Estado e Desenvolvimento Econômico no Brasil Contemporâneo

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1 Estado e Desenvolvimento Econômico no Brasil Contemporâneo DAESHR005-13SB/DBESHR005-13SB/NAESHR005-13SB (4-0-4) Professor Dr. Demétrio G. C. de Toledo BRI demetrio.toledo@ufabc.edu.br UFABC 2017.II (Ano 2 do Golpe) Aula 5 3ª-feira, 13 de junho

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3 Para falar com o professor: São Bernardo, sala 322, Bloco Delta, 3as-feiras, 19-20h, e 5asfeiras, das 15-16h (é só chegar) Atendimentos fora desses horários, combinar por com o professor: demetrio.toledo@ufabc.edu.br

4 Módulo I: Aula 5 (3ª-feira, 13 de junho): Industrialização por substituição de importações Texto obrigatório: BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos (1981) Substituição de importações e Estado populista, p Texto complementar: TAVARES, Maria da Conceição. (1983) Cap. II: O caso do Brasil, p DRAIBE, Sônia (2004) Cap. 2: O governo Dutra: a direção conservadora e a neutralização da ação econômica estatal, p

5 Industrialização por substituição de importações 5

6 A tese da industrialização por substituição de importações (ISI) é uma das bases da interpretação cepalina sobre o desenvolvimento (e o subdesenvolvimento) da América Latina. Lembremos que quando falamos em Cepal e pensamento cepalino estamos no mais das vezes nos referindo a interpretações sobre processos cujo espaço político-geográfico é a América Latina em sua condição periférica no sistema capitalista mundial. Algumas autoras e autores usam também a expressão processo de substituição de importações e a respectiva sigla (PSI). 6

7 Primeiro proposta por Raúl Prebisch, a tese da industrialização por substituição de importações foi também adotada e desenvolvida por Celso Furtado e Maria da Conceição Tavares, gozando de larga aceitação entre autoras e autores de diferentes extrações teóricas, constituindo desde a década de 1960 uma interpretação em grande medida consensual sobre os processos de desenvolvimento (e subdesenvolvimento) da América Latina. 7

8 Definição geral de industrialização por substituição de importações: processo de desenvolvimento (e subdesenvolvimento) característico da América Latina entre as décadas de 1930 e 1960 que consistiu na acelerada industrialização (com especialização e heterogeneidade estrutural) das nações da região em consequência dos choques externos das décadas de 1920 e

9 Na interpretação de Celso Furtado (1958/1999), a industrialização por substituição de importações resulta do deslocamento do centro dinâmico da economia brasileira da produção para o mercado externo (setor primário-exportador) para a produção para o mercado interno resultando no processo de industrialização por substituição de importações. 9

10 Para Furtado (1958/1999), o processo é causado pelo desequilíbrio externo gerado nas economias primárioexportadoras latino-americanas pela crise de 1929 e a Grande Depressão e pelos efeitos intencionais e nãointencionais da política de proteção da economia cafeeira, que teria sustentado a demanda interna, com isso fornecendo as bases para o processo de industrialização por substituição de importações 10

11 Maria da Conceição Tavares (1972) também segue Furtado e o pensamento cepalino de modo mais geral (ela própria trabalhou na Cepal em Santiago do Chile por mais de uma década a partir de 1961) ao apontar que a importância das exportações como principal determinante (exógeno) do crescimento foi substituída pela variável endógena investimento (...). O setor externo não deixou de desempenhar papel relevante em nossos países (...) a sua contribuição passou a ser decisiva no processo de diversificação da estrutura produtiva, mediante importações de equipamentos e bens intermediários. (1972: 34) 11

12 Também para Maria da Conceição Tavares (1972), de 1914 a 1945 as economias latino-americanas foram sendo abaladas por crises sucessivas no comércio exterior decorrente de um total de 20 anos de guerra e/ou depressão. A crise prolongada dos anos trinta, no entanto, pode ser encarada como o ponto crítico da ruptura do funcionamento do modelo primárioexportador. (1972: 32). 12

13 Segundo Tavares (1972), a violenta queda na receita de exportação acarretou de imediato uma diminuição de cerca de 50% na capacidade para importar da maior parte dos países da América Latina, a qual depois da recuperação não voltou em geral, aos níveis da pré-crise. (...) A profundidade do desequilíbrio externo fez com que a maior parte dos governos adotasse uma série de medidas tendentes a defender o mercado interno dos efeitos da crise no mercado internacional. (1972: 32-33) 13

