OS SERVIDORES PÚBLICOS E A REFORMA DA PREVIDÊNCIA PRINCIPAIS MUDANÇAS

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1 OS SERVIDORES PÚBLICOS E A REFORMA DA PREVIDÊNCIA PRINCIPAIS MUDANÇAS O presente estudo tem por foco as principais alterações do regime de previdência do servidor público constantes da Proposta de Emenda à Constituição nº 40, de 2003 (referida a seguir como PEC 40/03). A análise aqui empreendida não esgota todos os aspectos da proposta, nem trata de questões formais de menor importância. O critério utilizado para eleger as alterações a serem ora examinadas é o de sua maior repercussão sobre as aposentadorias e pensões no serviço público em relação às normas hoje vigentes. Para cada alteração investigada apresenta-se uma explicação sobre seu conteúdo, seguida pela identificação dos dispositivos da PEC 40/03 que tratam da matéria e dos comentários pertinentes. CÁLCULO PROPORCIONAL DOS PROVENTOS CONTEÚDO: os proventos da aposentadoria, não só para os futuros servidores públicos, mas também para os atuais, passarão a ser calculados, na forma da lei, a partir das remunerações utilizadas como base para as contribuições recolhidas a todos os regimes a que tenha sido vinculado o servidor durante sua vida laboral (tanto regime próprio como regime geral da previdência social). DISPOSITIVOS: art. 40, 3º, da Constituição, com a redação dada pelo art. 1º da PEC 40/03, e art. 8º, caput e 1º, da mesma. O Poder Executivo defende essa alteração argumentando que o recebimento de benefícios tendo como valor a última remuneração do servidor não guarda relação com as contribuições efetuadas ao longo de sua vida laboral. Os meios de comunicação, por sua vez, têm apresentado essa proposta como afetando somente aqueles servidores que tivessem trabalhado por muitos anos na

2 2 iniciativa privada, ingressando no serviço público motivados apenas pela perspectiva de polpudas aposentadorias. Na verdade, o contingente a ser atingido por essa proposta é muito mais amplo: abrange praticamente todos os atuais servidores públicos. De fato, antes da promulgação da Constituição de 1988, os servidores públicos estavam, em sua maioria, submetidos à legislação trabalhista e, como tal, sujeitos ao Regime Geral da Previdência Social - RGPS, para o qual recolhiam suas contribuições, limitadas ao teto daquele regime. No caso dos servidores federais, seu regime jurídico próprio veio a ser implantado apenas ao final de 1990, estabelecendo-se em seguida a contribuição sobre a totalidade da remuneração. O tempo anterior de serviço público, sob a legislação trabalhista, passou então a ser indistinto, para efeito de aposentadoria, do tempo que veio a ser cumprido sob o novo regime. Muitos servidores já se aposentaram com base nesse critério de contagem de tempo, em que tanto o período sob legislação trabalhista como o período sob o novo estatuto foram igualmente computados para conceder-lhes aposentadoria integral. O cálculo dos proventos com base no histórico de remunerações que tenham servido de base para o cálculo de contribuições implica em praticamente extinguir a aposentadoria integral para os atuais servidores públicos. Por terem cumprido tempo de serviço relativamente curto sob o novo regime, a fórmula de cálculo a ser estabelecida em lei para o cálculo dos proventos lhes será extremamente prejudicial. A alteração proposta pode ser inicialmente criticada sob o prisma da constitucionalidade. O atual servidor já poderá ter averbado seu tempo de contribuição como filiado ao RGPS, para fins de aposentadoria pelo regime próprio, por força do dispositivo constitucional que assegura contagem recíproca dos tempos de contribuição. Nessas condições, a averbação já efetuada constituiria direito adquirido, a ser protegido frente a norma posterior desfavorável. Essa objeção não alcança, evidentemente, os futuros servidores, para os quais a alteração proposta pode ser considerada. Também quanto ao mérito cabe questionar a alteração proposta. Os servidores que ingressaram no serviço público antes de 1990, ainda que mediante concurso, foram admitidos sob a égide da legislação trabalhista, que vigorava então para a maior parte do serviço público, à exceção de algumas poucas carreiras (como Diplomacia, por exemplo). Em virtude da garantia de aposentadoria integral que

