SERÁ QUE TRANSPARÊNCIA ORÇAMENTÁRIA IMPORTA? EVIDÊNCIAS DE

30 de Novembro de 2012 SERÁ QUE TRANSPARÊNCIA ORÇAMENTÁRIA IMPORTA? EVIDÊNCIAS DE UMA ANÁLISE GLOBAL DE SEUS IMPACTOS NA CORRUPÇÃO, ACESSO AOS MERCADOS FINANCEIROS GLOBAIS E DESEMPENHO FISCAL Carlos Alexandre Nascimento

Agenda Conceito Por que Transparência Orçamentária é importante? Como mensurá-la? Evidências empíricas Tese e novas evidências Conclusão

Você sabe o que essas cinco imagens têm em comum? Elas estão relacionadas à crise da dívida Grega! Especialistas acreditam que uma das principais razões da crise é a falta de transparência fiscal na Grécia! Na verdade, eles nem deveriam estar na UME!

Transparência Fiscal ou Orçamentária é cada vez mais importante Transparência Fiscal ou Orçamentária é definida como... a abertura para o público em geral sobre a estrutura e funções do governo, intenções da política fiscal, contas públicas, e projeções. Trata-se do pronto acesso à informação que seja confiável, abrangente, oportuna, compreensível e internacionalmente comparável sobre as atividades do governo sejam elas realizadas dentro ou fora do setor público de forma com que o eleitorado e os mercados financeiros possam avaliar com precisão a posição financeira do governo e os verdadeiros custos e benefícios das atividades governamentais, incluindo as suas implicações econômicas e sociais, presentes e futuras. Kopits and Craig (1998:1) A Transparência Orçamentária é definida como a divulgação de todas as informações fiscais relevantes de forma oportuna e sistemática (OCDE, 2002: p. 7).

Transparência orçamentária é importante em muitos aspectos (I) Por que deveríamos nos preocupar com isto? Falta de transparência cria confusão e ambiguidade sobre a realidade das finanças públicas; Muitos governos usam técnicas que enganam cidadãos e mercados. Argumentos a favor (I) O FMI apresenta alguns argumentos a favor da transparência orçamentária: Importante para alcançar estabilidade macroeconômica e crescimento de qualidade; Promove a qualidade na tomada de decisão da política econômica; Reduz a quantidade e severidade de crises financeiras; Dá mais poder ao povo para manter seu governo responsável por suas políticas e decisões; Aumenta a possibilidade de acesso dos países aos mercados financeiros globais. Governos mais transparentes tendem a ser mais disciplinados fiscalmente; Pode levar a um maior apoio na implementação de reformas fiscais às vezes dolorosas.

Transparência orçamentária é importante em muitos aspectos (II) Do ponto de vista da sociedade civil De acordo com a Parceria Internacional do Orçamento (IBP 2009: p. 3): Aumentar a transparência do orçamento pode aumentar a responsabilização do governo porque facilita a fiscalização eficaz do orçamento por parte da sociedade civil, jornalistas, parlamentos e entidades de fiscalização e controle. Heald (2003) argumenta que: Algumas informações devem ser mantidas em segredo a fim de proteger as finanças públicas contra grupos de interesse (eficácia das políticas públicas); Se custo transacional é maior que custo de oportunidade, transparência é um problema; Exposição e politização excessivas. Argumentos contra De Simone (2009) aponta para um possível trade-off entre transparência fiscal e democracia; deve refletir as preferências do eleito e não ser pré-determinado.

Três organizações oferecem modelos básicos para mensuração Instituição Descrição FMI O FMI publicou o seu primeiro Código de Boas Práticas para a Transparência Fiscal e o Manual de Transparência Fiscal em 1998; Produz Relatórios sobre a Observância de Normas e Códigos (ROSCs) baseados nestas diretrizes (94 países já publicaram ROSCs fiscais); Em 2001, a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico publicou as Melhores Práticas para Transparência Orçamentária da OCDE; OCDE Sugere que os países devem produzir um conjunto de relatórios de orçamento, divulgar informações específicas e garantir processos confiáveis de controle e prestação de contas; A Parceria Internacional do Orçamento (IBP) lançou o Índice do Orçamento Aberto (OBI) em 2006, 2008 and 2010; IBP A Pesquisa do Orçamento Aberto é um questionário de 123 perguntas que tenta capturar a disponibilidade pública de 8 documentos orçamentários e práticas fiscais em uma amostra de 94 países; o OBI é derivado da pesquisa. A maioria dos estudos acadêmicos e empíricos criam índices a partir dos modelos do FMI e OCDE; O OBI é uma iniciativa da sociedade civil com forte enfoque na informação disponível na prática. Parece ser uma medida mais eficaz para capturar verdadeiros níveis de transparência e é muito independente.

