PARTE I As Finanças Públicas e o Papel do Estado

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1 PARTE I As Finanças Públicas e o Papel do Estado 1 Economia e finanças públicas em democracia Economia e finanças públicas: uma abordagem político-económica Análise Positiva e Normativa Equidade, eficiência e liberdade Equidade Eficiência Liberdade (negativa) Divergências entre economistas As funções do sector público: afectação, distribuição e estabilização Error! Bookmark not defined. 1.6 Governo democrático, Estado e sociedade O que é um governo democrático? Que atitude ter perante o governo, o Estado, a sociedade? Conceitos chave Teorias sobre o papel do Estado Introdução O Estado mínimo : a primazia do mercado A escola clássica inglesa: o deixar fazer (laissez faire) Nozick: o mercado como processo justo O Estado de bem-estar (ou protector) Definição A redistribuição de rendimento O fornecimento de bens primários O Estado imperfeito O Estado Leviatã O Estado ao serviço dos interesses Finanças clássicas, intervencionistas e constitucionalismo financeiro Error! Bookmark not defined Finanças Clássicas Finanças Intervencionistas Constitucionalismo Financeiro Finanças Modernas Conceitos chave... 41

2 3 Fundamentos para a intervenção pública Uma visão geral do problema Os dois teoremas fundamentais da economia do bem-estar Eficiência de Pareto numa economia de troca O óptimo social Eficiência e equilíbrio em mercados competitivos Fracasso de mercado Intervenção pública por razões de eficiência Bens públicos versus privados: características e formas de provisão Os bens públicos: eficiência, equilíbrio e preço Externalidades Bens privados com externalidade positiva Concorrência imperfeita: o caso do monopólio Informação assimétrica Tipologia de intervenção pública por razões de eficiência Intervenção pública por razões de justiça social O bem-estar social Distribuição de rendimento óptima Bens de mérito Conflitos potenciais entre eficiência e equidade Os custos da redistribuição A provisão pública de bens privados Conceitos chave Apêndice 3.A Condições de eficiência com dois bens privados Apêndice 3.B Condições de eficiência com bem privado e público PARTE II - Despesas Públicas: Teoria e Prática 4 Escolhas colectivas e decisão política Enquadramento geral Os problemas das escolhas colectivas Tipos de regras: da maioria relativa à unanimidade O paradoxo de Condorcet O teorema de Arrow Votações simples com a regra da maioria O teorema do votante mediano Implicações do teorema Votações em bens públicos financiados diferenciadamente Bem público financiado com tributação uniforme: imposto per capita Error! Bookmark not defined.

3 4.3.2 Bem público financiado com tributação proporcional e progressiva Bem público financiado com tributação diferenciada: unanimidade (Lindahl) Votações complexas, ausência de equilíbrio e estrutura A multidimensionalidade da escolha colectiva Equilíbrio induzido pela estrutura Troca de votos, equilíbrio e bem-estar social Escolhas colectivas, democracia e interesse público Grupos de interesse e grupos de pressão Democracia, competição e interesse público Democracia, deliberação e interesse público Teoria e políticas públicas num contexto de incerteza Informação assimétrica, seguros privados, segurança social e saúde Error! Bookmark not defined Agência, incentivos, risco e confiança Informação simétrica: risco e seguros Informação assimétrica (risco moral) Informação Assimétrica (selecção adversa) Informação assimétrica, equidade e racionalidades da intervenção governamental exterior à relação de agência Informação assimétrica, equidade e racionalidades da intervenção governamental quando o governo é o principal Externalidades: políticas públicas e os seus efeitos O Zonamento A tragédia dos recursos comuns Direitos de propriedade e negociação: o teorema de Coase Regulamentação, impostos pigouvianos e negociação (informação simétrica) Regulamentação, impostos pigouvianos e mercado de direitos (informação assimétrica) Desigualdade, pobreza e bem-estar social Pobreza versus desigualdade Índice de Gini e Curvas de Lorenz Aversão à desigualdade e o índice de Atkinson Evidência empírica para Portugal Conclusões Conceitos chave Apêndice 5.A - Externalidades: eficiência, equilíbrio e mercado de direitos

