AÇÚCAR EM MOÇAMBIQUE: EQUILIBRAR COMPETITIVIDADE COM PROTECCIONISMO

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1 AÇÚCAR EM MOÇAMBIQUE: EQUILIBRAR COMPETITIVIDADE COM PROTECCIONISMO [DRAFT] SETEMBRO DE 2015 Esta publicação foi produzida para análise pela Agência dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional. Foi elaborada pela DAI e a Nathan Associates.

2 Açúcar em Moçambique: Equilibrar Competitividade com Protecção AÇÚCAR EM MOÇAMBIQUE: EQUILIBRAR COMPETITIVIDADE COM PROTECCIONISMO [DRAFT] Título do Programa: Patrocinador: Número de Contracto: Contratante: Programa de Apoio para o Desenvolvimento Económico e Empresarial em Moçambique (SPEED) USAID/Moçambique EDH-I /13 DAI e Nathan Associates Data de Publicação: Setembro de 2015 Autor: Peter Kegode As opiniões do autor expressas nesta publicação não reflectem necessariamente as opiniões da Agência dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional ou do Governo dos Estados Unidos.

3 Açúcar em Moçambique: Equilibrar Competitividade com o Proteccionismo ii Índice Acrónimos... iv Agradecimentos... vi Sumário Executivo... 1 Introdução... 4 Antecedentes... 4 O açúcar moçambicano é competitivo?... 7 Abordagens políticas Estudo do Caso das Maurícias Estudo do Caso do Quénia O que se segue para a indústria de açúcar de Moçambique Referências... 24

4 Açúcar em Moçambique: Equilibrar Competitividade com o Proteccionismo iii Figuras Figura 1 Níveis de produção de açúcar, por fábrica... 8 Figura 2 Consumo de açúcar por habitante em alguns países seleccionados... 9 Figura 3 Modelo empresarial comparativo da produção de cana-de-açúcar Figura 4 Preço do açúcar no mercado mundial Figura 5 Custos das medidas de protecção à longo prazo Tabelas Tabela 1 Produção e consumo de açúcar na África... 7 Tabela 2 Análise comparativa da eficiência da indústria Tabela 3 Preços de referência de açúcar em Moçambique Tabela 4 Classificação da competitividade da indústria açucareira Tabela 5 Preços de açúcar à saída da fábrica para alguns países seleccionados Tabela 6 Resultados da estratégia de diversificação da indústria de açúcar das Maurícias Tabela 7 Tarifas e barreiras não tarifárias usadas para proteger a indústria de açúcar no Quénia Tabela 8 Resultados das medidas de longo prazo para a protecção da indústria de açúcar do Quénia Tabela 9 Lista das pessoas entrevistadas Tabela 10 Matriz da Competitividade da Indústria Açucareira... 26

5 Açúcar em Moçambique: Equilibrar Competitividade com o Proteccionismo iv Acrónimos ACP APAMO CEPAGRI COMESA CPI CTA DNA EAC ECOWAS ZPE UE EUR IDE GAIN GOK GdM KSB MAI MIC PEDSA ROI ROE SADC SADC SASA TC/TA Associação de Países da África, Caribe e Pacífico Associação dos Produtores do Açúcar de Moçambique Centro de Promoção da Agricultura Mercado Comum da África Oriental e Austral Centro de Promoção de Investimentos Confederação das Associações Económicas de Moçambique Distribuidora Nacional do Açúcar Comunidade da África Oriental Comunidade Económica dos Estados da África Ocidental Zona de Processamento de Exportação União Europeia Euro Investimento Directo Estrangeiro Aliança Global para a Melhoria da Nutrição Governo do Quénia. Governo de Moçambique Conselho de Açúcar do Quénia (Kenya Sugar Board) Massingir Agro-Industrial Ministério da Indústria e Comércio Plano Estratégico para o Desenvolvimento do Sector Agrário Retorno dos Investimentos (Return on Investment) Rendibilidade dos Capitais (Return on Equity) Cooperação para o Desenvolvimento da África Austral Comunidade para o Desenvolvimento da África Austral Associação de Açúcar da África do Sul (South Africa Sugar Association) Toneladas de cana / toneladas de açúcar

6 Açúcar em Moçambique: Equilibrar Competitividade com o Proteccionismo v USAID USD USDA IVA Agência dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional Dólar dos Estados Unidos Ministério da Agricultura dos Estados Unidos Imposto sobre o Valor Acrescentado

7 Açúcar em Moçambique: Equilibrar Competitividade com o Proteccionismo vi Agradecimentos Este relatório foi elaborado para a Confederação das Associações Económicas de Moçambique (CTA) pelo Programa de Apoio para o Desenvolvimento Económico e Empresarial (SPEED) da USAID/Moçambique. O autor deseja agradecer todos os representantes do Governo de Moçambique e as comunidades do sector privado que tiraram tempo para partilhar informação. Uma lista completa das entrevistas realizadas consta da Tabela 9.

8 1 Sumário Executivo Devido a reformas na UE, o principal mercado de exportação de açúcar de Moçambique, há necessidade de reexaminar a política nacional em relação à indústria de açúcar. Estas mudanças vêm numa altura em que o País está também a definir os objectivos da sua política industrial e comercial. Os custos e benefícios da política de açúcar até à data, e como isto se relaciona com a formulação da política industrial do País como um todo, são factores importantes a ser considerados. Este estudo procura examinar as seguintes questões: A indústria moçambicana de açúcar é competitiva? A protecção da indústria de açúcar é a melhor opção para Moçambique? Quais são os custos duma protecção de longo prazo? Quais são as oportunidades para o sector de açúcar em Moçambique? O estudo, solicitado pela Confederação das Associações Económicas (CTA), coincidiu com a decisão do Governo de Moçambique de aumentar os preços de referência do açúcar em 109% para o açúcar bruto mascavo e em 107% para o açúcar refinado branco. Antes da Independência, Moçambique foi um grande produtor de açúcar, mas em 1980 a produção tinha caído para toneladas métricas, como consequência da guerra civil que destruiu grande parte das infra-estruturas importantes do País, incluindo as refinarias. A paz trouxe o desafio de reconstruir a indústria de açúcar, que constituiu uma prioridade para o Governo, dada a necessidade premente de criar emprego. Os produtores regionais foram parceiros naturais, devido à sua proximidade geográfica e a sua reputação em relação a investigação e tecnologia no sector. As grandes empresas açucareiras sul-africanas Illovo e Tongaat-Hulett vieram a Moçambique a convite do Governo, bem como investidores mauricianos que renovaram a Companhia de Sena. Dentro de Moçambique a indústria de açúcar é amplamente considerada uma história de sucesso, contribuindo com benefícios significativos para o País em termos económicos, sociais e ambientais e para o desenvolvimento. Ao longo do tempo foram criados postos de trabalho, tornando o sector de açúcar o segundo maior empregador em Moçambique, depois do sector público. A revitalização da indústria significou que Moçambique tinha que garantir um mercado para vender o seu açúcar. Isto foi parcialmente alcançado, procurando gerir o mercado nacional e também apostando nas exportações para a União Europeia (UE). Em 2001 foi concedido a Moçambique o acesso ao mercado de açúcar da UE através da iniciativa Tudo menos Armas. Como resultado deste acordo, até 2004 a produção de açúcar em Moçambique tinha saltado para toneladas métricas. Contudo, ao longo dos últimos 10 anos a UE tem estado a reformar activamente a sua política de importação de açúcar. Neste momento há um excedente mundial de açúcar de 4 milhões de toneladas o que, juntamente com as existências globais, 20-25% das quais é empurrado para o mercado mundial como açúcar residual ou abaixo do seu valor (dumping), poderá perturbar a oferta e os preços de açúcar nos mercados vulneráveis como Moçambique. Ao mesmo tempo, a procura mundial de produtos de cana-de-açúcar, como o açúcar, etanol e melaço, está a crescer rapidamente, devido ao aumento dos rendimentos nos mercados emergentes e o interesse mundial crescente nas fontes de energia renováveis.

