Tribunal de Contas da União
MINISTROS Augusto Nardes (Presidente) Aroldo Cedraz de Oliveira (Vice presidente) Walton Alencar Rodrigues Benjamin Zymler Raimundo Carreiro José Jorge José Múcio Monteiro Ana Arraes Bruno Dantas MINISTROS SUBSTITUTOS Augusto Sherman Cavalcanti Marcos Bemquerer Costa André Luís de Carvalho Weder de Oliveira MINISTÉRIO PÚBLICO JUNTO AO TCU Paulo Soares Bugarin (Procurador Geral) Lucas Rocha Furtado (Subprocurador geral) Cristina Machado da Costa e Silva (Subprocuradora geral) Marinus Eduardo De Vries Marsico (Procurador) Júlio Marcelo de Oliveira (Procurador) Sergio Ricardo Costa Caribé (Procurador) Tribunal de Contas da União
Apresentação Desde o início do processo de redemocratização, o Brasil vem experimentando uma série de avanços, como a estabilidade monetária, a geração de milhões de empregos, a redução das desigualdades e o fortalecimento das instituições políticas. Não obstante, o país enfrenta um conjunto de desafios para alcançar patamares de desenvolvimento econômico e social dos países mais avançados. Esses desafios estão relacionados à atuação do Estado, por seu protagonismo em nosso processo de crescimento, seja no papel de regulador, de prestador de serviços ou de investidor. O preceito constitucional que prevê a construção da República Federativa do Brasil por meio da união indissolúvel dos estados e municípios e do Distrito Federal acabou ensejando a repartição desse protagonismo entre os diversos entes federados. Por esse motivo, é essencial uma atuação harmônica, coordenada, eficiente e articulada entre todos esses atores. Para que isso ocorra, acreditamos que é necessário um constante diálogo interinstitucional federativo, com foco no aperfeiçoamento da administração pública e no desenvolvimento nacional integrado em benefício da sociedade. Cremos também que o sistema de tribunais de contas do Brasil pode contribuir de modo significativo nesse processo, por meio da identificação de questões críticas, os chamados gargalos, existentes em áreas estratégicas do país que prejudicam o nosso pleno desenvolvimento, bem como da apresentação de contribuições que visem solucioná las. É exatamente o objetivo do trabalho que ora se apresenta! Para colaborar com o diálogo entre os governantes eleitos neste ano de 2014, cada tribunal de contas elaborou relatório contendo um diagnóstico sobre no mínimo três e no máximo cinco funções de governo, escolhidas dentre as áreas temáticas da saúde, educação, previdência social, segurança pública e infraestrutura O resultado trazido é fruto de várias iniciativas de atuação individual ou conjunta entre os tribunais de contas, com especial destaque os relatórios das Contas de Governo e para as auditorias coordenadas. Este último instrumento possibilitou o fornecimento de uma visão ampliada sobre os grandes temas de interesse da população brasileira, contribuindo sobremaneira para se chegar aos diagnósticos aqui apresentados. Temos convicção de que o formato exitoso de nossa parceria com os tribunais de contas, a 3
Atricon e o Instituto Rui Barbosa possa ser uma boa inspiração para o diálogo interinstitucional entre os governantes eleitos. Outras organizações importantes de nossa sociedade como as confederações patronais e dos empregados e os conselhos de fiscalização profissional estão apresentando trabalhos semelhantes. Com essa conjugação de esforços e a disponibilidade demonstrada pelas nossas lideranças em manter um diálogo propositivo, o Brasil ganha um fórum importante de debates, capaz, segundo nossa visão, de contribuir com os governantes eleitos em sua missão de instituir políticas públicas com resultados mais aderentes às aspirações de nossa população. 4
Sumário Segurança Pública 7 Contextualização 8 Ausência de formalização da política nacional de segurança pública 9 Vulnerabilidade da fronteira brasileira 12 Falta de integração entre os órgãos de segurança 18 Previdência Social 22 Contextualização 23 Insustentabilidade do regime geral de previdência social 24 Ausência de registro dos passivos atuariais dos regimes da previdência social no Balanço Geral da União (BGU) 28 Risco de descontinuidade da operação do INSS 32 Saúde 36 Contextualização 37 Deficiências na gestão de recursos humanos e materiais 38 Falhas na regulação dos preços de medicamentos 48 Forte desigualdade na prestação de serviços de saúde no Brasil 50 Educação 57 Contextualização 58 Deficiências no aparelhamento da rede pública de educação infantil 59 Falta de definição de padrões mínimos de qualidade para o ensino médio 66 Evasão na educação profissional 73 5
Infraestrutura 79 Contextualização 80 Planejamento deficiente e baixa qualidade dos projetos de infraestrutura 81 Deficiência na governança das agências reguladoras 90 Inadequação da infraestrutura de escoamento da safra agrícola brasileira 96 Atrasos e descompassos na implantação dos empreendimentos de geração e de transmissão de energia elétrica 105 6
Segurança Pública Ausência de formalização da política nacional de segurança pública Vulnerabilidade da fronteira brasileira Falta de integração entre os órgãos de segurança 7
Contextualização Tendo em vista a crescente preocupação do país com a segurança pública, o Tribunal de Contas da União (TCU), atento aos anseios da sociedade e de acordo com suas competências constitucionais e legais, realizou diversos trabalhos, por meio dos quais identificou deficiências e oportunidades de melhoria em áreas dessa importante função de governo. A Constituição Federal, em seu artigo 144, estabelece que a segurança pública é dever do Estado e direito e responsabilidade de todos, sendo exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, por meio dos seguintes órgãos: em nível federal Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal e Polícia Ferroviária Federal; e, em nível estadual polícia civil, polícia militar e corpo de bombeiros militar. A Polícia Federal e a Polícia Rodoviária Federal são jurisdicionadas ao Ministério da Justiça. A Polícia Federal é responsável pelo controle de fronteiras e investigação de crimes federais, entre outras competências. A Polícia Rodoviária Federal cuida do patrulhamento das rodovias federais, enquanto que a Polícia Ferroviária Federal destina se ao patrulhamento das ferrovias federais. No âmbito estadual, são