presidente do Instituto dos Auditores Independentes do Brasil (Ibracon) e membro do Board da Ifac; e Vincent Tophoff (à direita), gerente técnico sênior da International Federation of Accountants.
8 Leonardo Silveira do Nascimento, representante do Brasil no International Public Sector Accounting Standards Board (Ipsasb). maturidade contábil dos entes da Federação. O processo normativo de convergência às Ipsas e inserção das NBC TSP convergidas no MCASP se estenderá até o ano de 2021, enquanto que o PIPCP prevê um calendário até 2024 para implantação dos procedimentos para os municípios menores. Para esses últimos, vislumbram-se, inclusive, regras simplificadas na linha do projeto Ipsas-Lite. O Governo Federal avançou significativamente na implantação dos procedimentos do PIPCP nos últimos anos. Foram criados grupos de trabalho e inseridas rotinas de contabilização de créditos tributários e de dívida ativa por competência e ajustes para perdas, contabilização de passivos decorrentes de financiamentos, contabilização das estradas federais (um dos bens de infraestrutura mais importantes), entre outros. Na última avaliação do BGU por parte do TCU, o órgão constatou uma evolução significativa nas informações contábeis do Governo Federal. Quanto à informação de custos, que vem se consolidando como uma das mais importantes ferramentas para tomada de decisão, transparência e avaliação da qualidade do gasto público no Brasil, também houve evolução significativa. A experiência brasileira tem sido referência inclusive para outros países do mundo e tal afirmação se confirma pela já citada apresentação da experiência brasileira no Fórum de Normatizadores Internacionais. Recentemente, foi lançado o Portal de Custos do Governo Federal, o qual auxiliará gestores na tomada de decisão e, ainda, favorecer o controle social das contas públicas. RBC Qual é a importância de se discutir contabilidade pública em eventos internacionais? Quais benefícios essas discussões de âmbito mundial acrescentam à contabilidade praticada no setor público brasileiro? Plano de implementação No dia 29 de setembro de 2015, o Diário Oficial da União publicou a Portaria da Secretaria do Tesouro Nacional n.º 548, com a aprovação do Plano de Implantação dos Procedimentos Contábeis Patrimoniais (PIPCP), aplicável à União, aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios. O Plano traz os prazos limites de adoção dos procedimentos contábeis patrimoniais aplicáveis aos entes federados. O Plano de Implantação dos Procedimentos Contábeis Patrimoniais lista os procedimentos patrimoniais a serem observados para a consolidação das contas públicas nacionais, sob a mesma base conceitual, em que são apresentadas considerações acerca da descrição do procedimento, as fontes normativas e os passos necessários para a respectiva implantação de maneira simplificada. De acordo com a STN, o PIPCP surgiu para auxiliar a contabilidade a se transformar em um instrumento de previsão, controle e avaliação crítica das operações realizadas pelos órgãos e entidades, que possam vir a afetar o seu patrimônio. O processo normativo de convergência às Ipsas e inserção das NBC TSP no Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público se estenderá até 2021. Porém, o PIPCP prevê um calendário até 2024 para implantação dos procedimentos para os municípios menores. Nascimento Como tenho sempre falado, a Contabilidade Pública tem ganhado ainda mais importância para a tomada de decisão. Logicamente, ainda há um longo caminho a percorrer não só no Brasil, mas em todo o mundo, no que se refere à sensibilização dos gestores públicos. É necessário abandonar o raciocínio baseado no caixa para ir em direção ao regime de competência. Somente com este último é possível averiguar, de maneira consistente, o grau de comprometimento dos recursos públicos relativos às gerações futuras. Há um movimento crescente nesse sentido. A América Latina, hoje, possui um fórum de discussão denominado Fórum dos Contadores da América Latina (Focal), no qual se discute as experiências de implantação das Ipsas na região, destacando-se no processo o Brasil, Chile, Colômbia, Panamá, Peru e Equador. O Brasil é representado nesse Fórum pelo contador Heriberto Nascimento, responsável pela contabilidade do governo federal. Após a criação desse fórum, a adoção das Ipsas avançou significativamente. Outros países já estão em estágio mais avançado de adoção como Nova Zelândia, Austrália, Suiça, etc. Esses eventos internacionais, como o fórum ocorrido em Winterhur, congregam todas essas experiências e são determinantes para o sucesso dos países na implementação das normas. A minha participação como membro do Ipsasb tem permitido trazer as experiências bem sucedidas de outros países para o Brasil e a solução para os problemas e desafios enfrentados. RBC O trabalho de convergência da contabilidade pública brasileira é coordenado pelo GA/NBC TSP há cerca de dois anos. Em 2016, foram publicadas as cinco primei-