9 Açúcar em Moçambique: Equilibrar Competitividade com o Proteccionismo 2 A indústria de açúcar está a enfrentar muitas mudanças a nível mundial, com a potencial redução do mercado da UE, a criação de novos produtos e oportunidades e a ocorrência de grandes investimentos em países que naturalmente competiriam com Moçambique. Moçambique tem condições ideais para a produção de açúcar. A indústria de açúcar é de grande importância para a economia, sendo o açúcar o segundo maior produto de exportação agrícola, depois do tabaco. Quando decidiu relançar o sector, o objectivo inicial do Governo foi de criar emprego rural e revitalizar a indústria. Para isso, ofereceu uma série de concessões, incluindo uma isenção do IVA, e subsequentemente estabeleceu um preço de referência. Inicialmente, estas decisões foram tomadas a fim de dar tempo à indústria para se desenvolver, crescer e tornar-se competitiva com base no mercado doméstico e exportações. Em Moçambique, o modelo de fornecimento de cana-de-açúcar é controlado pelos refinadores e tem a escala necessária para proporcionar melhores estruturas de custos e rendimentos mais elevados, tornando o sector competitivo na região. De facto, na base dos actuais e potenciais rendimentos e do modelo empresarial da indústria, a indústria moçambicana de açúcar deve ser competitiva e não deve precisar de protecção. Contudo, entre 2001 e 2015 o Governo tem recorrido por três vezes à fixação de preços de referência. A necessidade do estabelecimento de preços de referência levanta questões quanto à competitividade do sector de açúcar em Moçambique. Há preocupações sobre os dados usados para calcular o custo de produção do açúcar em Moçambique. Estudos recentes sugerem que Moçambique deve ser um produtor de baixo custo, mas o custo indicado pela indústria de açúcar nas negociações sobre o preço de referência foi significativamente mais alto do que esperado. Dado que tanto o ambiente agrícola como o modelo empresarial da indústria parecem favoráveis, a explicação mais provável para a falta de competitividade da indústria, e daí a necessidade do estabelecimento de preços de referência, encontra-se no ambiente de negócios. Os constrangimentos principais que afectam o sector incluem o alto custo de transporte e logística, más infra-estruturas rodoviárias e ferroviárias, o alto custo de energia, baixos níveis de qualificação, mercados financeiros pouco profundos que dificultam uma estrutura de financiamento a longo prazo, a incapacidade de estruturar instrumentos de dívida para o financiamento de projectos de capital intensivo, a falta de concorrência leal, um ambiente político doméstico instável que compromete a dinâmica do mercado livre, um processo moroso para adquirir terra, a incapacidade de usar a terra como garantia, melhores práticas para ter acesso a terras comunitárias, e o processo de compensações e negociações com a comunidade. Vários investimentos, no açúcar bem como nos biocombustíveis, foram frustrados devido a estes constrangimentos. Moçambique usa o preço de referência como mecanismo de protecção. É um instrumento político usado para regular os preços das importações de açúcar para Moçambique e é activado quando há maiores volumes de açúcar barato importado no mercado doméstico e vendido a preços mais baixos que os do açúcar produzido localmente. Quando se estabelece um preço de referência, são recomendados estudos da cadeia de valor da indústria a fim de determinar os custos e confirmar a distribuição das receitas pelos vários actores na cadeia. Em Moçambique, este tipo de estudo não foi realizado antes da fixação do preço de referência. Proteger uma indústria de açúcar é um assunto dispendioso, para o Governo, as comunidades empresariais, os consumidores, a sociedade, e a economia em geral. Deve haver empenho no estabelecimento dum equilíbrio entre a competitividade e o proteccionismo, a fim de maximizar

10 Açúcar em Moçambique: Equilibrar Competitividade com o Proteccionismo 3 os benefícios sociais, económicos, políticos e ambientais do sector. A título de exemplo, o estudo compara os casos da Maurícia e do Quénia, como possíveis modelos para a política de açúcar de Moçambique. A Maurícia seguiu eficazmente uma abordagem horizontal na sua estratégia de desenvolvimento industrial e mostra a possibilidade de alcançar um amplo crescimento económico através duma política industrial equilibrada, usando abordagens horizontais a fim de diversificar para além duma economia baseada no açúcar. O Quénia empenhou-se em medidas proteccionistas fortes, que terminaram numa crise da indústria, em consequência da adopção duma política que carecia duma estratégia e uma visão e uma incapacidade de desenvolver instituições fortes. O fracasso do sector de açúcar no Quénia resultou em altos custos sociais, económicos e políticos. É óbvio que existem fortes sinergias entre a agro-indústria, o desempenho da agricultura e a redução da pobreza em África. Concentrar-se na adição de valor nas agro-indústrias, como o açúcar, é por isso fundamental para as estratégias existentes em prol da diversificação económica, a transformação estrutural e a modernização tecnológica das economias africanas. Contudo, chegar a uma análise custo-benefício defensável do sector de açúcar, permitindo-nos equilibrar o custo de protecção com os benefícios potencialmente proporcionados, é um exercício complexo, devido à dificuldade de encontrar dados credíveis para análise. O estudo conclui que são necessários estudos adicionais para valorizar e monetizar os custos e benefícios relacionados com o sector de açúcar em Moçambique, para permitir a formulação de políticas eficazes. Seguindo o modelo mauriciano, este estudo recomenda que deve haver um plano claro de eliminação gradual para fazer transitar a indústria de açúcar para uma situação sustentável e competitiva. A actual política vertical ( o açúcar como vencedor ) deve deslocar-se para uma política horizontal. Moçambique deve tentar obter um equilíbrio cuidadoso entre competitividade, a sua política industrial, e a protecção do seu sector de açúcar. É importante definir políticas sólidas de adição de valor e igualmente para o ramo industria, baseadas em modelos económicos horizontais, melhorar o ambiente empresarial, investir em novas infraestruturas e logística, e melhorar os mecanismos de coordenação entre as indústrias, a fim de consolidar as conquistas da indústria e criar uma nova trajectória de crescimento, usando o açúcar como força motriz da economia moçambicana.