atribuições da polícia militar o policiamento ostensivo e preventivo e a manutenção da ordem pública. Ao corpo de bombeiros militar, compete, entre outras, a execução de atividades de defesa civil. À polícia civil, por sua vez, cabe, ressalvada a competência da Polícia Federal, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto aos militares. As polícias civis e militares subordinam se aos governadores dos estados, do Distrito Federal e dos territórios (art. 144, 6º, CF). Às secretarias de segurança pública estaduais cabe: a execução da política governamental para preservação da ordem pública e do patrimônio; a manutenção e a garantia dos direitos dos cidadãos; o desenvolvimento dos planos estaduais de segurança pública; o fortalecimento das organizações policiais estaduais e municipais e a qualificação dos agentes de segurança pública. Os municípios podem constituir guardas municipais destinadas à proteção municipal preventiva, ressalvadas as competências da União, dos Estados e do Distrito Federal. Desse modo, segundo a Lei nº 13.022, de 8 de agosto de 2014, as guardas municipais são instituições de caráter civil e têm como atribuição geral proteger os bens, serviços, logradouros públicos municipais e instalações do Município. Entre suas competências específicas, destacam se, entre outras: atuar, preventiva e permanentemente, no território do Município, para a proteção sistêmica da população que utiliza os bens, serviços e instalações municipais; colaborar, de forma integrada com os órgãos de segurança pública, em 8
ações conjuntas que contribuam com a paz social; cooperar com os demais órgãos de defesa civil em suas atividades; estabelecer parcerias com os órgãos estaduais e da União, ou de Municípios vizinhos, por meio da celebração de convênios ou consórcios, com vistas ao desenvolvimento de ações preventivas integradas; encaminhar ao delegado de polícia, diante de flagrante delito, o autor da infração; auxiliar na segurança de grandes eventos e na proteção de autoridades e dignitários. A seguir, são apresentados três dos principais problemas recentemente constatados em trabalhos de fiscalização conduzidos pelo TCU na área de segurança pública, quais sejam: 1) fragilidade da Política Nacional de Segurança Pública; 2) vulnerabilidade da fronteira brasileira; e 3) dificuldade de integração entre os órgãos de segurança. Com base nessas constatações, o Tribunal expediu recomendações ou determinações aos responsáveis, com vistas a contribuir para o aprimoramento da segurança pública no Brasil, bem como prescreveu a necessidade de aprofundar a fiscalização na política de segurança na área da fronteira, trabalho este que está em execução no momento. Ausência de formalização da política nacional de segurança pública A Constituição Federal não atribui à União qualquer competência seja comum ou privativa ou concorrente para legislar ou dispor da segurança pública latu sensu, há apenas dispositivos que tratam dos órgãos federais responsáveis por sua execução (art. 144), e do estabelecimento de normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação e mobilização das polícias militares e corpos de bombeiros militares (competência privativa art. 22), bem como da organização, garantias, direitos e deveres das polícias civis (competência concorrente art. 24). A ausência de diretrizes gerais da União para a segurança pública, decorrente dessa falta de previsão constitucional, fez com que os estados da federação assumissem a responsabilidade sobre o tema, o que ensejou o surgimento de diversas políticas locais de segurança pública, dificultando, com isso, uma ação coordenada, pela União, de combate à violência. Para minimizar esse problema, o governo federal criou, em 1997, a Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp), vinculada ao Ministério da Justiça, cuja finalidade precípua é assessorar o Ministro de Estado da Justiça na definição e na implementação da política nacional de segurança pública e, em todo o 9
território nacional, acompanhar as atividades dos órgãos responsáveis pela segurança pública, por meio de ações como: a) desenvolver e apoiar projetos de modernização das instituições policiais do país; b) efetivar o intercâmbio de experiências técnicas e operacionais entre os serviços policiais; c) estimular a capacitação dos profissionais da área de segurança pública; d) realizar estudos e pesquisas; e e) consolidar estatísticas nacionais de crimes. Em 2003, o governo federal apresentou o Plano Nacional de Segurança Pública. Esse plano era um conjunto de propostas articuladas, visando à reforma das polícias, do sistema penitenciário e à implantação integrada de políticas preventivas, com a participação de diversos atores. No entanto, as ações previstas no plano acabaram não sendo implementadas ou concluídas. Em 2007, o Poder Executivo apresentou ao Congresso Nacional o Projeto de Lei (PL) nº 1.937, que visava a disciplinar a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, nos termos do 7º do art. 144 da Constituição, instituir o Sistema Único de Segurança Pública SUSP, bem como dispor sobre a segurança cidadã. O SUSP foi concebido para articular as ações federais, estaduais e municipais na área de segurança pública, sem ferir a autonomia dos entes federados, e seria implementado por meio da realização de ações concentradas em sete eixos estratégicos: gestão do conhecimento, reorganização institucional, formação e valorização profissional, prevenção, estruturação da perícia, controle externo e participação social e programas de redução da violência. De acordo com o projeto de lei, todas as ações empreendidas pela Senasp desde 2003 estariam incluídas nesses eixos estratégicos, passando então a ganhar o status de Lei. Posteriormente, vários outros projetos de lei tratando de assuntos relacionados à segurança pública foram apresentados ao Congresso. Hoje, a atuação da Senasp está pautada pelos seguintes documentos e leis, que, em conjunto, de acordo com a própria Secretaria Nacional, são considerados como sendo o atual Plano Nacional de Segurança Pública: Programa Estratégico Segurança com Cidadania do PPA 2011 2015; Projeto Segurança Pública para o Brasil (plano de governo para a segurança pública do então candidato à presidência da república em 2002, Luís Inácio Lula da Silva); Lei 10.201/2001 Fundo Nacional de Segurança Pública; Lei 11.530/2007 Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (PRONASCI); Decreto 6.601/2007 Aprova a estrutura regimental e o quadro demonstrativo de cargos em comissão e das funções gratificadas do Ministério da Justiça. 10
