A evolução dos programas de transferência de renda e o Programa Bolsa Família Jomar Álace Santana Palavras-chave: Transferência de renda; Bolsa Família; Desenvolvimento Social. Resumo O objetivo deste artigo é apresentar a evolução dos programas de transferência de renda do governo federal que foram unificados para a criação do Programa Bolsa Família (Auxílio Gás, Bolsa Alimentação, Bolsa Escola e Cartão Alimentação que passaram a ser chamados de programas remanescentes). A unificação iniciou-se no fim de 2003 e continua até hoje. Seu propósito é superar as limitações que os programas têm isoladamente e que poderiam continuar a ter caso fossem simplesmente somados. Além da evolução do número de beneficiários dos programas tomando como base os meses de janeiro dos anos de 2004 a 2007, são apresentadas também as concepções nas quais o Programa Bolsa-Família se baseou para ser desenhado. Os dados utilizados neste artigo foram obtidos utilizando a ferramenta computacional Matriz de Informação Social desenvolvida pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome que organiza informações sobre os programas sociais do ministério. São analisados também os valores repassados às famílias beneficiárias dos programas de transferência de renda. Percebe-se um aumento nos valores dos repasses para todos os programas e em especial para o Bolsa Família e, como era de se esperar, uma diminuição no valor dos repasses para os programas remanescentes. Trabalho apresentado no Seminário População, Pobreza e Desigualdade, realizado em Belo Horizonte Brasil, de 5 a 7 de novembro de 2007. Consultor do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome.
A evolução dos programas de transferência de renda e o Programa Bolsa Família Jomar Álace Santana 1. Introdução A pobreza é um fenômeno que acompanha a humanidade há séculos. Fruto das desigualdades sociais e econômicas, a pobreza passou a desenvolver características peculiares nos últimos 200 anos a medida que o sistema capitalista de organização da sociedade passou a imperar em todo o mundo. A concentração populacional nas grandes cidades, a reestruturação industrial e a desigual distribuição das benesses do crescimento econômico contribuíram para a criação de um novo elenco de problemas e carências ligados à insegurança pessoal, à violência urbana e à desorganização dos grupos mais vulneráveis. Diversas formas de enfrentar esses problemas também surgiram como, por exemplo, o estado de bem estar social europeu (Welfare State), baseado em valores de solidariedade e coesão social, que começou a desenvolver sistemas de proteção social que pudessem diminuir as desigualdades de modo a mitigar os problemas decorrentes da condição de pobreza. Na América Latina e em especial no Brasil, não se chegou a organizar um estado de bem estar social capaz de abranger toda sua população carente de ajuda para suprir suas necessidades básicas de existência. O sistema de proteção social implantado era voltado para os seguimentos formais da economia e se caracterizava por oferecer uma cobertura restrita que atendia a uma parcela reduzida da população excluindo de fato os mais pobres por estes terem vínculos instáveis e precários com o mercado de trabalho (LAVINAS, 2005?). Os mais pobres formaram (e de certa forma ainda o são) um grupo sem poder de pressão e sem posição sócio-ocupacional definida e não foram alvo de políticas sistemáticas e regulares que os beneficiasse e tiveram atendimentos que se justificaram por ato humanitário ou moeda política. Particularmente no caso do Brasil, durante o período desenvolvimentista, que se estendeu do pós-guerra até início dos anos 80, a questão da pobreza não ganhou espaço como uma ação sistemática do estado. Cria-se que a própria concepção de desenvolvimento econômico que conduzia as ações do estado levaria automaticamente ao desenvolvimento social por meio da incorporação dos excluídos ao mercado formal de trabalho e pela mobilidade social que teriam. A pobreza não era concebida como um fenômeno estrutural da sociedade brasileira e, Trabalho apresentado no Seminário População, Pobreza e Desigualdade, realizado em Belo Horizonte Brasil, de 5 a 7 de novembro de 2007. Consultor do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. 2
conseqüentemente, políticas sociais voltadas para a população nessa condição não se desenvolveram. Apenas recentemente, após a década de 90, a pobreza, como um problema social a ser enfrentado pela sociedade como um todo e pelo estado em particular, ganha espaço como tema de debate entre os governos e ações voltadas especificamente para a redução das desigualdades sociais passaram a ser implementadas (COHN, 2004). A partir das discussões sobre o tema a grande questão que se coloca é sobre qual ou quais programas deveriam ser implementados para reduzir de maneira mais rápida e eficaz a pobreza. A pobreza se apresenta de diversas formas e combatê-la implica executar ações com visão de curto, médio e longo prazo para que ela deixe de ser ligada à estrutura da sociedade e pare de se reproduzir a cada geração. Os programas de transferência de renda surgiram como uma alternativa para combate a pobreza. Eles foram concebidos segundo a idéia de que o beneficiário tem a autonomia para definir como melhor utilizar o benefício por saber quais são suas necessidades mais urgentes. Alguns deles, embora tragam no próprio nome a destinação do benefício como Auxílio Gás e Cartão Alimentação, também são concebidos segundo a idéia de que o beneficiário é portador de habilidade para o exercício da cidadania e podem comportar-se como agentes econômicos eficazes no mercado de modo a trazer benefício não só para si e sua família, mas para inserir-se num contexto mais amplo de relações por meio das quais podem paulatinamente mitigar os efeitos de sua condição de pobreza. 