Universidade Técnica de Lisboa. Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas. Mestrado em Ciência Política 1.º Ano do II Ciclo de Estudos

Universidade Técnica de Lisboa Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas Mestrado em Ciência Política 1.º Ano do II Ciclo de Estudos Ano Lectivo de 2009/2010 Representação Política e Recrutamento Parlamentar Uma abordagem teórica ao recrutamento político das elites parlamentares em democracia representativa Recrutamento Político Professora Doutora Conceição Pequito Teixeira Samuel de Paiva Pires Estudante n.º 205119 Lisboa, Setembro de 2010

Introdução Considerando como ponto de partida a expansão dos regimes democráticos que, a partir do século XVIII, começaram a ganhar preponderância como forma de organização do poder político nas sociedades ocidentais, em especial como forma de contestação ao Absolutismo, traduzida na Academia, no âmbito da Ciência Política, na relevância que reveste os estudos sobre a Teoria e Prática da Democracia, é nosso objectivo realizar uma abordagem teórica à temática da representação política e do recrutamento parlamentar. Atendendo à complexificação que a evolução histórica dos regimes democráticos incutiu na organização do poder político nestes, a temática da representação apresenta-se com uma pertinência particular, dado que está na base da definição dos modernos regimes democráticos, que tomam não só o epíteto de liberais mas também de representativos, bem como dos sistemas eleitorais e das relações entre eleitos e eleitores, nos quais se procura um equilíbrio entre a participação política - ou simplesmente inclusão - e a efectividade dos processos de decisão atendendo a critérios de racionalidade, bem como a implementação prática das decisões resultantes destes. Desta forma, é nosso objectivo articular determinados princípios, enquadrados historicamente, de forma a responder à nossa questão de partida: como se processa o recrutamento político das elites parlamentares numa democracia representativa? A estrutura que preside a este breve ensaio, traduz-se numa tripartição, ao longo da qual procuraremos realizar uma construção teórica que nos permita alcançar os nossos objectivos de demonstrar brevemente a evolução histórica do conceito de representação e da própria democracia representativa, bem como a forma como se processa o recrutamento a nível parlamentar. Como tal, em primeiro lugar, abordaremos histórica e teoricamente o conceito de democracia representativa, tomando ainda em consideração o papel que os parlamentos desempenham no seio desta. Em segundo lugar, operacionalizaremos o conceito de representação política. Finalmente, consideraremos a relação entre a representação e o recrutamento político, recorrendo a modelos de análise quanto à forma como o recrutamento das elites parlamentares se realiza. 2

Da democracia representativa e o papel dos parlamentos A forma de exercício do poder em democracia, ou mais concretamente, de exercício do poder do povo quanto à escolha dos seus representantes, que mais comummente encontramos nas sociedades modernas, em particular nas sociedades do que vulgarmente se designa por Ocidente, ou seja, em democracias industriais avançadas de onde sobreleva a qualificação como democracia liberal, é inegavelmente a democracia representativa. Tendo, no entanto, surgido como oposição ao que de forma clássica se considera como democracia directa, a sua evolução histórica é demasiado alargada para poder ser extensivamente abordada neste breve ensaio, embora seja necessário enquadrar brevemente a temática, no âmbito da construção teórica a que nos propomos. Com efeito, a problemática da representação começou a sentir-se mais fortemente à medida que os ideais das Revoluções Atlânticas se tornaram comuns aos vários Estados europeus e norte-americanos. Na verdade, até se operar a combinação entre democracia e representação, esta problemática surgiu para se opor à noção de democracia directa ou participativa. Com o avançar do século XIX passou a associar-se a representação à famosa frase de Abraham Lincoln, o governo do povo, pelo povo e para o povo, entendendo-se por democracia representativa, a partir de então, segundo Diogo Pires Aurélio, um regime em que os cidadãos elegem livremente os seus dirigentes e em que existe uma clara separação entre representantes e representados, atribuindo-se independência aos primeiros para tomarem decisões que vinculam o agregado no seu todo 1. Na prática, de acordo com Robert Dahl, a representação desenvolveu-se como uma instituição medieval que deu corpo ao governo monárquico e aristocrático, de que são exemplos as assembleias convocadas pelos monarcas e, por vezes, por nobres, na Inglaterra e na Suécia, para lidar com questões como os rendimentos, guerras ou sucessões Reais. Nestas assembleias estavam representados os vários estratos sociais 2. No século XVIII, Montesquieu, na sua obra-prima, O Espírito das Leis, elogiava a constituição inglesa, que via como um espelho de liberdade, declarando que, dada a impossibilidade da democracia directa por assembleia em Estados de grande dimensão 1 Cfr. Diogo Pires Aurélio (coord.), Representação Política, Lisboa, Livros Horizonte, 2009, p. 12. 2 Cfr. Robert A. Dahl, Democracy and its Critics, New Haven, Yale University Press, 1989, p. 29. 3

