Direito Administrativo

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1 IRENE PATRÍCIA NOHARA Direito Administrativo 5ª edição Atualizada e Revista SÃO PAULO EDITORA ATlAS S.A

2 2010 by Editora Atlas S.A. 1.ed. 2011; 2. ed. 2012; 3. ed. 2013;4. ed. 2014; 5.ed Capa: Mareio Henrique Medina Composição: Set-up Time Artes Gráficas Dados Internacionais de catalogação na Publicação (CIP) (Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil) Nonara, Irene Patrícia Direito administrativo / Irene Patrícia Nonara. 5. ed. São Paulo: Atlas, Bibliografia. ISBN ,. Direito administrativo 2. Direito administrativo - Brasil I. Título CDU-35(81 ) índice para catálogo sistemático: 1. Brasil: Direito administrativo 35(81 ) TODOS OS DIREITOS RESERVADOS É proibida a reprodução total ou parcial, de qualquer forma ou por qualquer meio. A violação dos direitos de autor (lei n /98) é crime estabelecido pelo artigo 184 do Código Penal. Depósito legal na Biblioteca Nacional conforme lei n , de 14 de dezembro de Impresso no Brasil/Printed in Brazil "" \...1 Editora Atlas S.A. Rua Conselneiro Nébias, 1384 Campos Elísios São Paulo (SP) Tel.: (011) atlas.com.br, "~'"

3 Sumário Apresentação, xix Nota à 5 11 edição, xxi Nota à 4JI edição, xxiii Nota à 3ª edição, xxv Nota à 2a. edição, xxvii 1 Conceito, origem e tendências do Direito Administrativo, Importância do estudo do Direito Administrativo, Ramo do direito público, Conceito de Direito Administrativo, Regime jurídico administrativo, Dispersão das normas de Direito Administrativo e sua interpretação, Fontes do Direito Administrativo, Origem do Direito Administrativo, Evolução do papel do Estado, Novas tendências no Direito Administrativo, Independência entre poderes e função administrativa, 39 2 Princípios da Administração Pública, Introdução, Supremacia do interesse público, Legalidade, legalidade administrativa e reserva legal, 67

4 viii Direito Administrativo Nohara 2.4 Impessoalidade, Moralidade, Publicidade, Eficiência, Razoabilidade e/ou proporcionalidade, Finalidade, Motivação, Segurança jurídica, Poderes da Administração Pública, Poderes administrativos, Poder discricionário, Poderes decorrentes da hierarquia, Poder disciplinar, Poder normativo, Poder de polícia, Significado, abrangência e evolução histórica, Polícia administrativa e polícia judiciária, Atributos, Manifestações e limites, Poder de polícia e direitos fundamentais, Restrições a atividades de agentes privados, Impossibilidade de delegação, Ato administrativo, Introdução, Defesa do ato administrativo como categoria imprescindível, Conceito, Atributos, Presunção de legitimidade e veracidade, Imperatividade, Autoexecutoriedade, Tipicidade, Efeitos do silêncio administrativo, Classificação dos atos administrativos, Espécies de atos administrativos, Perfeição, validade e eficácia, Elementos e requisitos de validade, Sujeito, Objeto, Forma, Motivo, Finalidade, Sistematização distinta, Vícios, 202

5 Sumário ix Vício de sujeito ou de competência, Vício de objeto, Vício de fonna, Vício de motivo, Vício de finalidade, Discricionariedade e os elementos do ato administrativo, Teoria das invalidades no ato administrativo: nulidade e anulabilidade, Atos inexistentes, Convalidação do ato, Conversão, Extinção, Formas de extinção do ato administrativo, Anulação e revogação, Limites à anulação dos atos administrativos, Limites à revogação dos atos administrativos, Desfazimento e exigência de contraditório, Processo administrativo, Processo e procedimento: abrangência do processo administrativo, Importância do processo administrativo, Disciplina jurídica, Objetivos, Conceito, Princípios do processo administrativo, Diferenças entre processo civil e processo administrativo, Impedimento e suspeição, Razoável duração do processo e prazos da LPA, Prioridade na tramitação, Instrução do processo administrativo, Participação comunitária: consulta, audiência e outros meios de interlocução, Condição de participante e de interessado, Parecer no processo administrativo, Extinção do processo, Processo Administrativo Disciplinar (PAD), Conceito, Finalidade, Controle jurisdicional do ilícito administrativo, Natureza de poder-dever de apuração de irregularidades, Constitucionalidade da denúncia anônima, Fases e descrição do procedimento legal, Revisão do processo disciplinar; Sindicância, Verdade sabida, Prescrição no processo disciplinar, 303