11 Açúcar em Moçambique: Equilibrar Competitividade com o Proteccionismo 4 Introdução Devido a reformas na UE, o principal mercado de exportação de açúcar de Moçambique, há necessidade de reexaminar a política nacional em relação à indústria de açúcar. Estas mudanças vêm numa altura em que o País está também a definir os objectivos da sua política industrial e comercial. Os impactos de qualquer política devem ser analisados para garantir que não terão resultados negativos, e a política de açúcar não é excepção. Os custos e benefícios desta política até à data, e como isto se relaciona com a formulação da política industrial do País como um todo, são factores válidos a ser considerados. Este estudo visava examinar as seguintes questões: A indústria moçambicana de açúcar é competitiva? A protecção da indústria de açúcar é a melhor opção para Moçambique? Quais são os custos duma protecção de longo prazo? Quais são as oportunidades para o sector de açúcar em Moçambique? O estudo, solicitado pela Confederação das Associações Económicas (CTA), coincidiu com a decisão do Governo de Moçambique de aumentar os preços de referência do açúcar em 109% para o açúcar bruto mascavo e em 107% para o açúcar refinado branco, na sequência duma proposta da Associação dos Produtores de Açúcar de Moçambique (APAMO), visando proteger o sector da entrada de açúcar barato no mercado doméstico. As reformas em curso no mercado de açúcar da UE significam que é necessário reexaminar a política de açúcar de Moçambique no contexto da política industrial e comercial nacional. Este estudo aparece numa altura em que a indústria de açúcar de Moçambique se encontra numa encruzilhada no seu desenvolvimento, e o País precisa de traçar políticas estratégicas e inclusivas muito claras que irão impulsionar a competitividade da indústria, garantindo simultaneamente benefícios sociais, económicos e no plano do desenvolvimento, para a população mais ampla. Considerando a importância estratégica e as sensibilidades políticas associadas com o açúcar em Moçambique, o Governo considera a medida política do preço de referência como sendo temporária e encomendou um estudo aprofundado para avaliar o seu impacto, bem como para apoiar a elaboração duma estratégia para a diversificação do sector. Os desafios da política de açúcar de Moçambique incluem a necessidade de identificar vias para a absorção de açúcar excedentário no mercado doméstico, equilibrando simultaneamente os interesses dos investidores e o bem-estar dos produtores, trabalhadores e consumidores. Este relatório baseia-se numa revisão bibliográfica combinada com dados da indústria recolhidos através de entrevistas com o Centro de Promoção da Agricultura (CEPAGRI), o Ministério de Indústria e Comércio, o Ministério da Agricultura, a CTA, e a UNIDO. Quando pertinente, recolheu-se também informação comparativa sobre outras economias produtoras de açúcar. As conclusões preliminares foram apresentadas num workshop em Maputo. Antecedentes Antes da Independência, Moçambique foi um grande produtor de açúcar, com uma produção na época de 1972/73 chegando a mais de toneladas métricas. Em 1980 a produção tinha caído para toneladas métricas, como consequência da guerra civil que destruiu grande parte das infra-estruturas importantes do País, incluindo as refinarias.

12 Açúcar em Moçambique: Equilibrar Competitividade com o Proteccionismo 5 A paz trouxe o desafio de reconstruir a indústria de açúcar, que constituiu uma prioridade para o Governo de Moçambique (GdM), dada a necessidade premente de criar emprego. Os produtores regionais foram parceiros naturais, devido à sua proximidade geográfica e a sua reputação em relação a investigação e tecnologia no sector. As grandes empresas açucareiras sul-africanas Illovo e Tongaat-Hulett vieram a Moçambique a convite do GdM 1 bem como investidores mauricianos que renovaram a Companhia de Sena. As operações açucareiras da Tongaat-Hulett em Moçambique consistem nas refinarias de Xinavane e Mafambisse e as plantações circundantes, com hectares em produção. Até 2010, a empresa tinha completado um investimento de cerca de USD 100 milhões nestas refinarias, elevando as suas capacidades para toneladas métricas e toneladas métricas de açúcar por ano respectivamente. As duas refinarias têm uma força de trabalho combinada de trabalhadores 2. Em 2013 a refinaria da Maragra da Illovo tinha uma capacidade produtiva de toneladas métricas e empregou trabalhadores permanentes e trabalhadores sazonais 3. A refinaria de Marromeu da Companhia de Sena tem uma capacidade instalada de toneladas métricas e em 2014 produziu toneladas métricas de açúcar 4. Tem uma força de trabalho de mais de trabalhadores. Dentro de Moçambique a indústria de açúcar é amplamente considerada uma história de sucesso, contribuindo com benefícios significativos para o País em termos económicos, sociais e ambientais e para o desenvolvimento. Ao longo do tempo foram criados postos de trabalho, tornando o sector de açúcar o segundo maior empregador em Moçambique, depois do sector público 5. A revitalização da indústria significou que Moçambique tinha que garantir um mercado para vender o seu açúcar. Isto foi parcialmente alcançado, procurando gerir o mercado nacional e também apostando nas exportações para a União Europeia (UE). Em 2001 foi concedido a Moçambique o acesso ao mercado de açúcar da UE através de Tudo menos Armas (TMA), uma iniciativa ao abrigo da qual todas as importações de Moçambique para a UE estão isentas de direitos e de quotas. A iniciativa TMA para o açúcar é considerada uma forma de ajuda ao desenvolvimento dos Países Menos Desenvolvidos (PMD). Como resultado deste acordo a produção açúcar em Moçambique saltou de toneladas métricas em 2001 para toneladas métricas em Contudo, ao longo dos últimos 10 anos a UE tem estado a reformar activamente a sua política de importação de açúcar. Antes de 2006, a UE dispunha de restituições à exportação, que cobriam a diferença de preço entre o preço inflacionado na UE e o preço mundial de açúcar. Isto permitiu à UE exportar açúcar de forma competitiva e permitiu a reexportação de açúcar dos países ACP (e da Índia) a preços competitivos. Contudo, uma decisão arbitral da OMC concluiu que os níveis destas restituições excederam o que era admissível, assim eficazmente forçando uma redução dos preços de açúcar. A decisão significou que a Europa tinha que reduzir o nível de acesso 1 Lars Buur, The Journal of Development Studies, The White Gold, The role of Government & State in rehabilitating the sugar industry in Mozambique 2 Sítio web da Tongaat-Hulett, acedido no dia Sítio web da Illovo Sugar, acedido no dia CEPAGRI 5 CEPAGRI