populacional, os eleitores teriam de escolher representantes. Rousseau, por seu lado, viria a rejeitar esta noção no Contrato Social, embora noutros trabalhos a tenha apresentado como legítima. Passadas várias gerações após a morte destes autores, a representação viria a ser aceite generalizadamente como uma solução que eliminava o antigo problema do tamanho dos Estados democráticos. Esta concepção, como Dahl nota, transformed democracy from a doctrine suitable only for small and rapidly vanishing city-states to one applicable to the large nation-states of the modern age 3. Destutt de Tracy considerou o governo representativo como uma nova invenção, que permitia a prática da democracia num horizonte temporal alargado e em territórios vastos. James Mill proclamou-o como a grande descoberta dos tempos modernos. Tornou-se, desta forma, óbvio que a democracia tinha de ser representativa 4. Contudo, uma questão relativamente à representação não foi pacífica: a independência dos representantes. Observou-se um intenso debate que opunha os que defendiam essa independência aos que defendiam que os mandatos dos representantes deveriam atender às preferências dos representados. Segundo Paulo Trigo Pereira, opunham-se os defensores do mandato livre aos defensores do mandato imperativo 5. Acontece, porém, que as perspectivas talvez não sejam tão opostas como à primeira vista parecem ser. Embora do debate tenha saído vencedora a primeira perspectiva, dada a complexidade em acomodar imensas preferências diversificadas numa democracia industrial avançada, teoricamente as eleições funcionam como contrapeso ao exercício de uma mandato verdadeiramente livre, excepto no caso em que o deputado não pretenda ser reeleito e nos casos em que pretenda, na prática não é necessariamente verdadeiro que as eleições exerçam o seu contrapeso, se considerarmos os mecanismos de escolha dos deputados para as listas dos partidos e a disciplina de voto que estes impõem e principalmente o tipo de sistema eleitoral, i.e., se este responsabiliza directamente os representantes perante os representados ou não, o que depende da magnitude dos círculos eleitorais, favorecendo os círculos uninominais uma relação 3 Cfr. Idem, ibidem, p. 29. 4 Cfr. Idem, ibidem, p. 29. 5 Cfr. Paulo Trigo Pereira, O Prisioneiro, o Amante e as Sereias, Coimbra, Edições Almedina, 2008, p. 265. 4

mais directa entre eleito e eleitor do que os círculos plurinominais, em que os eleitores votam em listas apresentadas pelos partidos 6. Ressalve-se que a perspectiva do mandato livre saiu efectivamente vencedora do debate, vigorando nas democracias modernas, mas, porém, o que acontece é que há uma relação entre as preferências dos eleitos e eleitores, em que os representantes simultaneamente atendem às preferências dos representados ou tentam convencê-los a mudar de opinião no que diz respeito às suas próprias preferências 7. Os defensores da democracia directa apontam este como um dos defeitos da democracia representativa. Para estes, não seria necessário qualquer tipo de representação, já que todos os cidadãos participam através de formas directas de participação política, que Norberto Bobbio divide em 3 tipos: i) governo exercido por delegados com mandatos específicos e revogáveis; ii) governo por assembleia; iii) governo exercido através de referendos. Quanto aos últimos dois tipos, não se pode esperar que substituam e, de facto, nunca substituíram, as várias formas de democracia representativa praticáveis nas democracias industriais avançadas. O segundo, porque só é praticável em unidades políticas de reduzida dimensão; o terceiro, porque só é aplicável em circunstâncias excepcionais de relevância limitada. Quanto ao primeiro, importa ressalvar que com a organização de grandes aparelhos partidários, ocorreu o fenómeno da frequente imposição de uma restritiva disciplina de voto aos representantes eleitos, pelo que a diferença entre um representante com e outro sem mandato se esbate, sendo a essência do mandato livre subvertida. Na prática, um deputado eleito através de um partido recebe o mandato não dos eleitores mas do partido, que pode punir o representante através da revogação desse mandato quando este ignore a disciplina partidária, que se torna, na verdade, um substituto do mandato imperativo do eleitorado 8. Importa salientar, quanto ao segundo tipo de democracia directa, do governo por assembleia provavelmente aquele sobre o qual há mais bibliografia que este só é possível, como referido, em unidades políticas de dimensão reduzida a nível populacional. A partir de um determinado nível populacional torna-se incomportável 6 Cfr. Dieter Nohlen, Os Sistemas Eleitorais: o contexto faz a diferença, Lisboa, Livros Horizonte, 2007, pp. 16-17. 7 Cfr. Paulo Trigo Pereira, ob. cit., p. 265. 8 Cfr. Norberto Bobbio, Democracy and Dictatorship, Cambridge, Polity Press, 1989, pp. 154-155. 5