2. Os programas de transferência de renda e a sua integração para formar o Programa Bolsa Família A primeira experiência em nível nacional de instituição de um programa de transferência de renda foi o Programa Bolsa Escola, criado em 1996. Outras experiências em nível municipal já haviam sido implementadas, mas somente na segunda metade dos anos 90 é que este tipo de política social ganha espaço. Após a criação do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) em 2004 iniciou-se um processo de migração dos beneficiários de antigos programas de transferência de renda (Auxílio Gás, Bolsa Escola, Bolsa Alimentação e Cartão Alimentação) para um programa que consolidasse todas estas ações e atendesse a família como um núcleo formado por membros com diferentes necessidades. Esse programa foi chamado de Bolsa Família e passou a ser o principal programa do MDS. Após alguns anos o processo de migração dos programas para o Bolsa Família ainda se encontra em curso. Antes de analisar a evolução dos programas é necessário uma pequena explanação sobre como cada um deles funcionava, como o Bolsa Família está estruturado e como foi concebida a integração dos programas. Auxílio Gás: o objetivo do programa é subsidiar, para as famílias pobres, a compra de botijão de gás para cozinhar. Este benefício é destinado a famílias de baixa renda que estavam inscritas no Programa Bolsa Escola e no Cadastro Único dos Programas Sociais. O Auxílio Gás tem um 3
diferencial de pagamento em relação aos outros programas, ele oferece um valor de benefício mensal de R$ 7,50 que é pago a cada bimestre. Ou seja, de dois em dois meses cada família recebe o valor de R$ 15,00. Este programa não exige nenhum tipo de contrapartida por parte da família beneficiária. Bolsa Escola: o objetivo do programa é incentivar a permanência de crianças de famílias pobres na escola. Para isso destina às famílias com renda per capita inferior a R$ 90,00 e que têm crianças de 6 a 15 anos matriculadas no ensino fundamental regular o benefício mensal de R$ 15,00 por criança. Cada família pode ter, no máximo, três crianças inscritas no programa, ou seja, pode receber um benefício de até R$ 45,00 e é exigida a contrapartida de freqüência à escola das crianças de 90% das aulas. Bolsa Alimentação: este programa é dirigido à melhoria das condições de saúde e nutrição de gestantes e nutrizes (mães que estejam amamentando filhos com até seis meses de idade) e também para crianças com seis meses a seis anos e onze meses de idade em famílias com renda per capita de até R$ 90,00. O valor do benefício é de R$ 15,00 mensais por beneficiário com limite de três beneficiários por família, perfazendo um valor máximo de R$ 45,00. Este programa também exige contrapartida familiar. O benefício é vinculado a uma agenda de participação em ações básicas de saúde como exames pré-natal, vacinação, acompanhamento do crescimento, incentivo ao aleitamento materno e atividades educativas em saúde. Cartão Alimentação: este programa, criado no governo Lula, não foi concebido com a intenção de substituir os demais programas de transferência de renda, mas sim alicerçar um piso que assegure a alimentação das famílias pobres. O valor de benefício é de R$ 50,00 e a ele se agregam outros benefícios que eventualmente as famílias já recebam. Além da obrigatória aplicação dos recursos na alimentação familiar, o programa exige, como contrapartida, que as famílias beneficiárias que possuam adultos analfabetos que freqüentem cursos de alfabetização e cumpram contrapartidas específicas exigidas em cada região. Bolsa Família: este Programa tem como objetivo combater a fome e a miséria e promover a emancipação das famílias mais pobres do país. Para tanto, o governo federal concede, mensalmente, um benefício em dinheiro para as famílias selecionadas. Atualmente, o Programa destina-se às famílias com renda per capita de até R$ 60,00 mensais e famílias com renda per capita de R$ 60,01 a R$ 120,00 que possuam criança de 0 a 15 anos. De acordo com a renda per capita da família, o número de crianças, gestantes e nutrizes o benefício pode variar de R$ 15,00 a R$ 95,00. As famílias com rendimento per capita de até R$ 60,00, independentemente de sua composição familiar, recebem benefício no valor de R$ 50,00. Este é o chamado benefício básico. Já o variável concede um valor de R$ 15,00 para cada criança ou adolescente de até 15 anos por família até o limite de três filhos por família. O quadro 1 mostra os valores dos benefícios em função dos critérios de elegibilidade. É importante ressaltar também que há casos em que a família recebe benefício superior aos mostrados no quadro 1. É o chamado Benefício Variável de Caráter Extraordinário (BVCE) que é concedido às famílias dos Programas Remanescentes (Programas Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Cartão Alimentação e Auxílio Gás), cuja migração para o PBF implique perdas financeiras à família. Para esses beneficiários, o valor concedido é calculado caso a caso e possui prazo de prescrição. 4