13 Açúcar em Moçambique: Equilibrar Competitividade com o Proteccionismo 6 preferencial aos seus mercados que tinha concedido aos países ACP, mudando estes acordos preferenciais não recíprocos para acordos recíprocos, de comércio livre. Entre 2008 e 2011, a UE foi um dos maiores importadores de açúcar do mundo mas isto está prestes a mudar. 6 Em 2017, a quotas de produção de açúcar e apoio aos preços mínimos da UE estão para terminar, o que provavelmente irá criar um mercado de açúcar mais volátil. O esperado aumento da produção de açúcar refinado branco de beterraba na UE irá provavelmente exercer uma pressão descendente nos preços internacionais do açúcar branco, e os produtores que não conseguem ajustar rapidamente os níveis de produção em conformidade com estas mudanças poderão ser forçados a abandonar o mercado. Além disso, uma queda dos preços do açúcar branco traduzir-se-á na quebra das margens dos refinadores de açúcar, uma vez que se espera um aumento da concorrência entre os transformadores da Europa, do Médio Oriente e da África do Norte. O desmantelamento em 2017 do Protocolo sobre o Açúcar com os países ACP e a abolição das quotas de isoglucose (adoçantes derivados do milho e trigo usados na indústria de refrigerantes) irão provavelmente impactar negativamente no consumo de açúcar na UE, levar ao aumento da produção de açúcar na própria UE e efectivamente fazer da UE um exportador líquido de açúcar. Prevê-se que o volume das exportações de açúcar dos fornecedores da ACP para a UE irá descer de 3,8 milhões de toneladas em 2012 para cerca de 1,5 milhões de toneladas em Do mesmo modo, prevê-se que o preço de açúcar exportado pelos fornecedores da ACP para a UE irá baixar de EUR 584 / tonelada métrica para EUR 405 / tonelada métrica em Esta erosão de preços no mercado da UE apresenta um novo desafio para os fornecedores da ACP, incluindo Moçambique. Em 2014/15, a produção mundial de açúcar foi a mais alta jamais registada, com 187,1 milhões de toneladas de açúcar bruto. Para este ano, estima-se que o consumo mundial irá alcançar 183,1 milhões de toneladas, resultando num excedente de 4 milhões de toneladas em Estima-se que a existência global actual é de aproximadamente 34 milhões de toneladas, 20-25% das quais, ou seja 8,5 milhões de toneladas 8, é empurrado para o mercado mundial como açúcar residual 9. Este açúcar é também referido como açúcar despejado e poderá perturbar a oferta e os preços do açúcar nos mercados vulneráveis. Contudo, ao mesmo tempo, a procura mundial de produtos de cana-de-açúcar, como o açúcar, etanol e melaço, está a crescer rapidamente, devido ao aumento dos rendimentos nos mercados emergentes e o interesse mundial crescente nas fontes de energia renováveis. O consumo mundial de etanol combustível aumentou de 18 bilhões de litros em 2002 para 81 bilhões de litros em 2012, enquanto o comércio mundial deste combustível aumentou para 7 bilhões de litros em Como mostra a Tabela 1 abaixo, o mercado africano tem um défice de açúcar de 7 milhões de toneladas. A procura de açúcares refinados e especiais está sendo impulsionada por uma classe média cada vez numerosa, rendimentos disponíveis crescentes, o crescimento demográfico, e novos investimentos na indústria alimentar e afins, que usam o açúcar refinado branco na transformação. 6 ISO report (2014) The EU Sugar Markets post 2017, p Internacional Sugar Organization year book (1997)Hannah & Spence 9 Czarnikow Sugar & Ethanol Projection Report, June Czarnikow Sugar & e Ethanol Projection Report, June 2015

14 Açúcar em Moçambique: Equilibrar Competitividade com o Proteccionismo 7 Tabela 1: Produção e consumo de açúcar na África Produtores Africanos de Açúcar milhões de toneladas milhões de toneladas milhões de toneladas milhões de toneladas milhões de toneladas Produção Consumo Défice (milhões de toneladas) Fonte: FAOSTAT Catorze países produtores de açúcar em África têm atraído investimentos internos significativos no açúcar e nos biocombustíveis, nomeadamente Sudão, Gana, Quénia, Nigéria, Tanzânia, Etiópia, Angola, África do Sul, Swazilândia, Moçambique, Malawi, Zâmbia, Argélia e Egipto. Há projectos múltiplos em vários países. Em Angola, por exemplo, estão planeadas duas fábricas com capacidades de mais de toneladas de açúcar, em Etiópia está prevista a entrada em funcionamento de sete novas fábricas em Do acima exposto podemos ver que a indústria de açúcar está a enfrentar muitas mudanças a nível mundial, com a potencial redução do mercado da UE, a criação de novos produtos e oportunidades e a ocorrência de grandes investimentos em países que naturalmente competiriam com Moçambique. O açúcar moçambicano é competitivo? Moçambique tem condições ideais para a produção de açúcar. Tem um ambiente político estável, com projecções sobre o crescimento económico de mais de 8% por ano. O País tem uma população de 23,9 milhões de pessoas 12, uma área terrestre total de 48 milhões de hectares, 36 milhões dos quais são terras aráveis. A área total plantada com cana-de-açúcar é de aproximadamente hectares 13. O Governo está empenhado em reduzir a pobreza e alcançar segurança alimentar, o que significa que a agricultura é uma das suas prioridades principais. Como acima referido, o empenho de Moçambique no desenvolvimento da indústria de açúcar como grande empregador e investidor nas áreas rurais resultou no desenvolvimento de quatro refinarias. Para além de empregar mais de trabalhadores, e assim sustentar aproximadamente pessoas, a indústria de açúcar fornece serviços sociais em áreas rurais, como água, electricidade, cuidados de saúde, educação, estradas, fortalecimento de capacidades e transferência de tecnologia. Para além dos investimentos existentes há a possibilidade dum investimento adicional de USD 740 milhões pela TSB, parte do grupo alimentar RCL da África do Sul na Massingir Agro-Industrial (MAI). A empresa já possui três refinarias na África do Sul, que produzem cerca de 30% do açúcar produzido na África do Sul ( toneladas métricas) e toneladas métricas de alimentos para animais 14. Se o investimento for avante, será o maior projecto de açúcar no País, 11 International Sugar Journal 12 IMF World Economic Outlook Database, September GAIN sugar annual report MAI Feasibility study 2014

15 Açúcar em Moçambique: Equilibrar Competitividade com o Proteccionismo 8 cobrindo hectares, e que, quando plenamente operacional, irá contribuir com toneladas métricas de açúcar. 15 A indústria de açúcar é por isso de grande importância para a economia, sendo o açúcar o segundo maior produto de exportação agrícola, depois do tabaco, numa indústria que em 2014 produziu mais de toneladas métricas de açúcar e toneladas métricas de melaço 16. Figura 1: Níveis de produção de açúcar, por fábrica FONTE: CEPAGRI, 2014 Quando decidiu relançar o sector, o objectivo inicial do Governo foi de criar emprego rural e revitalizar a indústria. Para isso, ofereceu uma série de concessões, incluindo uma isenção do IVA, e subsequentemente estabeleceu um preço de referência, que recentemente foi revisto. Inicialmente, estas decisões foram tomadas a fim de dar tempo à indústria para se desenvolver, crescer e tornar-se competitiva com base no mercado doméstico e exportações. O consumo de açúcar em Moçambique situa-se entre e toneladas métricas de açúcar mascavo por ano. O consumo por habitante é baixo (7,7kg por habitante por ano), em comparação com a África do Sul, (31kg por habitante) e o Brasil (57kg por habitante) 17. Veja a Figura 2 abaixo. A procura local de açúcar branco é de aproximadamente toneladas métricas, a maior parte das quais importadas da África do Sul. A procura de açúcar industrial é entre e toneladas métricas 18 e prevê-se que a procura irá crescer a uma taxa de 4%, com novos investimentos nas indústrias que usam o açúcar nos géneros alimentícios. A indústria não investiu na refinação e tem que refinar o açúcar bruto na África do Sul a uma taxa de USD 80 por tonelada métrica. Cerca de toneladas métricas do açúcar bruto de Moçambique são exportadas para a África do Sul para refinação e depois importadas de volta pela empresa Coca-Cola. A maioria das empresas de transformação de géneros alimentícios em 15 Prevê-se que o projecto de açúcar TSB (MAI) irá entrar em funcionamento em Os indicadores preliminares do rendimento indicam entre toneladas ha, o que se traduz em toneladas métricas de cana-de-açúcar. Uma eficiência de transformação de 8,5 toneladas de cana para 1 tonelada de açúcar dará uma produção de toneladas métricas de açúcar. 16 CEPAGRI 17 FAOSTATS. 18 CEPAGRI, Ministério da Agricultura, APAMO. Na base das estimativas, análises e previsões da indústria