Nesse sentido, a política nacional de segurança pública conduzida pela Senasp está sendo executada por meio de 4 eixos estruturantes: (i) Crack, é possível vencer; (ii) Sistema Nacional de Informações de Segurança Pública, Prisionais e sobre Drogas Sinesp; (iii) Estratégia Nacional de Segurança Pública nas Fronteiras Enafron; e (iv) Programa Brasil mais Seguro. Apesar das diversas iniciativas legislativas em andamento, em recente trabalho realizado pelo TCU (Levantamento de Governança de Segurança Pública TC 018.922/2013 9), constatou se que ainda inexiste documento ou normativo único que estabeleça formalmente o conjunto de princípios, diretrizes, objetivos, metas e estratégias a serem aplicados na segurança pública do país, como existe em outras áreas importantes, tais como Defesa Nacional (Política Nacional de Defesa), Educação (Lei de Diretrizes e Bases da Educação) e Saúde (Sistema Único de Saúde). Essa lacuna normativa fragiliza a atuação sistêmica de combate à criminalidade por parte dos entes federativos, vez que, diante da falta de uma política nacional, de diretrizes gerais emanadas da União, há desarticulação da atuação dos estados, o que dificulta a adoção de estratégias mais eficazes de combate ao crime e à violência. Ademais, a falta de um plano e de uma política nacional de segurança formalizados faz com que não se tenham planejamentos de médio e longos prazos. Como resultado, tem se que cada novo governante, ao assumir o poder, elege suas prioridades de ação sem se alinhar a um plano estratégico nacional, que indique as prioridades e o papel de cada ente da federação na política de segurança pública, com vistas a alcançar resultados efetivos em todo o país. Em resumo, a ausência de uma política nacional de segurança pública formalizada em um documento dificulta: 1) a definição de diretrizes gerais; 2) o estabelecimento de metas, objetivos, estratégias e responsabilidades para cada ente da federação; 3) a integração entre os estados federativos; 4) a realização de ações coordenadas pela União; e 5) a continuidade das políticas públicas de combate ao crime e à violência. Para ajudar a resolver o problema, o TCU, com base no Levantamento de Governança de Segurança Pública realizado em 2013, recomendou à Casa Civil e ao Ministério da Justiça que buscassem viabilizar a edição de documentos que consolidassem a Política Nacional de Segurança Pública e o Plano Nacional de Segurança Pública. Além dessa recomendação, caberia ressaltar também a necessidade de maior aproximação do Poder Executivo com o Congresso Nacional, a fim de agilizar a aprovação do projeto de lei (PL 3.734/2012), que, entre outros, estabelece princípios e diretrizes da segurança pública, disciplina a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública e institui o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP). 11
Referências: Levantamento de Governança de Segurança Pública TC 018.922/2013 9 Acórdão 1.042/2014 Plenário Vulnerabilidade da fronteira brasileira Segundo o Anuário Brasileiro de Segurança Pública, os crimes violentos letais contra a vida (CVLI), os quais incluem o homicídio, o latrocínio e a lesão corporal seguida de morte, apresentaram, em 2012, uma taxa de 25,8 por cem mil habitantes. Em números absolutos, isso significa que houve, somente em 2012, 50.062 mortes violentas no Brasil. Entre os diversos fatores que contribuem para esse cenário, encontra se a grande vulnerabilidade das fronteiras, por onde passam drogas ilícitas, armamentos e mercadorias contrabandeadas. Os principais crimes transfronteiriços são: narcotráfico, contrabando e descaminho, tráfico de armas e munições, contrabando de veículos, crimes ambientais, imigração e garimpos ilegais. A fronteira brasileira possui 16.886 quilômetros de extensão, sendo 7.363 de linha seca e 9.523 de rios, lagos e canais, o que corresponde a 27% de todo o território nacional. Nessa área há 23.415 km de rodovias federais e residem 10,9 milhões de habitantes, em 710 municípios, sendo 122 limítrofes, com 28 cidades gêmeas. A principal porta de entrada de drogas ilícitas no território nacional são as fronteiras secas com os países vizinhos. A Constituição Federal, no inciso III do parágrafo 1º do art. 144, expressa que é competência da Polícia Federal exercer a função de polícia de fronteira. Apesar de ser atribuição da Polícia Federal, outros órgãos e instituições também participam da proteção das fronteiras, a exemplo das forças armadas, em missão subsidiária, da Polícia Rodoviária Federal e das polícias civis e militares dos estados que possuem fronteiras internacionais, cada um nos limites de sua própria competência. Em auditoria realizada pelo TCU em 2010, cujo objetivo era avaliar as ações de repressão da oferta de drogas ilícitas e aspectos relacionados ao gerenciamento e ao funcionamento do Fundo Nacional Antidrogas (Funad), verificou se que a estrutura de pessoal da Polícia Federal não é compatível com a extensão da fronteira e as ações de combate ao tráfico de drogas a serem desenvolvidas. 12
De acordo com a auditoria, nos 16.886 km de fronteiras com 10 países sul americanos, a Polícia Federal possuía 26 unidades, com efetivo de 898 agentes, 155 delegados, 296 escrivães, 69 peritos e 21 papiloscopistas, perfazendo um total de 1.439 policiais. Na fronteira com Colômbia, Bolívia, Peru e Paraguai (grandes produtores de cocaína e maconha), que perfaz um total de 11.627 km e compreende os estados do Paraná, Mato Grosso do Sul, Mato Grosso, Rondônia, Acre e Amazonas, havia apenas 14 delegacias da PF, com o efetivo de 708 agentes e 118 delegados. Esse é um problema que não é recente, visto que, já em 2004, por ocasião de trabalho realizado pelo Tribunal no Departamento de Polícia Federal, oportunidade na qual se visitou, entre outras unidades, a superintendência daquele órgão no estado do Amazonas, constatou se que havia apenas 12 agentes para atuar nas fronteiras e que os 11 postos permanentes da Polícia Federal existentes no estado possuíam apenas 2 agentes