O governo também estabeleceu, para as famílias que participam do programa, condicionalidades visando se certificar do compromisso e da responsabilidade de quem recebe os benefícios. Estas condicionalidades são: acompanhamento de saúde e do estado nutricional das famílias, ou seja, todos os membros da família beneficiária devem participar do acompanhamento de saúde, principalmente as gestantes e mães que amamentam que devem fazer exames pré-natal, participar de palestras educativas desenvolvidas pelas equipes de saúde sobre aleitamento materno e alimentação saudável; a freqüência à escola, quando todas as crianças em idade escolar (de 6 a 15 anos) devem estar matriculadas e freqüentando o ensino fundamental; por fim, todas as famílias beneficiárias devem participar de ações de educação alimentar oferecidas pelo Governo Federal, estadual e/ou municipal, quando oferecidas. Quadro 1: Critérios de elegibilidade e valores dos benefícios do Programa Bolsa Família Critério de elegibilidade Ocorrência de crianças / Valores do Quantidade e adolescentes 0- Benefício Situação das Renda Mensal Tipo de 15 anos, Famílias per capita Benefícios gestantes e (R$) nutrizes Situação de Pobreza De R$ 60,01 a R$ 120,00 1 Membro (1) Variável 2 Membros (2) Variável 18,00 36,00 3 ou + Membros (3) Variável 54,00 Situação de Extrema Pobreza Até R$ 60,00 Sem ocorrência 1 Membro 2 Membros Básico 58,00 Básico + (1) Variável 76,00 Básico + (2) Variável 94,00 3 ou + Membros Básico + (3) Variável 112,00 Fonte: www.mds.gov.br Pretende-se que além da renda familiar, outros indicadores sociais de pobreza e exclusão, tais como escolaridade, condições de moradia e saneamento, analfabetismo e acesso a serviços públicos, passarão a ser gradualmente considerados na seleção das famílias que participarão do Bolsa Família. 2.1 Sobre a integração: 5
Este sub-tópico tem o objetivo de apresentar as concepções a partir das quais a integração dos programas de transferência de renda foram pensadas e que se concretizaram no Programa Bolsa Família. A integração é um processo demorado por meio do qual se buscou superar as limitações que os programas tinham isoladamente e que poderiam continuar a manter caso fossem simplesmente somados. Os programas hoje chamados de remanescentes foram concebidos de forma independente e assim se mantiveram; eles eram como partes que não formavam um todo. Cada programa tinha sua própria estrutura administrativa, sua forma específica de selecionar beneficiários e mecanismos para repassar os recursos. Este isolamento dos programas contribuiu para o surgimento de ineficiências, dispersão e sobreposição de esforços que contribuíram para a perda de oportunidades de importantes sinergias. Ao se propor a integração se buscou estabelecer um novo marco para a política social do país que se distinguisse da tradição assistencial e fragmentada. O objetivo era integrar e direcionar as políticas para adquirir escala, massa crítica e arcabouço institucional adequado de modo a incorporar os avanços obtidos sem paralisar o pagamento dos benefícios para as famílias que realmente precisassem. Buscava-se, também, otimizar os mecanismos de gestão para que o uso dos recursos fosse mais racional e houvesse uma articulação de iniciativas de diferentes pastas bem como um estímulo para que a comunidade participasse da gestão. Uma maximização de recursos e estruturas não pode ser pensada como uma simples operação contábil-administrativa. Ela deve ser parte do processo de retomada do desenvolvimento como uma tradução da prática da diretriz de fazer justiça social. Nesse sentido a integração deveria estar apoiada em quatro alicerces: segurança alimentar, saúde, educação e cidadania participativa. Esse novo programa deveria ser capaz de fornecer um benefício cujo piso assegurasse o direito inalienável à alimentação que é a base da vida. E funcionar também como um indutor da demanda e da oferta de alimentos, expandido os espaços de inclusão e do desenvolvimento sustentável. O teto dos benefícios, como exposto acima na descrição do Programa Bolsa Família, foi fixado de acordo com a composição familiar e a disponibilidade orçamentária. O Bolsa Família foi pensado como uma política social com gestão participativa da comunidade e por isso deveriam ser criados comitês gestores nos municípios. O poder local, democraticamente constituído, seria a espinha dorsal da estratégia unificada do governo. A transferência de renda seria apenas o início de um processo de emancipação que parte da família, articula com a comunidade e se reflete no território incluindo ações emergenciais, estruturais e protagonismo participativo. Ou seja, o benefício é um meio, não um fim. Para processar a integração algumas etapas operacionais deveriam ser cumpridas como: unificação do sistema de seleção de famílias; unificação do sistema de pagamento; unificação da gestão local; integração do Programa Bolsa Alimentação e do Programa Cartão Alimentação; implantação do Comitê Gestor Interministerial (BRASIL, 2003). O programa foi pensado com o intuito de combater a fome como um caminho mais curto para atingir o núcleo duro da pobreza e com isso ser um ponto de convergência e articulação de ações 6