que numa democracia directa, especialmente numa em que o governo por assembleia seja adoptado, a todos os cidadãos sejam concedidas as mesmas oportunidades e o mesmo tempo para participar no debate. Um breve exemplo dado por Robert Dahl, permite-nos observar em termos práticos esta impossibilidade, mesmo para uma pequena unidade política. Consideremos uma aldeia com cerca de duzentos indivíduos, dos quais cem são adultos e todos participam nas reuniões da assembleia. Supondo que a cada um são concedidos dez minutos para expor as suas opiniões, seriam necessários dois dias de trabalho de oito horas para todos serem ouvidos. Isto torna-se absurdo à medida que o número de cidadãos aumenta. Numa polis com dez mil cidadãos, seriam necessários duzentos dias 9. Se pensarmos nas democracias industriais avançadas, com milhões de pessoas, torna-se óbvia a impossibilidade da democracia directa por governo de assembleia. E, na realidade, esta torna-se uma falsa questão mesmo neste tipo de democracia directa. Quem esteja familiarizado com este tipo de assembleias em pequenas unidades políticas, sabe que é absurdo assumir que todos os cidadãos presentes desejam falar. Isto acontece por diversas razões: porque o assunto sobre o qual desejam falar já foi discutido adequadamente; porque já têm opinião formada sobre o sentido de voto; porque não se sentem preparados para intervir; porque têm receio de falar em público; porque desconhecem o assunto tratado. Desta forma, os que intervêm no debate acabam por se constituir como representantes de facto, excepto no momento da votação. Dada a probabilidade de se formar um sistema de representação de facto, que pode não ser inteiramente representativo ou justo, provavelmente os cidadãos preferem escolher os seus representantes recorrendo a eleições 10. Na acepção moderna de democracia representativa, em que a legitimidade política é gerada através do processo democrático, o conceito de representação está presente na concepção de governo representativo, que tem na sua base a existência de eleições, sendo um sistema em que, segundo Manuel Meirinho Martins, a comunidade política governa indirectamente através de representantes eleitos 11. Porém, embora os conceitos de governo representativo e democracia representativa pareçam sinónimos, padecem, de facto, de uma distinção. O primeiro está associado a uma primeira fase da 9 Cfr. Robert A. Dahl, On Democracy, New Haven, Yale University Press, 2000, pp. 106-107. 10 Cfr. Idem, ibidem, p. 107. 11 Cfr. Manuel Meirinho Martins, Representação Política, Eleições e Sistemas Eleitorais, Lisboa, ISCSP, 2008, p.66. 6

aplicação do conceito de representação, tal como já referimos, em que o carácter designativo da eleição, o sufrágio restrito e a selecção dos governantes entre os mais aptos, constituíram traços de um governo misto, próprio de um período de transição (com lugar reservado para a oligarquia burguesa e para a aristocracia), sustentado por teses liberais que colocaram em primeiro lugar o governo da razão em detrimento do governo da participação 12. Já o segundo é fruto de uma evolução que incorporou ideias como o crescente alargamento do sufrágio; pela emergência e consolidação dos partidos; pela pressão das clivagens ideológicas, políticas e económicas; pelo alargamento dos direitos políticos, sociais e económicos; pela multiplicação de instrumentos de acção política; pelo surgimento de novos intermediários na relação dos cidadãos com o sistema político 13. De acordo com Gianfranco Pasquino, o Parlamento é o lugar privilegiado pelos partidos para garantirem aos eleitores a representação, dizendo-nos ainda o mesmo autor que é também graças ao facto de ser um lugar de confronto entre os partidos que o Parlamento ( ) ocupa um papel central no sistema político. Se já nos debruçámos sobre a origem da representação, directamente relacionada com o Parlamento, importa nomear as principais tipologias que dizem respeito à estrutura e função deste. Quanto à estrutura, os parlamentos dividem-se, genericamente, entre os que têm uma câmara e os que têm duas câmaras. A existência de uma segunda câmara pressupõe, normalmente, uma justificação derivada da sua missão específica, diferenciando-se os seus poderes dos da primeira câmara. O caso italiano será provavelmente o último caso de bicameralismo paritário, com as duas câmaras tendo precisamente os mesmos poderes e funções 14. Quanto à sua natureza, a segunda câmara pode ser aristocrática (caso da Câmara dos Lordes, no Reino Unido), territorial (caso do Senado dos Estados Unidos da América), técnica/corporativa (caso do Estado Novo português) e mista (caso do Senado espanhol, que tem representantes das regiões autónomas mas também representantes vitalícios nomeados pelo seu desempenho prévio, sendo, portanto, uma câmara de natureza territorial e aristocrática). Os modos de formação das câmaras também são diferentes, podendo a eleição, de acordo com Pasquino, ser directa, como nos Estados Unidos, onde o Senado é composto por dois 12 Cfr. Idem, ibidem, p. 79. 13 Cfr. Idem, ibidem, p. 79. 14 Cfr. Gianfranco Pasquino, Curso de Ciência Política, 2.ª Edição, Cascais, Princípia, 2010, p. 218. 7