14 Maria da Conceição Tavares (1972) avançaria ainda mais na explicação da industrialização por substituição de importações conforme interpretada por Prebisch e Furtado, desenvolvendo um modelo do processo de ISI que é até hoje considerado a principal interpretação sobre a ISI. 14

15 Segundo Tavares (1972), o processo de industrialização por substituição de importações - então (década de 1930) um novo modelo de desenvolvimento da América Latina - era parcial e fechado. 15

16 Parcial porque as transformações da estrutura produtiva circunscreveram-se, praticamente, ao setor industrial e atividades conexas sem modificar de modo sensível a condição do setor primário, inclusive as atividades tradicionais de exportação. (Tavares 1972: 34) Fechado porque os novos setores dinâmicos aparecem e se expandem no âmbito restrito dos mercados nacionais. (...) A mudança na divisão do trabalho social (...) não foi acompanhada de uma transformação equivalente na divisão internacional do trabalho. (Tavares 1972: 35) 16

17 Em suma, o processo de substituição das importações pode ser entendido como um processo de desenvolvimento parcial e fechado que, respondendo às restrições do comércio exterior, procurou repetir aceleradamente, em condições históricas distintas, a experiência de industrialização dos países desenvolvidos. (Tavares 1972: 35) 17

18 O modelo do processo de ISI/PSI de Tavares, que ela generalizou para a experiência histórica da América Latina, consiste na alternância de eventos de estrangulamento externo (ESEX) que resultam em industrialização por substituição de importações (ISI) que por sua vez vão gerar estrangulamento externo (ISI) até o ciclo se esgotar por constrangimentos relativos à a) dimensão e estrutura dos mercados nacionais, b) à natureza da evolução tecnológica e c) à constelação de recursos produtivos. 18

19 Sequência do processo: Estrangulamento externo; Proteção do mercado interno; Aumento dos investimentos em industrias substitutivas; Novos investimentos em indústrias substitutivas demandam importações de bens intermediários e de capital (demanda por divisas); Novo estrangulamento externo (motor do processo). 19

20 A economia vai se tornando quantitativamente menos dependente e muda qualitativamente a natureza dessa dependência. O processo, que se inicia de modo espontâneo (industrialização espontânea), é dinamizado pelo aprofundamento do planejamento e intervenção estatal, pois havia a necessidade de se aproveitar ao máximo os recursos internos existentes. 20

21 Industrialização por etapas: a. Bens de consumo não duráveis: têxteis, calçados, alimentos, bebidas etc. b. Bens de consumo duráveis: eletrodomésticos, automóveis etc; c. Bens intermediários: ferro, aço, cimento, petróleo, químicos etc; d. Bens de capital: máquinas, equipamentos etc. Duas formas de industrializar: sequencial - um setor depois do outro - ou paralela - construir diferentes setores ao mesmo tempo (interdependência de setores). 21

22 Em relação à sequência de setores industriais ao longo do processo de industrialização por substituição de importações, Tavares afirma que nas condições do modelo de substituição de importações, é praticamente impossível que o processo de industrialização se dê da base para o vértice da pirâmide produtiva, isto é, partindo dos bens de consumo menos elaborados e progredindo lentamente até atingir os bens de capital. É necessário (...) que o edifício seja construído em vários andares simultaneamente, mudando apenas o grau de concentração em cada um deles de período para período. (Tavares 1972: 46) 22

23 Condicionantes do processo de industrialização por substituição de importações: A dimensão e a estrutura dos mercados nacionais: concentração de capitais e distribuição de renda; A natureza da evolução tecnológica: dependência de tecnologias capital intensivas; A constelação de recursos produtivos: energia e outros bens que não abundam no país. 23

24 Principais dificuldades do ISI: A. Tendências ao desequilíbrio externo: A política cambial transferia divisas da agricultura para a indústria (confisco cambial); Indústria sem competitividade externa devido ao protecionismo; Elevada demanda por importações devido ao investimento industrial e ao aumento da renda. 24

25 Principais dificuldades do ISI: B. Aumento da participação do Estado: Adequação do arcabouço institucional à indústria; Criação da infra-estrutura básica; Fornecimento dos insumos básicos; Captação e distribuição de poupança. Problema (?): necessidade de capacidade de planejamento e financiamento crescentes. 25