3 3 lhes conferiu a Carta de 1988, esses servidores não tinham motivo para buscar qualquer plano de complementação de aposentadoria, ou mesmo para fazer investimento que lhes garantisse renda suplementar após a aposentadoria. Agora, quando muitos desses servidores estão prestes a completar as condições para se aposentarem pelas regras transitórias estabelecidas pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998, serão surpreendidos por norma constitucional desfavorável, que fará com que a remuneração seja computada integralmente para fins de aposentadoria apenas com relação à parcela mais recente de sua vida funcional. A remuneração de período anterior será também considerada para efeito de cálculo dos proventos, mas apenas até o valor que tenha servido de base para cálculo de contribuição previdenciária. Essa nova forma de cálculo alterará de forma brusca, profunda e irremediável a situação daqueles que já se encontravam próximos à aposentadoria. Se insistirem em exercer seu direito pelas regras de transição terão enorme prejuízo, pois, a depender da extensão do período a ser considerado para efeito de cálculo dos proventos, esses poderão ser reduzidos a menos da metade do valor que teriam caso fosse preservada a aposentadoria integral a que pensavam ter direito. Se quiserem evitar perda tão substancial de renda familiar, serão obrigados a permanecer no serviço público, talvez até serem alcançados pela aposentadoria compulsória. Cabe destacar que as condições para a aposentadoria dos atuais servidores, ainda que pelas regras de transição, não podem ser tidas por imutáveis. No entanto, ao contrário das alterações determinadas pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998, que acrescentaram novas exigências para a aposentadoria dos servidores que já estivessem em exercício, pautadas pela razoabilidade e pela proporcionalidade, a nova forma de cálculo constante da PEC 40/03 produzirá redução forçada e substantiva das aposentadorias dos atuais servidores, causando-lhes prejuízo tão maior quanto maior seja o tempo de serviço que já tenham cumprido. Uma terceira objeção a ser apresentada em relação à nova fórmula de cálculo dos proventos diz respeito à dificuldade operacional para sua implementação, se não for adotada uma limitação temporal para efeito do cálculo dos proventos. A baixa confiabilidade dos registros disponíveis no INSS, referentes a períodos mais remotos, poderá fazer com que a nova regra termine por dar origem a um sem número de ações judiciais. Não é por outro motivo que o art. 3º da Lei nº 9.876, de 26 de novembro de 1999, determinou que fosse considerado apenas o período contributivo decorrido desde a competência julho de 1994 para o cálculo

4 4 dos benefícios do Regime Geral da Previdência Social. Se os dados referentes a anos anteriores não são confiáveis para o cálculo de benefícios do RGPS, por que seriam para o cálculo dos proventos dos servidores? Por último, a respeito dessa proposta de alteração, chama a atenção a ausência de simetria. Se o Poder Executivo propõe levar em consideração, para efeito de cálculo dos proventos dos servidores, todo o histórico de remunerações que tenham servido de base para as contribuições previdenciárias, por que não adotar o mesmo critério para aqueles que venham a se aposentar pelo RGPS, após terem sido vinculados durante um certo tempo a um regime previdenciário próprio, durante o qual efetuavam suas contribuições calculadas com base na totalidade de suas remunerações? Assim como se pretende reduzir a aposentadoria do servidor, ao levar em conta todas as remunerações que tenham servido de base para as contribuições por ele efetuadas, deveriam ser de alguma forma compensadas as contribuições em excesso recolhidas por aqueles que tenham deixado o serviço público antes da aposentadoria. FIM DA PARIDADE DE REAJUSTES ENTRE SERVIDORES ATIVOS, INATIVOS E PENSIONISTAS CONTEÚDO: fica eliminada a paridade entre a remuneração dos servidores ativos e os benefícios pagos aos futuros aposentados e pensionistas, que passarão a estar sujeitos a reajustes, para preservação de seu valor real, conforme critérios a serem estabelecidos em lei. DISPOSITIVOS: art. 40, 8º, da Constituição, com a redação dada pelo art. 1º da PEC 40/03, e art. 9º da mesma. O Poder Executivo justifica essa alteração como sendo conseqüência da anterior. De fato, se os proventos deixarem de ter como referência a remuneração do cargo em que se deu a aposentadoria, passando a ser calculados com base em todas as remunerações que tenham servido de base para o cálculo de contribuições, torna-se quase impraticável manter a paridade entre os proventos e pensões face à remuneração dos servidores ativos, pelo menos com o alcance que essa regra tem atualmente. No máximo, seria possível aplicar aos proventos e pensões os mesmos reajustes lineares que viessem a ser adotados para os servidores em atividade. Não haveria como estender-lhes, porém, aumentos