6 X Direito Administrativo Nohara 6 Licitação, Conceito e natureza jurídica, Objetivos, Fundamentos, Histórico, Disciplina legal e entes que devem licitar, Princípios, Legalidade e formalismo, Impessoalidade, Moralidade, Igualdade, Publicidade, Probidade administrativa, Vinculação ao instrumento convocatório, Julgamento objetivo, Outros princípios correlatos, Contratação direta, Procedimento de justificação de dispensa e de inexigibilidade, Procedimento e suas fases, Edital,351 Habilitação, Classificação, Homologação, Adjudicação, Inversão de fases, Desfazimento da licitação, Recursos na licitação, Modalidades, Concorrência, Tomada de preços, Convite, Concurso, Leilão, Pregão, Considerações introdutórias, Definição e características, Disciplina legal, princípios e interpretação das normas, Formas: presencial e eletrônica, Procedimento do pregão presencial, Procedimento do pregão eletrônico, Sistema de Registro de Preços, Licitação de serviços de publicidade prestados por agências de propaganda, Licitação na área de defesa, 392

7 Sumário xi 6.15 Tratamento favorecido às microempresas e empresas de pequeno porte, Regime Diferenciado de Contratação (RDC), Contratos administrativos, Considerações introdutórias, Discussão acerca da existência de contratos administrativos e sua natureza jurídica, Definição, Tratamento legal, Características, Formalidades, Cláusulas essenciais, Duração do contrato administrativo, Cláusulas exorbitantes, Alteração unilateral, Rescisão unilateral, Fiscalização do contrato, Aplicação de sanções por inexecução, Ocupação provisória de bens, pessoal e serviços, Restrições à alegação da exceptio non adimpleti contractus, Exigência de garantia, Áleas contratuais, Fato da Administração, Fato do príncipe, Teoria da imprevisão, Interferências ou sujeições imprevistas, Diferença entre reajuste e revisão do contrato administrativo, Arbitragem nos contratos administrativos, Extinção do contrato administrativo, Contratos administrativos em espécie, Contrato de concessão, Empreitada, Tarefa, Contrato de fornecimento, Contrato de gestão, Convênio, Consórcio público, Serviços públicos, Noção, Escola do serviço público e crise da noção, Critérios de identificação e definição de serviços públicos, Princípios, Generalidade ou igualdade dos usuários, Modicidade das tarifas, 484

8 xii Direito Administrativo Nohara Mutabilidade do regime jurídico, Continuidade, Classificação, Repartição constitucional de competências e serviços públicos, Delegação de serviços públicos a particulares, Concessão e permissão: tratamento legal e diferença, Concessão de serviço público, Histórico "pendular" na utilização da concessão, Serviço adequado, Direitos e deveres do usuário do serviço público, Política tarifária, Licitação na concessão de serviço público, Cláusulas essenciais no contrato de concessão, Encargos da concessionária, Responsabilidade da concessionária, Encargos do poder concedente, Responsabilidade do Estado por prejuízos causados pelos concessionários, Contratação com terceiros pela concessionária, Subconcessão, Transferência, Intervenção na concessão, Extinção da concessão, Reversão, Encampação, Caducidade, Rescisão, Anulação, Falência ou extinção da pessoa jurídica, Permissão de serviço público, Autorização de serviço público, Parceria Público-Privada, Conceito e natureza jurídica, Modalidades, Características e vedações, Histórico e adoção no Brasil, Disciplina legal, Diretrizes norteadoras, Cláusulas essenciais, Contraprestação, Garantias, Sociedade de propósito específico, Licitação, Normas aplicáveis à União, 547

9 Sumário xiii 9 Intervenção do Estado no domínio econômico, Introdução, Monopólio, Controle de abastecimento, Tabelamento de preços, Repressão do abuso do poder econômico, Administração Direta e Indireta, Introdução, Desconcentração e descentralização, Teoria do órgão, Administração Direta, Administração Indireta, Autarquia, Conceito e características, Classificação, Prerrogativas do regime público, Sujeições do regime público, Escolha dos dirigentes, Regime de bens/patrimônio, Controle, Agências, Agências executivas, Agências reguladoras, Intensificação da regulação no Brasil, Inspiração e evolução da regulação no direito norte-americano, Natureza jurídica, Legislação específica nos setores de regulação, Atividades das agências reguladoras, Regulação: operacionalização técnica e eficiência administrativa, Regime jurídico do pessoal das agências reguladoras, Limites à autonomia das agências reguladoras, Fundação, Considerações introdutórias, Fundações de direito privado instituídas por particulares, Fundação pública de direito privado, Fundação de direito público ou autarquia fundacional, Estatal,614

10 xiv Direito Administrativo Nohara Regime jurídico das estatais que prestam serviços públicos, Criação e extinção, Regime de pessoal, Empresa pública, Sociedade de economia mista, Origem e desenvolvimento, Definição e características, Distinções entre empresa pública e sociedade de economia mista, Consórcios públicos, Tratamento legal e definição, Objetivos, Regime jurídico público ou privado com derrogações, Responsabilidades, Criação, Contrato de rateio, Contrato de programa, Retirada, extinção e exclusão de ente do consórcio, Setor público não estatal: Paraestatais e entes de colaboração, Introdução, Serviços sociais autônomos, Corporações profissionais, Organizações sociais (OS), Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscip), Lei de parcerias, Servidores públicos, Considerações introdutórias, Breves linhas histórico-evolutivas acerca do "funcionalismo", Profissionalização do funcionalismo no Brasil, Cargos, empregos e funções, Agentes públicos, Agentes políticos, Servidores públicos, Provimento originário e provimento derivado, Investidura, Classe, carreira e quadro, Concurso público, Igualdade e meritocracia, Histórico do surgimento do concurso público nas Constituições do Brasil, Configuração jurídica, Controle dos concursos públicos, 681

