Protecção Social no OGE 2016

Transcrição

1 * 25 Anos * Na promoção da cidadania e inclusão social em Angola UNICEF/ANGA /Germano Miele Protecção Social no OGE 2016 Com o presente folheto pretende-se partilhar os resultados da análise do Orçamento Geral do Estado (OGE) para o ano de 2016 no sector da Protecção Social. A análise concentra-se na protecção social não contributiva que tem um papel fundamental na redução da pobreza e na redistribuição da riqueza de um país, dois importantes objectivos declarados no Plano Nacional de Desenvolvimento PND Mensagens chave»» Angola não está a priorizar a protecção social não-contributiva (ou de base ), ou seja, a protecção social que tem como enfoque específico os cidadãos mais pobres e vulneráveis. Isto é evidente se considerarmos que: Quase metade (44%) dos fundos classificados no OGE como Protecção Social são direcionados à segurança social para os trabalhadores da função pública e os ex-militares (ou seja, para a protecção social contributiva). Mais de metade (51%) da atribuição ao sector é classificada no OGE como Serviços de Protecção Social Não Especificados. Embora o OGE não forneça informações detalhadas sobre esta rubrica orçamental, não há evidência de que estes fundos sejam investidos em intervenções de protecção social de base. A porção do orçamento alocada para Protecção Social que tem vindo a ser atribuída à protecção social não contributiva (ou de base ) é muito limitada, sendo estimada em 5% da atribuição sectorial.»» Além de ser insuficientemente financiada, a protecção social não-contributiva, nos últimos dois anos tem vindo a sofrer cortes significativos. Por exemplo, a alocação ao Programa de Apoio Social, um dos programas mais importantes de transferências sociais para pessoas vulneráveis, diminuiu em 80% entre 2014 e Esta diminuição contraria um princípio geral que estabelece que em períodos de crise o Estado reforce a assistência social para amortecer o impacto da crise na camada mais vulnerável da população.»» Angola é um dos pouquíssimos países em desenvolvimento que ainda não investe em programas de transferência de renda; enquanto estes programas estão em rápida expansão noutros países en desenvolvimento, Angola continua a apostar nos programas de transferência de bens com resultados limitados. Criar e ampliar progressivamente um programa de transferência monetária poderia acelerar o progresso na redução da pobreza e vulnerabilidade em Angola e amenizar os efeitos da crise na camada mais pobre da população.

2 1. O sector da Protecção Social em Angola A Protecção Social é definida internacionalmente como um conjunto de medidas formais e informais que tem como objectivo reduzir o impacto dos riscos sociais e económicos, vulnerabilidades e privações e de facilitar o crescimento equitativo. Em Angola, a Lei de Bases da Protecção Social 2 estrutura o sistema de Protecção Social em três eixos: básica, obrigatória e complementar. A protecção social obrigatória e a complementar assentam numa lógica de seguro social ligado ao emprego e financiado por meio das contribuições dos trabalhadores e das entidades empregadoras. Por isso, estes eixos são chamados protecção social contributiva e beneficiam a população empregada no sector formal da economia. O terceiro eixo refere-se à protecção social não-contributiva, também chamada protecção social básica, ou de base, ou seja, o conjunto de intervenções que visam promover o bem-estar dos indivíduos, famílias e comunidades pobres e vulneráveis e a garantia de níveis mínimos de subsistência e dignidade. O alvo específico da protecção social não-contributiva são as famílias que se encontram em situação de precariedade económica e risco. A protecção social não contributiva tem um papel fundamental para a redução da pobreza e para a melhor redistribuição da riqueza de um país, dois importantes objectivos declarados no Plano Nacional de Desenvolvimento PND A nova Política de Assistência Social está há algum tempo a ser analisada para