senadores por estado, ou indirecta, como na Alemanha, onde os membros do Bundesrat são nomeados pela maioria governamental dos diversos Länder, proporcionalmente à população de cada um 15. No que diz respeito às funções do Parlamento, entre as várias tipologias, importa salientar a perspectiva clássica, da autoria de Walter Bagehot. Reportando-se essencialmente ao Parlamento inglês, local emblemático do parlamentarismo, até por ser o mais antigo Parlamento, Bagehot distingue cinco funções desta instituição: i) eleger bem um governo, função da qual os parlamentos viriam a ser despojados, em observância das premissas decorrentes do sistema eleitoral e partidário; ii) expressar bem a vontade da nação, o que está intrinsecamente relacionado com a vertente representativa dos parlamentos; iii) ensinar bem a nação, ou seja, uma função pedagógica, na medida em que ao Parlamento deve caber a função de educar a população quanto ao debate de ideias, os processos de decisão e as escolhas entre políticas públicas; iv) informar bem a nação, que não se confunde com a função pedagógica, na medida em que corresponde à comunicação regular com os eleitores, informando-os sobre a produção legislativa e assuntos correntes; v) legislar bem, função que partilha com o executivo, respeitante à produção das normas legislativas 16. Contudo, outras funções existem que eventualmente podem ser responsabilidade do Parlamento. O próprio Bagehot interroga-se sobre se não deverá acrescentar-se uma sexta função, de índole financeira, nomeadamente, o controlo da economia, de análise e avaliação dos custos, das despesas e das poupanças 17. Maurizio Cotta, por seu lado, estatui quatro funções básicas: representativa, legislativa, controlo do executivo e legitimação. As duas primeiras já foram abordadas. Quanto à terceira, refere-se a um alargamento das áreas de actividade governativa que o Parlamento deverá fiscalizar, e recorre a instrumentos como moções, perguntas, interpelações, inquéritos e petições. Por último, a função de legitimação remete para a legitimidade eleitoral de que o Parlamento goza, contribuindo para a legitimação do regime e ainda, em particular, de outras instituições políticas, por via indirecta. Giovanni Sartori sugere ainda uma função negocial, a propósito da intervenção do 15 Cfr. Idem, ibidem, p. 218. 16 Cfr. Manuel Meirinho Martins, ob. cit., pp. 100-101 e Gianfranco Pasquino, ob. cit., pp 222-226. 17 Cfr. Gianfranco Pasquino, ob. cit., p. 226. 8

