Plano Nacional de Educação sob a ótica do controle

Transcrição

1 Plano Nacional de Educação sob a ótica do controle Cristina Andrade Melo Mestre em Direito Administrativo e graduada em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Procuradora do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais. CRÉDITO: ACERVO PESSOAL Em um programa da Globonews transmitido em 2014, o jornalista Alexandre Garcia entrevistou Alejandra Meraz Velasco, coordenadora da ONG Todos pela Educação por ocasião da sanção do Plano Nacional de Educação (PNE). Ao final da entrevista, Alejandra afirmou que o PNE tenta remediar o que não foi feito no passado e traz à tona uma agenda que muitos países cumpriram no século passado. Não sei explicar o porquê, mas essa frase me marcou e continua me marcando, agora mais de perto na minha atuação profissional. Talvez porque a realidade tenha sido escancarada sobre o quão atrasados estamos quando se trata de educação. Dita de maneira nua e crua, de maneira direta e sem rodeios. Todos nós temos consciência dos problemas relacionados à educação no Brasil, mas pensar, ou melhor, ouvir que, ao contrário do Brasil, muitos países cumpriram a agenda da educação no século passado (e, pelo teor da entrevista, ficou claro que a referência não eram países ricos e desenvolvidos, mas sim vizinhos da América do Sul, como Chile, Argentina e Uruguai) é de doer a alma. Passados 15 anos do século XXI, a falta de educação universal e de qualidade ainda é uma questão tormentosa para o país, e pode estar nessa questão a raiz do problema que impede o exercício pleno de todas as potencialidades do Brasil. Passado, presente e futuro se cruzam e nos colocam atônitos quando o assunto é educação no nosso país. Atribuímos as mazelas da educação à sucessão de erros cometidos no passado, mas acreditamos firmemente que o futuro da nação está na educação. Apesar disso, no presente ficamos no meio do caminho, perdidos, sem saber por onde começar, qual rota seguir. É agora, no presente, que teremos que enfrentar a causa do problema. É agora que no país, tanto o governo como a sociedade civil, precisam urgentemente colocar na pauta de sua agenda política as discussões em torno do Plano Nacional de Educação (PNE), que veio para dar as diretrizes para a efetividade do direito fundamental à educação na próxima década, a partir de O futuro já começou e fez um ano em junho passado. 8

2 Pode-se dizer que no plano normativo estamos bem assegurados. A Constituição da República de 1988, desde a origem, prevê a educação como um direito fundamental dos cidadãos e dever do Estado e da família. Com as alterações promovidas por emendas constitucionais ao longo dos anos, percebe-se um contínuo processo de aquisição evolutiva na tutela estatal do direito fundamental à educação, e a educação básica (dos 4 aos 17 anos de idade), que inclui a educação infantil, o ensino fundamental e o ensino médio, é obrigatória e gratuita, devendo ser implementada progressivamente, até 2016, nos termos do Plano Nacional de Educação, com apoio técnico e financeiro da União. Ou seja, todas as crianças com idade entre 4 e 17 anos, sem prejuízo dos que não tiveram acesso à escola na idade adequada, têm o direito à educação gratuita assegurado na Constituição da República. Mas, então, por que não conseguimos tirar esse direito do papel e transformá-lo em realidade? Algumas questões podem ser apontadas como as causas do atraso enfrentado pelo Brasil na educação pública. Seria intuitivo dizer que os principais entraves são: (i) o subfinanciamento da educação, pois, de acordo com alguns especialistas, seria necessário verter mais recursos para a área; (ii) a baixa qualidade do planejamento e execução das ações e programas voltados à educação; (iii) o desvio dos recursos públicos que, entre tantos atravessadores na nossa confusa Federação, não chega onde tem que chegar, nas escolas espalhadas pelo Brasil afora. Em poucas palavras: o subfinanciamento, a ineficiência da gestão e a corrupção seriam os principais vilões dessa história sem final feliz. Neste panorama, a vigência do PNE veio em boa hora, pois obriga os gestores a fazer uma lição de casa e cumprir os comandos constitucionais e legais, pretendendo atacar, ao menos, as duas primeiras causas anteriormente citadas. O PNE estabelece 10 diretrizes, 20 metas e, para cada uma delas, estabelece estratégias para o alcance da meta específica, com a tônica própria do plano, o regime de colaboração entre os entes federativos para alcance dos resultados. A colaboração, seja ela técnica ou financeira, mitiga a divisão rígida de competências entre União, Estados, Municípios e Distrito Federal e eleva o desafio da educação para uma questão verdadeiramente nacional. A começar pela última meta, o PNE pretende combater o subfinanciamento da educação pública no Brasil, ao ampliar o patamar de investimento público de forma a atingir 7% do Produto Interno Bruto (PIB) do país até o 5º ano de vigência do PNE (ou seja, até 2019) e, no mínimo, 10% do PIB até o final da década. Durante a tramitação do projeto e antes da sanção da lei que instituiu o PNE, a Lei Federal n , de 9 de setembro de 2013, destinou 75% dos royalties do petróleo e 50% do Fundo Social do Pré-Sal para a educação pública até que sejam cumpridas as metas do PNE. Os royalties referem-se aos novos contratos celebrados pela União a partir de 3 de dezembro de A longo prazo, espera-se que essas duas medidas elevem o investimento público na educação brasileira, principalmente da União. Para se ter uma ideia, em 2013 o Brasil investiu diretamente na educação apenas 5,2% do PIB, considerando todos os níveis de ensino, conforme cálculo elaborado pelo INEP/MEC (os dados de 2014 ainda não estão disponíveis). O patamar sobe para 6,2% considerando também as seguintes despesas indiretas: recursos para bolsa de estudo e financiamento estudantil e transferências correntes e de capital ao setor privado. Já o gasto por aluno em 2013 foi, em média, de R$6.203,00, variando de R$5.434,00 para a educação infantil até R$21.383,00 para a educação superior. Quando se olha ao redor do mundo, o Brasil continua a figurar entre os países que menos investem em educação, segundo estudo produzido pela ONG Todos pela Educação. Analisando o relatório 9