4 6 Despesa pública: avaliação e tendências Enquadramento geral A importância da despesa pública O crescimento da despesa pública Tendências da despesa pública na União Europeia A despesa pública total Estrutura da despesa pública: classificação económica Despesa pública por classificação funcional Desempenho e eficiência da despesa pública Desempenho das administrações públicas Eficiência da despesa pública Eficiência da despesa pública na educação e na saúde Análise custo-benefício O Valor Actual Líquido A Taxa Interna de Rentabilidade Custos e benefícios Conceitos chave Apêndice 6.A Classificação das despesas usada na AMECO PARTE III - Receitas Públicas: Teoria e Prática 7 Receitas Públicas e Sistema Fiscal: uma introdução Fontes de financiamento do Estado e principais modalidades de receita pública Conceito e modalidades de receita pública Características desejáveis de um sistema fiscal Um sistema fiscal óptimo Eficiência e tributação As condições de eficiência Imposto distorcedores e não-distorcedores Equidade de um sistema fiscal Critérios de equidade e princípios de tributação Indicadores da capacidade de pagar e equidade horizontal Equidade vertical e progressividade Incidência legal e económica dos impostos Incidência económica com distintas incidências legais Conceitos-chave

5 8. Tributação, eficiência e equidade: desenvolvimentos Tributação de bens e estruturas de mercado Imposto ad valorem vs. imposto unitário em concorrência perfeita Imposto sobre bens em mercado monopolista Tributação e escolhas individuais Tributação e eficiência económica no consumo Tributação e seus efeitos sobre a decisão de poupar Tributação de rendimentos do trabalho e do capital Oferta de trabalho: efeitos substituição e rendimento Tributação e eficiência económica no mercado de trabalho Tributação de rendimentos de capital e a sua mobilidade Tributação óptima de bens e de rendimento Tributação óptima e eficiência paretiana Impostos de Ramsey e eficiência no consumo Imposto sobre o rendimento, progressividade e carga excedentária Conflitos reais e aparentes entre eficiência e equidade Limites à tributação, curva de Dupuit-Laffer e reformas fiscais 268 Conceitos-chave O Sistema Fiscal Português Principais classificações de impostos As reformas fiscais portuguesas e alterações recentes As reformas fiscais dos finais da década de 80-princípios dos anos Principais modificações ocorridas nos finais dos anos 90-1.ª década de Reformas fiscais recentes (anos ) Composição do Sistema Fiscal Português actual Principais impostos, contribuições sociais e benefícios fiscais IRS - Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares IRC - Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Colectivas IVA - Imposto sobre o Valor Acrescentado Contribuições obrigatórias para a Segurança Social Benefícios e Despesa fiscal Evolução recente do SFP: alguns indicadores quantitativos Nível de fiscalidade Estrutura fiscal Comparações internacionais Breve caracterização económica do SFP

6 9.6.1 Nível global e estrutura da tributação Avaliação quantitativa do SFP: principais impostos Conceitos-chave PARTE IV - Finanças Públicas a Diferentes Níveis de Governo 10 Federalismo orçamental e descentralização Estrutura do governo e federalismo orçamental Diversidade na descentralização financeira Os problemas Desconcentração, descentralização, autonomia e secessão Eficiência, descentralização e zonamento Bens públicos locais e bens de clube A população óptima de um município com equipamentos fixos Error! Bookmark not defined A quantidade óptima de serviços fornecidos (Des)economias de escala e dimensão óptima do município Competição inter-municipal e o modelo de Tiebout Eficiência e descentralização Equidade pessoal, territorial e redistribuição Redistribuição, equidade, pessoas e território Descentralização vs. Desconcentração: o caso do ensino básico Error! Bookmark not defined Redistribuição de rendimento entre indivíduos Redistribuição entre territórios e a medição das desigualdades Error! Bookmark not defined Transferências intergovernamentais Transferências versus partilha de receitas Transferências gerais e equilíbrio financeiro vertical Transferências gerais e equilíbrio financeiro horizontal Transferências específicas e comparticipadas Federalismo e desenho institucional Conceitos chave Apêndice 10.A Modelo básico de bens de clube Apêndice 10.B Um modelo de equilíbrio financeiro aplicado aos municípios portugueses O sector público em Portugal: âmbito, estrutura e contas O âmbito e estrutura do sector público O âmbito do sector público