5 5 decorrentes de reclassificações, ou de vantagens concedidas após a aposentadoria. A garantia de que o reajuste dos benefícios pagos aos inativos e pensionistas seja feito nas mesmas épocas e nos mesmos percentuais dos reajustes dos servidores ativos é um mecanismo que tem evitado a deterioração do valor das aposentadorias e pensões no serviço público, que sempre ocorria antes dessa norma ser adotada pela Carta de A supressão dessa vinculação, que seria substituída pela mera previsão de reajustamento por critérios a serem estabelecidos em lei, fará com que a preservação do valor real dos proventos e pensões passe a depender do legislador ordinário de cada esfera de governo. Indubitavelmente, essa alteração deixa o servidor mais vulnerável à possível deterioração de seu poder aquisitivo após a aposentadoria. Em época anterior à Carta de 1988, quando os proventos e pensões não estavam sujeitos à paridade com a remuneração dos servidores ativos, seus valores eram rapidamente corroídos pela inflação. Face a esse risco, era comum que os servidores adiassem suas aposentadorias enquanto pudessem. A volta a essa situação não é desejável, seja do ponto de vista dos servidores, que ficariam temerosos de usufruir os benefícios a que fazem jus, seja do ponto de vista do próprio serviço público, que sofreria as conseqüências danosas do excessivo envelhecimento de seus quadros. A PEC 40/03 preserva a paridade apenas para os que já estão em gozo de benefícios e para os que já tenham cumprido os requisitos para obtenção dos mesmos. Essa medida é indispensável, evitando que, além dos argumentos acima apresentados quanto ao mérito da alteração, fosse ela questionada judicialmente por ofender o direito dos atuais aposentados e pensionistas à preservação das regras vigentes à época de concessão dos benefícios. REDUÇÃO DOS PROVENTOS DE APOSENTADORIA CONCEDIDA EM IDADE INFERIOR À FIXADA PELA REGRA PERMANENTE CONTEÚDO: os servidores públicos que vierem a se aposentar nos termos das regras transitórias da Emenda Constitucional nº 20, de 1998, terão seus proventos da inatividade reduzidos em 5% por ano de antecipação em relação às idades estabelecidas pela regra permanente (60 anos,para os homens, e 55 anos, para as mulheres).

6 6 DISPOSITIVOS: art. 8º, 1º e 4º, da Emenda Constitucional nº 20, de 1998, com a redação dada pelo art. 2º da PEC 40/03. A Emenda Constitucional nº 20, de 1998, adotou regras de transição destinadas a retardar a aposentadoria daqueles que já houvessem ingressado no serviço público à data de sua promulgação. De acordo com essas regras, os servidores públicos poderiam se aposentar ao completar a idade de 53 anos, para os homens, e 48 anos, para as mulheres, desde que cumpridas outras exigências referentes ao tempo de serviço (dez anos de serviço público, cinco anos no cargo e acréscimos ao tempo de serviço ainda por cumprir usualmente referido como pedágio ). Tal regra de transição pode ser criticada pelo seu caráter estático no que se refere às idades, não propiciando uma desejável aproximação progressiva em relação à regra permanente. Nos termos da regra estabelecida pela Emenda nº 20, de 1998, as mesmas idades passaram a ser exigidas tanto para os servidores que estavam próximos de cumprir os requisitos à época de sua promulgação como para os que haviam acabado de ingressar no serviço público. A distinção entre servidores mais novos e mais antigos ficou restrita ao pedágio, que não chega a assegurar totalmente uma desejável progressividade nas idades exigidas para a aposentadoria dos atuais servidores. A alteração proposta a esse respeito, constante da PEC 40/03, não interfere diretamente nas exigências de idade definidas pela Emenda Constitucional nº 20, de Busca, ao contrário, impor um ônus, mediante redução de proventos, aos que optem por aposentar-se antes de completada a idade determinada pela regra permanente. Como a regra transitória permite antecipar em até sete anos a idade de aposentadoria em relação à regra permanente, os proventos do servidor poderão sofrer redução de até 35% (equivalente a 5% por ano antecipado). A alteração proposta, além do mérito de obstar aposentadorias precoces, apresenta como aspecto favorável o de permitir algum grau de escolha ao servidor por ela alcançado. Poderá ele ainda optar pela aposentadoria antecipada, abrindo mão de parcela dos proventos a que teria direito, ou então preferir permanecer mais tempo no serviço ativo, para não ser alcançado por tal redução. Apesar da engenhosidade da alteração sob esse aspecto, a nova regra continua deixando a desejar pela ausência de proporcionalidade, uma vez que submeterá às mesmas regras todos os atuais servidores, sem distinção quanto