parlamento na conciliação de múltiplos interesses que se manifestam na sociedade e que são canalizados de várias formas 18. Outras tipologias poderiam ser referidas, embora já tenhamos abordado, ainda que de forma sucinta, as principais. Quanto ao parlamentarismo, importa ainda ressalvar, brevemente, dado que não se constitui como foco de análise deste ensaio, a chamada crise do parlamentarismo. Esta diz respeito à perda de importância do papel dos parlamentos nas democracias, em face do primado do executivo e dos partidos. Como assinala Manuel Meirinho Martins, os partidos assumem um papel determinante no recrutamento das elites parlamentares e no modo de acção dos eleitos, nomeadamente em matéria de disciplina de voto. Por isso, o funcionamento do parlamento é, em boa parte, um reflexo do modo de organização e funcionamento dos partidos. Aproveitando a menção da crítica ao funcionamento dos partidos no que diz respeito ao recrutamento das elites parlamentares, debrucemo-nos, então, mais particularmente sobre o conceito de representação política e sobre a representação e recrutamento político destas elites. Dos princípios da representação política Ainda que os princípios da representação sejam mais antigos que os sistemas eleitorais, o que é particularmente acertado no caso de um dos princípios, o da representação proporcional, a realidade é que presidiram à concepção destes, atendendo à evolução histórica da democratização do direito de voto e do sufrágio universal 19, tendo-se tornado um dos seus principais elementos normativos 20. Os princípios de representação podem ser divididos em duas grandes classificações: a representação proporcional, como referido acima, e a representação por maioria. De acordo com Dieter Nohlen e com Maria da Conceição Pequito Teixeira, o princípio de representação por maioria tem como objectivo fundamental a formação de maiorias parlamentares em que um único partido controla o poder executivo nacional, o que torna mais fácil a responsabilização do seu desempenho governativo, encontrando- 18 Cfr. Manuel Meirinho Martins, ob. cit., pp. 101-102. 19 Cfr. Dieter Nohlen, ob. cit., p. 26. 20 Cfr. Maria da Conceição Pequito Teixeira, O Povo Semi-Soberano, Coimbra, Edições Almedina, 2009, p. 32. 9

se, por isso, vinculado a uma ideia de representação entendida, acima de tudo, como «mandato», ao passo que o princípio de representação proporcional tem como função principal reflectir com a maior fidelidade possível todos os interesses e opiniões políticas no Parlamento, tendo em conta o seu peso relativo na sociedade, pelo que se fundamenta numa ideia de representação entendida, fundamentalmente, como «amostra representativa» 21. No que concerne às fórmulas eleitorais, ou seja, os instrumentos de conversão dos votos em mandatos, estas variam consoante o princípio adoptado. Importa salientar que embora as fórmulas eleitorais apareçam geralmente associadas aos princípios de representação, tal associação não é necessariamente verdadeira. Trata-se de conceitos distintos. Enquanto as fórmulas eleitorais transformam votos em mandatos, como referimos, os princípios de representação referem-se à lógica adoptada a nível nacional quanto à representação política 22. Segundo Maria da Conceição Pequito Teixeira, nas fórmulas maioritárias, quem obtiver a maioria dos votos no respectivo círculo eleitoral ganha o mandato. Aos vencidos, não assiste qualquer possibilidade de representação, pelo que os votos dos eleitores assumem a classificação de desperdiçados. As fórmulas maioritárias podem dividir-se em duas: fórmula de maioria relativa ou simples e fórmula de maioria absoluta. Quanto à primeira, o que acontece é que o mandato em disputa é ganho pelo candidato que obtiver mais votos, independentemente do número de votos obtido pelos candidatos concorrentes. Em contraposição a esta, a fórmula de maioria absoluta exige um maior apoio eleitoral ao candidato ou partido vencedor, reduzindo o número de votos desperdiçados e aumentando a eficácia do voto 23. As fórmulas proporcionais, por seu lado, atribuem os mandatos aos diversos concorrentes tendo em consideração as percentagens de votos obtidas. Distinguem-se, dois grandes grupos: fórmulas de média mais alta e fórmulas dos maiores restos. Nas primeiras, ocorre a divisão do número de votos obtidos por cada partido por uma série de divisores, distribuindo-se os mandatos segundo as médias mais altas 24. Nas segundas, os votos são convertidos em mandatos a partir da determinação preliminar 21 Cfr. Maria da Conceição Pequito Teixeira, ob. cit., pp. 32-33. 22 Cfr. Idem, ibidem, p. 32. 23 Cfr. Idem, ibidem, pp. 33-34. 24 Cfr. Idem, ibidem, p. 34. 10