7 Estrutura do sector público, descentralização política e administrativa Dois significados da palavra Estado O Estado: administração central e segurança social Administração Central: a administração direta e a desconcentração administrativa Administração central: a administração indireta e a descentralização administrativa A Segurança Social A administração regional e local As contas e os saldos das administrações públicas Óptica da contabilidade nacional Óptica da contabilidade pública Valores consolidados e não consolidados Os saldos dos subsectores e o saldo global As contas da administração regional e local (municípios) As Contas das Administrações Regionais A Administração Local As contas da Segurança Social Enquadramento geral As contas do subsector da segurança social (contabilidade pública) Error! Bookmark not defined As Contas da Caixa Geral de Aposentações (CGA) As administrações públicas e o sector público empresarial A sustentabilidade das finanças públicas: uma perspectiva institucional Conceitos chave Orçamento do Estado Noção e âmbito do orçamento. O ciclo orçamental Noção e âmbito do orçamento O contexto legal do orçamento O ciclo orçamental: fases e competências As regras de organização do orçamento Anualidade Unidade e universalidade Não compensação Não-consignação Especificação Equilíbrio A apresentação das despesas e das receitas no orçamento

8 A classificação das despesas A classificação das receitas A elaboração, discussão e votação do orçamento O processo de preparação do orçamento A discussão e votação do orçamento As escolhas orçamentais: uma aplicação da teoria da escolha pública Error! Bookmark not defined A execução e o controlo do orçamento. A Conta do Estado A execução orçamental O controlo orçamental A Conta do Estado Conceitos chave Apêndice 12.A A evolução histórica do conceito de equilíbrio orçamental PARTE V - Política Orçamental e a União Europeia 13 Política orçamental Uma visão global da política orçamental Objectivos de política orçamental Instrumentos de política orçamental Indicadores e conceitos Componentes da política orçamental Política orçamental discricionária Estabilizadores automáticos Política orçamental no modelo IS-LM Modelo Keynesiano em economia aberta O funcionamento do multiplicador Keynesiano Variação das despesas e das receitas públicas A curva IS A curva LM Política orçamental no instrumental IS-LM Procura e oferta agregada A curva AD A curva AS Política orçamental no instrumental AD-AS Conceitos chave Apêndice 13.A Equação para a taxa de juro de equilíbrio no modelo IS-LM Apêndice 13.B Metodologias para determinar o saldo estrutural

9 14 Sustentabilidade das Finanças Públicas Dívida pública Necessidades de financiamento do Estado Conceitos e instrumentos de dívida pública A Equivalência Ricardiana A dívida pública é riqueza? Pressupostos teóricos da Equivalência Ricardiana Aritmética dos défices e da dívida pública Restrição orçamental, défices e senhoriagem Aritmética do rácio dívida-produto Dívida pública e jogos de Ponzi A questão da sustentabilidade A restrição orçamental inter-temporal do governo Conceitos chave Apêndice 14.A A base monetária e as receitas de senhoriagem Apêndice 14.B A restrição orçamental inter-temporal Política orçamental na UE Enquadramento geral O enquadramento da política orçamental na UEM O Pacto de Estabilidade e Crescimento Critérios orçamentais Desempenho orçamental na UE O Procedimento dos Défices Excessivos A experiência do Procedimento dos Défices Excessivos Os Programas de Estabilidade Desenvolvimentos do Enquadramento orçamental da UE O critério da dívida e o Tratado Orçamental As revisões do Pacto de Estabilidade e Crescimento e o Semestre Europeu O orçamento da União Europeia Conceitos chave Apêndice 15.A1 Uma cronologia para a União Económica e Monetária Apêndice 15.B As economias dos Estados Membros Bibliografia Legislação Índice Remissivo

