O CAQi e o novo papel da União no financiamento da Educação Básica

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1 O CAQi e o novo papel da União no financiamento da Educação Básica

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4 Conselho Editorial Profa. Dra. Andrea Domingues Prof. Dr. Antônio Carlos Giuliani Prof. Dr. Antonio Cesar Galhardi Profa. Dra. Benedita Cássia Sant anna Prof. Dr. Carlos Bauer Profa. Dra. Cristianne Famer Rocha Prof. Dr. Eraldo Leme Batista Prof. Dr. Fábio Régio Bento Prof. Dr. José Ricardo Caetano Costa Prof. Dr. Luiz Fernando Gomes Profa. Dra. Magali Rosa de Sant Anna Prof. Dr. Marco Morel Profa. Dra. Milena Fernandes Oliveira Prof. Dr. Ricardo André Ferreira Martins Prof. Dr. Romualdo Dias Prof. Dr. Sérgio Nunes de Jesus Profa. Dra. Thelma Lessa Prof. Dr. Victor Hugo Veppo Burgardt 2016 Luiz Araújo Direitos desta edição adquiridos pela Paco Editorial. Nenhuma parte desta obra pode ser apropriada e estocada em sistema de banco de dados ou processo similar, em qualquer forma ou meio, seja eletrônico, de fotocópia, gravação, etc., sem a permissão da editora e/ou autor. L975 Araújo, Luiz; O CAQi e o novo papel da União no financiamento da Educação Básica/ Luiz Araújo (org.). Jundiaí, Paco Editorial. 300 p. Inclui bibliografia. ISBN: CAQi 2. Educação Básica 3. Financiamento da Educação Básica 4. Federalismo I. Araújo, Luiz. CDD: 370 Índices para catálogo sistemático: Educação básica IMPRESSO NO BRASIL PRINTED IN BRAZIL Foi feito Depósito Legal Av. Carlos Salles Block, 658 Ed. Altos do Anhangabaú, 2º Andar, Sala 21 Anhangabaú - Jundiaí-SP contato@editorialpaco.com.br

5 Sumário PREFÁCIO...7 UMA INTRODUÇÃO AO DEBATE...15 CAPÍTULO 1: O Federalismo e a Desigualdade Anotações sobre o Federalismo Acerca da desigualdade territorial Indicadores da desigualdade no Brasil O Município, a desigualdade e o papel do governo central Atualização das informações sobre desigualdade territorial...73 CAPÍTULO 2: O Financiamento da Educação no Brasil Breve histórico do financiamento educacional O novo cenário pós-constituição de A Emenda Constitucional nº 14 de Balanço dos efeitos de dez anos de Fundef A Emenda Constitucional nº 53 de Comportamento das matrículas nos primeiros seis anos de Fundeb Impacto da política de fundos nas desigualdades territoriais CAPÍTULO 3: Novos Caminhos de Financiamento da Educação Básica A construção de um padrão de qualidade como referência O padrão mínimo na legislação brasileira recente A sociedade civil fez o que o governo não se dispôs a fazer O padrão mínimo e os debates da Conferência Nacional de Educação O CAQi se transforma em parecer do Conselho Nacional de Educação...172

6 1.5 A incorporação do CAQi no texto do novo Plano Nacional de Educação As dificuldades de redistribuir recursos: os fatores de ponderação Modelos redistributivos: fundo único, fundos por etapa e fundos estaduais Parâmetros para a construção de simulações A base de dados utilizada A construção de fatores de ponderação entre etapas e modalidades CAPÍTULO 4: Alternativas de Políticas de Fundos para a Educação Básica Parâmetros das simulações Um Fundeb que tenha por base o Custo Aluno-Qualidade Inicial Um Fundeb que tenha por base o CAQi, mas com participação da União restrita a 1% do Produto Interno Bruto Um Fundo Único Nacional da Educação Básica utilizando os fatores de ponderação do CAQi Um Fundo Único Nacional da Educação Básica com fatores de ponderação do CAQi, mas com participação da União restrita a 1% do PIB Conclusões derivadas das simulações Qual o melhor caminho: fundo único ou fundos estaduais? Diferentes densidades dos efeitos nos recursos disponíveis Os resultados do Coeficiente de Gini Participação dos entes federados Os novos fatores de ponderação Referências...281