16 Açúcar em Moçambique: Equilibrar Competitividade com o Proteccionismo 9 Moçambique não são capazes de adquirir açúcares especiais das refinarias locais para a formulação do seu produto. As suas necessidades de açúcares específicos com qualidade padronizada representam desafios bem como oportunidades para a indústria. Figura 2: Consumo de açúcar por habitante em alguns países seleccionados. Fonte: FAOSTAT O diagrama abaixo mostra os diferentes modelos empresariais adoptados pelas indústrias açucareiras na região. Estes modelos influenciam a estrutura de custos da indústria, o fornecimento da cana, as estruturas de gestão, os mecanismos de negociação e os aspectos sociopolíticos associados com a indústria de açúcar. Na África do Sul, os pequenos agricultores e os agricultores comerciais fornecem 93% da cana às empresas açucareiras e as plantações centrais fornecem 7%. Deste 93%, cerca de agricultores comerciais fornecem 80% e mais de pequenos agricultores fornecem cerca de 20% da cana às refinarias. 19 O rendimento nacional médio é de 42 toneladas de cana por hectare e a receita é partilhada: 63% para os produtores e 37% para os refinadores. No Quénia, 92% da cana é fornecido por cerca de pequenos produtores e 8% pelos refinadores. O rendimento nacional médio é de 62 toneladas por hectare. 20 O grande número de pequenos produtores, com uma média de 2,3 hectares, cria um modelo de fornecimento de cana-de-açúcar ineficiente, com falta de escala e estruturas de custos administrativos altos. Na Zâmbia, os refinadores fornecem 60% da cana e os produtores contratados fornecem 40%, o rendimento nacional médio é de 106 toneladas por hectare e a receita é partilhada: 51% para os refinadores e 49% para os produtores. Este modelo de fornecimento de cana-de-açúcar prevê mecanismos para a integração dos pequenos produtores de cana-de-açúcar na cadeia de valor. 19 South Africa Sugar Association, sítio web acedido no dia 15 de Agosto, às horas. 20 Kenya Sugar Board, Industry report, 2014

17 Açúcar em Moçambique: Equilibrar Competitividade com o Proteccionismo 10 Figura 3: Modelo empresarial comparativo da produção de cana-de-açúcar Modelo empresarial da Produção de Cana e Rendimentos C omparativos para Economias Seleccionadas REFINADORES PRIVADOS FORNECEM 80% PEQUENOS AGRICULTORES FORNECEM 20% RENDIMENTO MÉDIO: 75 T/Ha RELAÇÃO DE BENEFÍCIO: EM ANÁLISE Moçambique África do Sul REFINADORES PRIVADOS FORNECEM 7% PEQUENOS AGRICULTORES FORNECEM 93% RENDIMENTO MÉDIO: 42 T/Ha RELAÇÃO DE BENEFÍCIO: REFINADORES 63%, PRODUTORES 37% PEQUENOS AGRICULTORES FORNECEM 92% REFINADORES PRIVADOS FORNECEM 8% RENDIMENTO MÉDIO 63 T/Ha RELAÇÃO DE BENEFÍCIO : FÓRMULA DA SACAROSE A SER IMPLEMENTADA Quénia Zâmbia Fontes: IDRC, KSB, SASA Ministério da Agricultura Moçambique., REFINADORES PRIVADOS FORNECEM 60% AGRICULTORES CONTRATADOS 40% RENDIMENTO MÉDIO: 106 T/Ha RELAÇÃO DE BENEFÍCIO: REFINADORES 59%, PRODUTORES 41% 9 Em Moçambique, o modelo de fornecimento de cana-de-açúcar é controlado pelas empresas açucareiras que fornecem mais de 80% da cana a elas próprias. Os sistemas de produtores contratados, incluindo cerca de pequenos agricultores, fornecem 20% da cana-de-açúcar aos refinadores. O rendimento nacional médio é de 75 toneladas por hectare, com a possibilidade de chegar a 100 toneladas por hectare. As empresas são verticalmente integradas e possuem tanto os campos de cana como as refinarias de transformação. Também operam em grande escala comercial que permite a mecanização e irrigação. Em Moçambique, o modelo de fornecimento de cana-de-açúcar é assim controlado pelos refinadores e tem a escala necessária para proporcionar melhores estruturas de custos e rendimentos mais elevados, tornando o sector competitivo na região. As empresas açucareiras têm poder de mercado e de fixação de preços internos do açúcar sem ter que negociar com os produtores mais pequenos que fornecem menos que 20% da cana-deaçúcar a elas. Na África do Sul e no Quénia, onde o modelo empresarial é diferente, os pequenos produtores fornecem mais de 80% da cana-de-açúcar aos refinadores e têm organizações de agricultores fortes que os organizam e representam durante as negociações da fixação dos preços de açúcar. Estes países desenvolveram uma fórmula de partilha dos benefícios na base de sacarose, que paga os agricultores pelo açúcar produzido e transformado na base do teor de sacarose, incluindo pagamentos adicionais para os derivados, como energia, melaço e etanol. Os três parâmetros importantes para medir a competitividade da indústria de açúcar incluem os rendimentos da produção de açúcar por tonelada por hectare. Uma tonelagem por hectare mais

18 Açúcar em Moçambique: Equilibrar Competitividade com o Proteccionismo 11 elevada é uma indicação de melhores eficiências agronómicas depois do açúcar ter sido produzido, e transportado para a fábrica para extracção. Quanto menor a relação toneladas de cana / toneladas de açúcar (TC/TA), tanto mais eficiente a refinaria é na extracção do teor de sacarose. Uma relação TC/TA mais alta é geralmente uma indicação de ineficiências na transformação, que podem ser atribuídas a máquinas obsoletas, avarias frequentes e questões laborais. A disponibilidade de maior número de horas de sol, irrigação e a variedade de cana, podem encurtar o ciclo de maturação da cana. Quanto mais curto o ciclo, tanto mais rápido um retorno dos investimentos na cana. A tabela abaixo mostra que Moçambique tem potencialmente condições mais favoráveis que os seus concorrentes regionais. Tabela 2 Análise comparativa da eficiência da indústria País Eficiência da transformação em toneladas de cana/toneladas de açúcar (TC/TA) Período médio de maturação da cana Eficiência agrícola em toneladas de cana por hectare Moçambique 9 10 meses 71,8 Suazilândia 8,4 12 meses 105 Quénia 10,9 18 meses 63,4 Zâmbia 8,1 18 meses 106,25 África do Sul 8,35 16 meses 42,46 FONTE: USDA, GAIN REPORT Assim, na base dos actuais e potenciais rendimentos e do modelo empresarial da indústria, a indústria moçambicana de açúcar deve ser competitiva e não deve precisar de protecção. Contudo, como a Tabela 3 abaixo mostra, em 2001 o Governo de Moçambique promulgou um decreto sobre os preços de referência do açúcar, e um outro em Janeiro de 2008, estabelecendo o preço de referência de USD 347,18 por tonelada métrica para o açúcar bruto mascavo e de USD 388,09 por tonelada métrica para o açúcar refinado branco. O último decreto foi promulgado em Julho de 2015, estabelecendo um preço de USD 806 por tonelada métrica para o açúcar bruto mascavo e de USD 932 por tonelada métrica para o açúcar refinado branco 21. A necessidade do estabelecimento de preços de referência levanta questões quanto à competitividade do sector de açúcar em Moçambique. Há também preocupações sobre os dados usados para calcular o custo de produção do açúcar em Moçambique. Estudos recentes pela LMC International apresentam Moçambique como sendo um produtor de baixo custo de açúcar a um custo de menos que USD 400 por tonelada métrica. O custo indicado pela indústria de açúcar nas negociações sobre o preço de referência é de USD 632 por tonelada métrica 22. Tabela 3 Preços de referência de açúcar em Moçambique 21 Proposta da APAMO ao GdM sobre a fixação de preços para o açúcar 22 CEPAGRI