10 de Quadros Índice de Quadros Quadro Ano de introdução de prestações sociais e imposto sobre rendimento Quadro 2.2 O dilema do prisioneiro e a razão de ser do Estado Quadro Formas de produção e provisão públicas e privadas Quadro Fracassos de mercado e intervenções públicas por razões de eficiência Quadro Intervenções públicas por razões de equidade Quadro O paradoxo de Condorcet Quadro 4.2 Uma tipologia de grupos de interesse baseada nos efeitos sobre o bem-estar individual Quadro 5.1 O problema do risco moral Quadro 5.2 Escala de equivalência da OCDE Quadro 5.3 Efeito do RMG na pobreza e desigualdade (2012) Quadro 5.4 Indicadores de pobreza monetária (2003, 2006, 2009 e 2012) Quadro 6.1 Despesa pública total em % do PIB Quadro 6.2 Classificação funcional das despesas, UE Quadro 6.3 Agregação funcional da despesa pública Quadro 6.4 Distribuição funcional das despesas em % do PIB: redistribuição Quadro 6.5 Distribuição funcional das despesas em % do PIB: afectação, serviços gerais e actividades privadas Quadro 6.6 Desempenho e despesa pública nos países A, B e C Quadro 6.7 Eficiência na educação (nível do secundário), Quadro 6.8 Eficiência na saúde, Quadro 6.9 VAL de um projecto de investimento Quadro 6.10 TIR de um projecto de investimento Quadro 6.11 Custos e benefícios tangíveis e intangíveis Quadro 8.1 Impostos e escolhas económicas Quadro Decisões acerca da afectação de recursos entre escolas da escolaridade obrigatória Quadro 11.1 Nomenclatura dos sectores institucionais Quadro 11.2 A Estrutura das Administrações Públicas em Portugal Quadro 11.3 Autonomia administrativa e financeira Quadro 11.4 Receitas e Despesas das Administrações Públicas (CN): Quadro Receitas e Despesas das Administrações Públicas (CP):

11 de Quadros Quadro 11.6 Receitas e despesas (consolidadas) de cada subsector em proporção das administrações públicas (2015) Quadro 11.7 Despesas (não consolidadas) de cada subsector em % das despesas totais de cada subsector (2015) Quadro 11.8 Saldo global (consolidado e não consolidado) decomposto por subsectores (2015) Quadro Conta da Região Autónoma da Madeira (2013) Quadro Conta da Região Autónoma dos Açores (2013) Quadro Estrutura das Receitas Efectivas dos municípios portugueses (2001, 2004, 2007, 2010 e 2014) Quadro Estrutura das despesas efectivas dos municípios portugueses (2001, 2004, 2007, 2010 e 2014) Quadro Receitas, despesas e saldo global (em cont. Pública) dos municípios portugueses (2001, 2004, 2007, 2010 e 2014) Quadro Taxas de retenção de colecta de IRS para o, município, com efeitos em 2009, 2012 e Quadro Critérios de determinação das transferências do Orçamento de Estado Quadro Conta (2013) e Execução Orçamental (2014) da Segurança Social Quadro Conta (2013) e Execução Orçamental (2014) da Caixa Geral de Aposentações Quadro Indemnizações compensatórias no sector empresarial do Estado Quadro O Esforço financeiro do Estado (sem garantias) Quadro Classificação funcional da despesa Quadro Classificação económica das despesas Quadro 12.3 Classificação económica das receitas Quadro Regras orçamentais quantitativas em alguns Estados- Membros da União Europeia ( ) Quadro Mapas contabilísticos Quadro 13.1 Efeito das despesas públicas sobre o rendimento Quadro 13.2 Efeito das despesas públicas sobre o rendimento Quadro 14.1 Necessidades de financiamento do Estado em Quadro 14.2 Tipos de dívida pública em Portugal Quadro 14.3 Saldo da dívida pública do Estado Quadro Aritmética dos défices e da dívida Quadro 15.1 Resumo do Reporte dos Défices Excessivos de Portugal Quadro 15.2 Situações de défice excessivo no contexto do PDE Quadro 15.3 Exemplo de prazos para o PDE: o caso da República Checa em Quadro 15.4 Principais variáveis do PE de Portugal