cada um, sendo que os postos temporários não estavam funcionando por falta de pessoal. Naquela ocasião, o efetivo total do Departamento de Polícia Federal era de 8.337 (entre delegados, agentes, peritos, escrivães e papiloscopistas), quando o ideal, segundo os gestores da PF, seriam 13.515 policiais. Além disso, havia outras limitações, tais como falta de armamento, munição, aeronaves, veículos, infraestrutura e verbas para as operações policiais de emergência. Esse é um aspecto preocupante, tendo em vista que o estado do Amazonas possui 7.765 km de fronteiras com dois dos três maiores produtores mundiais de cocaína: a Colômbia e o Peru. Com a finalidade de coletar dados e informações que permitam conhecer melhor o funcionamento das políticas públicas de fortalecimento da fronteira do Brasil, bem como estabelecer base teórica para subsidiar futuros trabalhos do TCU, foi realizado recentemente, em 2013, Levantamento das Políticas Públicas de Fortalecimento da Fronteira. Segundo o trabalho, para aumentar a presença do Estado nas fronteiras e combater os crimes transnacionais nas divisas com dez países sul americanos, o governo federal lançou, em 2011, o Plano Estratégico de Fronteiras (PEF Decreto nº 7.496/2011), coordenado pelos Ministérios da Justiça, da Defesa e da Fazenda. Antes, porém, em 2005, o Ministério da Integração Nacional havia elaborado um documento com os objetivos de reestruturar o Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira e de propor uma agenda concreta de intervenção que permitisse superar a visão da fronteira como espaço problema, em favor de uma concepção que privilegiasse a região como um espaço pleno de oportunidades de desenvolvimento, de união com vizinhos e de valorização da cidadania. 13
O PEF objetiva a integração federativa entre a União e os estados e municípios situados em regiões de fronteira, por meio da implementação de projetos estruturantes para o fortalecimento das instituições de segurança pública que lá atuam (Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, Força Nacional de Segurança Pública e órgãos estaduais de segurança pública), além das forças armadas e da Receita Federal do Brasil. A operacionalização desse plano tem ocorrido por intermédio de duas operações: a Sentinela, restrita à Polícia Federal e à Polícia Rodoviária Federal, com participação da Força Nacional de Segurança Pública; e a Ágata, definida no âmbito do Ministério da Defesa, com participação efetiva das forças armadas. A Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp), por sua vez, ficou incumbida de melhorar a percepção de segurança pública junto à sociedade e garantir a presença permanente das instituições policiais e de fiscalização na região de fronteira do Brasil, equacionando a prevenção e a repressão aos crimes transfronteiriços, por meio de ações integradas de diversos órgãos federais, estaduais e municipais. Para consecução desse propósito, foi criada a Estratégia Nacional de Segurança Pública nas Fronteiras (Enafron), com o objetivo de fortalecer a presença dos órgãos estaduais de segurança pública nas cidadesgêmeas, tríplices fronteiras e demais municípios da linha de fronteira, rios penetrantes e lagos da costa oeste brasileira, rodovias estaduais e áreas dos municípios com população superior a 50 mil habitantes na faixa de fronteira. Recursos federais têm sido repassados por meio de convênios e são utilizados para o fortalecimento de ações de inteligência, estruturação de unidades especializadas de fronteira, inovações tecnológicas de monitoramento e controle e o reaparelhamento de postos integrados de fiscalização. Outra medida adotada para incrementar a capacidade de o Estado brasileiro monitorar a fronteira terrestre, é o projeto, em desenvolvimento, do Sistema Integrado de Monitoramento de Fronteiras Sisfron, conduzido pelo Exército Brasileiro, seguindo as diretrizes da Estratégia Nacional de Defesa. Esse sistema é baseado em uma rede de sensores colocados sobre a linha de fronteira, que produzirá informações para a tomada de decisões interagências, a ser implantado em toda a faixa, no prazo de 10 (dez) anos, ao custo estimado de aproximadamente 12 (doze) bilhões de reais No entanto, a despeito de todos os esforços empreendidos, quando se analisam os resultados das ações nas políticas públicas voltadas para o fortalecimento das fronteiras, pela ótica do Orçamento Geral da União, percebe se um descompasso na aplicação dos recursos conforme o planejado. O quadro a seguir demonstra a comparação entre o valor orçado e o que foi efetivamente executado, nos exercícios de 2012 e 2013. 14
Valores programados nas LOAs 2012 e 2013 e totais efetivamente executados (em Reais) Programa LOAs 2012 + 2013 Executado (1) (2) % 2015 Aperfeiçoamento do Sistema Único de Saúde (SUS) 40.824.000,00 18.961.816,36 46,4% 2024 Comércio Exterior 2028 Defesa Agropecuária 99.948.742,00 95.619.094,60 95,7% 2029 Desenvolvimento Regional, Territorial Sustentável e Economia Solidária 5.942.190.234,00 1.752.543.718,02 29,5% 2043 Integração Sul Americana 5.750.000,00 352.817,60 6,1% 2057 Política Externa 577.950.346,00 8.803.849,97 1,5% 2058 Política Nacional de Defesa 2.433.823.365,00 396.092.281,87 16,3% 2060 Coordenação de Políticas de Prevenção, Atenção e Reinserção Social de Usuários de Crack, Álcool e outras Drogas 106.391.776,00 3.460.352,61 3,3% 2066 Reforma Agrária e Ordenamento da Estrutura Fundiária 60.346.001,00 7.000.657,19 11,6% 2070 Segurança Pública com Cidadania 2.478.201.799,00 893.177.684,60 36,0% 2075 Transporte Rodoviário 431.234.998,00 163.414.786,51 37,9% TOTAIS 12.176.661.261,00 3.339.427.059,33 27,4% (1) Valores liquidados até 16/10/2013. (2) Incluindo Restos a Pagar liquidados até 16/10/2013 15