REVISTA BRASILEIRA DE CONTABILIDADE 9 Foto: Divulgação ras NBCs voltadas ao setor público e a Estrutura Conceitual. No fim deste mês de setembro, outras cinco NBC TSP foram aprovadas e publicadas. Todo trabalho de convergência das normas do setor deverá estar concluído em 2021. O que se pode esperar com a implantação dessas normas em termos de transparência, de governança e de controle social? Nascimento Lembram-se da máxima normas complexas para situações complexas? É exatamente isso que temos enfrentado nos dias de hoje. Em razão da crise econômica e eminentemente fiscal enfrentada pela Federação brasileira, os governos passam a buscar soluções para incrementar a arrecadação e permitir a continuidade dos serviços públicos. Nos últimos anos, a Secretaria do Tesouro Nacional tem acompanhado, nos estados e municípios, algumas transações que não possuíam normatização contábil até então, como, por exemplo: cessão de direitos creditórios, depósitos judiciais, alienação dos direitos da folha de pagamento, concessões e parcerias público-privadas, reconhecimento e mensuração de benefícios a empregados, investimentos em empresas estatais, entre outros. Quando consultávamos os normativos vigentes, não havia nenhum regramento a respeito para boa parte dessas operações e encontrávamos os direcionamentos apenas nas normas internacionais. Quando não há normatização, cada ente da Federação segue as suas próprias regras e procedimentos em prejuízo da comparabilidade, da transparência das contas públicas e, por conseguinte, dos controles interno, externo e social. Em vista dessa realidade, a convergência às Ipsas é premente, pois conseguiremos dar um único direcionamento para as entidades do setor público e permitir que os órgãos reguladores e fiscalizadores exerçam seu papel institucional. A consequência de todo o processo será a uniformidade, comparabilidade e a consistência das informações contábeis no setor público brasileiro, permitindo, inclusive a troca de experiências com países mais evoluídos na sua implementação, o que não aconteceria caso optássemos por um padrão próprio e exclusivo. Com esse novo desenho normativo, evitaremos a criatividade fiscal ao não permitir que os gestores adotem o procedimento que lhes deem maior folga fiscal em prejuízo da saúde das contas públicas. Com esse novo desenho normativo, evitaremos a criatividade fiscal ao não permitir que os gestores adotem o procedimento que lhes deem maior folga fiscal em prejuízo da saúde das contas públicas.
10 Leonardo Silveira do Nascimento, representante do Brasil no International Public Sector Accounting Standards Board (Ipsasb). Essa criatividade fiscal é chamada por muitos de contabilidade criativa, mas, na verdade, a contabilidade é o verdadeiro remédio para a criatividade fiscal, pois é, por si só, um dos principais instrumentos de controle, extremamente rígido, e que possui bases científicas sólidas, além de abranger informações patrimoniais, orçamentárias, financeiras, de custos e de controle, imprescindíveis para a tomada de decisão. Calendário da Convergência O cronograma elaborado pelo Grupo Assessor das Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público (GA NBCTSP) contém a seguinte previsão de publicações de normas: Já publicadas 2016 NBC TSP Estrutura Conceitual. NBC TSP 1 Receita de Transações sem Contraprestação. NBC TSP 2 Receita de Transações com Contraprestação. NBC TSP 3 Provisões, Passivos Contingentes e Ativos Contingentes. NBC TSP 4 Estoques. NBC TSP 5 Concessões de Serviços Públicos. 2017 NBC TSP 6 Propriedades para Investimento. NBC TSP 7 Ativo Imobilizado. NBC TSP 8 Ativo Intangível. NBC TSP 9 Ajuste ao Valor Recuperável de Ativos não Geradores de Caixa. NBC TSP 10 Ajuste ao Valor Recuperável de Ativos Geradores de Caixa. Previsão de publicação 2018 NBC TSP 11 Apresentação das Demonstrações Contábeis. NBC TSP 12 Demonstração dos Fluxos de Caixa. NBC TSP 13 Balanço Orçamentário. NBC TSP 14 Encargos de Empréstimos e Financiamentos. NBC TSP 15 Benefícios a Empregados. NBC TSP 16 Demonstrações Contábeis em Separado. NBC TSP 17 Demonstrações Contábeis Consolidadas. NBC TSP 18 Investimento em Coligadas e Negócios Conjuntos. NBC TSP 19 Contratos Conjuntos. NBC TSP 20 Evidenciação de Participações em Outras Entidades. NBC TSP 21 Combinações de Atividades e Entidades no Setor Público. 1ª Revisão das normas vigentes. 2019 NBC TSP 21 Políticas Contábeis, Mudanças de Estimativas e Erros. NBC TSP 22 Efeitos das Mudanças nas Taxas de Câmbio. NBC TSP 23 Eventos Subsequentes. NBC TSP 24 Contratos de Construção.
REVISTA BRASILEIRA DE CONTABILIDADE 11 2020 NBC TSP 25 Operações de Arrendamento Mercantil. NBC TSP 26 Agricultura. NBC TSP 27 Instrumentos Financeiros: Apresentação. NBC TSP 28 Instrumentos Financeiros: Reconhecimento e Mensuração. NBC TSP 29 Instrumentos Financeiros: Evidenciação. 2021 NBC TSP 30 Divulgação de Informação Contábil sobre o Setor Governo Geral. NBC TSP 31 Informação por Segmento. NBC TSP 32 Evidenciação de Partes Relacionadas. NBC TSP 33 Adoção Inicial. Novas normas publicadas pelo Ipsasb a partir de janeiro de 2017. 2ª Revisão das normas vigentes.