do número de votos necessário para a obtenção de um lugar ou assento parlamentar (quota). Num primeiro momento, atribuem-se a cada um dos partidos políticos tantos mandatos quanto os números inteiros correspondentes à quota fixada, sendo, posteriormente, os restantes lugares em disputa no círculo atribuídos aos partidos que ficaram com os maiores restos 25. Desta forma, presidindo os princípios de representação ao desenho dos sistemas eleitorais, estes podem ser classificados, de acordo com Dieter Nohlen, em sistemas de representação por maioria e sistemas de representação proporcional, não dependendo esta classificação, contudo, das fórmulas de decisão, que são secundárias e pouco determinantes para a sua definição e classificação 26. Este autor, rejeita assim a acepção de sistemas mistos, afirmando que estes apenas se limitam ou a combinar círculos uninominais com uma fórmula distributiva, num sistema eleitoral que, quanto aos seus efeitos, se mantém predominantemente proporcional, ou a combinar dois tipos de fórmulas eleitorais e dois tipos de círculos. Nesta última perspectiva, como assinala Maria da Conceição Pequito Teixeira, numa das componentes do sistema, os representantes são eleitos por sufrágio unipessoal e em círculos uninominais, e, na outra, por sufrágio de lista e em círculos plurinominais de diferente magnitude em sistemas eleitorais que tanto podem ser maioritários como proporcionais no que toca aos seus efeitos globais, dependendo do peso de cada uma das suas componentes ou segmentos, da estrutura do sistema de partidos e da distribuição do voto ( ) 27. Como resume a mesma autora, não existem, portanto, sistemas rigorosamente mistos, mas sim, predominantemente proporcionais ou predominantemente maioritários 28. O princípio de representação a adoptar num determinado sistema eleitoral, é factualmente tido como o critério mais relevante para a classificação deste, como o prova a sua frequente inclusão na ordem constitucional, enquanto outros elementos do sistema eleitoral tendem a ser apenas objecto de legislação ordinária 29. É desta forma que os princípios de representação visam determinados objectivos através de lógicas de representação alternativas, encontrando-se simultaneamente relacionados com modelos diametralmente opostos de democracia, como observa Maria da Conceição Pequito 25 Cfr. Idem, ibidem, p. 34. 26 Cfr. Dieter Nohlen, ob. cit., p. 27. 27 Cfr. Maria da Conceição Pequito Teixeira, ob. cit., p. 36. 28 Cfr. Idem, ibidem, p. 36. 29 Cfr. Idem, ibidem, p. 36. 11

Teixeira: «a democracia maioritária», baseada no bipartidarismo, na formação de governos de um único partido no domínio do executivo sobre o parlamento, por um lado, e a «democracia consensual», assente no multipartidarismo, na formação de governos de coligação e no equilíbrio entre poder executivo e legislativo, por outro 30. Por sua vez, o tipo de sistema eleitoral formulado influencia directamente a estrutura interna adoptada pelos partidos, o que se reflecte nos processos de recrutamento parlamentar 31. Segundo a mesma autora, o sistema proporcional, ao reforçar o papel dos partidos acaba por promover também a sua centralização em termos organizacionais, contribuindo para o desenvolvimento de modelos de recrutamento mais centralizados, pouco participados, e que dão primazia às credenciais partidárias, em detrimento do mérito individual 32. É neste contexto que acaba por ocorrer o processo a que já aludimos, assinalado por Bobbio, em que os representantes perdem a sua independência, dado que recebem o seu mandato não dos eleitores mas do partido, tornando-se este um substituto do mandato imperativo do eleitorado 33. Por outro lado, a representação por maioria, conduz a uma descentralização organizativa dos partidos, favorecendo modelos de recrutamento mais descentralizados e participados, que reforçam os órgãos regionais e locais do partido e valorizam as características pessoais dos candidatos 34. Observe-se, contudo, que os restantes elementos do sistema eleitoral, ou seja, os círculos eleitorais e os tipos de sufrágio, exercem uma influência considerável sobre o recrutamento parlamentar. Porém, dado que o foco da nossa análise se centra sobre os modelos de recrutamento parlamentar adoptados pelos partidos, é sobre estes que nos debruçaremos de seguida. Da representação e recrutamento político das elites parlamentares A este respeito, e considerando o carácter teórico que perpassa a abordagem deste ensaio, assume particular relevo a contribuição de Maria da Conceição Pequito Teixeira, que na já citada obra, O Povo Semi-Soberano Partidos e Recrutamento Parlamentar, procede à elaboração de um esquema onde distingue, quanto ao grau de 30 Cfr. Idem, ibidem, pp. 36-37. 31 Cfr. Idem, ibidem, p. 38. 32 Cfr. Idem, ibidem, p. 38. 33 Cfr. Norberto Bobbio, ob. cit., p. 155. 34 Cfr. Maria da Conceição Pequito Teixeira, ob. cit., p. 38. 12