Dotações iniciais nas LOAs de 2012 e 2013 e valores efetivamente liquidados (em Reais) Programa Dotação 2013 Executado 2013 (1) % Dotação 2012 Executado 2012 (2) % 2015 Aperfeiçoamento do Sistema Único de Saúde SUS 20.412.000,00 6.390.111,73 31,3% 20.412.000,00 12.571.704,63 61,6% 2024 Comércio Exterior 2028 Defesa Agropecuária 99.948.742,00 95.619.094,60 95,7% 2029 2043 Desenvolvimento Regional, Territorial Sustentável e Economia Solidária Integração Sul Americana 3.443.070.106,00 27.782.719,38 0,8% 2.499.120.128,00 1.724.760.998,64 69,0% 5.750.000,00 352.817,60 6,1% 2057 Política Externa 483.375.000,00 1.215.514,74 0,3% 94.575.346,00 7.588.335,23 8,0% 2058 Política Nacional de Defesa 1.414.824.196,00 62.933.164,52 4,4% 1.018.999.169,00 333.159.117,35 32,7% 2060 Coordenação de Políticas de Prevenção, Atenção e Reinserção Social de Usuários de Crack, Álcool e outras Drogas 104.221.700,00 2.064.675,71 2,0% 2.170.076,00 1.395.676,90 64,3% 2066 Reforma Agrária e Ordenamento da Estrutura Fundiária 38.846.001,00 4.444.222,74 11,4% 21.500.000,00 2.556.434,45 11,9% 2070 Segurança Pública com Cidadania 1.137.619.431,00 251.209.834,03 22,1% 1.340.582.368,00 641.967.850,57 47,9% 2075 Transporte Rodoviário 225.250.000,00 1.607.680,35 0,7% 205.984.998,00 161.807.106,16 78,6% TOTAIS 6.867.618.434,00 357.647.923,20 5,2% 5.309.042.827,00 2.981.779.136,13 56,2% (1) Valores liquidados até 16/10/2013 (2) Incluindo Restos a Pagar liquidados até 16/10/2013 16
Assim, observa se que, no exercício de 2012, somente 56,2% das ações orçamentárias voltadas para a fronteira ou que a contemplem foram executadas e, no exercício de 2013, até 16 de outubro, apenas 5,2% o foram, o que cria expectativa negativa quanto à possível solução dos problemas existentes. Além da insuficiência de recursos, de sua baixa execução, outro aspecto que o Tribunal está analisando e que pode refletir negativamente na implementação das políticas públicas nas fronteiras, como será visto mais adiante, é a dificuldade de integração entre os diversos órgãos federais e estaduais que ali exercem suas atribuições, devido a fatores políticos, institucionais, operacionais e legais, como se observou no Levantamento das Políticas Públicas de Fortalecimento da Fronteira realizado em 2013 pelo Tribunal. Como as fronteiras brasileiras são extensas e permeáveis, controlá las torna se um imenso desafio e, para tanto, necessária se faz a integração das instituições de segurança, o seu aparelhamento, o uso das forças armadas e operações coordenadas com o outro lado da fronteira. O conjunto de políticas públicas aplicadas na fronteira compõe um universo complexo, no qual há muitos órgãos envolvidos, cada um com diretrizes próprias e múltiplas atribuições em diversas linhas de ação, as quais precisam ser realizadas de forma conjunta e coesa, com infraestrutura adequada, controles apropriados e propósitos complementares, para que suas atuações sejam produtivas e sem redundâncias, lacunas ou esforços contraproducentes, de modo a possibilitar que os objetivos finais almejados sejam atingidos. O Tribunal expediu diversas recomendações que visam mitigar os problemas constatados na auditoria realizada em 2010 no Fundo Nacional Antidrogas (Funad), especialmente quanto a pessoal, infraestrutura e orçamento relacionados às atividades policiais. Referências: TC 021.180/2010 5 Acórdão TCU 360/2012 Plenário TC 013.625/2004 2 Acórdão Levantamento das Políticas Públicas de Fortalecimento da Fronteira TC 017.367/2013 1 Sigiloso Acórdão 382/2014 Plenário 17
Falta de integração entre os órgãos de segurança É consenso entre os estudiosos e os gestores de segurança pública que, para haver melhores resultados na área, tanto as polícias (militar, civil, Federal, Rodoviária Federal, guardas municipais etc.) quanto os demais órgãos envolvidos com o tema (secretarias estaduais de segurança pública, Secretaria Nacional de Segurança Pública, Ministério da Justiça etc.) devem atuar de forma integrada. Entre as diversas razões pelas quais se defende a integração, apresentam se as seguintes: insuficiência de recursos humanos, financeiros e materiais para fazer frente ao combate à criminalidade; multiplicidade de atores no sistema de justiça criminal; capilaridade do crime organizado; e extensa dimensão territorial do país. O documento intitulado Projeto Segurança Pública para o Brasil, elaborado pelo Instituto Cidadania em 2003 e adotado como plano nacional de segurança pública naquela ocasião, já previa a necessidade de adoção de medidas de integração entre polícias, setores dos governos e entidades da sociedade civil. Um dos maiores problemas estruturais das polícias estaduais, de acordo com o projeto, é a dificuldade de trabalharem integradamente, fato que foi comprovado pelo TCU em alguns de seus trabalhos de auditoria. Isso se deve, entre outros motivos, à dualidade histórica da área de segurança pública, que acabou criando um distanciamento grande entre a polícia militar e a polícia civil. Nesse horizonte, conflitos de competência, duplicidade de gerenciamento, insuficiência de equipamentos e ações isoladas de policiamento fazem parte do cotidiano das polícias nos estados. Em 2007, o TCU realizou fiscalização com o objetivo de verificar em que medida os mecanismos de gestão das informações criminais adotados pelas organizações de segurança pública estaduais estavam contribuindo para o planejamento e a atuação integrada das polícias, conforme as diretrizes do Sistema Único de Segurança Pública SUSP. Naquela ocasião, o Tribunal constatou, por exemplo, que a secretaria de segurança pública exerce um papel fundamental como coordenadora da gestão da segurança nos estados, fomentando a articulação entre as polícias civil e militar. No entanto, o histórico distanciamento entre as polícias militar e civil dificulta sobremaneira essa aproximação institucional, o que demanda ações proativas e de caráter continuado, para assegurar que essa integração se consolide na prática. 18
