DIREITO ADMINISTRATIVO Atos Administrativos Prof.ª Tatiana Marcello
ESPÉCIES DE ATOS I Atos Normativos: são os atos de comando gerais do executivo, que visam explicitar as normas legais. Ex.: decreto; instrução normativa; regimentos; resoluções; deliberações. II Atos Ordinatórios: decorrentes do poder hierárquico da Administração, visam disciplinar o funcionamento em relação aos seus órgãos e agentes. Ex.: instruções; circulares; aviso; portarias; ordens de serviço; provimento; ofícios; despachos.
III Atos Negociais: visam concretizar negócios públicos ou conceder algum benefício ou direito a um particular, através de uma manifestação de vontade coincidente com a do particular. Ex.: licença; permissão; autorização; aprovação; homologação; admissão; visto; dispensa; renúncia; protocolo administrativo. IV Atos Enunciativos: aqueles que atestam, certificam ou emitem opiniões sobre algum assunto. Ex.: certidões; atestados; pareceres; apostilas. V Atos punitivos: buscam punir ou reprimir infrações administrativas ou condutas irregulares de servidores ou administrados Ex.: advertência, suspensão, demissão, multa de trânsito, interdição de atividades, etc.
ATOS ADMINISTRATIVOS CONCEITO Segundo Hely Lopes Meirelles, ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria. Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro: declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeito a controle pelo Poder Judiciário. Em suma, é uma manifestação de vontade do Estado ou de quem lhe faça as vezes, que tem por finalidade o interesse público.
Detalhes: r A lei deve obedecer a CF, e o ato administrativo deve obedecer a lei (norma infra legal está abaixo da lei). Ao praticar o ato administrativo, o Estado age com prerrogativas especiais/privilégios (Estado está acima do privado relação de verticalidade), exceto se praticar atos típicos de direito privado (ex.: locação de um imóvel), em que será um ato da administração. Ato da administração (gênero): Atos administrativos propriamente ditos; Atos típicos de direito privado; Contratos Administrativos.
Quem emite atos administrativos? Poder Executivo como função típica; Poder Judiciário como função atípica (ex.: conceder férias aos servidores); Poder Legislativo como função atípica (ex.: fazer um regimento interno); Particulares que façam as vezes de Estado (ex.: concessionária).
REQUISITOS ou ELEMENTOS Segundo a corrente clássica, defendida por Hely Lopes Meirelles e mais aplicada em concursos públicos, os requisitos (também chamados de elementos ) são trazidos pela Lei n. 4.717/65 (Lei de Ação Popular), art. 2º, segundo o qual, são nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de: a) incompetência; b) vício de forma; c) ilegalidade do objeto; d) inexistência dos motivos; e) desvio de finalidade.
Portanto, os requisitos do ato administrativo são: COM FIN FOR MOB COMPETÊNCIA ----- (quem?) FINALIDADE ----- (para quê) FORMA ----- (como?) MOTIVO ----- (por que?) OBJETO ----- (o que?) Faltando 1 desses requisitos de validade, o ato não é válido, pois terá um vício/defeito.
Competência (quem?) O agente que pratica o ato deve ter poder legal para tal. A competência é irrenunciável (se a lei deu, não posso abrir mão), imodificável (se a lei determinou, só a lei modifica), imprescritível (não se perde com a passagem do tempo), intransferível (mesmo quando se delega ou avoca, se trata de transferência de exercício daquela atribuição, mas não da competência). Delegação regra é que posso delegar. Exceção: Não podem ser objeto de delegação (Lei 9784/99): I - a edição de atos de caráter normativo; II - a decisão de recursos administrativos; III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade. Se extrapolar a competência, ocorre o excesso de poder. Obs.: O vício de competência pode ser convalidado, não sendo necessária anulação.
Finalidade (para quê) É o objetivo do ato, que deve buscar o interesse público. Se não atender a finalidade, haverá desvio de finalidade, tornando o ato inválido (ex.: sou eleito prefeito e meu primeiro ato é desapropriar imóvel do meu inimigo político; ex.: remoção de ofício como forma de punição). Obs.: desvio de finalidade é vício insanável; obriga a anulação. Finalidade Específica Genérica Definida em lei Interesse Público Princípio da Impessoalidade
Forma (como?) É o revestimento do ato, que tem que obedecer a forma prescrita em lei; Em regra, a forma é a escrita, mas excepcionalmente existem outras formas, como por exemplo, forma verbal, sinalização de trânsito, etc. Ex.: auto de infração sem assinatura; aplicação de penalidade ao servidor sem PAD. Obs.: O vício de forma pode ser convalidado, exceto se a lei estabelecer que determinada forma é essencial à validade do ato, caso este em que será nulo o ato (não podendo ser convalidado).