aprovação pelo Conselho dos Ministros. Uma vez aprovada, a política poderá fornecer uma base para a expansão do financiamento e das intervenções de protecção social com enfoque nos mais vulneráveis. O eixo da protecção social não contributiva está muito pouco desenvolvido em Angola, que é um dos pouquíssimos países em desenvolvimento que ainda não tem um programa de transferência de renda para famílias pobres e vulneráveis 3. A introdução de um programa similar em Angola poderia acelerar o progresso na redução da pobreza e vulnerabilidade e amenizar os efeitos da crise na camada mais pobre da população. O Governo de Angola assinou uma parceria com a União Europeia para a implementação de um ambicioso programa de protecção social não contributiva, APROSOC 4. O projecto, que tem um valor total de cerca de 38 milhoes de euros, é implementado através do Ministério da Assistência e Reintegração Social (MINARS). O Projecto APROSOC inclui a subcomponente SIMSAP, executada em parceria com a UNICEF, que inclui um programa piloto de transferência de renda dirigido às famílias com crianças vulneráveis, de idade inferior a 5 anos. A implementação deste programa poderia servir de base para a futura expansão desta intervenção em Angola. Em Angola existem dois programas de transferências de bens, o Programa de Apoio Social (PAS) e o Cartão Kikuia. O PAS tem como principal subcomponente a cesta básica que distribui alimentos a famílias vulneráveis. A distribuição é irregular, oscilando de acordo com a disponibilidade de recursos. Segundo dados do Governo, o PAS presta assistência a cerca de pessoas. Mesmo se estes números fossem confirmados, seria equivalente a apenas 8 por cento da população que vive em situação de pobreza monetária. O Cartão Kikuia é um programa de transferência de bens que disponibiliza às famílias pobres Kwanzas por mês, por meio de um cartão pré-pago, para a compra de um conjunto de produtos previamente definidos (alimentos, materiais de ensino, etc.), em lojas estabelecidas para o efeito pelo Governo. A focalização e selecção dos beneficiários do programa são da responsabilidade das autoridades locais e não está claro se foram definidos critérios adequados para garantir que o programa beneficie as famílias vulneráveis. Angola não tem ainda uma politica ou estratégia nacional que enderece o sector da protecção social não contributiva, resultando em intervenções pouco coordenadas. Um esboço de Política Nacional de Assistência Social (PNAS) foi desenvolvido pelo MINARS e aguarda aprovação pelo Conselho dos Ministro há quase dois anos. A aprovação da PNAS poderia contribuir a reforçar e racionalizar o sector da protecção social não contributiva em Angola e também servir de base para aumentar a alocação a assistência social que, como mostrado no paragrafo 2 deste folheto, em Angola são ainda muito limitadas. UNICEF/ANGA /Xavi Simancas 1 80% representa a redução nominal da alocação, no entanto, devido à alta taxa de inflação registada nos últimos anos, a diminuição real da alocação é muito mais elevada. As taxas oficiais de inflação reportadas pelo Banco Nacional de Angola são: 14% em 2014; 20% em 2015 e 14% nos primeiros quatro meses de Isto determina uma inflação acumulada de 56% entre Janeiro 2014 e Abril Lei nº 7/04 de 15 de Outubro de Por exemplo a África de Sul tem um subsídio universal para crianças, pensão universal de velhice, subsídio para pessoas desempregadas. Etiópia tem um programa baseado em pagamento para trabalho nas obras públicas e um subsídio para agregados sem mão-de-obra activa. Quénia, Gana e Uganda têm programas dirigidos aos grupos mais vulneráveis, incluindo programas para as famílias com crianças órfãs e vulneráveis e com idosos. 4 O projecto APROSOC (Apoio à Protecção Social) é um projecto financiado pela União Europeia. A sua implementado - através do Ministério da Assistência e Reinserção Social e em parceria com o UNICEF e Louis Berger - começou em Setembro de 2014 e decorrerá até Setembro de 2018.