26 Como o Estado se financiava? Poupanças compulsórias, por exemplo, através dos recursos da recém criada previdência social; Dos ganhos de arbitragem do mercado múltiplo de câmbio; Financiamento inflacionário (emissão monetária); Endividamento externo. 26

27 Principais dificuldades do ISI: C. Aumento do grau de concentração de renda: Êxodo rural; Investimento industrial capital intensivo: Desequilíbrio no mercado de trabalho: excesso de oferta da mão de obra pouco qualificada e baixos salários, o inverso ocorrendo no mercado de mão de obra qualificada. O protecionismo e a concentração industrial permitiam preços elevados e altas margens de lucro para as indústrias. 27

28 Principais dificuldades do ISI: D. Escassez de fontes de financiamento outras : Quase inexistência do sistema financeiro, em decorrência principalmente da Lei da Usura. Ausência de uma reforma tributária ampla apesar das mudanças ocorridas na economia brasileira. 28

29 O papel da agricultura na industrialização: Liberação da mão-de-obra (modelo de dois setores de Lewis); Fornecimento de alimentos e matérias-primas; Transferência de capital (imposto sobre as divisas); Geração de divisas; Mercado consumidor. 29

30 Críticas ao processo: Contradição do processo: ISI não implicou em menor dependência das importações ou autarquia, pois tendia a elevar demanda de novos bens, em especial bens de capital; Portanto, o processo de ISI não foi acompanhado de uma transformação histórica do processo de divisão internacional do trabalho pois não mudou as especializações das economias industrializadas e das subdesenvolvidas no intercâmbio mundial. 30

31 Críticas ao processo: Problema do emprego: elevado desemprego estrutural de mão de obra pouco qualificada, tecnologia capital intensiva. Mudanças ocasionais com obras públicas (construção de Brasília, por exemplo). No fundo não internalizou a produção de bens intensivos em tecnologia nem levou à autonomia tecnológica. 31

32 Substituição de importações e Estado Populista (Bresser-Pereira, 1981) O Estado Populista é fruto do colapso do Estado Oligárquico Mercantil. Surge quando a velha oligarquia agrário-mercantil entra em decadência econômica e política e nenhuma outra classe ou fração de classe tem condição de, sozinha, assumir o papel de classe dirigente. (...) Nenhuma das classes ou frações de classe, todavia, tem condições de assumir o controle do Estado por sua própria conta. (Bresser- Pereira, 1981: 81) 32

33 Substituição de importações e Estado Populista (Bresser-Pereira, 1981) Define-se o Estado Populista como o resultado de um pacto social. (...) O pacto social populista reúne as novas classes em ascensão a burguesia industrial, os estratos médios urbanos, os operários industriais e os setores agrário-mercantis menos comprometidos com o modelo primário-exportador. É em princípio excluído desse pacto o setor da burguesia agrário-mercantil mais envolvido nos negócios de exportação. Não só é esse grupo que perde o poder com o fim do Estado Oligárquico Mercantil, mas também é dele que deverá ser transferida a maior parte da renda necessária para a industrialização. (Bresser-Pereira, 1981: 82) 33

34 Substituição de importações e Estado Populista (Bresser-Pereira, 1981) O Estado Populista é antes de tudo um Estado burguês. O fato de a burguesia estar dividida, o fato de as classes populares serem chamadas a participar do processo político não devem obscurecer esse fato básico. O Estado Populista é na verdade o instrumento por excelência para a implantação do capitalismo industrial nos países periféricos. (Bresser-Pereira, 1981: 82) 34

35 Substituição de importações e Estado Populista (Bresser-Pereira, 1981) No Estado populista as massas têm pela primeira vez a oportunidade de participar do processo político. (...) Em consequência dessa participação, os trabalhadores, especialmente os trabalhadores urbanos, recebem algumas vantagens. Seus salários aumentam, ainda que tendam a crescer menos que a produtividade. Uma legislação trabalhista é definida, a qual, ao mesmo tempo que concede certos benefícios aos trabalhadores, serve para regulamentar e controlar o mercado de trabalho capitalista. O processo de concentração de renda, embora ocorra, é limitado (...). (Bresser-Pereira, 1981: 82-83) 35

36 Substituição de importações e Estado Populista (Bresser-Pereira, 1981) Bem ou mal, o Estado Populista na América Latina é o responsável, ou mais precisamente, o resultado de uma revolução política. (...) Para legitimar essa revolução política o Estado Populista torna-se veículo de uma ideologia sob muitos aspectos progressista. Os traços básicos dessa ideologia são o industrialismo, o nacionalismo, o antiliberalismo econômico, o desenvolvimentismo, a afirmação da inexistência de conflitos profundos de classe e a tese da burguesia nacional. (Bresser-Pereira, 1981: 83) 36