12 de Quadros Quadro 15.5 Saldo primário implícito na regra da dívida, % do PIB (equação (15.6))

13 de Figuras Índice de Figuras Figura A procura de urgências hospitalares Figura Eficiência numa economia de troca Figura Os preços como mecanismo de transmissão de informação Figura 3.3 O racionamento num bem não congestionado Figura 3.4 -Bem privado (X) e bem público (Y) Figura Preços de Lindahl (p*) e equilíbrio de subscrição privada Figura Externalidade negativa da produção Figura O ensino superior: bem privado com externalidade positiva Figura Equilíbrio do monopolista Figura Curvas de indiferença social: a) utilitaristas e b) rawlsianas Figura A utilidade marginal do rendimento decrescente Figura O óptimo social utilitarista com indivíduos diferentes Figura O óptimo social rawlsiano com indivíduos diferentes Figura Óptimos sociais para diferentes indivíduos e concepções éticas distintas Figura O conflito eficiência e equidade (utilitarismo e rawlsianismo) 81 Figura A provisão pública de um bem privado Figura A escolha da maioria óptima em problemas de afectação (soma positiva) Figura Regras de decisão e bem-estar de dois grupos (A e B) Figura Preferências unimodais e o votante mediano Figura Distribuição do rendimento e votante mediano Figura O voto individual na despesa pública Figura O voto na despesa pública financiada com tributação uniforme Figura Despesa pública financiada com igual sacrifício marginal Figura Despesa pública financiada com impostos de Lindahl Figura A multidimensionalidade da escolha colectiva Figura 5.1 Aversão e neutralidade relativamente ao risco Figura 5.2 Contratos de Equilíbrio na Presença de Informação Simétrica 134 Figura 5.3 Selecção adversa: da existência de um equilíbrio com contratos separados Figura 5.4 Equilíbrio e óptimo com recursos comuns Figura 5.5 O teorema de Coase Figura Regulamentação ou imposto pigouviano (informação simétrica)...155