3 2. Tendências de atribuição de verbas ao sector da Protecção Social Com uma atribuição de 812 mil milhões de Kwanzas, a função orçamental Protecção Social tem um peso de 12,6% do OGE 2016, que se mantém em linha com o peso do ano passado e com a média dos últimos anos (Gráfico 1). A porção do OGE atribuída para a protecção social não contributiva (ou de base ) é muito limitada Gráfico 1 Percentagem do OGE atribuída ao sector da Protecção Social, período Fonte: OGE: Embora a atribuição total da função Protecção Social nos OGEs dos últimos anos seja elevada em termos percentuais e absolutos, a porção atribuída para a protecção social não contributiva (ou de base ) é muito limitada, sendo estimada, na base dos nossos cálculos, em menos de 5% da atribuição sectorial. De facto, a grande maioria dos fundos alocados à função Protecção Social financiam a protecção social contributiva (44%) ou outro tipo de despesas. Para aproximar a percentagem atribuída à protecção social nãocontributiva, ou seja, directamente dirigida às pessoas pobres e vulneráveis, triangulámos dados dos OGEs dos últimos três anos 5. Embora os classificadores orçamentais deixem dúvidas em alguns casos específicos, a análise mostra (Tabela 1) que a protecção social não contributiva tem vindo a receber atribuições entre 5% e 6% do total alocado à Protecção Social. O peso limitado da alocação à protecção social não-contributiva, e também a sua relativa diminuição no OGE 2016 (5% contra 6% no ano passado), é preocupante porque num período de crise económica como o actual as intervenções para apoiar a pessoas mais pobres e vulneráveis não deveriam sofrer cortes mas deveriam ser reforçadas para mitigar o impacto da crise nas camadas mais vulneráveis da população. Tabela 1 Estimativa da alocação para protecção social contributiva e não-contributiva (ou de base ) como percentagem da função da Protecção Social Ano Protecção social contributiva 5 Protecção social não-contributiva 5 Despesas não especificadas % 5% 63% % 6% 55% % 5% 51% Fonte: Cálculos dos autores na base do OGE A alocação a protecção social não contributiva foi estimada somando as alocações classificadas como Protecção Social nos orçamentos dos seguintes órgãos: MINARS, MAT, Ministério dos Antigos Combatentes, Ministério da Saúde, Ministério da Família, Ministério do Comercio; foram também incluídas as alocações classificadas como Protecção Social nos orçamentos provinciais. A alocação para a protecção social contributiva e para as despesas não especificadas foi estimada somando as alocações nestas rubricas dos diferentes órgãos, nomeadamente MAPTESS, Ministério da Defesa, Ministério do Interior, Encargos Gerais do Estado e Reservas Orçamentais.

4 3. Atribuição por sub-função do sector da Protecção Social A análise por subfunções (Gráfico 2) evidencia que mais de metade (51%) dos recursos do sector, ou seja 414 mil milhões de Kwanzas, são atribuídos a Serviços de Protecção Social Não Especificados. Gráfico 2 Atribuição percentual por subfunção no sector de Protecção Social no OGE 2016 Família e Infância 0.9% Serviços de Prot. Social Não Especificados 51% Velhice 35% Desemprego 0.03% Doença e Incapacidade 0.5% Sobrevivência 12% Fonte: OGE 2016 Os classificadores orçamentais utilizados e a falta de informação sobre eles dificultam ter um quadro completo e claro do que é de facto financiado com estas verbas. O Gráfico 3 mostra que a maioria destas verbas é classificada como Encargos Gerais do Estado (324 mil milhões de Kwanzas) sem especificar o seu destino. As informações recolhidas indicam que esta rubrica inclui provavelmente os vários subsídios do Estado a energia e fundos de contingências cuja natureza não foi possível esclarecer. Em relação aos subsídios energéticos, deve-se mencionar que a sua classificação como Protecção Social é problemática pois, conforme demonstrado por evidências internacionais, trata-se de intervenções com carácter regressivo, ou seja que beneficiam de maneira desproporcionada as camadas mais ricas da população. Outra parte significativa desta subfunção são as Reservas orçamentais (80 mil milhões de Kwanzas). O OGE não providencia informações sobre como este montante, que corresponde a 10% do orçamento total para a Protecção Social, é utilizado. A segunda subfunção mais importante em termos de atribuição é Velhice que recebe um terço do orçamento do sector (285 mil milhões de kwanzas). O Gráfico 4 mostra que 94% da alocação para a subfunção Velhice vai para o MAPTESS 6 e o Ministério da Defesa, e que assim