voltadas para desfazer o círculo vicioso da exclusão e do assistencialismo em que as populações pobres estão envolvidas. Espera-se, portanto, gerar justiça social. 3. Metodologia A Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação (SAGI) por meio do Departamento de Gestão da Informação e Recursos Tecnológicos (DGIRT) desenvolveu uma ferramenta computacional chamada Matriz de Informação Social (MI Social), que reúne uma série de aplicativos que permitem monitorar os programas sociais por meio de dados e indicadores. Isto possibilita a disponibilização de uma série de informações para tomada de decisões estratégicas no âmbito do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome e é um instrumento importante para o monitoramento dos programas sociais. Além de disponibilizar informações na forma de tabelas, a Matriz de Informação Social possibilita visualizar informações distribuídas no território de atuação dos programas sociais. Um território pode ser desagregado por unidades da federação, microrregiões, municípios e territórios especiais. Estão disponíveis, por exemplo, dados relativos à população rural e urbana, fundos constitucionais, dados sócio-econômicos de cada município, bem como valores dos recursos aplicados em cada território, incluindo áreas objeto de projetos emergenciais do Ministério. As informações produzidas pela MI Social podem ser obtidas em vários formatos: planilhas eletrônicas, relatórios em formato PDF, tabelas, gráficos, mapas estatísticos e mapas temáticos. Estão disponibilizados mapas estáticos denominados cartogramas, os quais funcionam como uma biblioteca de imagens, mapas e documentos abordando temas de interesse específico do Ministério. Por meio da MI Social foram geradas planilhas com informações para os programas de transferência de renda do MDS segundo o município e períodos selecionados. Para a construção das faixas de tamanho da população dos municípios utilizou-se a ferramenta computacional DATASUS que fornece estimativas de população para os anos em análise. Todas as planilhas foram consolidadas num banco de dados utilizando o programa SPSS (Statistical Package for Social Science) e por meio dele foram geradas tabelas e feitos cruzamentos em função da informação que se procurava saber. 7
4. A evolução dos programas remanescentes e do Bolsa Família Os gráficos de 1 a 5 mostram o número de famílias que recebiam os benefícios de transferência de renda para o mês de janeiro nos anos de 2004 e 2007. Para todos os programas observa-se a redução no número de famílias que recebiam o benefício à exceção, como era de se esperar, do Programa Bolsa Família. O programa que manteve o menor número de famílias beneficiárias em janeiro de 2007 foi o Bolsa Alimentação (1.505) e o de maior foi o Auxílio Gás (567.559); este programa também foi o que, desde o início da série, apresentou maior número de famílias beneficiárias. Proporcionalmente ao número de beneficiários existentes no início do período em análise o programa que teve maior redução nesse quesito foi o Bolsa Alimentação cuja diminuição foi de cerca de 217 vezes e o Cartão Alimentação teve menor redução, de cerca de 10 vezes. O Programa Bolsa Família, por sua vez, como pode ser comprovado pelo Gráfico 5, seguiu sua trajetória de expansão do número de beneficiários alcançando, no início de 2007, quase 11 milhões de famílias atendidas. Gráfico 1: Número de famílias beneficiárias do Programa Auxílio Gás - Brasil, 2004-2007 8.000.000 7.000.000 6.000.000 5.000.000 4.000.000 3.000.000 2.000.000 1.000.000 0 6.705.924 5.127.070 3.315.872 567.559 jan.04 jan.05 jan.06 jan.07 Fonte: Matriz de Informação Social 8
Gráfico 2: Número de famílias beneficiárias do Programa Bolsa Escola - Brasil, 2004-2007 4.000.000 3.500.000 3.000.000 2.500.000 2.000.000 1.500.000 1.000.000 500.000 0 3.601.217 2.788.848 1.693.496 48.130 jan.04 jan.05 jan.06 jan.07 Fonte: Matriz de Informação Social Gráfico 3: Número de famílias beneficiárias do Programa Bolsa Alimentação - Brasil, 2004-2007 350.000 327.321 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0 53.371 23.324 1.505 jan.04 jan.05 jan.06 jan.07 Fonte: Matriz de Informação Social 9
Gráfico 4: Número de famílias beneficiárias do Programa Cartão Alimentação - Brasil, 2004-2007 400.000 350.000 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0 346.300 107.907 79.248 31.770 jan.04 jan.05 jan.06 jan.07 Fonte: Matriz de Informação Social. Gráfico 5: Número de famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família - Brasil, 2004-2007 12.000.000 10.908.452 10.000.000 8.000.000 6.000.000 4.000.000 2.000.000 3.615.861 6.572.060 8.644.196 0 jan.04 jan.05 jan.06 jan.07 Fonte: Matriz de Informação Social 10