Outra constatação que merece destaque diz respeito ao baixo nível de integração e compartilhamento de informações entre as polícias estaduais (polícia militar e polícia civil) e delas com outros órgãos públicos. Isso se deve, em grande parte, a dificuldades tecnológicas (restrição de acesso a banco de dados e a sistemas informatizados) e à falta de confiança mútua. No trabalho de Levantamento de Governança de Segurança Pública, realizado, em 2013, por este Tribunal junto a 25 organizações estaduais de segurança pública, a questão da dificuldade de integração dessas organizações com outras instituições também se mostrou presente. Por intermédio de entrevistas e de questionário, procurou se conhecer, entre outros assuntos, como as secretarias estaduais de segurança pública se relacionam: 1) umas com as outras; 2) com a Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp); e 3) com outros órgãos de segurança pública de seu estado, como as polícias civil e militar. Os resultados apontaram que, referente ao compartilhamento de informações com outros atores responsáveis pela segurança pública, 28% das secretarias estaduais de segurança pública não compartilham informações com outros órgãos de seu próprio estado (por exemplo, as polícias) e 68% não o fazem com os estados vizinhos. Em outros trabalhos realizados pelo TCU, esse problema também foi constatado, sendo que a principal razão indicada pelos operadores de segurança pública entrevistados foi a falta de confiança institucional, ou seja, o receio de que a informação compartilhada pudesse ser vazada ou utilizada para fins impróprios. Para tentar solucionar o problema, algumas medidas vêm sendo adotadas pelo governo federal ao longo do tempo, como por exemplo a proposta de criação do Sistema Único de Segurança Pública SUSP (PL 3.734/2012, em tramitação no Congresso Nacional), com vistas a articular as ações federais, estaduais e municipais na área de segurança pública e de Justiça Criminal, respeitando se a autonomia dos entes federados e dos órgãos de segurança. Outro exemplo foi o incentivo à criação de Gabinetes de Gestão Integrada (GGI) pelos estados da federação. O GGI foi concebido como fórum deliberativo e executivo que opera por consenso, sem hierarquia entre os seus membros, e respeitando a autonomia das instituições que o compõem. O GGI tem por objetivo não somente articular a atuação conjunta das forças policiais em operações integradas, mas também de dar suporte ao planejamento sistêmico, além de patrocinar a implementação das demais medidas previstas no SUSP. No Levantamento das Políticas Públicas de Fortalecimento da Fronteira, foi possível observar a necessidade de o Tribunal conhecer mais a fundo a atuação dos órgãos de segurança na fronteira do Brasil 19
com os outros dez países sul americanos, uma vez que a questão da integração nesse nível também é essencial para o cumprimento dos objetivos das políticas públicas, principalmente em decorrência de fatores políticos, institucionais, operacionais e legais que podem estar fragilizando o desempenho dos diversos atores públicos envolvidos. Há uma diversidade de instituições que atuam nas fronteiras, desde órgãos policiais (Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, polícia civil, polícia militar, Força Nacional de Segurança Pública), além de outras instituições de fiscalização, como a Receita Federal e a Agência Nacional de Vigilância Sanitária, e as forças armadas. Para facilitar essa integração, no âmbito do Plano Estratégico de Fronteiras (PEF) do governo federal (Decreto nº 7.496, de 8 de junho de 2011), foram criados os Gabinetes de Gestão Integrada de Fronteiras (GGIFs) e as Câmaras Temáticas de Fronteiras (CTFrons), que são fóruns deliberativos, sem hierarquia entre os membros e constituídos por órgãos federais, estaduais, municipais e de países vizinhos envolvidos com as ações de segurança pública na zona de fronteira, tendo como atribuição propor e coordenar a integração das ações, tornar ágil e eficaz a comunicação entre os órgãos e catalisar o fortalecimento da interlocução interinstitucional no enfrentamento à criminalidade e à violência na fronteira. Contudo, apesar dos esforços empreendidos para fomentar a atuação integrada dos diversos órgãos que atuam nas fronteiras e dos pequenos avanços alcançados, na prática, ainda se trabalha de forma isolada, cada instituição mais preocupada com suas próprias atribuições, visto que os recursos humanos e materiais disponíveis são insuficientes para garantir o cumprimento integral de seus objetivos. No Levantamento das Políticas Públicas de Fortalecimento da Fronteira realizado em 2013, observouse que em muitos casos a integração fica limitada a reuniões periódicas, onde são trocadas algumas informações e comunicadas operações definidas por um dos órgãos onde, vez ou outra, há participação de outras agências. Para melhor aferir essa integração, está em andamento uma fiscalização nacional do Tribunal envolvendo todos os estados da Federação que possuem fronteiras com outros países. Apesar da grande dificuldade ainda existente, algumas ações voltadas para a integração de unidades e o compartilhamento de informações vêm obtendo sucesso. O Sistema Nacional de Informações de Segurança Pública, Prisionais e sobre Drogas (Sinesp), por exemplo, é um portal de informações integradas, que possibilita consultas operacionais, investigativas e estratégicas, sobre drogas, segurança pública, justiça, sistema prisional, entre outras, implementado em parceria com os entes federados. O Sistema tem como principal objetivo subsidiar a realização de diagnóstico sobre criminalidade, formulação e avaliação de políticas públicas, bem como promover a integração nacional de informações. 20
O Sinesp foi instituído pela Lei nº 12.681/2012, que torna obrigatória a produção e o envio de dados pelas secretarias estaduais responsáveis pela execução da política pública de segurança. A gestão do sistema é de responsabilidade da Coordenação Geral de Pesquisa e Análise da Informação, da Senasp, e conta com o trabalho de gestores estaduais, que têm a atribuição de enviar e validar os dados sistematicamente. Como outra boa prática de integração, pode se destacar a criação do Sistema Integrado de Comando e Controle para a segurança de Grandes Eventos. Esse sistema é um conjunto de recursos humanos, infraestrutura, suprimentos e metodologias necessários ao comando, à coordenação e ao controle de todos os meios empregados na segurança. Esse sistema foi utilizado na segurança da Copa das Confederações 2013 e, posteriormente, na Copa do Mundo Fifa 2014, realizada em doze cidades brasileiras. Em cada uma das cidades sede, havia um Centro Integrado de Comando e Controle (CICC), contando com representantes de diversos órgãos das 3 esferas de governo (federal, estadual e municipal), tais como Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, polícia civil, polícia militar, guarda municipal, além das forças armadas, cada um atuando na sua área de competência, mas todos voltados para o mesmo propósito: garantir a segurança durante a realização do evento. Por intermédio do Acórdão 2.178/2008 Plenário, o Tribunal, visando a contribuir com a solução dos problemas identificados na auditoria realizada em 2007, fez várias recomendações à Senasp, entre as quais destacam se aquelas relacionadas a promover articulação e integração de órgãos públicos responsáveis por estudos e pesquisas em segurança pública. Referências: TC 011.659/2004 1; 022.180/2007 0; 018.922/2013 9; 017.367/2013 1 (sigiloso); 016.424/2013 1; 025.221/2013 2 Acórdãos: 724/2005; 2718/2008; 0382/2014; 3322/2013; 3451/2013; 1042/2014, todos do Plenário 21