7 7 ao tempo de serviço que já houvessem prestado antes de sua vigência. Nessas condições, tanto o servidor que se encontre a poucos meses de adquirir o direito à aposentadoria como o que tenha poucos anos de serviço público estarão sujeitos ao mesmo ônus pela antecipação de suas aposentadorias. CONTRIBUIÇÃO DOS SERVIDORES INATIVOS E DOS PENSIONISTAS CONTEÚDO: estende aos inativos e pensionistas a contribuição para o regime próprio de previdência dos servidores públicos, a ser calculada pelos mesmos índices e incidente sobre a parcela que exceda o limite de isenção do imposto de renda, para os que já se encontram em gozo de benefícios ou que já tenham implementado direito aos mesmos, e sobre a parcela que exceda o novo valor máximo de benefícios do RGPS, para os que vierem a implementar os requisitos para tal no futuro, prevendo ainda a restituição da contribuição, a título de abono de permanência, aos servidores que permaneçam na ativa após preencherem os requisitos para a aposentadoria. DISPOSITIVOS: art. 40, 18, da Constituição, na redação dada pelo art. 1º da PEC 40/03, art. 8º, 5º, da Emenda Constitucional nº 20, de 1998, com a redação dada pelo art. 2º da PEC 40/03, e art. 5º da mesma. O Poder Executivo apresenta dois argumentos distintos para fundamentar a incidência de contribuição previdenciária sobre os proventos da inatividade e sobre as pensões. A primeira alegação diz respeito a distorções históricas nas contribuições feitas pelos servidores enquanto ativos, uma vez que muitos foram regidos pela legislação trabalhista ao longo da maior parte de suas vidas funcionais e, nessa condição, tinham suas contribuições calculadas levando em conta o teto do regime geral de previdência. Esse argumento é insubsistente. A natureza contributiva do regime previdenciário dos servidores públicos só veio a ser instituída a partir da Emenda Constitucional nº 3, de 1993, que acrescentou o 6º ao art. 40 do texto da Carta, enunciando a obrigatoriedade de participação dos servidores, mediante contribuição, no custeio das aposentadorias e pensões. A Emenda Constitucional nº 40, de 1998, por sua vez, inovou ao acrescentar ao princípio contributivo o critério de equilíbrio financeiro e atuarial. Não há, por conseguinte, distorções históricas a corrigir. O que está ocorrendo, na verdade, é a transição de um regime administrativo de