Um exemplo do que é avaliado para se identificar a transparência no orçamento o modelo da IBP Estrutura do Questionário do Orçamento Aberto Seção Número de questões (Total: 92) I. Declaração Pré-Orçamentária 3 questões II. Proposta Orçamentária do Executivo III. Orçamento Promulgado IV. Relatórios durante o Ano-Exercício 58 questões 1 questão 8 questões V. Revisão Semestral 4 questões VI. Relatório do final do ano VII. Relatório de Auditoria VIII. Orçamento Cidadão 10 questões 7 questões 1 questões Fonte: IBP (2009a)

O IBP classifica os países em cinco categorias a partir dos resultados obtidos no OBI Tabela 1 - Categorias de Transparência Orçamentária Nível de informação orçamentária disponibilizada Resultado no OBI Informações abrangentes 81-100 Significativas 61-80 Algumas 41-60 Mínimas 21-40 Informações limitadas ou nenhuma informação 0-20 Fonte: IBP (2010, p. 17)

Transparência orçamentária varia pelo mundo (OBI 2010) África do Sul Nova Zelândia Reino Unido França EUA Coréia do Sul Brasil Alemanha Índia Colômbia Rússia Itália Turquia Argentina México Indonésia Tailândia Libéria Zâmbia Moçambique Angola Afeganistão Nigéria China Bolívia Sudão Arábia Saudita Iraque 0 20 40 60 80 100 Fonte: Nascimento (2011) Índice do Orçamento Aberto (OBI) 2010 - Países Selecionados

Resultados do OBI Os BRICs não são tão transparentes como poderíamos esperar 80 70 60 50 40 30 20 10 0 BRICs e o Índice do Orçamento Aberto 74 74 71 60 67 53 47 58 60 46 40 42 14 13 2006 2008 2010 Brasil Índia Rússia China Média OBI

Resultados do OBI Comparado ao G20, os BRICs ficam atrás das nações desenvolvidas e estão no mesmo nível dos outros membros 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 BRICs e o G20 87 92 86 80 77 64 58 59 62 56 55 52 53 46 42 40 2006 2008 2010 Média OBI G20 G7 BRICs Outros África do Sul

A partir dos resultados do OBI, países transparentes e não transparentes compartilham algumas características Análises estatísticas bivariadas e multivariadas das amostras do OBI associam os países mais transparentes do ponto de vista fiscal àqueles com níveis mais elevados de renda, melhores instituições democráticas e maior competição política. Os piores desempenhos geralmente estão localizados na África e Oriente Médio, são dependentes de ajuda externa e parte substancial de suas receitas são provenientes da venda de recursos naturais de hidrocarbonetos (petróleo, gás natural, etc.). Fonte: IBP, 2008, 2010; LSE-IBP MPA Capstone Project, 2009

Países em desenvolvimento tem orçamentos menos abertos Fonte: Wehner (2010)

Os estudos de transparência fiscal e seus impactos ainda estão avançando Três áreas de interesse têm sido exploradas: Corrupção: ter orçamentos abertos pode reduzir o nível de corrupção? Acesso aos mercados financeiros: os países (estados e municípios) podem obter melhores avaliações de crédito e reduzir os spreads pagos se forem mais transparentes? Desempenho fiscal: maior transparência orçamentária pode ajudar na redução do estoque da dívida pública e na melhora do resultado orçamentário?

Países mais transparentes podem estar associados a menos corrupção (I) Argumento: Se mais acesso à informação orçamentária, prestação de contas e auditoria criam mais oportunidades para os cidadãos e a mídia identificarem canais potenciais de má gestão de recursos públicos, os políticos podem temer perder as eleições e serem processado criminalmente como consequência de práticas de corrupção realizadas. Se isto se verificar, práticas fiscais mais transparentes podem levar a níveis mais baixos de corrupção. Evidência empírica: Hameed (2005) encontrou evidências de que países mais transparentes orçamentariamente são menos corruptos.

Países mais transparentes podem estar associados a menos corrupção (II) Source: Hameed (2005)

Orçamentos abertos também estão associados ao maior acesso dos países aos mercados financeiros (I) Argumento: Se os mercados podem avaliar a posição fiscal e os riscos com precisão, eles terão mais certeza da vontade e capacidade de um governo em pagar sua dívida assim como de seu risco político, aumentando as oportunidades de obtenção de crédito. Orçamentos mais transparentes podem levar a melhores avaliações de crédito (ratings) e spreads menores para títulos soberanos já que os mercados financeiros podem recompensar os países mais abertos.

Orçamentos abertos também estão associados ao maior acesso dos países aos mercados financeiros (II) Evidência empírica: Mais transparência fiscal reduz spreads de títulos soberanos: Glennester & Shin (2003, 2008), Bernoth & Wolff (2008) e Christofides et al (2003); Orçamentos abertos melhoram as avaliações de crédito (ratings) de títulos soberanos: Christofides et al (2003) apenas achou fraca evidência; Hameed (2005); Fundos de investimento alocam menos investimentos e especulam mais: Gelos & Wei (2002, 2005).