Previdência Social Insustentabilidade do regime geral de previdência social Ausência de registro dos passivos atuariais dos regimes da previdência social no Balanço Geral da União (BGU) Risco de descontinuidade da operação do INSS 22
Contextualização A atuação do Tribunal de Contas da União (TCU), quanto ao tema Previdência Social, se concentra nos três regimes de Previdência supervisionados pelo Ministério da Previdência Social (MPS): o Regime Geral de Previdência Social (RGPS); os Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS) da União, dos estados e dos municípios; e o Regime de Previdência Complementar (RPC). Frisa se a importância da fiscalização desta função de governo, uma vez que, à exceção dos Encargos Especiais, a Previdência Social tem sido a que mais impacta no orçamento federal, conforme a tabela a seguir: Função 2012 2013 Encargos Especiais 1.005.023 987.582 Previdência Social 400.075 446.135 Saúde 79.917 85.304 Educação 72.576 82.252 Assistência Social 56.634 64.647 Trabalho 42.502 66.150 Demais funções 183.068 198.267 Fonte: Siga Brasil (milhões) Mesmo com esse nível de despesas, hoje os dois regimes obrigatórios RGPS e RPPS operam em déficits financeiros e atuariais na ordem de R$ 100 bilhões ao ano, montante que não inclui nem os servidores federais militares, nem os servidores estaduais e municipais. O Tribunal de Contas da União tem realizado, nos últimos anos, vários trabalhos nessa área, justificados pelos altos níveis de materialidade e risco envolvidos no tema. De suas últimas fiscalizações e levantamentos, o TCU detectou três problemas: falta de sustentabilidade do RGPS; falta de registro dos passivos atuariais do RGPS e RPPS no BGU; e risco de descontinuidade da operação do INSS. 23
Insustentabilidade do Regime Geral de Previdência Social De acordo com o PPA 2012 2015, o principal desafio para a Previdência Social para o período é consolidar o cenário de inclusão previdenciária (Objetivo 0250), modernizar a Previdência, melhorando a qualidade de atendimento à população (Objetivo 0251); e garantir a sustentabilidade dos regimes de Previdência (Objetivo 0252). Em relação ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS), os indicadores que mensuram a saúde financeira e atuarial desse regime não têm apresentado tendências de melhora em sua sustentabilidade. A necessidade de financiamento do RGPS, por exemplo, apresentou nos anos de 2011 a 2013 um gradual aumento, passando de 0,86% do Produto Interno Bruto (PIB) a 1,05% do PIB. A despesa realizada foi necessária para garantir que o INSS concedesse, em 2013, mais de 5 milhões de benefícios (incluídos os Benefícios de Prestação Continuada, administrado pelo INSS, mas de caráter assistencial), e garantindo o pagamento de um conjunto de mais de 27 milhões de beneficiários. O Ministério da Previdência Social (MPS) e o TCU reservam especial atenção ao RGPS, tendo em vista a sua grande amplitude e relevância em 2013 mais de 27 milhões de beneficiários receberam algum benefício do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), sem contar com os trabalhadores em atividade, como também a alta materialidade do regime anualmente mais de R$ 300 bilhões são executados pelo Programa da Previdência Social. No que se refere à sustentabilidade do RGPS, destaca se a auditoria nos sistemas públicos de previdência, julgada pelo TCU em 2012, Acórdão 2.059/2012 Plenário, que tinha como objetivo investigar questões relativas ao financiamento, apuração de resultado e equilíbrio de suas contas, bem como avaliar se o registro contábil desses fatos produz informações íntegras, tempestivas e pertinentes. Para isso, buscou se avaliar o equilíbrio financeiro e atuarial do RGPS, a suficiência e adequação evidenciadas no resultado do RGPS referente à arrecadação e a renúncia de receitas previdenciárias e verificar se a contabilização do resultado do RGPS evidencia suficientemente as despesas com benefícios. Analisou se, profundamente, a estrutura do regime geral com o intuito de destacar quais pontos poderiam ser considerados como causa do histórico déficit do regime, anualmente na ordem de R$ 50 bilhões. A equipe de auditoria se reuniu com os principais gestores envolvidos, consultou a literatura especializada (notas técnicas do Ipea, trabalhos acadêmicos, etc) e a própria jurisprudência do TCU 24
(relatórios anuais sobre as contas de governo, entre outros), o que lhe permitiu concluir que uma série de fatores relacionam se com o déficit do regime geral, entre eles: Forte desequilíbrio entre receitas e despesas na clientela rural déficit rural; Evasão fiscal; Informalidade nas relações de trabalho; Estoque da dívida previdenciária; Expressivo volume de renúncias de receitas previdenciárias. Parte desses fatores derivam de problemas ou decisões políticas que estão além do alcance administrativo do governo federal, exigindo, portanto, o empenho conjunto dos Poderes Executivo e Legislativo, com o intuito de orientar as políticas previdenciárias de médio e longo prazo a patamares mais sustentáveis que os atuais. Nesse sentido, o TCU determinou ao MPS que estudasse formas para subsidiar projetos de lei visando a instituição de mudanças paramétricas ou estruturais no regime geral, o que permitiria acompanhar a rápida evolução demográfica por que o Brasil vem passando nos últimos anos. Outra fonte de preocupação do Tribunal, originada das ações do Parlamento, é o grande volume de renúncias previdenciárias implementadas ou discutidas nos últimos exercícios. Caso o cálculo de tais renúncias são se realize de forma rigorosa, elas poderão desequilibrar, ainda mais, a sustentabilidade do regime geral, prejudicando a transparências das contas públicas e, a longo prazo, a própria efetividade do Regime Geral de Previdência Social. Especificamente sobre a clientela rural, que