19 Açúcar em Moçambique: Equilibrar Competitividade com o Proteccionismo 12 Fonte: CEPAGRI Os indicadores são muito favoráveis à competitividade da indústria de açúcar de Moçambique e incluem raios solares durante todo o ano, o que promove um crescimento mais rápido da canade-açúcar em relação a outros países, bons solos férteis, águas fluviais para a irrigação, e baixo custo de arrendamento de terras, entre outros factores. Como a Tabela 4 abaixo mostra, Moçambique e Brasil ocupam posições altas em termos de competitividade. Tabela 4: Classificação da competitividade da indústria açucareira País Egipto 77 Brasil 71 Moçambique 71 Índia 69 Tailândia 64 Austrália 62 Suazilândia 62 África do Sul 61 Quénia 61 Malawi 61 Zâmbia 60 Fonte: Análise do autor, SLEIPA Posição Dado que tanto o ambiente agrícola como o modelo empresarial da indústria parecem favoráveis, a explicação mais provável para a falta de competitividade da indústria, e daí a necessidade do estabelecimento de preços de referência, encontra-se no ambiente de negócios USD / t.m USD / t.m USD / t.m. Preços no mercado mundial aumento do preço de referência (%) Preço de referência para o açúcar bruto mascavo Preço de referência para o açúcar refinado branco , % , %

20 Açúcar em Moçambique: Equilibrar Competitividade com o Proteccionismo 13 Os constrangimentos principais com impacto na competitividade de Moçambique incluem o alto custo de transporte e logística, más infra-estruturas rodoviárias e ferroviárias, o alto custo de energia, baixos níveis de qualificação, e um ambiente de negócios geral desfavorável. As infraestruturas, incluindo estradas, caminhos-de-ferro, portos, aeroportos, e a produção de electricidade, são críticas para o melhoramento da competitividade agrícola de Moçambique, ao ligar os produtos agrícolas aos mercados. Apesar da posição geográfica estratégica de Moçambique, muitas empresas são obrigadas a criar as suas próprias infra-estruturas como linhas eléctricas, sistemas de irrigação, instalações de armazenamento e estradas. A indústria de açúcar de Moçambique tem investido num terminal de exportação de açúcar de nível mundial e instalações de armazenamento com capacidade de manusear toneladas métricas 23 de açúcar. O açúcar da Suazilândia, Malawi, Zimbabwe, Zâmbia e África do Sul é neste momento exportado e importado através destas instalações. Outros países em África com instalações semelhantes incluem o terminal de açúcar a granel em Durban e o terminal de açúcar a granel da Maurícia. A Distribuidora Nacional de Açúcar (DNA) está encarregada do mandato de coordenar a logística da indústria de açúcar, incluindo a importação, a exportação, o armazenamento e a distribuição. Contudo, apesar disso o custo de transporte ferroviário de Maputo a Joanesburgo é de USD 0,027 por tonelada por quilómetro, de Maputo para Harare é de USD 0,056 por tonelada por quilómetro e de Nacala para Lilongwe é de USD 0,064 por tonelada por quilómetro. O tempo de retorno para desalfandegar mercadorias nos portos de Maputo e Beira compara desfavoravelmente com outros destinos logísticos mundiais 24. O ambiente de negócios inclui as condições políticas, legais, institucionais, e regulamentares que regem a indústria de açúcar, incluindo investimentos e infra-estruturas. Alguns dos constrangimentos principais que foram identificados como comprometendo a competitividade de Moçambique no açúcar incluem mercados financeiros pouco profundos que dificultam uma estrutura de financiamento a longo prazo; a incapacidade de estruturar instrumentos de dívida para o financiamento de projectos de capital intensivo, a falta de concorrência leal, um ambiente político doméstico instável que compromete a dinâmica do mercado livre, um processo moroso para adquirir terra, a incapacidade de usar a terra como garantia, melhores práticas para ter acesso a terras comunitárias, e o processo de compensações e negociações com a comunidade. Vários investimentos, no açúcar, bem como nos biocombustíveis, foram frustrados pelos constrangimentos referidos acima. A experiência de países como o Brasil, Tailândia e Maurícia no desenvolvimento e promoção da agro-indústria mostra que há uma série de factores que são críticos para determinar até que ponto o sector privado na agro-indústria irá contribuir para a redução da pobreza. Estes factores incluem o ambiente macroeconómico, o sistema de posse de terra, e a vontade e capacidade do Governo de investir uma parte da sua receita proveniente da indústria de açúcar na prestação de serviços sociais básicos nas áreas rurais 25. Considerações de carácter social podem impulsionar não só decisões para proteger uma indústria mas também a sua falta de competitividade. A indústria de açúcar em Moçambique tem criado mais de postos de trabalho ao invés de mecanização 26. O sector criou 6 escolas e 3 hospitais. Mais de alunos têm beneficiado da educação; houve beneficiários dos programas de saúde, o sector implementou 7 projectos de água, beneficiando mais de famílias, e tem também investido em estradas, com mais de beneficiários 23 Relatório da Distribuidora Nacional de Açucar de Moçambique, N, Meeuns (2009) NEA transport research training, Moçambique Trade & Transport Facilitation Audit 25 Banco Mundial, FAO, 2009, Agribusiness for Africa s prosperity, UNIDO, Maio de CEPAGRI