Motivo (por que?) Situação de fato ou de direito que determina ou autoriza a realização do ato administrativo. Motivo é diferente de motivação. Ex.: servidora ficou grávida e tenho que conceder licença gestante; o motivo do ato é a gravidez. Ex.: servidor praticou uma conduta que levou à aplicação de pena de demissão; o motivo do ato é a infração. Obs.: o vício quanto ao motivo é insanável; obriga a anulação.
Teoria dos Motivos Determinantes Ao motivar um ato (seja ele vinculado ou discricionário), a Administração fica vinculada à existência e adequação daqueles motivos declarados como causa determinante do ato, podendo sofrer controle de legalidade/legitimidade pela própria Administração Pública ou pelo Poder Judiciário caso esses motivos não existam ou sejam inadequados. Isso ocorre mesmo em atos discricinários em que não precisa motivação, mas que se forem motivados vinculam a Administração. Ex.: para exonerar o servidor ocupante de CC não é necessário motivação; entretanto, se a autoridade motivar, terá que haver existência e adequação daquele motivo; vamos imaginar que a exoneração foi motivada na falta de assiduidade do servidor, este poderá requerer a anulação do ato de exoneração caso prove que era assiduo; algo que não seria possível ser contestado caso a autoridade não tivesse motivado (já que a lei não obriga a motivar nesse caso).
Objeto (o que?) É o conteúdo do ato, que tem por objeto a criação, modificação ou comprovação de situações concernentes a pessoas, coisas ou atividades sujeitas à ação do Poder Público. É aquilo que quero alcançar quando pratico o ato administrativo. Ex.: servidora ficou grávida e tenho que conceder licença gestante; o motivo do ato é a gravidez; o objeto do ato é a licença. Ex.: servidor praticou um ato que levou à aplicação de pena de demissão; o motivo do ato é a infração; o objeto do ato é a pena de demissão. Obs.: o vício do objeto é insanável; obriga a anulação.
Ex.: ato de demissão do servidor COMPETÊNCIA ----- (quem pode aplicar a pena de demissão?) FINALIDADE ----- (para quê? Interesse público corrigir) FORMA ----- (como? Através de um processo administrativo) MOTIVO ----- (por que? Praticou infração) OBJETO ----- (o que? demissão)
Mérito do Ato Administrativo: É a possibilidade de escolha do administrador, mediante a análise de conveniência e oportunidade. Só existe mérito em ato discricionário (não existe mérito em ato vinculado). Só existe mérito em relação ao motivo e objeto. Judiciário não pode analisar mérito!
ATRIBUTOS (PATI) Presunção de Legitimidade/Legalidade - o ato é válido (e legítimo) e deve ser cumprido até que se prove o contrário (presunção relativa); presente em todos os atos. Autoexecutoriedade o Estado pode executar seus atos sem precisar de manifestação prévia do Judiciário (ex.: apreensão de mercadoria, interdição de estabelecimento, aplicação de multa...); mas, posteriormente o Judiciário pode analisar legalidade do ato. Obs.: a Administração pode aplicar multa, mas para cobrar tem que ser no Judiciário. Tipicidade respeito às finalidades especificadas em lei; ato não é lei, mas tem por base uma lei, então deve atender a figuras definidas previamente pela lei. Imperatividade o ato cria unilateralmente obrigação ao particular; o Estado impõe coercitivamente o ato e tem que ser respeitado, concordando ou não.
INVALIDAÇÃO/EXTINÇÃO (anulação e revogação) A Lei n. 9.784/99 (regula o processo administrativo no âmbito Federal) prevê que: Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos. Súmula 473, STF: A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque dêles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
Anulação e revogação: decorrem do Princípio da Autotutela. Revogação - é a invalidação de ato legal e eficaz, que pode ser realizado apenas pela Administração, quando entender que o mesmo é inconveniente ou inoportuno (mérito), com efeitos não retroativos (ex nunc). Anulação é a invalidação de um ato ilegítimo, que poderá se dar pela Administração ou pelo Poder Judiciário (efeitos retroativos ex tunc). Administração pode ANULAR ou REVOGAR, porém, o Poder Judiciário pode apenas ANULAR. ADMINISTRAÇÃO ANULAR quando ILEGAIS REVOGAR quando INCONVENIENTES OU INOPORTUNOS PODER JUDICIÁRIO ANULAR quando ILEGAIS
Anulação e Revogação de Atos Administrativos A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos. A + J ANULAÇÃO Vício de Legalidade EX TUNC A REVOGAÇÃO Inconveniência ou Inoportunidade EX NUNC
O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em 5 anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé (princípio da segurança jurídica). O direito de revogar ato administrativo não tem limitação temporal. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis (vício de competência ou vício de forma) poderão ser convalidados pela própria Administração. Lei 9784/99 - Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando: importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.
