Processo Administrativo Previdenciário Eficiente

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1 Processo Administrativo Previdenciário Eficiente

2 Alexandre Schumacher Triches Advogado. Mestre em Direito Previdenciário pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo. Especialista em Direito Público pela Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul. Professor em cursos de Graduação e Pós-Graduação em Direito. Pesquisador e autor de obras na área do Direito Previdenciário. Adriano Mauss Advogado. Servidor do Instituto Nacional do Seguro Social INSS. Mestre em Desenvolvimento (Linha de Pesquisa: Direito, Cidadania e Desenvolvimento) pela Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul. Especialista em Direito Previdenciário pela IMED Faculdade Meridional e em Direito do Trabalho e Seguridade Social pela Universidade de Passo Fundo. Professor em cursos de Pós-Graduação em Direito. Pesquisador da temática de Direito Processual Administrativo Previdenciário, com várias obras já publicadas.

3 Adriano Mauss Alexandre Schumacher Triches Processo Administrativo Previdenciário Eficiente Atualizada com a Instrução Normativa INSS n. 77/2015 com as alterações até julho 2017

4 EDITORA LTDA. Todos os direitos reservados Rua Jaguaribe, 571 CEP São Paulo, SP Brasil Fone (11) Setembro, 2017 Produção Gráfica e Editoração Eletrônica: R. P. TIEZZI X Projeto de Capa: FABIO GIGLIO Impressão: PIMENTA & CIA. LTDA. Versão impressa LTr ISBN Versão digital LTr ISBN Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) (Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil) Mauss, Adriano Processo administrativo previdenciário eficiente / Adriano Mauss, Alexandre Schumacher Triches. São Paulo : LTr, Atualizada com a instrução normativa INSS n. 77/2015 com alterações até julho Bibliografia. 1. Direito previdenciário Brasil 2. Processo administrativo Brasil I. Triches, Alexandre Schumacher. II. Título CDU-34:364.3: (81) Índice para catálogo sistemático: 1. Brasil : Processo administrativo previdenciário : Direito 34:364.3: (81)

5 Aos meus pais, Armando e Inês. Aos meus avós. E, acima de tudo, à minha esposa, Eliane e às minhas filhas, Carolina e Manuela, que sempre me encorajaram e compreenderam os momentos de ausência. Adriano Mauss Dedico este trabalho à minha família. Família que principia com avós e pais. Segue seu percurso por meio da pessoa amada, Paula Gonçalves Silveira Triches. E, por fim, deságua naquilo que de mais precioso possuímos, Matheus e Maria Eduarda. Família é tudo. Sem ela, nada funciona. Alexandre Schumacher Triches

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7 Sumário Apresentação Prefácio Parte 1 8 Noções Introdutórias de Direito Processual Administrativo Previdenciário A relevância do Processo Administrativo Previdenciário na concretização da proteção social constitucional As partes da relação processual administrativa previdenciária e seu papel na efetivação de um processo eficiente O advogado e o processo administrativo previdenciário de benefício O juiz e o processo administrativo previdenciário O advogado público e o processo administrativo previdenciário O servidor público e o processo administrativo previdenciário O processo administrativo como forma alternativa de resolução de conflitos judiciais As características da litigiosidade nas Relações Previdenciárias A crise de efetividade no Judiciário A crise de qualidade no INSS A cooperação da esfera administrativa e judicial como solução às crises Relação processual administrativa A processualidade do Direito administrativo previdenciário Procedimentalização dos atos administrativos Tipos de atos administrativos e suas respectivas definições na área previdenciária Conceito de processo administrativo Características específicas do processo administrativo previdenciário Espécies e classificação dos processos administrativos Princípios do processo administrativo Princípio do contraditório Princípio da ampla defesa Princípio da motivação Princípio da segurança jurídica Princípio da oficialidade