Especificando um pouco mais o foco de análise, a Tabela 1 mostra o número de famílias pobres e a população total para as grandes regiões do Brasil para o ano de 2004. Este ano foi escolhido por ser o mais recente para o qual há disponibilidade de estimativas do número de famílias pobres pela Matriz de Informação Social e foram elaboradas pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA). Como pode ser observado, a Região Nordeste é a que apresenta o maior número de pobres, quase 5 milhões e meio representando 49,5% das famílias pobres do Brasil. Em seguida vem a Região Sudeste (26,9%), Norte (9,8%), Sul (8,3%) e Centro-Oeste (5,4%). Estes valores expressam a desigualdade entre as regiões, principalmente para o Nordeste e o Norte, quando comparados com a população total, pois mostram que as duas distribuições não são idênticas. O Nordeste, embora seja a segunda região mais populosa é a que concentra maior número de pobres. Já o Norte, que é a quarta região mais populosa aparece como a terceira em número de pobres. Estas desigualdades devem-se ao processo sócio-histórico e econômico pelo qual as regiões passaram e que fizeram com que tivessem desenvolvimentos desiguais. A organização econômica dessas regiões nas últimas décadas tem reproduzido estas diferenças dando características diferentes à condição de pobreza e suscitando ações diferenciadas de enfrentamento. Tabela 1: Estimativa de famílias pobres e população total segundo grandes regiões Brasil, 2004 Números absolutos Porcentagens Famílias pobres População total Famílias pobres População total Região Norte 1.083.681 14.064.278 9,76 7,85 Região Nordeste 5.499.039 49.865.327 49,53 27,84 Região Sudeste 2.995.750 76.333.625 26,98 42,62 Região Sul 927.034 26.315.184 8,35 14,69 Região Centro-Oeste 597.260 12.541.961 5,38 7,00 Total 11.102.764 179.120.375 100,00 100,00 Fonte: MI Social, DATASUS. A Tabela 2 mostra o número de famílias que receberam benefícios de transferência de renda por tipo de benefício e região nos meses de janeiro de 2004 a 2007 em números absolutos e porcentagens. A região Nordeste, por ser a região com maior número de pobres do Brasil, também é aquela em que se concentra o maior número de beneficiários de todos os programas. No entanto esta concentração é, proporcionalmente, maior para o programa Cartão Alimentação. No Nordeste era possível encontrar cerca de 85% dos beneficiários desse programa em janeiro de 2007, ao passo que para os outros programas no mesmo período, essa concentração chegou a cerca de, no máximo, 50,5%. Para as outras regiões também se observam disparidades entre a representatividade de cada região em relação aos diversos programas. 11
Tabela 2: Número de famílias que receberam benefícios de transferência de renda do MDS por tipo de benefício, região e período selecionado Brasil. Números absolutos Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil Auxílio Gás Jan.04 513.226 3.256.493 1.702.166 835.067 398.972 6.705.924 Jan.05 424.331 2.461.649 1.284.393 639.005 317.692 5.127.070 Jan.06 305.579 1.623.007 813.677 381.276 192.333 3.315.872 Jan.07 29.321 252.709 149.609 101.231 34.689 575.921 Bolsa Alimentação Jan.04 25.282 189.089 64.001 34.522 14.427 327.321 Jan.05 7.212 25.453 11.761 5.144 3.801 53.371 Jan.06 4.056 12.300 3.022 2.714 1.232 23.324 Jan.07 266 826 135 247 31 2.474 Bolsa Escola Jan.04 349.058 1.691.927 922.568 411.215 226.449 3.601.217 Jan.05 302.594 1.310.349 692.412 300.578 182.915 2.788.848 Jan.06 215.890 821.243 401.299 163.677 91.387 1.693.496 Jan.07 8.199 18.435 10.189 8.437 2.870 36.481 Cartão Alimentação Jan.04 575 307.923 35.097 2.578 127 346.300 Jan.05 575 95.192 10.943 1.156 41 107.907 Jan.06 310 69.247 8.657 925 109 79.248 jan.07 94 27.205 3.932 447 92 32.136 Bolsa Família Jan.04 279.131 2.130.839 732.762 352.222 120.907 3.615.861 Jan.05 528.221 3.327.188 1.732.512 701.450 282.689 6.572.060 Jan.06 709.804 4.236.660 2.294.235 964.049 439.448 8.644.196 jan.07 1.025.188 5.446.019 2.830.070 1.017.115 590.060 10.965.810 Porcentagens Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil Auxílio Gás Jan.04 7,7 48,6 25,4 12,5 5,9 100,0 Jan.05 8,3 48,0 25,1 12,5 6,2 100,0 Jan.06 9,2 48,9 24,5 11,5 5,8 100,0 jan.07 5,1 43,9 26,0 17,6 6,0 100,0 Bolsa Alimentação Jan.04 7,7 57,8 19,6 10,5 4,4 100,0 Jan.05 13,5 47,7 22,0 9,6 7,1 100,0 Jan.06 17,4 52,7 13,0 11,6 5,3 100,0 jan.07 10,8 33,4 5,5 10,0 1,3 100,0 Bolsa Escola Jan.04 9,7 47,0 25,6 11,4 6,3 100,0 Jan.05 10,9 47,0 24,8 10,8 6,6 100,0 Jan.06 12,7 48,5 23,7 9,7 5,4 100,0 jan.07 22,5 50,5 27,9 23,1 7,9 100,0 Cartão Alimentação Jan.04 0,2 88,9 10,1 0,7 0,0 100,0 Jan.05 0,5 88,2 10,1 1,1 0,0 100,0 Jan.06 0,4 87,4 10,9 1,2 0,1 100,0 jan.07 0,3 84,7 12,2 1,4 0,3 100,0 Bolsa Família Jan.04 7,7 58,9 20,3 9,7 3,3 100,0 Jan.05 8,0 50,6 26,4 10,7 4,3 100,0 Jan.06 8,2 49,0 26,5 11,2 5,1 100,0 jan.07 9,3 49,7 25,8 9,3 5,4 100,0 Fonte: MI Social. 12