14 de Figuras Figura Regulamentação vs. imposto com subestimação de benefícios 155 Figura 5.8 Regulamentação vs. imposto com subestimação de custos Figura 5.9 Imposto pigouviano, quotas e mercado de direitos de poluição Figura 5.10 Comparando pobreza e desigualdade em dois países Figura 5.11 Curvas de Lorenz Figura 6.1 Despesa pública (preços de mercado) e PIB per capita em Portugal Figura 6.2 Despesa total em % do PIB Figura 6.3 Despesa total em % do PIB (1970 e 2015) Figura 6.4 Composição da despesa pública na área do euro, em % do PIB Figura 6.5 Transferências sociais em % do PIB (1970 e 2015) Figura 6.6 Despesas com funcionários, em % do PIB (1970 e 2015) Figura 6.7 Pagamento de juros, em % do PIB Figura 6.8 Juros mais despesas com funcionários (% da despesa total) Figura 6.9 Formação bruta de capital fixo, % do PIB Figura 6.10 Despesa funcional em % do PIB Figura 6.11 Redistribuição em % da despesa total, Figura 6.12 Afectação em % da despesa total, 2009 (média simples para a UE15) Figura 6.13 Despesa funcional em % da despesa total, 2009, UE Figura 6.14 Índice de desempenho das administrações públicas (média=1.0) Figura 6.15 Fronteira de possibilidades de produção Figura 6.16 VAL e TIR de dois projectos Figura 7.1 Impostos e eficiência Figura 7.2 Tributação e igualdade de sacrifícios Figura 7.3 Incidência dos impostos Figura 7.4 Distintas incidências legais de um imposto Figura Comparação entre imposto ad valorem e imposto unitário Figura 8.2 Impostos ad valorem e unitário em mercado monopolista Figura 8.3 Impostos e escolha entre bens Figura 8.4 Impostos e poupança Figura 8.5 Imposto com distintas ofertas de trabalho Figura 8.6 Impostos e oferta de trabalho Figura 8.7 Tributação de rendimentos do capital Figura 8.8 Modalidades de tributação do rendimento e grau de progressividade Figura 8.9 Graus de progressividade e distorções na oferta de trabalho Figura Limites à tributação, receitas fiscais e gasto público

15 de Figuras Figura Nível de fiscalidade nos países da União Europeia (anos ) Figura 10.1 Receita fiscal e despesa pública de governos locais em 2011 (%) Figura Provisão centralizada e descentralizada Figura Número óptimo de membros, quando a capacidade é fixa Figura Capacidade óptima quando o número de membros é fixo Figura Da inexistência de óptimo populacional com factores variáveis Figura 10.6 Provisão ineficiente (excessiva) com exportação fiscal Figura 10.7 Provisão ineficiente (insuficiente) com spillovers Figura Custo per capita de fornecer bens públicos locais Figura 10.9 Transferências para garantir despesa padrão mínima Figura Efeitos de transferências específicas (não comparticipadas) 353 Figura Efeitos de transferências comparticipadas Figura O sistema de segurança social em Portugal Figura Processo de elaboração do orçamento e da proposta de lei: principais etapas Figura Saldo orçamental global e primário, Portugal: Figura 13.2 Hiato do produto, Portugal: Figura 13.3 Saldo orçamental global e estrutural, Portugal: Figura Estabilização automática Figura 13.5 Curva IS Figura 13.6 A curva LM Figura 13.7 Equilíbrio no instrumental IS-LM Figura Política orçamental expansionista no instrumental IS-LM Figura 13.9 A curva de procura agregada no instrumental IS-LM Figura A curva de oferta agregada Figura As curvas AD e AS Figura Redução das despesas públicas e curvas AD e AS Figura 14.1 Dívida pública, saldo orçamental, receita e despesa do Sector Público Administrativo em Portugal: (em % do PIB) Figura 14.2 Rendimento, consumo e Equivalência Ricardiana Figura 14.3 Rendimento, consumo e restrições de liquidez Figura Área de sustentabilidade do saldo primário (em % do PIB) Figura 15.1 Trajectórias do rácio dívida-produto Figura 15.2 Saldo orçamental na UE28 (em % do PIB) Figura 15.3 Dívida pública na UE28 (em % do PIB)

16 de Caixas Índice de Caixas Caixa Assim falava Adam Smith: as 4 máximas Caixa Tributação correctiva e triplo dividendo Caixa Imposto Pessoal sobre o Rendimento Caixa Fases técnicas de um imposto Caixa Tributação do Rendimento em IRS Caixa IVA e mecanismo do crédito de imposto Caixa Indicadores de medida de um sistema fiscal Caixa Eficiência e Descentralização Caixa Indicadores orçamentais Caixa Princípios de Estabilidade e Solidariedade Orçamental Caixa O princípio da boa gestão financeira Caixa O semestre Europeu