21 Açúcar em Moçambique: Equilibrar Competitividade com o Proteccionismo 14 de acesso melhorado por estrada. Estes benefícios sociais constituem considerações importantes para dar apoio ao sector de açúcar. Abordagens políticas Os governos usam várias formas de instrumentos políticos, incluindo direitos variáveis, restrições quantitativas e medidas de apoio a preços de referência, para regular as importações de açúcar nas suas respectivas economias, a fim de assegurar os interesses das indústrias açucareiras domésticas e garantir benefícios sociais, postos de trabalho e os meios de subsistência das comunidades rurais envolvidas na produção de açúcar. Em Julho de 2015, o Governo de Moçambique decidiu, em consulta com a indústria de açúcar, aumentar o preço de referência do açúcar em 109% para o açúcar bruto, para USD 806 por tonelada métrica, e em 107% para o açúcar refinado branco, para USD 932 por tonelada métrica, com efeitos imediatos 27. Moçambique usa o preço de referência como mecanismo de protecção. O preço de referência é um instrumento político usado para regular os preços das importações de açúcar para Moçambique e é activado quando há maiores volumes de açúcar barato importado no mercado doméstico e vendido a preços mais baixos que os do açúcar produzido localmente. O processo implica apresentações da indústria de açúcar ao Governo dando provas de prejuízo ou possível prejuízo ao sector. A apresentação irá recomendar o preço de referência que é eficaz para proteger o mercado doméstico ao introduzir paridade de preços entre o açúcar importado e o açúcar produzido localmente. Figura 4: Preço do açúcar no mercado mundial Fonte: Czarnikow Consulting 2014 O preço de referência do açúcar é assim um mecanismo de resposta política que o Governo usa para regular o mercado doméstico de açúcar em Moçambique e para evitar a inundação do mercado por açúcar importado como preços abaixo dos preços do açúcar produzido localmente. O preço de referência envolve cálculos técnicos que tomam em conta o custo da produção de uma tonelada de açúcar em Moçambique. A estrutura de custos internos da indústria de açúcar e o modelo empresarial para o fornecimento de cana irá influenciar este preço. Contudo, o 27 Ministério da Agricultura, Moçambique, APAMO

22 Açúcar em Moçambique: Equilibrar Competitividade com o Proteccionismo 15 preço à saída da fábrica não é uma medida verdadeira da competitividade da indústria, como se sabe que as indústrias açucareiras em geral aplicam altas margens comerciais para reter lucros nos seus balanços 28. São recomendados estudos da cadeia de valor da indústria a fim de determinar os custos e confirmar a distribuição das receitas pelos vários actores na cadeia. Em Moçambique, este tipo de estudo não foi realizado antes da fixação do preço de referência. A Tabela 5 abaixo mostra uma análise comparativa e tendências de alguns países produtores de açúcar seleccionados, incluindo a Zâmbia, Quénia, Tanzânia, Moçambique e África do Sul. A análise confirma o Quénia como um produtor de custos elevados, contrariamente à Zâmbia e Moçambique que são conhecidos como produtores de açúcar de baixo custo. 29 Tabela 5: Preços de açúcar à saída da fábrica para alguns países seleccionados Ano Quénia África do Sul Tanzânia Zâmbia Moçambique USD por tonelada métrica USD por tonelada métrica USD por tonelada métrica USD por tonelada métrica USD por tonelada métrica ,0 683, FONTE: KSB, APAMO, CEPAGRI, SASA, SUDECO. Os preços à saída da fábricas são na base de dados da indústria e cálculos provenientes de várias entidades da indústria de açúcar. As contradições entre os preços à saída da fábricas e os preços de produção apontam para disparidades na qualidade dos dados da indústria de açúcar usados para o desenvolvimento da política económica e industrial. Sugere a necessidade de os governos investirem em instituições fortes com capacidade de realizar investigações técnicas e gerir dados industriais para uma tomada eficaz de decisões políticas. Os seguintes estudos de caso dão exemplos de duas abordagens diferentes em relação à indústria de açúcar. Quando se comparam os casos da Maurícia e do Quénia é de notar que a indústria de açúcar de Moçambique tem usado a sua localização estratégica para investir num terminal e infra-estruturas de exportação de açúcar modernas, e em fortes laços comerciais. Como a Maurícia, o País também beneficiou do Protocolo do Açúcar da UE, tanto que tem exportado mais de 1 milhão de toneladas de açúcar bruto para a UE, estimado em USD 450 milhões 30. Estudo do Caso da Maurícia A Maurícia foi entre os primeiros países a aderir ao Protocolo do Açúcar ACP-UE, em 1975, e subsequentemente criou instituições fortes para gerir o seu negócio do açúcar. A Maurícia é um dos países ACP que tiraram o máximo partido do acordo de comércio preferencial e exportou 28 Brian, G John, N, George, O. Stellah, K.Thando A study of competition in the regional sugar sector case, Kenya, Tanzania, Zambia presented at Pre-ICN Conference, Abril de Trade & Industry Policy secretariat na SADC, África do Sul, 2000

23 Açúcar em Moçambique: Equilibrar Competitividade com o Proteccionismo 16 açúcar bruto para a UE a preços altamente remuneradores. A Maurícia usufruiu da maior fatia da quota de açúcar da UE de toneladas métricas (2006) 31 dos 1,3 milhões de toneladas métricas atribuídas aos fornecedores de açúcar da ACP ao abrigo do regime comercial preferencial e criou um lobby poderoso para defender a sua quota. O país investiu num terminal de açúcar, criou o Sindicato de Açúcar da Maurícia e construiu competitividade nos mercados de exportação. O país estabeleceu fortes grupos de pressão em prol do açúcar nos mercados principais, incluindo o Reino Unido e os Estado Unidos. A Maurícia foi entre os maiores beneficiários do regime de açúcar da UE, controlando uma quota atribuída de toneladas métricas de açúcar, representando cerca de 36% da quota de açúcar da ACP-UE. (Contudo, em 2006 a Maurícia de facto forneceu toneladas métricas de açúcar à UE, devido a incumprimentos contratuais por outros estados membros.) Ao longo da vida do Protocolo do Açúcar, a Maurícia conseguiu acumular benefícios de cerca de 4,0 biliões de euros 32 em transferências líquidas, que passaram pelo Sindicato de Açúcar da Maurícia. A Maurícia usou a riqueza criada no sector de açúcar para investir com grande sucesso em outros sectores produtivos, incluindo o turismo, o fabrico de têxteis, serviços financeiros offshore e a exportação e logística. A Maurícia venceu a sua dependência económica no açúcar, como resultado do trabalho conjunto dos organismos-chave do Governo e do sector privado para coordenar uma política industrial, construir a capacidade técnica dos organismos públicos e privados para tratar da análise política industrial, o comércio internacional e as negociações regionais, para garantir a realização de estudos e análises da competitividade, a recolha de informação sobre a indústria e o mercado, a introdução de tecnologias para a redução dos custos, e o desenvolvimento do capital humano e competência em matéria de gestão. O país seguiu eficazmente uma abordagem horizontal na sua estratégia de desenvolvimento industrial. O caso da indústria de açúcar da Maurícia mostra a possibilidade de alcançar um amplo crescimento económico através duma política industrial equilibrada, usando abordagens horizontais a fim de diversificar para além duma economia baseada no açúcar. Tabela 6: Resultados da estratégia de diversificação da indústria de açúcar da Maurícia O açúcar foi claramente o vencedor para a Maurícia e a protecção foi gradualmente eliminada. Seguiu uma via de desenvolvimento forte, orientada para o crescimento, passou duma abordagem vertical para uma abordagem horizontal para o desenvolvimento estratégico das suas políticas industriais e criou novos centros de crescimento económico. Trabalhou no sentido de desenvolver fortes instituições do sector público e privado, e estruturas de gestão Alavancou a indústria de açúcar para diversificar a economia Um regime comercial liberal (centrado na competitividade) Criou um ambiente regulador favorável e previsível para atrair IDE Alianças comerciais muito fortes: aproveitou dos regimes de comércio preferencial para o açúcar (UE) 31 International Sugar Organization ( 2014) The EU Sugar Markets post 2017, p SADRIN Trade &policy in Mauritius Impact on livelihoods of farmers and workers