Orçamentos abertos também estão associados ao maior acesso dos países aos mercados financeiros (III) Source: Hameed (2005)

Quanto maior a transparência orçamentária, melhor pode ser o desempenho fiscal (I) Argumento: Se os eleitores preferem gestores públicos/políticos mais competentes (neste caso aqueles que apresentam um melhor desempenho fiscal), há incentivos políticos para aprimorar o desempenho fiscal (maiores resultados orçamentários e níveis menores de dívida pública). se o governo é forçado a produzir dados de qualidade sobre sua execução orçamentária e a fazer uma avaliação dos seus riscos fiscais, há uma probabilidade menor de um déficit surpreendentemente grande. Hameed (2005, p. 8)

Quanto maior a transparência orçamentária, melhor pode ser o desempenho fiscal (II) Evidência empírica: Transparência orçamentária reduz o estoque da dívida pública: Alt & Lassen (2006a); Jarmuzek (2006) fraca evidência. Benito & Bastida (2009) não acharam evidências desta ligação. Orçamentos abertos melhorar o resultado orçamentário: Hameed (2005), Alt & Lassen (2006a) e Benito & Bastida (2009).

Quanto maior a transparência orçamentária, melhor pode ser o desempenho fiscal (III) Source: Hameed (2005)

Os déficits pré-eleitorais são menores em países mais transparentes Fonte: Alt & Lassen (2003)

Alguns dos estudos produzidos até agora apresentam problemas metodológicos que permitem constestar algumas evidências Amostras pequenas (geralmente associadas a regiões específicas); Falta de séries históricas; Índices criados são baseados em pesquisas de autoresposta; Especificações econométricas que não abordam problemas de endogeneidade; Assim, é difícil generalizar os resultados para amostras maiores e estabelecer nexos consistentes de causalidade.

Minha tese buscou resolver ou reduzir estes problemas (1) Explorou uma amostra de 94 países - a maior até agora; (2) Inovou usando um índice independente de transparência orçamentária (o Índice do Orçamento Aberto- OBI, que também é produzido periodicamente, amplamente aceito e com características inovadoras; (3) Reduziu o problema de séries temporais em análises multi-países sobre o tema, abrangendo o período 2005-09; (4) Sugeriu novos instrumentos econométricos para transparência fiscal (usuários de Internet e assinaturas de banda larga); (5) Forneceu conhecimentos adicionais para uma melhor compreensão da direção causal.

Os resultados reforçam a ideia de que orçamentos abertos importam para reduzir corrupção e melhor o acesso aos mercados financeiros... Mais transparência fiscal tende a reduzir níveis de corrupção (variáveis como maior nível de renda, mais abertura ao comércio internacional e governos mais fragmentados também ajudam a explicar menores níveis de corrupção); Promover a abertura de orçamentos também tende a melhorar a avaliação de crédito (ratings) de títulos soberanos das nações (resultados positivos no balanço de transações correntes, menor inflação, maiores volumes de investimentos estrangeiros diretos, menor risco político e ser um país membro da OCDE também são variáveis relevantes na melhora dos ratings).

... Mas não há evidências sólidas de que possa levar a um melhor desempenho fiscal Porém, não achei evidências sólidas de que a transparência orçamentária pode aprimorar o desempenho fiscal das nações quando medido pelo estoque da dívida pública; Variáveis demográficas como populações mais ricas, populosas e velhas, e ser um país membro da OCDE parecem ser determinantes mais importantes para o tamanho da dívida bruta do governo geral; Além disso, a dívida do ano anterior tem grande influência na composição da dívida do ano corrente, indicando que orçamentos abertos por si só talvez não tenham condições de reverter problemas estruturais nas finanças públicas de um país. Reformas fiscais mais amplas, outras instituições orçamentárias e o curto período de análise também podem ser fatores explicativos deste resultado.

Ainda há um longo caminho a percorrer para aumentar de forma significativa a transparência fiscal no mundo COMENTÁRIOS FINAIS Transparência orçamentária varia dramaticamente ao redor do mundo mas no geral a situação é crítica, com níveis muito reduzidos; Todos os países podem ser mais transparentes independentemente dos níveis de renda e desenvolvimento (vide África do Sul); Devemos caminhar para uma norma mundial sobre o tema a fim de melhorar a governança econômica global e assegurar direitos dos cidadãos.

Há ainda importantes questões a serem debatidas QUESTÕES A DEBATER Orçamentos abertos vs contratos abertos leis de acesso à informação; Transparência fiscal e o uso eficaz das informações cidadania ativa? O papel da sociedade civil: advocacia orçamentária Orçamentos abertos vs metas abertas monitorando o desempenho no uso do recurso público

Q&A OBRIGADO PELA PACIÊNCIA! Q&A