3 Education at a Glance, da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), que classificou os gastos de 35 países 1, o Brasil investiu, em 2011 (dado mais recente disponível), US$ por estudante, do ensino fundamental à educação superior, ficando em penúltimo lugar, à frente apenas da Indonésia, que gastou US$ 625 por estudante. O gasto do Brasil por aluno ficou, ainda, abaixo do que gastam países como Chile e México (US$ e US$ 3.286, respectivamente) e bem abaixo da média de gastos da OCDE, que é US$ Lideram o ranking elaborado pela OCDE a Suíça, os Estados Unidos e a Noruega, que gastaram US$ , US$ e US$ por aluno, respectivamente. No que se refere à qualidade da educação, os resultados igualmente (ou consequentemente) não são animadores. O Programme for International Student Assessment (Pisa), coordenado pela OCDE, que tem sido adotado como instrumento externo de referência no Brasil, avalia a aprendizagem dos alunos na faixa dos 15 anos por meio da média dos resultados em matemática, leitura e ciências. No exame realizado em 2012 (os testes são aplicados a cada três anos), o Brasil figurou, entre os 65 países participantes (países membros da OCDE e países parceiros), em 55º em leitura (410 pontos), 58º em matemática (391 pontos) e 59º em ciências (405 pontos) no ranking divulgado, atingindo uma média de 402 pontos. Neste ponto, vale lembrar que o Plano Nacional de Educação estabeleceu como estratégia para fomentar a qualidade da educação básica a melhoria do desempenho dos alunos na referida avaliação, de acordo com as seguintes projeções: 2015: 438 pontos; 2018: 455 pontos e 2021: 473 pontos (estratégia 7.11 do PNE). O montante de 10% do PIB, meta estabelecida para o Brasil, pode parecer muito se comparado com países ricos, por exemplo, Reino Unido (5,6% do PIB), Suíça (5,5%), EUA (5,5%) e Japão (3,8%), segundo dados da OCDE. Contudo, no Brasil os desafios são enormes e justificam o percentual vinculado ao PIB estabelecido pelo Plano Nacional de Educação para a próxima década. Aliado às dificuldades socioeconômicas dos alunos, é preciso melhorar a infraestrutura das escolas; universalizar o acesso à rede mundial de computadores; triplicar, até o final da década, a relação computador/aluno nas escolas da rede pública; ampliar programas suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde; garantir o acesso dos alunos a espaços para a prática esportiva, a bens culturais e artísticos e a equipamentos e laboratórios de ciências; universalizar as bibliotecas nas instituições educacionais e informatizar integralmente a gestão das escolas públicas e das secretarias de educação, para citar apenas algumas das estratégias da meta 7, que trata da qualidade da educação básica. No mérito, o Plano Nacional de Educação estabelece metas específicas para os municípios, aos quais competem, de forma prioritária (art. 211, 2º, da Constituição da República), a Educação Infantil e o Ensino Fundamental. Para o alcance das metas, foram estabelecidas estratégias que orientam a atuação municipal em regime de colaboração com os demais entes, por exemplo, a ampliação do atendimento de crianças de 0 a 3 anos em creches; a universalização da pré-escola para crianças de 4 a 5 anos de idade; a universalização do ensino fundamental, de modo que 95% dos alunos concluam essa etapa na idade recomendada (6 a 14 anos de idade) e a alfabetização até o final do 3º ano do ensino fundamental, quando a criança está com 8 anos de idade. 1 Na ordem de classificação, do primeiro ao último: Suíça, Estados Unidos, Noruega, Áustria, Suécia, Dinamarca, Holanda, Bélgica, Finlândia, Alemanha, Irlanda, Austrália, Japão, França, Reino Unido, Espanha, Eslovênia, Islândia, Nova Zelândia, Itália, Coreia, Portugal, Israel, República Tcheca, Polônia, Estônia, Eslováquia, Letônia, Chile, Hungria, Rússia, México, Turquia, Brasil e Indonésia. 10