e na sua grande maioria inclui a despesas do Estado para financiar as pensões contributivas dos pensionistas do Estado (civis e militares). No OGE 2016 a atribuição à subfunção Velhice aumentou 64% comparada com o OGE revisto de Este aumento resultou num incremento de 65% no MAPTESS e de 52% no Ministério dos Antigos Combatentes e Veteranos da Pátria. Entretanto o MINARS, que implementa programas de assistência social não-contributiva, sofreu uma diminuição na atribuição a Velhice de 64% comparado com Gráfico 3 MINARS % Gráfico 4 Atribuição na subfunção dos Serviços de Protecção Social Não Especificados Resevas Orçamentais % Reservas Orcamentais % Encargos Gerais Do Estado % Antigos Combatentes % Atribuição na subfunção de Velhice MIN da Defesa % MAPTESS, % MAT 380 0% Interior 0,5 0% MIN Antigos Combat % Provincias % Encargos Gerais do Estado 242 0% 6 Ministério da Administração Pública, Trabalho, Emprego e Segurança Social. Fonte: OGE 2016 (em % e em Milhões de Kwanzas)

5 A subfunção Sobrevivência tem uma alocação total de 100 mil milhões de Kwanza dos quais 73 mil milhões são atribuídos ao MAPTESS, o que indica que estes fundos provavelmente financiam a protecção social contributiva dos trabalhadores e pensionistas. Os restantes 27 mil milhões são alocados às províncias e o OGE não fornece informações sobre o destino destes fundos. Passando para as outras subfunções (Gráfico 2), a Família e Infância tem um peso de apenas 0.9% do orçamento do sector de Protecção Social. As últimas duas subfunções, Doença e incapacidade e Desemprego têm alocações extremamente baixas, de 3.8 e 0.3 mil milhões de Kwanzas (respectivamente). 4. Repartição do orçamento por programa e orgão A atribuição ao Ministério da Assistência e Reinserção Social (MINARS) baixou consideravelmente nos últimos dois anos passando de 30 mil milhões de Kwanzas no OGE 2014 a 19 mil milhões de Kwanzas no OGE O MINARS é o ministério responsável pela coordenação da protecção social de base em Angola cuja maior intervenção, o Programa de Apoio Social, baixou entre 2014 e 2016 em 80% (de 11.8 mil milhões em 2014 a 2.6 mil milhões de Kwanzas em 2016). No mesmo período outras rubricas orçamentais do MINARS também receberam cortes importantes, nomeadamente: (1) Respostas a calamidades e emergências 7 (-26%), Acções a favor de pessoas com deficiências 8 (-26%), (3) Apoio aos ex-militares (-46%), e outros programas gerais de transferências para pessoas vulneráveis 9 como idosos, órfãos, desempregados, e pessoas com necessidades habitacionais (-50%). Gráfico 5 Atribuição ao Ministério de Assistência e Reinserção Social (MINARS) nos OGE (em Milhões de Kwanzas) 35,000 30,000 29,391 30,371 25,000 20,000 19,650 19,536 15,000 10,000 5,000 0 OGE CGE 2013 OGE CGE 2014 OGE 2015 OGE 2016 Fonte: OGE: Outros programas de protecção social de base implementados por outros departamentos ministeriais também foram afectados por cortes consideráveis nos últimos dois anos. É o caso do programa Cartão Kikuia e da Merenda Escolar que receberam cortes nominais respectivamente de 10% e 17%, desde Como mencionado antes, os classificadores orçamentais não permitem ter informações adequadas sobre as alocações para programas de Protecção Social. Sem uma revisão dos classificadores do sector continuará a ser muito difícil, tanto para o Estado quanto para o cidadão, saber que fundos são de facto investidos nesta área crucial para o desenvolvimento sustentável 7 Despesas de Funcionamento para Emergência são: (1) Apoio em Situações de Calamidades Naturais, (2) Assistência às pessoas afectadas por Sinistros e Calamidades Naturais (3) Assistência Alimentar a Pessoas Carenciadas e em situações de Vulneráveis (4) Apoio à Actividade Operacional das Equipas (Provinciais) Intervenção. Rápida. 8 Despesas de Funcionamento para pessoas com deficiência são: (1) Atribuição Dos Meios De Locomoção E Ajudas Técnicas, (2) Apoio Const. Micro Cooperativas P/Pessoas Deficiente (3) Programa De Reabilitação Baseado Na Comunidade. 9 Despesas de Funcionamento para actividades gerais de resposta a vulnerabilidade são: (1) Assistência a pessoa idosa na Comunidade, (2) Programa de Geração de Trabalho e Rendimento, (3) Projecto de apoio leite e papas, (4) Programa de Repatriamento, (5) Melhoria das Condições Habitacionais das Famílias, (6) Projecto Mãe Tutelar. 10 Como indicado na primeira página deste Folheto, o valor real dos cortes aos programas é de facto muito maior do que o valor nominal dos cortes por causa da alta inflação registrada entre 2014 e 2016.