8 10.6. Princípio da legalidade Princípio da gratuidade Princípio da informalidade procedimental...42 Princípio da boa-fé Princípio do devido processo legal Sistemas de jurisdição administrativa Sistema de jurisdição administrativa una Sistema de jurisdição administrativa dupla Sistema de jurisdição administrativa mista Sistema de jurisdição administrativa no Brasil...49 Parte 2 8 Da Preparação Anterior ao Requerimento Administrativo Previdenciário Observações sobre o atendimento do cliente pelo Advogado Identificando o fato gerador do benefício Quando analisar os dados disponibilizados pelo INSS sobre o requerente? Para fins de atualização cadastral em benefícios e no CNIS Para fins de ajuste de guias, de vínculos e remunerações Código das espécies de benefícios atualmente concedidos pela Previdência Social Código dos benefícios que não são mais concedidos Categorização dos processos administrativos previdenciários Procedimentos para fins de requerimento de aposentadoria por invalidez Procedimentos para o requerimento de auxílio-doença Procedimentos para requerimento de aposentadoria por tempo de contribuição Procedimentos para requerimento de aposentadoria por idade Procedimentos para requerimento de aposentadoria híbrida Procedimentos para o requerimento de Aposentadoria Especial Procedimentos para o requerimento de aposentadoria por idade da pessoa com deficiência Procedimentos para o requerimento de aposentadoria por tempo de contribuição da pessoa com deficiência Procedimentos para o requerimento de salário-maternidade Procedimentos para o requerimento de auxílio-acidente Procedimentos para o requerimento de auxílio-reclusão Procedimentos para o requerimento de pensão por morte Procedimentos para o requerimento de salário-família Procedimentos para o requerimento de certificação de tempo de contribuição Requerimentos que podem ser realizados após a manutenção do benefício previdenciário Para fins de transferência de benefício em manutenção entre agências do INSS

9 5.2. Para fins de requerimento de bloqueio, desbloqueio e reclamação de empréstimos consignados Para fins de isenção de Imposto de Renda Para fins de concessão da grande invalidez (auxílio-acompanhante) Para fins de revisão administrativa Para fins de cópia, carga e vista de processo Para fins de Pagamento Alternativo de Benefício (PAB) Sistemas informatizados da Previdência Social Cadastro Nacional de Informações Sociais (CNIS) CNIS-VR, SARCI, CNIS-PF e Portal CNIS Sistema de atualizações legais (SalWeb) Prisma Sistema de Administração de Benefício por Incapacidade SABI Sistema Integrado de Benefícios (SIBE) Plenus As siglas do Plenus Extratos do Plenus Parte 3 8 Iniciando o Processo Administrativo Previdenciário Das fases do processo administrativo previdenciário Do início do processo administrativo previdenciário Da Procuração Dos interessados no processo Da suspeição e dos impedimentos dos servidores em relação ao processo Da protocolização do requerimento administrativo Novas propostas de atendimento eletrônico Da fase instrutória do processo administrativo previdenciário Das modalidades de diligências probatórias do processo Da produção da prova documental Das notificações administrativas (comunicação dos atos) A importância da emissão da carta de exigências Das espécies de prova documental Da modalidade de prova oral Dos procedimentos de pesquisa externa Da prova pericial Da análise do processo administrativo previdenciário

10 5. Da fase decisória do processo administrativo previdenciário Fluxograma do processo administrativo de benefício previdenciário Do pagamento de benefícios Dos procedimentos de revisão do processo administrativo previdenciário Da revisão do ato de indeferimento Da revisão do ato de concessão do benefício previdenciário Das revisões que decorram prejuízos aos segurados Dos prazos de decadência e de prescrição Decadência Prescrição Noções básicas sobre o processo administrativo recursal Dos prazos recursais Do cumprimento dos acórdãos Considerações finais sobre o processo recursal Noções básicas sobre o processo de Monitoramento Operacional de Benefícios (apuração de irregularidades) A prescrição e a decadência no processo de MOB Das outras disposições relativas ao processo do MOB Procedimentos de cobrança e devolução dos valores recebidos indevidamente Dos procedimentos para realização do processo unificado de apuração e cobrança administrativa Dos procedimentos para o processo único de cobrança administrativa Das demais questões relativas ao processo de cobrança administrativa Noções básicas sobre o processo de contestação do nexo técnico epidemiológico A contribuição da reabilitação profissional Da utilização do serviço social previdenciário O repensar da perícia médica no INSS Da Classificação Internacional de Funcionalidade, Incapacidade e Saúde (CIF) O Conselho de Recursos do Seguro Social CRSS como mecanismo de efetivação de uma melhor operacionalização do processo administrativo previdenciário de benefício Considerações sobre os princípios básicos sobre o serviço de perícia médica previdenciária A alta programada no benefício de auxílio-doença Referências Bibliográficas