centralização, quais as estruturas partidárias que operam o processo de recrutamento parlamentar. Este esquema comporta quatro modelos teóricos, que iremos abordar partindo do mais descentralizado para o mais centralizado, que, no caso, significa o mesmo que partir do mais democrático e inclusivo, para o menos democrático e mais exclusivo. Em primeiro lugar, o modelo mais descentralizado, que toma o nome de internas abertas ou open primaries, é o que permite ao eleitorado ter um papel preponderante quanto à escolha final dos candidatos. Embora a capacidade de iniciativa seja uma prerrogativa dos partidos, acontece que todos os membros da comunidade política com capacidade eleitoral activa podem propor e/ou eleger os candidatos de um determinado partido político, de entre um conjunto de candidatos apresentados por este 35. Desta forma, os candidatos são, inicialmente aspirantes a candidatos, visto que a sua confirmação está dependente da vontade manifestada pelo eleitorado. Esta é uma realidade estranha aos países europeus, mas tradicional do sistema político dos Estados Unidos da América, em que os partidos submetem as suas escolhas internas ao controlo externo, independentemente de critérios de filiação partidária 36. Entre as várias razões para esta estranheza por parte dos europeus, é de salientar, como o faz a autora, uma certa tendência oligárquica que torna a salvaguarda da disciplina partidária um imperativo para o funcionamento dos sistemas de governo da Europa Ocidental, o que significa, em última análise, que as principais decisões quanto ao recrutamento dos representantes parlamentares competem essencialmente aos partidos, que levam em consideração, essencialmente, a filiação e a posição que os candidatos ocupam na estrutura interna do partido. Assim, os eleitores procedem apenas à legitimação posterior de decisões e listas feitas a priori 37. O segundo modelo, que toma o nome de internas fechadas ou closed primaries, tem como diferença em relação ao anterior, o facto de apenas os filiados no partido poderem manifestar a sua vontade em relação às listas de candidatos, quer apresentando candidatos, quer votando nas listas apresentadas. Ainda que não seja tão democrático quanto o anterior, este modelo tende a materializar, na prática, os preceitos normativos 35 Cfr. Idem, ibidem, p. 381. 36 Cfr. Idem, ibidem, p. 381. 37 Cfr. Idem, ibidem, pp. 382-383. 13

quanto à exigência de democracia interna nos partidos político 38. Enquanto o poder de iniciativa, no que concerne à constituição das listas, seja retido pelos órgãos nacionais, estas, contudo, são apreciadas e votadas por todos os filiados. O que permite, pelo menos teoricamente, contrabalançar a tendência oligárquica em matéria de iniciativa, com a tendência democratizadora em termos de votação final 39. O terceiro modelo, caracteriza-se pelo facto de a decisão quanto à escolha dos candidatos recair sobre estruturas locais e/ou regionais dos partidos. Os militantes de base não intervêm directamente no processo, como acontece nos dois modelos anteriormente enunciados, sendo este controlado e mediado por órgãos partidários de carácter colegial, com responsabilidades deliberativas e executivas, ao nível regional e/ou local 40. A viabilidade deste modelo, que se constitui como o mais generalizado na Europa Ocidental, está directamente relacionada com o sistema eleitoral adoptado, tendo ainda consequências bem distintas dos anteriores no que diz respeito à vida intrapartidária e à relação entre eleitos, partidos e eleitores. Na realidade, embora o aparente grau de descentralização que perpassa este modelo possa ser visto como uma forma de garantir uma maior democraticidade do processo de recrutamento, a verdade é que, como assinala a autora, como já os autores clássicos faziam notar, as tendências oligárquicas, burocráticas e clientelares não constituem uma «patologia» que se manifesta exclusivamente ao nível das cúpulas nacionais, podendo assumir contornos bastante mais acentuados e difíceis de combater à medida que descemos na hierarquia partidária 41. Por último, o modelo menos democrático e mais centralizado, é aquele em que iniciativa de propositura e a aprovação das listas pertencem em exclusivo às direcções nacionais do partido, quando não mesmo aos próprios líderes de topo. Quer os militantes de base, quer as estruturas intermédias do partido vêem-se, neste modelo, completamente excluídas do processo de decisão. Contudo, se considerarmos o papel significativo dos deputados em sistemas de governo de tipo parlamentar, a natureza menos democrática e mais centralizadora deste modelo serve os propósitos de garantir, através do controlo das elites nacionais sobre o processo de recrutamento, a coesão e a coerência das linhas programáticas e políticas adoptadas pelos diferentes partidos. 38 Cfr. Idem, ibidem, p. 383. 39 Cfr. Idem, ibidem, p. 383. 40 Cfr. Idem, ibidem, p. 383. 41 Cfr. Idem, ibidem, pp. 383-384. 14