hoje impacta negativamente as contas do regime geral, o Tribunal orientou os fomentadores de políticas públicas do Poder Executivo relacionados ao problema (MPS, Ministério da Fazenda e Casa Civil) a buscar, junto ao Congresso Nacional, novas formas de tratar o tema. Recomendou se pela ótica da receita previdenciária a busca por adicionais fontes de recurso para regime e o aperfeiçoamento da atual sistemática de arrecadação de contribuições sobre a comercialização da produção rural, e pela ótica da despesa previdenciária a orientação do TCU foi de aperfeiçoar o reconhecimento de direitos dos segurados. Essas sugestões culminariam na redução do volume de evasão fiscal e na individualização da contribuição do segurado especial, estimulando o a recolher suas contribuições. O tema da sustentabilidade do regime geral continua sob o foco da Corte de Contas. No Relatório Sistêmico da Previdência Social (Fisc Previdência), destacou se um capítulo para tratar a sustentabilidade 25
dos regimes de Previdência Social. Nele, o forte desequilíbrio entre receitas e despesas previdenciárias da clientela rural está destacado como fator que prejudica a sustentabilidade de todo o RGPS. A evolução do déficit da clientela rural e do superávit da clientela urbana podem ser visualizados no gráfico abaixo. 40.000 Resultado Previdenciário 2009 a 2013 20.000 0 20.000 2009 2010 2011 2012 2013 40.000 60.000 80.000 Resultado Previdenciário Resultado Urbano Resultado Rural R$ milhões Fonte: Resultados do RGPS 2009 a 2013 SPPS/MPS Nota se que a evolução do déficit rural tem sido praticamente linear, apesar de a população brasileira, segundo dados do IBGE, apresentar crescente população urbana, em termos proporcionais, ilustrado a seguir: Fonte: IBGE 26
Outro fator relacionado à sustentabilidade do regime geral, destacado pelo TCU, pelos gestores da área previdenciária e pela literatura especializada são as mudanças demográficas por que o Brasil passa. O aumento da expectativa de vida do brasileiro conjugado com a redução da taxa de fecundidade trouxe ao país uma situação demográfica favorável, conhecida como bônus demográfico, que se caracteriza por um momento histórico em que se apresenta a melhor razão entre adultos em idade laboral e as outras faixas etárias (crianças e idosos). Esse momento durará, segundo projeções do IBGE e das Nações Unidas, menos de dez anos, quando o país começará a envelhecer progressivamente, tornando se demograficamente semelhante aos países desenvolvidos americanos ou europeus. O Tribunal, com o objetivo de a reduzir o risco de insustentabilidade do Regime Geral de Previdência Social, recomendou ao MPS revisar a atual estrutura do Regime Geral de Previdência Social, de forma a garantir a sustentabilidade do regime no longo prazo, considerando, por exemplo: Inclusão de mecanismos de atualização automática em variáveis relacionados com a expectativa de vida, retirando tais termos do plano constitucional, tais como o tempo de contribuição para aposentadoria e a idade das aposentadorias por idade; Alteração do sistema de financiamento da aposentadoria rural, especificando fontes de recursos adicionais que a tornem sustentável financeiramente; Inclusão de tempo mínimo para aposentadoria; Igualar os tempos de aposentadoria entre os gêneros, trazendo ferramentas compensatórias para proteção de quem se dedica ao cuidado de crianças, como o uso de créditos previdenciários ou de diminuição do tempo de contribuição proporcional ao número de filhos; Inclusão de condicionalidades de pensões por morte, tanto dos instituidores tempo de carência, quanto dos beneficiários idade, tempo de relacionamento, dependência econômica ou concessão do benefício por tempo determinado. Referências: Acórdão 2.059/2012 Plenário: Auditoria realizada no sistema de previdência pública, englobando o Regime Geral de Previdência Social, o Regime Próprio de Previdência dos Servidores Públicos da União e os Encargos Financeiros da União com os Militares Inativos e seus Pensionistas; 27
Ausência de registro dos passivos atuariais dos regimes da previdência social no Balanço Geral da União (BGU) No Relatório e Parecer Prévio sobre as Contas de Governo da República do exercício de 2013, o Tribunal dedicou parte de sua atenção à forma em que o Balanço Geral da União (BGU) é contabilizado. No capítulo 5 Auditoria do Balanço da União, o TCU verificou a confiabilidade das demonstrações contábeis consolidadas do governo federal, com o intuito de verificar se o BGU reflete, de fato, todos os aspectos relevantes, a situação patrimonial em 31/12/2013 e os resultados patrimonial, financeiro e orçamentário desse ano. Concluiu se que o Balanço Patrimonial (BP) e a Demonstração das Variações Patrimoniais (DVP) de 2013 refletem, respectivamente, a situação patrimonial e o resultado patrimonial do exercício, à exceção dos efeitos de treze distorções e três limitações de escopo observadas. Entre os principais motivos para a emissão de uma opinião com ressalvas para o BP e a DVP, aqueles relacionados à previdência social foram: O Patrimônio Líquido pode estar superavaliado em mais de R$ 2 trilhões, em razão da ausência de depreciação dos bens imóveis e de passivos ocultos relacionados a déficits atuariais e a demandas judiciais contra a União; Há falhas de divulgação em notas explicativas sobre divergências da Dívida Ativa e das Participações Societárias e sobre o déficit atuarial do Regime Geral de Previdência Social; e Há informações não apresentadas/registradas corretamente, haja vista problemas quanto à estimação do passivo atuarial das despesas com militares inativos, à implementação do Fundo do Regime Geral de Previdência Social e ao grande volume de créditos tributários não inscritos em dívida ativa. Esses motivos justificaram a emissão de alerta à Casa Civil, acerca da possibilidade de o Tribunal de Contas da União emitir opinião adversa sobre o Balanço Geral da União, caso as recomendações expedidas, com vistas à correção das distorções verificadas no Balanço Patrimonial da União e na Demonstração das Variações Patrimoniais, não sejam implementadas. No caso do regime próprio da União, o TCU destacou que, para os servidores civis, as provisões matemáticas previdenciárias não têm sido contabilizadas no BGU, por causas de natureza institucional e 28