7 PREFÁCIO Este livro, fruto da tese de doutorado de Luiz Araújo, é um dos mais estruturados exercícios de análise e projeção em torno do CAQi (Custo Aluno-Qualidade Inicial), sendo talvez a contribuição mais decisiva para sua implementação. O CAQi é o mecanismo desenvolvido pela Campanha Nacional pelo Direito à Educação para garantir que todas as redes públicas brasileiras propiciem igualdade de condições para o acesso e permanência na escola. Para tanto, lista e mensura (ou precifica), por cada etapa e modalidade da educação básica, os insumos indispensáveis para os processos de ensino e aprendizagem. Dito de outra forma, o CAQi garante que todas os equipamentos educacionais e escolas públicas brasileiras tenham professores que recebam, ao menos, o Piso Nacional Salarial do Magistério, possuam uma política de carreira atrativa, formação continuada e a possibilidade de ensinar para turmas com o número adequado de alunos. Além disso, todas as unidades escolares e de educação infantil devem ter bibliotecas, laboratórios de ciências, laboratórios de informática, quadra poliesportiva coberta, entre outros insumos infraestruturais. Padrão mínimo de qualidade O CAQi é uma proposta de política educacional que pode ser encaixada na família de políticas sociais que se consolidou após o Report on Social Insurance and Allied Services 1, também conhecido como Relatório Beveridge, por ter sido elaborado pelo barão William Henry Beveridge ( ) em 1942, no contexto da Segunda Guerra Mundial. O plano do reformador social britânico foi baseado no seguro doença elaborado pelo estadista alemão Otto von Bismar- 1. Em tradução livre Relatório sobre seguridade social e serviços correlatos. 7

8 Luiz Araújo ck ( ). A política alemã previa que os trabalhadores deveriam pagar uma contribuição obrigatória para subsidiar o sistema de saúde germânico. Beveridge, considerado o pai do Welfare State inglês maculado décadas depois pela premier Margareth Tacher ( ) propôs que todas as pessoas em idade de trabalhar deveriam pagar uma contribuição semanal ao Estado. Esse dinheiro seria posteriormente usado como subsídio para doentes, desempregados, aposentados e viúvas. Os subsídios deveriam, então, tornar-se um direito dos cidadãos. Segundo Beveridge, este sistema permitiria um nível de vida mínimo, abaixo do qual ninguém deveria viver. Em linhas gerais, no âmbito da educação como política social destinada a efetivar um direito humano, o CAQi determina as condições mínimas para o ensino, a partir da proposição e modelagem de escolas capazes de garantir a aprendizagem dos alunos. Seu objetivo é viabilizar a universalização do direito humano à educação pública de qualidade. Em uma comparação brasileira, o CAQi é um paralelo à ideia de salário mínimo do Dieese (Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos). O cálculo do Dieese é feito com base no custo apurado para a cesta básica da cidade de São Paulo e levando em consideração a determinação constitucional que estabelece que o salário mínimo deve ser suficiente para suprir as despesas de um trabalhador e sua família com alimentação, moradia, saúde, educação, vestuário, higiene, transporte, lazer e previdência. Em março de 2015 o salário mínimo do Dieese foi de R$ 3.186,92, valor muito superior ao salário mínimo oficial, que em 2015 é de R$ 788,00. O CAQi e a legislação Para que o CAQi seja exigível, a Campanha Nacional pelo Direito à Educação teve o cuidado de subsidiá-lo nas leis nacionais, em especial na Constituição Federal (1988) e na Lei de 8

9 O CAQi e o novo papel da União no financiamento da Educação Básica Diretrizes e Bases da Educação Nacional (1996), considerando as emendas às mesmas. De forma direta, o CAQi busca responder aos seguintes tópicos legais: CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1998 (...) Art A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho. Art O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: I igualdade de condições para o acesso e permanência na escola; II liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber; III pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas, e coexistência de instituições públicas e privadas de ensino; IV gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais; V valorização dos profissionais da educação escolar, garantidos, na forma da lei, planos de carreira, com ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos, aos das redes públicas; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006) VI gestão democrática do ensino público, na forma da lei; VII garantia de padrão de qualidade; VIII piso salarial profissional nacional para os profissionais da educação escolar pública, nos termos de lei federal. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006) Parágrafo único. A lei disporá sobre as categorias de trabalhadores considerados profissionais da educação básica e sobre a fixação de prazo para a elaboração ou adequação de seus planos de carreira, no âmbito da União, dos Estados, 9

10 Luiz Araújo do Distrito Federal e dos Municípios. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006) (...) Art A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino. 1º A União organizará o sistema federal de ensino e o dos Territórios, financiará as instituições de ensino públicas federais e exercerá, em matéria educacional, função redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 14, de 1996) (...) Ato das Disposições Constitucionais Transitórias Art. 60 (Fundeb). Até o 14º (décimo quarto) ano a partir da promulgação desta Emenda Constitucional, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios destinarão parte dos recursos a que se refere o caput do art. 212 da Constituição Federal à manutenção e desenvolvimento da educação básica e à remuneração condigna dos trabalhadores da educação, respeitadas as seguintes disposições: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006). (...) 1º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão assegurar, no financiamento da educação básica, a melhoria da qualidade de ensino, de forma a garantir padrão mínimo definido nacionalmente. (***) LEI DE DIRETRIZES E BASES DA EDUCAÇÃO NA- CIONAL (Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996) (...) 10