Este dado expressa uma desarmonia que existia entre os programas de transferência de renda e as necessidades de atendimento das regiões. Como em cada região um determinado programa tinha um peso diferente e também valores de benefício diferentes, o atendimento ao público alvo das políticas de transferência de renda se dava de maneira a não corresponder com as necessidades da região. Em uma determinada região, por exemplo, poder-se-ia concentrar beneficiários de programas cujo valor do benefício é baixo. A unificação dos programas por meio do Programa Bolsa Família contribuiu para superar, em parte, essa disparidade, pois os benefícios têm o mesmo valor em todas as regiões. É importante destacar que embora a concessão do mesmo valor de benefício para todas as regiões não contemple os diferentes poderes aquisitivos, esta estratégia se aproxima mais da eqüidade no tratamento dos beneficiários de diferentes regiões do que a anteriormente adotada cujos programas não comunicavam entre si e, conseqüentemente, não tinham um foco para contemplar as desigualdades regionais. Já a tabela 3 mostra as taxas de incremento do número de famílias beneficiárias do Bolsa Família. Este indicador pode ser interpretado como o percentual de aumento do número de famílias num período em relação ao anterior. O crescimento foi mais expressivo no primeiro ano de análise porque o programa estava começando e era necessário que ele tivesse uma forte expansão. Nos anos seguintes este crescimento continuou a ocorrer, mas em níveis inferiores aos primeiramente registrados. Direcionando a análise para os diferenciais regionais percebe-se, no primeiro período analisado, que as regiões mais desenvolvidas são as que tiveram maior incremento como foi o caso do Sudeste e Sul. No entanto, no período final de análise, as regiões menos desenvolvidas tiveram uma expansão maior. As regiões Norte e Nordeste, diferentemente das outras, não seguiram a trajetória linear de diminuição do incremento observado nos três períodos em análise e de janeiro de 2006 a janeiro de 2007 tiveram um incremento anual superior àquele alcançado no período anterior. Tabela 3: Taxa de incremento do número de famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família segundo Grandes Regiões e Brasil (em percentual). Norte Nordeste Sudeste Sul Centro- Oeste Brasil jan.04 - jan.05 89,2 56,1 136,4 99,1 133,8 81,8 jan.05 - jan.06 34,4 27,3 32,4 37,4 55,5 31,5 Jan.06 - jan.07 44,4 28,5 23,4 5,5 34,3 26,9 Fonte: Elaborado a partir da MI Social. Outro ponto de análise interessante a ser observado é cruzando as informações por tamanho da população total dos municípios. Na Tabela 4 é apresentada a população total, a estimativa de famílias pobres em 2004 elaborada pelo IPEA e o número de famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família em janeiro de 2007 por faixa de tamanho do município. Percebe-se que os municípios com até 50.000 habitantes concentravam cerca de 34% da população do país, no entanto, neles residiam cerca de 51% das famílias pobres em 2004 e 52% das famílias beneficiárias do PBF em janeiro de 2007. Ou seja, embora concentrem um menor volume de população, esses municípios têm um volume mais expressivo de famílias pobres que os 13
municípios maiores e também de beneficiários. Já os municípios de mais de 500.000 mil habitantes, onde residiam 29,7% da população nacional, reuniam 18,8% das famílias pobres brasileiras e 16% das famílias beneficiárias do PBF. Tabela 4: População total estimada para 2007, estimativa de famílias pobres em 2004 e famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família segundo faixas de tamanho da população do município. População total 2007 Estimativa de famílias pobres em 2004 IPEA Famílias beneficiárias do PBF em jan. de 2007 Números absolutos Até 10.000 hab 13.824.747 1.292.829 1.292.256 10.000 a 20.000 hab 18.432.048 1.754.265 1.774.997 20.001 a 50.000 hab 31.755.821 2.617.900 2.653.064 50.001 a 100.000 hab 21.637.077 1.386.870 1.437.754 101.000 a 500.000 hab 47.429.960 1.962.687 1.960.496 500.001 a 1.000.000 hab 16.271.049 659.304 583.503 mais de 1.000.000 hab 39.984.485 1.428.910 1.206.382 Total 189.335.187 11.102.764 10.908.452 Valores percentuais até 10.000 hab 7,30 11,64 11,85 10.000 a 20.000 hab 9,74 15,80 16,27 20.001 a 50.000 hab 16,77 23,58 24,32 50.001 a 100.000 hab 11,43 12,49 13,18 101.000 a 500.000 hab 25,05 17,68 17,97 500.001 a 1.000.000 hab 8,59 5,94 5,35 mais de 1.000.000 hab 21,12 12,87 11,06 Total 100,00 100,00 100,00 Fonte: MI Social, Datasus. Na Tabela 5 é mostrada a distribuição do número de famílias que receberam benefícios de transferência de renda do MDS segundo faixa de tamanho da população do município em janeiro de 2007. É possível perceber diferenças nas distribuições dos benefícios com alguns deles concentrando-se fortemente nos municípios menores com até 50.000 habitantes como é o caso do Cartão Alimentação (84,9%), Bolsa Alimentação (61%) e Auxílio Gás (55%). No entanto, o destaque da tabela é a distribuição do número de famílias que receberam o Bolsa Família comparada com a distribuição dos outros programas. A distribuição percentual do Bolsa Família, bem mais que os outros benefícios, se aproxima bastante do percentual de famílias pobres segundo faixa de tamanho do município. Esta informação pode ser entendida como um indicador de boa focalização Programa Bolsa Família e de alguma falha na focalização dos outros programas. 14