Para finalizar, importa salientar um outro modelo, o de Pippa Norris e Jon Lovenduski, que cruza a dimensão da centralização com o grau de formalização do processo de recrutamento. Desta forma, distingue-se entre sistemas formais, os que têm regras detalhadas e explícitas definidas burocraticamente 42, e sistemas informais, em que vigoram normas vagas e difusas, cujo poder de jure e de facto é mínimo e a abertura ao patrocínio e clientelismo político assinalável 43. Cruzando as duas dimensões, obtemos seis modelos de recrutamento, nomeadamente, os modelos centralizado, regionalizado e localizado, desdobrados em formais e informais 44. Conclusão Considerando o acelerado desenvolvimento e complexificação dos modernos regimes democráticos, nas sociedades industriais desenvolvidas, para o qual contribuiu de forma determinante a Revolução Industrial e os seus avanços tecnológicos, que, ao permitirem uma maior qualidade de vida e bem-estar das populações em geral, criaram as condições necessárias para que em pouco tempo a população mundial crescesse exponencialmente, a necessidade de melhor entender os processos que dão corpo aos regimes democráticos torna-se cada vez mais pertinente. Não só para os perceber per se, mas também para poder saber como reformá-los com vista a chegar mais próximo de um determinado ideal de democracia como o regime do governo do povo, em que inclusão e participação política esclarecida ou seja, racional e informada, em que a educação toma um papel preponderante, como já assinalava Sir Karl Popper -, são ideais que devem presidir aos sistemas de governo. Contudo, este mesmo facto do crescimento exponencial da população, aliado ainda à realidade de grandes dimensões territoriais de diversos Estados, obrigou a uma evolução no sentido da democratização do exercício do poder, que teve que encontrar formas o mais equilibradas possível entre a participação política e a efectividade das decisões. Embora a democracia directa seja um ideal com um determinado valor intrínseco, é impraticável nas sociedades modernas. A representação foi o melhor instrumento encontrado para fazer face aos dilemas da democracia. Ainda que também esta seja um conceito com um determinado ideal, a verdade é que a sua aplicação prática obedece a critérios mais realistas e adequados às circunstâncias, embora as 42 Cfr. Idem, ibidem, p. 384. 43 Cfr. Idem, ibidem, p. 384. 44 Cfr. Idem, ibidem, p. 385. 15

diversas variáveis da sua aplicação ao nível dos sistemas eleitorais possam ser alteradas num sentido mais ou menos democrático. Sendo certo que não há um modelo único que se possa aplicar a todo e qualquer regime democrático, também a cultura política contribui de forma determinante para os critérios que presidem à aplicação do princípio da representação e, em decorrência destes, organizam-se processos de recrutamento político que podem ser caracterizados como mais ou menos democráticos, centralizados ou descentralizados, formais ou informais. Não será, por isso, de estranhar que na literatura comparada sobre a Teoria e Prática da Democracia, os Estados do sul da Europa surjam sempre como os menos democráticos, onde, ao nível das organizações partidárias e da democraticidade interna destas quanto aos processos de decisão, o recrutamento das elites parlamentares tende a ser centralizado e pouco formal, ou seja, com regras pouco precisas quanto ao seu funcionamento, reforçando, portanto, a personalização do poder no líder, quando não mesmo a tendência oligárquica das direcções nacionais dos partidos. Referências bibliográficas Aurélio, Diogo Pires (coord.), Representação Política, Lisboa, Livros Horizonte, 2009. Bobbio, Norberto, Democracy and Dictatorship, Cambridge, Polity Press, 1989. Dahl, Robert A., Democracy and its Critics, New Haven, Yale University Press, 1989. Dahl, Robert A., On Democracy, New Haven, Yale University Press, 2000. Martins, Manuel Meirinho, Representação Política, Eleições e Sistemas Eleitorais, Lisboa, ISCSP, 2008. Nohlen, Dieter, Os Sistemas Eleitorais: o contexto faz a diferença, Lisboa, Livros Horizonte, 2007. Pasquino, Gianfranco, Curso de Ciência Política, 2.ª Edição, Cascais, Princípia, 2010. Pereira, Paulo Trigo, O Prisioneiro, o Amante e as Sereias, Coimbra, Edições Almedina, 2008. Teixeira, Maria da Conceição Pequito, O Povo Semi-Soberano, Coimbra, Edições Almedina, 2009. 16