6 do país. Um dos exemplos mais gritantes é que mais de metade (51%) da alocação à Protecção Social esteja numa rubrica nãoespecifica (protecção social não-especificada) que não fornece indicações sobre onde os fundos foram de facto alocados. Além disso, há despesas que são classificadas no OGE como Protecção Social que não deveriam ser classificadas como tal, como por exemplo os vários subsídios energéticos. Por outro lado, há intervenções de transferências sociais do Estado que deveriam ser classificadas como Protecção Social, e que não são classificadas como tal no OGE. Por exemplo, o Ministério do Comércio não tem alocações para a Protecção Social, embora esteja a implementar o programa de protecção social não contributiva Cartão Kikuia 11. Outro exemplo, são os 7.5 mil milhões de Kwanzas alocados ao programa Merenda Escolar, que é uma intervenção de protecção social de base (pois facilita o acesso escolar às crianças que vivem em famílias vulneráveis), e que no OGE 2016 não está classificada na função Protecção Social. 5. Distribuição geográfica dos recursos do sector da Protecção Social A protecção social de base está muito dependente do nível central; as províncias têm muito pouca autonomia para adaptar localmente as intervenções de protecção social de base às necessidades locais. A descentralização dos serviços sociais pode ter um papel importante em assegurar que as prestações oferecidas estejam alinhadas com as necessidades das comunidades locais 12. Para ter uma noção do nível de descentralização do sector da protecção social de base, utilizámos o OGE 2016 para uma análise das alocações provinciais. Nos orçamentos provinciais do OGE 2016 encontrámos um total de 21 programas que têm como beneficiários directos pessoas pobres ou vulneráveis e que podem ser identificados como programas de protecção social de base 13. O valor total das atribuições a estes programas de nível provincial é de 25 mil milhões de Kwanzas, equivalente a apenas 3,8% da função de Protecção Social no OGE A nível provincial a atribuição média por pessoa pobre é de Kwanzas por ano se considerarmos todos os programas com transferências ou serviços para pessoas vulneráveis (incluindo a alfabetização, apoio agrícola, desporto e desenvolvimento comunitário). Gráfico 6 Atribuição por pessoa pobre por província para Programas de Assistência Social (em Kwanzas) 8,000 7,000 6,000 5,000 4,000 3,000 2,000 1,000 0 Média provincial Fonte: Dados do OGE 2016, do Censo de 2014 e do IBEP 2011, Cálculos Independentes 11 O Cartão Kikuia a é um programa de transferência de bens que tem como alvo os agregados familiares vulneráveis. 12 Neste quadro, Angola já avançou com a chamada Municipalização dos serviços de Saúde que destina uma porção de recursos directamente para a priorização feita a nível municipal. Entretanto, nos outros sectores de acção do Estado há ainda passos a dar para operacionalizar a descentralização. 13 Cartão Kikuia, Programa de Apoio Social, Programa de apoio às Instituições de Acolhimento de Crianças e Pessoas Idosas, Programa de Expansão do Ensino Pré-escolar, Programa de Desenvolvimento Comunitário, Programa de Desenvolvimento e Promoção do Desporto, Programa de Protecção e Promoção dos Direitos da Criança, Programa de Apoio a Actividade Económica da Mulher Rural, Programa de Desenvolvimento da Agricultura Familiar, Programa de Fomento da Actividade Produtiva Agrícola, Programa de Apoio as Questões do Género e Promoção da Mulher, Programa de Desenvolvimento do Sistema de Ensino Especial, Programa de Valorização e Protecção Social do Idoso, Programa de Melhoria da Qualidade de Vida da Juventude, Programa de Valorização da Família e Aumento das Competências Familiares, Programa De Promoção Da Mulher Rural, Programa De Intensificação Da Alfabetização De Adultos, Programa de Alfabetização, Programa De Intensificação Da Alfabetização De Adultos, Programa da Merenda Escolar, Administração e Gestão De Centros Infantis. Alguns programas foram excluídos por se tratarem de investimentos em infraestruturas e não de apoio directo a pessoas vulneráveis, como por exemplo: Programa de Construção e de Equipamentos Sociais e Edifícios Públicos, e o Programa de Alargamento da rede de Equipamentos Sociais e Infraestruturas.