Tabela 5: Número de famílias que receberam benefícios de transferência de renda do MDS segundo faixa de tamanho da população do município em janeiro de 2007 Auxílio Gás Bolsa Alimentação Bolsa Escola Cartão Alimentação Bolsa Família Números absolutos até 10.000 hab 83.007 124 5.620 6.167 1.292.256 10.000 a 20.000 hab 96.419 289 7.255 8.730 1.774.997 20.001 a 50.000 hab 133.501 506 12.337 12.068 2.653.064 50.001 a 100.000 hab 82.594 279 5.373 4.696 1.437.754 101.000 a 500.000 hab 106.951 179 11.323 87 1.960.496 500.001 a 1.000.000 hab 25.017 19 1.854 5 583.503 mais de 1.000.000 hab 40.070 109 4.368 17 1.206.382 Total 567.559 1.505 48.130 31.770 10.908.452 Valores percentuais até 10.000 hab 14,63 8,24 11,68 19,41 11,85 10.000 a 20.000 hab 16,99 19,20 15,07 27,48 16,27 20.001 a 50.000 hab 23,52 33,62 25,63 37,99 24,32 50.001 a 100.000 hab 14,55 18,54 11,16 14,78 13,18 101.000 a 500.000 hab 18,84 11,89 23,53 0,27 17,97 500.001 a 1.000.000 hab 4,41 1,26 3,85 0,02 5,35 mais de 1.000.000 hab 7,06 7,24 9,08 0,05 11,06 Total 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 Fonte: MI Social. 15
5. Valor dos Repasses aos programas As tabelas 6 e 7 mostram os valores dos repasses aos beneficiários dos programas de transferência de renda. Nestas tabelas foram acrescentados os valores acumulados para 2003 com o intuito de perceber o impacto que a criação do Bolsa Família, como um programa que unifica quatro outros programas de transferência de renda, teve no montante de recursos destinados a este fim. Analisando os valores como um todo percebe-se um grande crescimento em 2004 se comparado com 2003 e crescimentos menores a partir de então. Esta mesma tendência ocorreu para as Grandes Regiões, no entanto o crescimento de 2003 para 2004 foi mais expressivo para as regiões Nordeste e Sudeste e foi da ordem de 93%. Para as regiões Centro-Oeste e Sul, no mesmo período, o crescimento foi menos expressivo, alcançando os valores de 74% e 84%, respectivamente. Considerando os programas remanescentes, percebe-se que os recursos destinados às famílias diminuem, como era de se esperar, ao longo da série histórica analisada para os programas Bolsa Alimentação e Bolsa Escola. Já para o Auxílio Gás e Cartão Alimentação nota-se um aumento dos repasses de 2003 para 2004 e deste ano em diante seguiu-se uma trajetória de queda. Isto ocorreu para todas as regiões a exceção da Região Sul e da Centro-Oeste cujos valores acumulados de repasse em 2006, para o Cartão Alimentação, foram superiores aos de 2003. O Programa Bolsa Família, mesmo tendo sido criado em outubro de 2003, já começou respondendo por uma parcela considerável de recursos destinados a este tipo de programa. Já em 2003, quando funcionou por apenas 3 meses, o programa respondeu por 17,7% dos recursos totais direcionados a esses programas. Para as regiões este valor variou de 13,1% a 19,5%, mas ainda assim mostrando valores expressivos. Nos anos seguintes o Bolsa Família, como era de se esperar, foi ocupando cada vez mais espaço e chegou, em 2006, a ser responsável por cerca de 94,2% dos recursos nacionais do governo federal direcionados diretamente às famílias beneficiárias dos programas de transferência de renda aqui analisados. 16
Tabela 6: Valor acumulado no ano dos repasses aos beneficiários dos programas de transferência de renda segundo Grandes Regiões e Brasil 2003 a 2006. Números absolutos (em reais) Norte 2003 2004 2005 2006 Auxílio Gás 60.454.282,50 88.174.785,00 68.036.700,00 24.779.280,00 Bolsa Alimentação 25.728.360,00 4.451.595,00 1.282.320,00 383.655,00 Bolsa Escola 139.707.495,00 103.912.350,00 76.283.040,00 17.639.460,00 Bolsa Família 46.986.605,00 324.921.190,00 491.429.048,00 733.822.941,00 Cartão Alimentação 91.150,00 345.000,00 274.650,00 105.400,00 Total 272.967.892,50 521.804.920,00 637.305.758,00 776.730.736,00 Nordeste Auxílio Gás 416.938.335,00 549.615.555,00 386.450.010,00 142.861.267,50 Bolsa Alimentação 173.735.025,00 31.928.640,00 4.241.985,00 1.101.240,00 Bolsa Escola 698.822.220,00 454.147.395,00 292.762.290,00 59.767.095,00 Bolsa Família 340.996.865,00 2.173.475.460,00 2.983.605.055,00 3.947.869.879,00 Cartão Alimentação 113.831.100,00 151.987.950,00 52.599.000,00 25.554.100,00 Total 1.744.323.545,00 3.361.155.000,00 3.719.658.340,00 4.177.153.581,50 Sudeste Auxílio Gás 186.319.027,50 290.778.345,00 202.256.550,00 77.134.440,00 Bolsa Alimentação 52.796.550,00 11.548.860,00 1.510.905,00 275.085,00 Bolsa Escola 354.258.105,00 241.787.925,00 153.438.225,00 32.712.495,00 Bolsa Família 112.488.010,00 824.748.603,00 1.420.136.911,00 1.818.026.956,00 Cartão Alimentação 12.183.600,00 17.307.550,00 6.157.650,00 3.538.750,00 Total 718.045.292,50 1.386.171.283,00 1.783.500.241,00 1.931.687.726,00 Sul Auxílio Gás 91.596.352,50 143.236.305,00 100.202.505,00 40.820.047,50 Bolsa Alimentação 26.807.445,00 5.873.220,00 869.235,00 281.445,00 Bolsa Escola 152.721.855,00 102.925.275,00 63.974.880,00 14.312.490,00 Bolsa Família 49.699.160,00 337.537.203,00 556.779.195,00 673.009.334,00 Cartão Alimentação 349.100,00 1.327.900,00 653.250,00 382.150,00 Total 321.173.912,50 590.899.903,00 722.479.065,00 728.805.466,50 Centro-Oeste Auxílio Gás 41.269.455,00 69.442.845,00 49.969.380,00 17.790.810,00 Bolsa Alimentação 10.575.360,00 2.547.690,00 481.500,00 89.205,00 Bolsa Escola 78.634.665,00 59.058.885,00 40.301.775,00 7.540.965,00 Bolsa Família 19.783.405,00 131.102.582,00 239.716.832,00 351.932.212,00 Cartão Alimentação 6.350,00 62.900,00 21.600,00 60.750,00 Total 150.269.235,00 262.214.902,00 330.491.087,00 377.413.942,00 Brasil Auxílio Gás 796.577.452,50 1.141.247.835,00 806.915.145,00 303.385.845,00 Bolsa Alimentação 289.642.740,00 56.350.005,00 8.385.945,00 2.130.630,00 Bolsa Escola 1.424.144.340,00 961.831.830,00 626.760.210,00 131.972.505,00 Bolsa Família 569.954.045,00 3.791.785.038,00 5.691.667.041,00 7.524.661.322,00 Cartão Alimentação 126.461.300,00 171.031.300,00 59.706.150,00 29.641.150,00 Total 3.206.779.877,50 6.122.246.008,00 7.193.434.491,00 7.991.791.452,00 Fonte: MI Social. Nota: Os valores para 2003 foram fornecidos pela Secretaria Nacional de Renda e Cidadania do MDS. 17