11 Epígrafe O processo administrativo previdenciário é uma forma eficiente de buscar os direitos dos segurados. Evoluir, no entanto, é preciso. A evolução depende do engajamento de todos os atores do processo em prol de um objetivo comum. A evolução fará com que o Estado Brasileiro economize recursos e o segurado tenha reconhecido seus direitos com muito maior rapidez, comodidade e confiabilidade.

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13 Apresentação O Direito Previdenciário vem se despontando nos últimos anos e mostrando, a cada dia, seu importante papel no reconhecimento e na magnitude dos direitos sociais. Ao mesmo tempo em que ele se destaca como uns dos pilares da Ordem Social integrando o Sistema de Seguridade Social, ele surge cada vez mais complexo e dinâmico. Alterações legislativas, decretos, instruções normativas, memorandos, portarias, reformas e tantas outras modificações são publicadas quase que diariamente, obrigando o operador do direito a se atualizar e a se reciclar frequentemente, afinal é imperioso prestar um serviço com a merecida (e necessária!) eficiência. Hoje a informação está por todos os lados e em todos os segmentos. Muitas vezes, informações inverídicas ou falaciosas nos direcionam para outro lado. Por essa razão, a escolha de uma doutrina com qualidade, de um estudo aprofundado e de muita pesquisa é imprescindível. Com esse espírito de colaboração a esses profissionais do direito previdenciário, preocupados com esse público interativo, dinâmico e, ao mesmo tempo, exigente, que essa dupla de pesquisadores Adriano Mauss e Alexandre Triches resolveram se unir para uma obra inédita: Processo Administrativo Previdenciário Eficiente. Uma obra que reúne tanto a teoria como a prática; tanto a experiência do servidor do INSS quanto a vivência do advogado previdenciarista. Não é à toa que a palavra eficiente foi colocada ao final, pois não se versa apenas de um estudo básico ou superficial do PAP, mas sim de uma doutrina com vistas a orientar o leitor a preparar um processo completo, organizado e, sim, eficiente! O melhor de tudo é que não se trata apenas de uma única obra, mas de uma coleção, que aos poucos será apresentada e permitirá ao profissional utilizá-las no seu dia-a-dia, habilitando-o aos mais diversos casos que lhes aparecem rotineiramente. O que dizer desses dois autores excepcionais? Adriano Mauss, pessoa estudiosa e dedicada, um servidor público que faz a diferença, seja no atendimento aos beneficiários do INSS; seja como professor em cursos e aulas de pós-graduação por todos os cantos desse país. Além disso, como Diretor de Processo Administrativo Previdenciário do IBDP tem dado importante contribuição na elaboração de projetos para a melhoria do PAP em todos os segmentos. Alexandre Triches, um exímio profissional do direito, competente advogado, professor de pós-graduação, autor de outras obras doutrinárias e que também tem se destacado na Diretoria de Atuação Judicial do IBDP, nas ações previdenciárias em que o instituto é admitido como amicus curiae. Dois autores que se completam por suas visões e experiências distintas. A rotina administrativa, as regras e exigências do INSS; a preparação do processo, as provas que devem ser produzidas em cada caso concreto. Tudo agora colocado em uma única obra. Tudo junto e misturado de forma eficiente. Esta é a palavra de ordem! Agradeço imensamente por ter sido agraciada com esse presente de apresentar uma obra de tamanha importância no cenário nacional!! 13