11 O CAQi e o novo papel da União no financiamento da Educação Básica Art. 4º O dever do Estado com educação escolar pública será efetivado mediante a garantia de: (...) IX padrões mínimos de qualidade de ensino, definidos como a variedade e quantidade mínimas, por aluno, de insumos indispensáveis ao desenvolvimento do processo de ensino-aprendizagem. (...) História do CAQi Nas décadas de 1960 e 1970, no contexto de expansão de matrículas em pleno regime militar, começaram a surgir no Brasil os primeiros estudos de custos da educação. Com as jornadas de luta que culminaram na Constituição Federal de 1988, a Constituição Cidadã, o debate começou a enveredar não apenas para se desvendar o quanto custa o ensino, mas essencialmente para mensurar quanto é preciso investir para a garantia de um ensino de qualidade. Em 2002, três anos após seu surgimento, a Campanha Nacional pelo Direito à Educação organizou a primeira oficina para determinar um custo capaz de garantir qualidade do ensino. Com a chegada de Denise Carreira à coordenação da rede 2, as oficinas e os debates públicos se intensificaram e envolveram centenas de pessoas, entre acadêmicos, professores, funcionários de escolas, estudantes, mães e pais, gestores públicos, parlamentares e conselheiros de educação. O grupo foi amplamente fortalecido com a chegada do Prof. Dr. José Marcelino Rezende Pinto (USP-Ribeirão Preto) à roda. Marcelino tinha sido diretor do Inep (Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira) e realizado estudos de custos por lá, no período em que Luiz Araújo era presidente do órgão. 2. A Campanha Nacional pelo Direito à Educação é uma rede de entidades, organizações, movimentos e cidadãos e cidadãs com presença em todo o país. É a maior e mais plural coalização de luta pelo direito à educação no Brasil. 11

12 Luiz Araújo Em 2007, um ano após eu suceder Denise Carreira na coordenação da Campanha, é lançado o livro Custo Aluno-Qualidade Inicial: rumo à educação pública de qualidade no Brasil, publicado em uma parceria entre a Campanha Nacional pelo Direito à Educação e a Editora Global. A autoria do texto é de Denise Carreira e José Marcelino Rezende Pinto. A publicação foi editada por Iracema Santos do Nascimento. Desde 2010 o livro está esgotado e deve ser relançado no final deste ano, mas por outra editora. Em 31 de outubro de 2007, no mesmo dia em que a Campanha Nacional pelo Direito à Educação é laureada com o Prêmio Darcy Ribeiro concedido pela Câmara dos Deputados, por sua vitoriosa incidência na criação e regulamentação do Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e Valorização dos Profissionais da Educação), o Encontro Nacional da rede decide que o CAQi deveria constar no novo PNE (Plano Nacional de Educação), que sucederia o texto com vigência entre A partir daí, firmou uma parceria inédita com o CNE (Conselho Nacional de Educação), que resultou no Parecer CEB 3 /CNE 8/2010, com a devida proposta de resolução o texto ainda não foi homologado pelo MEC (Ministério da Educação). Além disso, aprovou o CAQi em todas as conferências de educação que aconteceram até hoje: Coneb-2008 (Conferência Nacional de Educação Básica), Conae-2010 (1ª Conferência Nacional de Educação) e Conae-2014 (2ª Conferência Nacional de Educação). Em 2010 e 2011, a Campanha lançou duas edições de uma publicação didática sobre o CAQi, intitulada Educação pública de qualidade: quando custa esse direito. Além disso, publicou uma versão em inglês do estudo: Cost of Initial Quality Education per Student: a Brazilian Campaign proposal for the financing of public quality education for all. O interesse internacional em torno do CAQi continua crescente. 3. Câmara de Educação Básica do Conselho Nacional de Educação. 12