Tabela 7: Valor acumulado no ano dos repasses aos beneficiários dos programas de transferência de renda segundo Grandes Regiões e Brasil 2003 a 2006. Porcentagens Norte 2003 2004 2005 2006 Auxílio Gás 22,15 16,90 10,68 3,19 Bolsa Alimentação 9,43 0,85 0,20 0,05 Bolsa Escola 51,18 19,91 11,97 2,27 Bolsa Família 17,21 62,27 77,11 94,48 Cartão Alimentação 0,03 0,07 0,04 0,01 Total 100,00 100,00 100,00 100,00 Nordeste Auxílio Gás 23,90 16,35 10,39 3,42 Bolsa Alimentação 9,96 0,95 0,11 0,03 Bolsa Escola 40,06 13,51 7,87 1,43 Bolsa Família 19,55 64,66 80,21 94,51 Cartão Alimentação 6,53 4,52 1,41 0,61 Total 100,00 100,00 100,00 100,00 Sudeste Auxílio Gás 25,95 20,98 11,34 3,99 Bolsa Alimentação 7,35 0,83 0,08 0,01 Bolsa Escola 49,34 17,44 8,60 1,69 Bolsa Família 15,67 59,50 79,63 94,12 Cartão Alimentação 1,70 1,25 0,35 0,18 Total 100,00 100,00 100,00 100,00 Sul Auxílio Gás 28,52 24,24 13,87 5,60 Bolsa Alimentação 8,35 0,99 0,12 0,04 Bolsa Escola 47,55 17,42 8,85 1,96 Bolsa Família 15,47 57,12 77,07 92,34 Cartão Alimentação 0,11 0,22 0,09 0,05 Total 100,00 100,00 100,00 100,00 Centro-Oeste Auxílio Gás 27,46 26,48 15,12 4,71 Bolsa Alimentação 7,04 0,97 0,15 0,02 Bolsa Escola 52,33 22,52 12,19 2,00 Bolsa Família 13,17 50,00 72,53 93,25 Cartão Alimentação 0,00 0,02 0,01 0,02 Total 100,00 100,00 100,00 100,00 Brasil Auxílio Gás 24,84 18,64 11,22 3,80 Bolsa Alimentação 9,03 0,92 0,12 0,03 Bolsa Escola 44,41 15,71 8,71 1,65 Bolsa Família 17,77 61,93 79,12 94,15 Cartão Alimentação 3,94 2,79 0,83 0,37 Total 100,00 100,00 100,00 100,00 Fonte: MI Social. Nota: Os valores para 2003 foram fornecidos pela Secretaria Nacional de Renda e Cidadania do MDS. 18
6. Considerações finais Os programas de transferência de renda constituíram-se como uma das alternativas para combate tanto da pobreza imediata quanto intergeracional. No Brasil eles começaram a ser implementados nos anos 1990 por diversas instâncias de governo. A partir de 2003 o governo federal iniciou um processo de unificação dos benefícios dos seus programas de transferência de renda (Auxílio Gás, Bolsa Alimentação, Bolsa Escola e Cartão Alimentação) num único programa que veio a se transformar no maior programa de transferência de renda do Brasil, o Bolsa Família. Este processo de unificação, que é gradual, ainda se encontra em curso. A partir de janeiro de 2004 o número de beneficiários de todos os programas, à exceção do Programa Bolsa Família, diminui em todas as regiões do Brasil. O Programa Bolsa Família chega ao começo de 2007 com um número de famílias atendidas próximo a 11 milhões. Cruzando este número de beneficiários com o porte de tamanho da população do município e comparando com a estimativa de famílias pobres para 2004, segundo porte de tamanho da população do município, percebe-se uma proximidade entre as duas distribuições. Isto pode ser lido como um dos indicadores de focalização e mostra um acerto na distribuição dos benefícios do ponto de vista mais geral. A expansão dos recursos acumulados no ano, destinados às famílias beneficiárias dos programas de transferência de renda teve um forte aumento em 2004 em comparação ao ano anterior que continuou nos anos seguintes, mas em patamares inferiores aos primeiramente observados. Dois programas, o Auxílio Gás e o Cartão Alimentação tiveram aumento dos repasses de recursos de 2003 para 2004 e só a partir de então começou o processo de declínio dos recursos. 7. Bibliografia BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Programa Bolsa Família: gestão e responsabilidades compartilhadas.brasília, DF, 2005. [mimeo]. BRASIL. Presidência da República. Integração dos programas federais de transferência condicionada de renda: proposta para discussão. Brasília, DF, 2003. [mimeo]. COHN, Amélia. Programas de transferência de renda e a questão social no Brasil. Rio de Janeiro: Fórum Nacional, 2004. (Estudos e Pesquisas, n. 85). Disponível em: <http://www.forumnacional.org.br/publi/ep/ep0085.pdf>. Acesso em: 12 jun. 2007. LAVINAS, Lena. Excepcionalidade e paradoxo: renda básica vesus programas de transferência direta de renda no Brasil. Rio de Janeiro: UFRJ, [2005?]. Disponível em: <http://www.brasiluniaoeuropeia.ufrj.br/pt/pdfs/renda_basica_versus_programas_de_transferenc ia_direta_de_renda.pdf>. Acesso em: 12 jun. 2007. REIS, Elisa Pereira; SCHWARTZMAN, Simon. Pobreza e exclusão social: aspectos sóciopolíticos. Washington, DC: Banco Mundial, [2003?]. Disponível em: <http://www.schwartzman.org.br/simon/pdf/exclusion.pdf>. Acesso em: 12 jun. 2007. 19