14 Desejo aos nobres autores muito (mais!) sucesso e tenho certeza de que não é apenas um livro, mas é O livro. Aquele que fará a diferença na vida de cada um de nós que hodiernamente lutamos pelos direito sociais tão sucateados, na esperança de vê-los respeitados, alcançando, quiçá, a tão propalada dignidade da pessoa humana! Abraço fraterno Adriane Bramante 14

15 Prefácio O Direito Previdenciário conhece uma subdivisão que costumo designar como Direito Previdenciário Procedimental. Sem embargo da distinção entre processo e procedimento, o primeiro vocábulo assenta-se na doutrina como vinculado ao processo judicial e o administrativo, englobando-os, possivelmente com vistas aos resultados e não o modus operandi do encaminhamento interno da Administração Pública, esse trato adjetivo da previdência social tem a mesma relevância que o trâmite no Poder Judiciário. Não é um irmão menor. Todos os anos muitíssimos dissídios são dirimidos graças a composição procedimental do Conselho de Recursos do Seguro Social CRSS, com as particularidades inerentes ao expediente intrínseco ao do INSS e a Receita Federal do Brasil. Especialmente, como se sabe, em face da ciência burocrática não experimentar até hoje um Código de Direito Administrativo. Com a deliberada intenção de tornar possível uma fácil compreensão dos institutos técnicos que fazem parte dessa novel cadeira Adriano Mauss e Alexandre Schumacher Triches trazem à luz amplos ensinamentos e esclarecimentos científicos, técnicos e práticos que tornam possível a definição das obrigações e dos direitos dos beneficiários e contribuintes do Regime Geral de Previdência Social. Em livro prático e útil une a teoria jurídica com a realidade da tramitação dos feitos, tanto que na Parte 5, os coautores apreciam os Temas Atuais sobre Direito Processual Administrativo Previdenciário, de imensa oportunidade para os beneficiários, advogados, estudiosos e julgadores das Juntas de Recursos e Câmaras de Julgamento do CRSS. Fiquei feliz em ver que os coautores comungam com a tese que defendo há tempos sobre a existência real da coisa julgada administrativa (nos seus restritos limites, é claro), contrariando minoria doutrinária que alega sua inexistência (pensamento possivelmente decorrente de confusão quanto a eficácia da coisa julgada administrativa). O que traz a baila questão pontual de saber o que deve prevalecer, caso o INSS, depois de apreciar a decisão indeferitória de pretensão justa na Justiça Federal, deferir um bem ao beneficiário. É inevitável recorrer a um lugar comum: a obra de Mauss e Triches enriquece a bibliografia previdenciária nacional de forma irreversível. Por isso ambos estão de sinceros parabéns. Wladimir Novaes Martinez 15

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17 Parte 1 Noções Introdutórias de Direito Processual Administrativo Previdenciário 1. A RELEVÂNCIA DO PROCESSO ADMINISTRATIVO PREVIDENCIÁRIO NA CONCRETIZAÇÃO DA PROTEÇÃO SOCIAL CONSTITUCIONAL Analisando a relação processual existente entre segurado e administração pública no ambiente do Regime Geral de Previdência Social, verifica-se fundamental constatação: o Instituto Nacional do Seguro Social INSS, enquanto agente operador da Previdência Social brasileira, ostenta a posição de uma das maiores entidades públicas brasileiras (1). Os números falam por si. Segundo dados do Ministério da Previdência Social (vide tabela abaixo) (2), ao Regime Geral de Previdência Social são filiados mais de trinta e seis milhões de segurados. Vejamos os gráficos: QUANTIDADE DE CONTRIBUINTES PARA O REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL 2007 Fonte: DATAPREV, CNIS. TOTAL Empregados Contribuinte Individual Trabalhador Doméstico Facultativo Segurado Especial Ignorado 128 (1) DE CRUZ E ALVES, Adler Anaximandro. A atuação cidadã da AGU na redução da litigiosidade envolvendo o Instituto Nacional do Seguro Social: considerações acerca de instrumentos de ação da AGU capazes de promover o amplo reconhecimento de direitos sociais. Revista da AGU, Brasília, ano IX, n. 23, jan./mar (2) Disponível em: < Acesso em: 3 abr