24 Açúcar em Moçambique: Equilibrar Competitividade com o Proteccionismo 17 Grande investimento na governação (Índice Mo Ibrahim: em 2014 a Maurícia foi classificada como 1º.) PNB por capita: USD 500 (1970) USD (2010) Esperança de vida: 62 anos (1970) 73 anos (2008) Níveis de pobreza: 11% (1992) 2% (2010) Economia altamente diversificada: Têxteis, turismo, serviços financeiros, logística e telecomunicações Fonte: Autor Estudo do Caso do Quénia O Quénia aderiu ao Protocolo do Açúcar ACP-UE um ano antes de Moçambique e foi-lhe atribuída uma quota de toneladas métricas. O Quénia conseguiu fornecer alguns carregamentos, mas depois não cumpriu os acordos comerciais e não investiu em instituições e infra-estruturas fortes para se manter competitivo no mercado da UE. Em vez disso, o mercado de açúcar do Quénia tornou-se menos competitivo e insustentável como resultado de altos direitos de importação e forte protecção, levando a um disfuncionamento do mercado. Tanto o Quénia como Moçambique tinham acesso a portos estratégicos para embarcar o açúcar, mas o Quénia não investiu em terminais para exportar o açúcar a granel, e também não criou um ambiente industrial competitivo, e não recolheu informação sobre o mercado para apoiar o programa de exportação de açúcar. Enquanto isso, a indústria de açúcar do Quénia, com mais de pequenos agricultores sustentando uma população de cerca de pessoas, 33 que dependeram do sector para a sua subsistência, foi sofrendo de problemas estruturais, devido aos altos custos de produção, refinarias obsoletas e rendimentos em declínio. O Quénia não foi capaz de competir com os produtores de açúcar de baixo custo na COMESA e na SADC, e tornou-se um destino para o açúcar barato do mercado mundial. O Quénia procurou protecção da COMESA e foram-lhe concedidos 4 anos de protecção ao abrigo das medidas de salvaguarda da COMESA, com restrições quantitativas para controlar o volume de açúcar entrando no mercado queniano. A salvaguarda foi prorrogada por mais 8 anos depois de pedidos subsequentes do Quénia, até a COMESA finalmente recusar mais prorrogações, porque o país não tinha feito mudanças estruturais para melhorar a sua competitividade industrial, incluindo a privatização das refinarias propriedade do Estado, a adopção de sistemas de pagamento na base de sacarose, e a diversificação económica como descrito na condicionalidade de prorrogação da COMESA. As medidas de protecção da COMESA tinham-se tornado efectivamente instrumentos políticos para gerir os interesses socioeconómicos da indústria de açúcar do Quénia. O efeito líquido desta política levou a um aumento rápido dos custos, complacência industrial, corrupção, cartéis do açúcar, altos preços de açúcar ao consumidor, e um ambiente de negócios não competitivo. Eventualmente, isto levou ao colapso dos maiores refinadores do sector privado, e ao resgate do sector pelo Governo. Veja a Tabela 7 abaixo. Tabela 7: Tarifas e barreiras não tarifárias usadas para proteger a indústria de açúcar no Quénia Medida /Barreira Declaração de importação Taxas 2% C.I.F 33 Kenya Sugar Board

25 Açúcar em Moçambique: Equilibrar Competitividade com o Proteccionismo 18 IVA 16% Imposto para a promoção do açúcar 4% Direitos alfandegários e do despacho USD 15 Taxa de entrega, por contentor USD 64,45 Taxa de manuseio no terminal USD 90 Taxa para o uso do cais, por contentor USD 60 Taxa das agências alfandegárias USD 80 Custos de transporte USD 160 Restrições quantitativas das importações do açúcar Medidas de salvaguarda da COMESA Mais de 5 decretos e 12 anos de protecção Fonte: Kenya Sugar Board Tabela 8: Resultados das medidas de longo prazo para a protecção da indústria de açúcar do Quénia Declínio na produtividade no sector de açúcar do Quénia: défice de toneladas métricas Aumento do preço de açúcar ao consumidor em 300% Despedimento de 300 trabalhadores de gestão Resgate pelo Governo de USD 98 milhões, anulação da dívida com o Governo USD 330 milhões para empresas açucareiras insolventes. Perda de lucros USD 47 milhões - Mumias Sugar Company Perda de meios de subsistência para * pessoas dependentes Perda de receitas e benefícios sociais para* 50,000 pequenos produtores de açúcar Perda de negócios para retalhistas Preocupações sobre a insegurança alimentar e aumento de pobreza Perda de benefícios sociais e altos custos políticos Como os dois casos mostram, a protecção é movida não só por factores de mercado mas também pelo poder de negociação dos investidores. A indústria de açúcar é um processo muito intensivo de capital, precisando de enormes afluxos de capital. Projectos novos levam entre 5 a 7 anos para entrar em funcionamento. Assim, os investidores precisarão de incentivos e garantias dos governos para proteger os seus investimentos. As garantias podem ter a forma de mecanismos de apoio aos preços, a protecção do mercado, e isenções fiscais temporárias. Contudo, proteger uma indústria de açúcar é um assunto dispendioso, para o Governo, as comunidades empresariais, os consumidores, a sociedade, e a economia em geral. Deve haver empenho no estabelecimento dum equilíbrio entre a competitividade e a protecção, a fim de maximizar os benefícios sociais, económicos, políticos e ambientais do sector. Os estudos de

26 Açúcar em Moçambique: Equilibrar Competitividade com o Proteccionismo 19 caso do Quénia e da Maurícia oferecem a Moçambique diferentes vias de política industrial seguidas pelas duas economias açucareiras, onde o Quénia, devido às suas pesadas medidas proteccionistas, terminou num desastre, e a Maurícia alcançou um crescimento económico tremendo e uma grande melhoria nos indicadores de desenvolvimento humano ao seguir uma política industrial equilibrada mais sustentável. Ao Quénia faltou estratégia e visão, e o país falhou em estabelecer instituições fortes e uma política industrial robusta. Como resultado, a indústria de açúcar entrou em colapso, criando um dilema político com altos custos daí derivados. As perdas estimadas actualmente documentadas são as seguintes: uma perda de lucros de USD 47 milhões; um montante de USD 330 milhões de anulação da dívida pelo Governo do Quénia (GOK) para apoiar as 6 empresas insolventes (5 propriedade do Governo e 1 do sector privado); USD 94 milhões de resgate para a Mumias Sugar Company. As perdas associadas com os benefícios sociais, os meios de subsistência, a perda de receitas, os despedimentos de pessoal, e os laços comerciais, anda estão por ser determinadas. O diagrama abaixo mostra o impacto da protecção nos diferentes intervenientes e como estes acabam por pagar por uma economia do açúcar falhada. Governo Anulação das dívidas para refinarias insolventes Resgate da idústria usando fundos dos contribuintes Perda de receitas, imposto sobre as sociedades, IVA Consumidores Subsidiam as ineficiências da indústria ao pagar altos preços pelo açúcar Empresas Quebra na cadeia de fornecimento e nos laços comerciais Desincentivo para investimentos e eficiêncies Sociedade Perda de Lucros Perturbação dos benefícios sociais, educação, saúde, habitação Perda de meios de subsistência, aumento dos níveis de pobreza, implicações políticas Economia Perda de IDE Crescimento prejudicado Figura 5: Custos das medidas de protecção de longo prazo