7 A análise da atribuição sectorial por província mostra grandes disparidades e não há evidências de que o nível da alocação provincial para programas de protecção social de base esteja relacionado com o número de pessoas pobres que vivem em cada província UNICEF/ANGA /Marcin Suder Existem grandes diferenças entre as províncias em termos de recursos por pessoa pobre alocados para programas de protecção social de base e não há evidências de que o nível da alocação provincial esteja relacionado com o número de pessoas pobres que vivem em cada província (Tabela 2), como seria de esperar uma vez que o objectivo da protecção social de base é reduzir a vulnerabilidade e a pobreza das pessoas. Por exemplo, a alocação média anual por pessoa pobre em Cuando Cubango é de Kwanzas; na Huila e em Benguela as alocações anuais por pessoa pobre são de 713 e 565 Kwanzas respectivamente. Com base nas informações em nossa posse não se utilizam critérios predefinidos para definir a atribuição de Assistência Social às províncias, em função do nível de pobreza. Seria importante dar passos para alcançar uma maior descentralização de recursos na base de critérios pré-definidos em relação ao número de pessoas que necessitam apoio em cada província. As províncias têm pouca autonomia para adaptar as intervenções de protecção social às necessidades locais Tabela 2 Atribuições aos programas de Assistência Social por pessoa pobre por províncias no OGE 2016 População total (CENSO 2014) Número de pessoas pobres (Fontes: IBEP e CENSO) Atribuição a programas de Assistência Social de base no OGE 2016 (em Kwanzas) Atribuição a programas de Proteçcão Social de base por pessoa pobre (em Kwanzas) Províncias 9,071,175 24,985,994,321 2,754 Luanda 6,542, ,693 2,609,057,955 4,637 Cabinda 688, ,393 1,286,280,387 5,464 Zaire 567, ,991 1,011,021,291 5,212 Uíge 1,426, , ,913,000 1,925 Bengo 351, , ,100,000 3,964 Cuanza Norte 427, ,113 1,227,437,550 5,453 Malanje 968, ,239 2,026,122,139 3,979 Lunda Norte 799, ,975 1,883,969,494 4,318 Lunda Sul 516, ,199 1,503,068,375 5,557 Moxico 727, ,073 1,222,442,139 3,294 Cuanza Sul 1,793, ,995 1,741,028,655 1,771 Benguela 2,036,662 1,116, ,514, Huambo 1,896,147 1,039,089 2,915,826,673 2,806 Bié 1,338, , ,811,937 1,056 Namibe 471, ,287 1,072,667,561 5,758 Huila 2,354, , ,500, Cunene 965, ,289 1,122,882,379 2,945 Cuando-Cubango 510, ,288 2,185,071,145 6,862

8 UNICEF/ANGA /Germano Miele A Protecção Social, particularmente a de natureza não contributiva (ou de base ), é um sector crucial para a redução da pobreza e a redistribuição da riqueza de um país. Embora no Orçamento Geral do Estado a alocação classificada como Protecção Social seja elevada, só uma parte muito limitada destes recursos está destinada a protecção social não contributiva. A crise económica actual aumenta a importância e a urgência de incrementar de maneira substancial os montantes investidos em programas de protecção social de base com o fim de mitigar o impacto da crise nas camadas mais vulneráveis da população. O investimento em programas de transferência de renda seria o passo certo na direção da redução da pobreza e diminuição das desigualdades. ADRA Angola Praceta Farinha Leitão 27-1º Dto Luanda, Angola Tel: info@adra-angola.org UNICEF Angola Rua Major Kanhangulo 197 Luanda, Angola Tel: Fax luanda@unicef.org * 25 Anos * Na promoção da cidadania e inclusão social em Angola 70 ANOS PELAS CRIANÇAS