13 O CAQi e o novo papel da União no financiamento da Educação Básica Após longas disputas com o Governo Federal, a Campanha Nacional pelo Direito à Educação protagonizou a inclusão do CAQi no texto do PNE, sendo que o mecanismo deve ser finalmente implementado até junho de O CAQi e os 10% do PIB A força que o CAQi adquiriu no texto do novo PNE ( ) deve-se, em grande parte, à Nota Técnica Por que 7% do PIB para a educação é pouco? Cálculo dos investimentos adicionais necessários para o novo PNE garantir um padrão mínimo de qualidade. No caso da educação básica, aplicando o CAQi sobre a projeção de matrículas apresentadas pelo MEC, Luiz Araújo e eu em nome e por demanda do Comitê Diretivo da Campanha Nacional pelo Direito à Educação demonstramos que a proposta do Governo Federal de financiamento do PNE seria insuficiente. Esta Nota Técnica foi amplamente debatida no Congresso Nacional e pela imprensa brasileira desde seu lançamento, em agosto de Além disso, foi analisada por diversos textos do Ipea (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada), órgão vinculado à Presidência da República. Também foi discutida por organizações e movimentos da sociedade civil, como por grupos universitários de pesquisa e em salas de aula de ensino superior. A força de incidência política da Campanha Nacional pelo Direito à Educação, somada à referida Nota Técnica, consolidou o CAQi como a base da política de financiamento do PNE, sendo o mecanismo responsável pela materialização de todas as metas relativas a educação básica e financiamento da educação: metas 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 15, 16, 17, 18, 19 e 20. Este trabalho: o CAQi e Luiz Araújo A vida é feita do acaso. E o acaso vale pelas boas coincidências. Comecei a escrever este prefácio em 22 de abril de 2015, em 13

14 Luiz Araújo Belém do Pará, terra de Luiz Araújo. Finalizo no dia 25 de abril, aniversário do Luiz. Antes, ao ler com cuidado todo o livro, foi possível captar apenas um pouco da dimensão da análise. Luiz, que já foi secretário de educação de Belém ( ) e presidente do INEP ( ) colabora com a revisão do Fundeb, por meio de quatro cenários de projeção, em um exercício de cálculo ousado e consistente. Sua conclusão mais impactante para o debate foi desvendar que o CAQi, mecanismo criado pela Campanha Nacional pelo Direito à Educação, rede da qual Luiz é dirigente, é capaz de diminuir eficazmente a desigualdade de renda entre os municípios brasileiros. A mensuração foi feita por meio do Coeficiente de Gini. Em outras palavras, além de viabilizar condições mínimas de qualidade para a realização do ensino, o CAQi é um mecanismo equalizador do desigual federalismo brasileiro. Apenas um intelectual comprometido com a questão social e a igualdade, um homem público e um militante dedicado ao país, é capaz de lançar-se ao desafio de fortalecer uma política equalizadora que nasce no seio da sociedade civil, mas ganha o Estado em todas as principais leis educacionais que foram aprovadas no Brasil entre 2006 e Luiz Araújo esteve presente em todos os momentos de construção do CAQi. Mas seu doutorado e a publicação deste livro são a mais profunda e decisiva contribuição dele. Desejo uma boa leitura. E agradeço Luiz Araújo por sua envergadura política, comprometimento com as lutas sociais e brilhantismo intelectual. São Paulo, 25 de abril de 2015 Daniel Cara 4 4. Daniel Cara, cientista político e educador, é coordenador geral da Campanha Nacional pelo Direito à Educação desde junho de 2006 e membro titular do Fórum Nacional de Educação desde

15 UMA INTRODUÇÃO AO DEBATE No primeiro semestre de 2014 foi encerrado um longo e penoso processo de discussão do Plano Nacional de Educação para a próxima década. Inúmeras foram as temáticas que permearam o debate legislativo e mobilizaram interesses contraditórios e, por vezes, antagônicos. Este livro pretende contribuir para o aprofundamento de dois destes temas. Após a promulgação da Constituição de 1988 e a entrada em vigor do atual formato de nosso federalismo, a questão da desigualdade territorial tornou-se um tema candente e, ao mesmo tempo, sem solução satisfatória. As assimetrias de nossa federação não estão sendo devidamente enfrentadas e isso tem propiciado uma desigual garantia dos direitos fundamentais, dentre eles a educação, para milhões de brasileiros residentes nas regiões mais pobres do país. A preocupação com formas de diminuir o hiato existente entre regiões, estados e municípios apareceu em vários momentos do debate do PNE. Desde 1996 que nosso país experimenta mecanismos redistributivos dos recursos educacionais. Até 2006 esteve vigorando o teor da Emenda Constitucional nº 14/96 e os respectivos fundos estaduais focalizados no ensino fundamental (Fundef) e a partir de 2007 vigora fundos estaduais direcionados a toda a educação básica (Fundeb). A efetividade desta política de fundos e seus impactos na desigualdade territorial também permeou as preocupações da sociedade civil, dos gestores governamentais e do parlamento nos últimos anos. Este livro apresenta os resultados de pesquisa 1 desenvolvida visando identificar os limites e as possibilidades da redução das 1. Tese de doutorado Limites e possibilidades da redução das desigualdades territoriais por meio do financiamento da educação básica, apresentada na Faculdade de Educação da USP no final de