8 8 aposentadorias e pensões, sem exigência de qualquer contrapartida por parte do servidor, para um regime de caráter contributivo. Não há fundamento para que os aposentados e os pensionistas sejam compelidos a partir de agora a recolher uma contribuição que não lhes foi cobrada enquanto ativos, porque a natureza de seu regime legal era distinta. O segundo argumento do Poder Executivo para impor aos inativos e pensionistas o pagamento de contribuições prende-se à possibilidade de recebimento de proventos em valor líquido superior ao valor líquido da remuneração do servidor ativo. A inexistência de contribuição a ser paga pelos aposentados faz com que o valor líquido recebido por eles supere o recebido em seu último mês de atividade, fazendo com que aumente a remuneração líquida do servidor no momento de sua aposentadoria, pela cessação de cobrança da contribuição. A lógica que assim orienta a extensão da contribuição aos inativos e aos pensionistas, com o propósito declarado de reduzir o valor de seus proventos e pensões, fica mais claramente exposta, sem subterfúgios, mediante a imposição de limites tanto aos proventos de aposentadoria, de acordo com as propostas já discutidas, como às pensões, conforme a próxima alteração a ser examinada. Deixando a questão de mérito de lado, a contribuição previdenciária pode, em tese, ser exigida dos que no futuro vierem a implementar condições para se aposentar, bem como dos futuros pensionistas. No entanto, para os atuais pensionistas, para os servidores já aposentados, ou para os que tenham cumprido os requisitos para a aposentadoria, já existe direito adquirido à aposentadoria pelas regras vigentes, sem incidência de contribuição, que não pode ser tornada exigível por norma posterior. Nessas condições, a eventual imposição de contribuição por emenda à Constituição posterior à aquisição do direito aos benefícios deverá sofrer contestação judicial. É ainda mais incompreensível que a proposta estabeleça discriminação contra os atuais aposentados e pensionistas, ao oferecer-lhes imunidade até o valor correspondente ao limite de isenção do imposto de renda, enquanto os que vierem a se aposentar no futuro terão um limite maior de isenção, equivalente ao teto do RGPS. REDUÇÃO DO BENEFÍCIO DE PENSÃO POR MORTE CONTEÚDO: o valor das pensões deixa de ser integral para passar a ter como

9 9 limite 70% dos proventos do servidor, percentual que poderá ser posteriormente reduzido mediante lei ordinária. DISPOSITIVOS: art. 40, 7º, da Constituição, com a redação dada pelo art. 1º da PEC 40/03, e art. 4º e art. 8º, 3º, da mesma. A concessão de pensão em valor correspondente à totalidade dos proventos de seu instituidor não é adotada pela maioria dos sistemas previdenciários no mundo. Entende-se que, com o falecimento do servidor, a família deixa de arcar com as despesas que lhe eram peculiares, sendo razoável rever o critério de cálculo das pensões para levar em conta, de forma proporcional, o efeito de tal redução. A possibilidade de redução adicional desse percentual, mediante lei ordinária, associada à inexistência de um limite inferior, deixa um grau de liberdade aparentemente excessivo à cargo de cada esfera de governo. As pensões pagas aos beneficiários dos servidores falecidos respondem por parcela significativa do desequilíbrio nos regimes próprios de previdência dos servidores públicos. No entanto, mais do que o valor da pensão, o principal fator para o elevado patamar em que se encontram tais despesas reside nas regras demasiadamente permissivas para definição de seus beneficiários. Além da notória aberração de concessão de pensão para filhas solteiras de militares, também a pensão civil carece de uma melhor limitação de seus beneficiários. Deve-se impedir, por exemplo, a concessão de pensões vitalícias decorrentes de casamentos de conveniência, celebrados entre servidores idosos e pessoas muito mais jovens, com o único intuito de permitir a estas obter o direito a uma pensão que provavelmente onerará o erário por muito tempo. INSTITUIÇÃO DE ÓRGÃO GESTOR ÚNICO CONTEÚDO: veda-se a existência de mais de um regime próprio de previdência social para os servidores titulares de cargos efetivos e de mais de uma unidade gestora do respectivo regime em cada ente estatal. DISPOSITIVOS: art. 7º da PEC 40/03.

10 10 A exigência de unicidade de regime previdenciário próprio em cada ente estatal é absolutamente justificável. Não há fundamento, contudo, para que se imponha também a existência de órgão gestor único para administrar os benefícios previdenciários de todos os poderes. Assim como ocorre com os servidores ativos, que apesar de vinculados a um regime jurídico comum têm sua vida funcional submetida ao órgão competente do respectivo Poder, o mesmo acontece com os inativos e os pensionistas, não havendo razão para que, após a aposentadoria ou o falecimento, o histórico funcional do servidor migre para um órgão gestor único. Além de não trazer qualquer vantagem prática, tal determinação viola de forma manifesta o princípio da separação dos Poderes, do qual a autonomia administrativa é decorrência inafastável. Consultoria Legislativa, em 19 de maio de Flávio Freitas Faria Consultor Legislativo PEC 40/03 principais mudanças