CLASSIFICAÇÃO São diversas as classificações trazidas pela doutrina, porém vamos analisar as mais pedidas em concursos: I - Quanto a liberdade de ação: a) Ato Vinculado (tem que fazer) quando a lei estabelece os requisitos e condições de sua realização, não sobrando margem para liberdade do administrador, pois o ato somente será válido se obedecidas as imposições legais (ex.: aposentadoria compulsória; lançamento tributário, anulação de ato ilegal, etc.). b) Ato Discricionário (pode fazer) quando a Administração tem liberdade de escolha quanto ao seu destinatário, seu conteúdo, sua oportunidade e modo de realização (ex.: uma autorização para instalar um circo em area pública, ou mesmo a revogação de ato, que se dá por conveniência ou oportunidade, ou seja, atuação discricionária, que não se confunde com arbitrária, que seria em desacordo com a lei ex.: suspensão).
Ato Vinculado Ato Discricionário - Sem margem de liberdade - Com margem de liberdade - Não tem mérito - Tem mérito - Administração pode anular, mas não pode revogar - Administração pode anular ou revogar - Sofre controle Judicial - Sofre controle judicial, exceto quanto ao mérito - Ex.: aposentadoria compulsória; lançamento tributário. - Ex.: Reversão à pedido, Autorização, permissão
II Quanto ao alcance dos atos: a) Ato Interno produzem efeitos dentro da própria Administração Pública, atingindo os órgãos e agentes que o expediram, afastando sua incidência em relação a terceiros, não exigindo, portanto, publicação oficial (ex.: os servidores x devem vir uniformizados; os atos devem ser praticados com caneta preta, etc.) b) Ato Externo são os que produzem efeitos também para fora da Administração, repercutindo no interesse da coletividade, ou seja, interessam não apenas a quem trabalha internamente na repartição; devem, portanto, ser publicados em órgão oficial para que tenham vigência (ex.: ato de naturalização de estrangeiro; horário de atendimento em um órgão, etc.)
III Quanto ao objeto: a) Atos de Império praticados com supremacia sobre o particular ou o servidor, impondo seu cumprimento (atributo da imperatividade ex.: multa de trânsito, interdição de estabelecimento). b) Atos de Gestão praticados em relação de igualdade com os particulares, sem usar de suas prerrogativas especiais (ex.: alienação de bens públicos, locação de imóvel). c) Atos de Expediente praticados rotineiramente pela Administração, a fim de dar andamento a serviços internos da repartição (ex.: ordem de serviço, circular, numeração dos autos de um processo...).
IV Quanto a formação: a) Ato Simples nasce através da manifestação de vontade de 1 órgão. b) Ato Composto nasce através da manifestação de vontade de 1 órgão, mas depende da ratificação, visto, aprovação, anuência ou homologação de outro órgão, para que tenha exequibilidade (ex.: auto de infração lavrado por fiscal, mas que precisa ser aprovado pela chefia). c) Ato Complexo é necessária a manifestação de vontade de mais de um órgão para que tenha existência (ex.: investidura de servidor, quando a nomeação é feita pelo chefe do Executivo, mas a posse é dada pelo chefe da repartição).
ESPÉCIES DE ATOS I Atos Normativos: são os atos de comando gerais do executivo, que visam explicitar as normas legais. Ex.: decreto; instrução normativa; regimentos; resoluções; deliberações. II Atos Ordinatórios: decorrentes do poder hierárquico da Administração, visam disciplinar o funcionamento em relação aos seus órgãos e agentes. Ex.: instruções; circulares; aviso; portarias; ordens de serviço; provimento; ofícios; despachos.
III Atos Negociais: visam concretizar negócios públicos ou conceder algum benefício ou direito a um particular, através de uma manifestação de vontade coincidente com a do particular. Ex.: licença; permissão; autorização; aprovação; homologação; admissão; visto; dispensa; renúncia; protocolo administrativo. IV Atos Enunciativos: aqueles que atestam, certificam ou emitem opiniões sobre algum assunto. Ex.: certidões; atestados; pareceres; apostilas. V Atos punitivos: buscam punir ou reprimir infrações administrativas ou condutas irregulares de servidores ou administrados Ex.: advertência, suspensão, demissão, multa de trânsito, interdição de atividades, etc.