37 Substituição de importações e Estado Populista (Bresser-Pereira, 1981) Da mesma forma que o modelo de substituição de importações é eminentemente transitório (...), o Estado Populista também é um momento entre o Estado Oligárquico Mercantil e o Estado Tecnoburocrático-capitalista Dependente. (...) Em outras palavras, no final do processo, o modelo de substituição de importações foi substituído pelo modelo de subdesenvolvimento industrializado; no lugar do Estado Populista está surgindo um Estado Tecnoburocrático-capitalista Dependente. (Bresser- Pereira, 1981: 85-86) 37

38 Substituição de importações e Estado Populista (Bresser-Pereira, 1981) O modelo de substituição de importações esgotouse (...) porque já havia desenvolvido plenamente todas as suas virtualidades, porque reduzira ao mínimo possível para cada país o coeficiente de importações, porque substituíra todos os bens que os respectivos mercado internos eram capazes de absorver, porque desafiara até o limite a lei das vantagens comparativas do comércio internacional e a existência de economias de escala na produção industrial. (Bresser-Pereira, 1981: 87) 38

39 Substituição de importações e Estado Populista (Bresser-Pereira, 1981) O populismo, por sua vez, entra em colapso mais ou menos na mesma época, à medida que o pacto social populista torna-se inviável ou desinteressante para as classes que dele participam. O pacto social ou os esquemas de frente única eram necessários ou viáveis quando a burguesia estava dividida, quando a oligarquia agrário-mercantil e a burguesia industrial tinham interesses diversos. Com a consolidação da indústria substitutiva de importações e a decadência definitiva da velha economia primário-exportadora, esse conflito perde sentido. (Bresser-Pereira, 1981: 88) 39

40 Substituição de importações e Estado Populista (Bresser-Pereira, 1981) (...) Outros fatos explicam a crescente inviabilidade da aliança das esquerdas com a burguesia industrial. Esse pacto só seria viável enquanto a consciência de classe fosse muito limitada. À medida que a consciência política, principalmente dos trabalhadores urbanos, faz progressos, que o sindicalismo ganha certo grau de autonomia em relação ao Estado que o controla, que os grupos políticos de esquerda começam a organizar-se e a definir uma ideologia mais coerente os esquemas de frente única tornam-se inviáveis. Depois da Segunda Guerra Mundial e especialmente nos anos cinquenta todos esses fatos novos ocorrem. (Bresser-Pereira, 1981: 881) 40

41 Substituição de importações e Estado Populista (Bresser-Pereira, 1981) O Estado Populista, embora fosse um Estado burguês, não lograra estabelecer uma burguesia politicamente estruturada. A burguesia agráriomercantil foi politicamente forte no passado. A nova burguesia industrial jamais consegue firmar-se politicamente, jamais consegue definir um projeto político próprio, jamais consegue agir politicamente de forma autônoma. (...). Em qualquer hipótese, o certo é que a burguesia, que em sua qualidade de classe dominante deveria assumir a direção política do Estado, revela-se sempre particularmente incompetente para desempenhar essa missão. (Bresser-Pereira, 1981: 89) 41

42 Substituição de importações e Estado Populista (Bresser-Pereira, 1981) Por outro lado, ao nível do Estado desenvolvera-se nos trinta ou quarenta anos de vigência do Estado populista uma tecnoburocracia civil e militar cada vez mais organizada e capaz. Estava aberto o caminho para a emergência do Estado Tecnoburocrático-capitalista, ao mesmo tempo que o esgotamento do modelo de substituição de importações permitia a definição de um novo modelo de subdesenvolvimento o subdesenvolvimento industrializado. Este modelo emerge durante a segunda fase do modelo de substituição de importações, quando o setor moderno da economia é implantado (Bresser-Pereira, 1981: 89-90) 42

43 Para pensar Segundo Bresser-Pereira (1981), o Estado Populista na América Latina caracteriza-se por um conjunto de ideologias sob muitos aspectos progressistas e correlacionadas. Quais são essas ideologias? Quais os principais traços de cada uma delas? 2. De acordo com Bresser-Pereira (1981), quais foram as razões que levaram ao esgotamento do modelo de substituição de importações? 43