18 Os dados estatísticos informam que, aproximadamente, 1/6 (um sexto) de toda a população do país está vinculada à Previdência Social. Adentrando mais a fundo na questão, outros dois aspectos expressivos são verificados. É o que aponta o Informativo de Previdência Social de outubro de 2008 (3), calcado em números da pesquisa PNAD/IBGE/2007: (I) 80,6% dos idosos, aqui definidos como aqueles com idade igual ou superior a 60 anos, dependem da proteção social oferecida pela Previdência Social. Os idosos socialmente protegidos que recebem aposentadoria, pensão ou assistência social totalizam 16,1 milhões de pessoas, sendo 7,6 milhões homens e 8,5 milhões mulheres. A proteção social entre os homens chega a 85,6%, resultado superior ao observado entre as mulheres (76,6%). (II) Assumindo para fins de definição de pobreza absoluta a percepção de rendimento domiciliar per capita inferior a meio salário mínimo, estimou-se no ano de 2007 em 56,9 milhões a quantidade de pessoas nesta condição considerando rendas de todas as fontes. Caso fossem desconsideradas as rendas advindas do recebimento de benefícios previdenciários, a quantidade de pessoas absolutamente pobres seria de 79,1 milhões, o que significa dizer que o pagamento de benefícios pela Previdência Social retira da condição de pobreza cerca de 22,2 milhões de indivíduos. Ainda, buscando perquirir a amplitude de ação da maior autarquia brasileira, é relevante verificar dados da Previdência Social relativos às concessões e cessações dos benefícios nos anos de 2008, 2009 e 2010, bem como no ano de Benefício concedido é aquele cujo requerimento apresentado pelo segurado ou seus dependentes junto à Previdência Social é analisado e deferido desde que o requerente preencha todos os requisitos necessários à espécie do benefício solicitado e liberado para pagamento. A concessão corresponde, portanto, ao fluxo de entrada de novos benefícios no sistema previdenciário. Por sua vez, o benefício é cessado (4) quando o beneficiário perde o direito ao seu recebimento. A cessação representa a saída de benefícios do sistema previdenciário. A estrutura administrativa do Instituto Nacional do Seguro Social INSS, e os dados estatísticos referidos, demonstram uma instituição voltada para o amplo atendimento do segurado da previdência social, buscando cumprir com seu mister de promoção de direitos fundamentais. Segundo dados do Ministério da Previdência Social, nos anos de 2009 e 2010, o índice de indeferimento do benefício de auxílio-doença se manteve no percentual de 49,3%. Já em 2013, o índice geral de indeferimento de benefícios teve um percentual em torno de 38%. O que demonstra, em linhas gerais, que a Autarquia (3) INSTITUTO NACIONAL DE SEGURO SOCIAL. Informativo de Previdência Social, versão impressa, v. 20, n. 10, out (4) Como a comunicação do evento que gera a cessação do benefício em alguns casos se dá com atraso, as informações, ora divulgadas, estão sujeitas a posteriores correções. Este problema tem sido reduzido, em parte, pela implantação do Sistema Informatizado de Controle de Óbitos SISOBI, que capta informações dos cartórios de Registro Civil, já que esses são obrigados, por lei, a fornecer à Previdência Social, até o dia 10 de cada mês, o registro dos óbitos ocorridos no mês anterior. Os dados de quantidade não incluem as pensões alimentícias, porém, incluem os desdobramentos de pensões por morte. Nas tabelas que apresentam distribuições etárias, a idade do segurado é calculada com base na Data de Cessação do Benefício DCB. Os registros do Ministério da Previdência Social trazem alguns dados importantes no que se refere aos benefícios cessados. O indeferimento do pedido do benefício ocorre sob as mais diversas formas, entre elas, algumas se destacam: quando o segurado não possui os requisitos exigidos por lei; quando há insuficiência de documentação médica, laudo ou atestado médico; quando o segurado se recusa a cumprir programa de reabilitação profissional; quando não retorna para solicitar prorrogação de seu benefício em tempo hábil; quando apresenta documentação médica adulterada; quando não comparece à agência previdenciária para cumprimento de alguma diligência. 18