11 Sumário XV Proibição de acumulação remunerada de cargos públicos, Servidores públicos e mandato eletivo, Sistemas remuneratórios, Teto remuneratório, Aposentadoria, Tratamentos transitórios de aposentadoria, Sindicalização e direito de greve, Estabilidade, Vitaliciedade, Responsabilidade dos servidores, Militares, Particulares em colaboração com o Poder Público, Bens públicos, Considerações introdutórias, Definição de bens públicos, Afetação e desafetação, Classificação, Regimejurídico,7l Inalienabilidade,7l Impenhorabilidade, Imprescritibilidade, Não onerabilidade com direitos reais de garantia, Uso privativo de bem público, Autorização de uso, Permissão de uso, Concessão de uso, Espécies de bens públicos, Terras devolutas, Terrenos reservados, Faixa de fronteira, Terras ocupadas pelos índios, Plataforma continental, Terrenos de marinha, Ilhas, Águas públicas, Jazidas e minas, Limitações ao direito de propriedade, 735 l4.1 Introdução, Limitações administrativas, Ocupação temporária, Requisição administrativa, Servidão administrativa, Tombamento, 740

12 xvi Direito Administrativo Nohara Noções introdutórias, Diferenças entre tombamento e registro, Preservação do patrimônio: objetivos e outros instrumentos de tutela, Tombamento e desapropriação indireta, Objeto, Disciplina legal, Natureza jurídica, Classificação, Procedimento, Efeitos, Direito de preferência, Desapropriação, Conceito e natureza jurídica, Disciplina legal, Pressupostos autoriza dores de desapropriação, Sujeito ativo da desapropriação, Objeto da desapropriação, Procedimento, Imissão provisória na posse, Desapropriação indireta, Indenização, Retrocessão e destino do bem desapropriado, Ordenamento urbano e estatuto da cidade, Vida urbana e sustentabilidade da cidade, Funções sociais da cidade, Usucapião especial coletiva de imóvel urbano, Direito de preempção, Outorga onerosa do direito de construir, Operação urbana consorciada, Transferência do direito de construir, Estudo de impacto de vizinhança, Responsabilidade extracontratual do Estado, Definição, Fundamento da responsabilização: justiça corretiva e distributiva, Evolução histórica da responsabilidade, Período da irresponsabilidade nas Monarquias Absolutistas, Teoria civilista da culpa ou culpa civil comum, Responsabilidade publicista: fase inicial- culpa administrativa ou culpa do serviço, Responsabilidade publicista: teoria do risco ou responsabilidade objetiva, Evolução no ordenamento brasileiro, 805

13 Sumário xvii 16.5 Requisitos presentes no art. 37, 62, da Constituição, Das pessoas que respondem objetivamente, Dano: material ou moral, Nexo de causalidade, A terceiros, Agentes, Atuação na qualidade, Regresso por dolo ou culpa, Denunciação à lide do agente causador do dano, Excludentes da responsabilização, Responsabilidade por omissão do Estado, Responsabilidade por dano nuclear, Responsabilidade do Estado por atos legislativos, Responsabilidade do Estado por atos judiciais, Prazo de prescrição para pleitear reparação em juízo, Controle da Administração Pública, Contextualização, definição e classificação, Controle do Ministério Público, Controle social ou popular, Controle legislativo, Controle administrativo, Recursos administrativos, Coisa julgada administrativa, Prescrição administrativa, Direito de petição aos Poderes Públicos, Direito de certidão, Controle anticorrupção e apuração da responsabilidade das empresas, Controle judicial, Habeas corpus, Origem, Histórico no Brasil e doutrina do habeas corpus, Objeto, Sujeito ativo, abrangência e informalismo, Habeas data, Conceito e origem, Objeto, Questões sobre cabimento, Sujeito ativo, Rito, Mandado de segurança, Definição, Origem, Disciplina legal, 881

14 xviii Direito Administrativo Nohara Referências, 911 Índice remissivo, Sujeito ativo ou impetrante, Sujeito passivo ou paciente, Pressupostos, Liminar, Processamento, Mandado de injunção, Definição, Pressupostos, Sujeito ativo e sujeito passivo, Efeitos, Ação popular, Origem, Objeto, Pressupostos, Sujeito ativo e sujeito passivo, Competência, Funções do Ministério Público, Liminar e natureza da sentença, Ação civil pública, Conceito, Objeto e natureza da sentença, Sujeito ativo e sujeito passivo, Funções do Ministério Público, Inquérito civil e seu arquivamento, Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), Propositura, Execução pelo Fundo de Reconstituição em condenação pecuniária, Improbidade administrativa, Atos de improbidade e sanções, Modalidades de atos de improbidade e respectivas sanções, Elemento subjetivo, Sujeito passivo, 90S Sujeito ativo, 90S Medidas acautelatórias, Processo administrativo, Ação judicial, Prescrição, 909 Remissivo dos quadros de temas polêmicos, 945