4 Além dessas, devem ser citadas, por estarem ligadas à competência dos municípios: a disponibilização de educação em tempo integral para, no mínimo, 25% dos alunos da educação básica; o fomento à qualidade da educação básica, com melhoria do fluxo escolar e da aprendizagem, de modo a atingir as médias nacionais para o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb) determinadas no PNE; a erradicação do analfabetismo absoluto e a redução em 50% do analfabetismo dito funcional ; a formação em nível superior de todos os professores da educação básica e em nível de pós-graduação de 50% dos professores da educação básica; a valorização dos profissionais do magistério da educação básica, de forma a equiparar seu rendimento médio ao dos demais profissionais com escolaridade equivalente; a criação de plano de carreira para os profissionais da educação básica pública, tomando como referência o piso salarial nacional profissional e a efetivação da gestão democrática da educação. Para cumprir as metas estabelecidas no PNE é preciso, inicialmente, um rigoroso e minucioso planejamento, uma etapa da execução orçamentária muitas vezes negligenciada pela Administração Pública. O planejamento é o ponto de partida de qualquer atuação estatal bem sucedida, pois, acima de tudo, permite o conhecimento da realidade que se pretende alterar. A meta 1 que estipula a universalização da educação infantil na pré-escola até 2016 e a ampliação da oferta de vagas de forma a atender, no mínimo, 50% das crianças de até três anos de idade até o final da década está repleta de estratégias para o seu cumprimento que dizem respeito diretamente ao planejamento, por exemplo, a estratégia 1.16, segundo a qual o Distrito Federal e os Municípios, com a colaboração da União e dos Estados, realizarão, a cada ano, levantamento da demanda manifesta por educação infantil em creches e pré-escolas, como forma de planejar e verificar o atendimento. No mesmo sentido, a estratégia 1.4, que prevê o estabelecimento de normas, procedimentos e prazos para definição de mecanismos de consulta pública da demanda das famílias por creches. Nesta hipótese, o planejamento é ainda mais necessário porque, ao mesmo tempo em que o Município deve proceder à busca ativa de crianças em idade correspondente à educação infantil, deve ser preservado o direito de opção da família em relação às crianças de até 3 anos. Pensando no planejamento, o PNE prevê o ajuste das leis do ciclo orçamentário de maneira a assegurar a consignação de dotações orçamentárias compatíveis com as diretrizes, metas e estratégias do Plano e com os respectivos planos de educação. Esse ajuste pode ser feito de três formas: (i) previsão de dotações no Plano Plurianual ou pela revisão do PPA em vigor (no âmbito dos municípios, de 2014/2017); (ii) previsão de dotações na Lei de Diretrizes Orçamentárias; (iii) previsão de dotações na Lei Orçamentária Anual. É preciso ter em mente que as metas e estratégias criadas pelo PNE para a próxima década se inserem no ordenamento com a natureza jurídica de obrigação legal de fazer, de caráter vinculante, portanto. É importante deixar claro que as metas não têm caráter programático e o gestor não tem opção entre cumpri-las ou não. E é o mesmo ordenamento jurídico, no art. 208, 2º, da Constituição da República, e no art. 54, 2º, da Lei Federal n /90 (Estatuto da Criança e do Adolescente), que prevê que o não oferecimento do ensino obrigatório pelo Poder Público, ou sua oferta irregular, importa responsabilidade da autoridade competente. Ou seja, atualmente, existem obrigações de fazer previstas em lei com mecanismos de responsabilização dos gestores faltosos. 11

5 Por óbvio, o controle externo não pode, nem deve esperar o decurso da década para fiscalizar e controlar a execução das metas do PNE. O controle externo deve fazer um controle preventivo e concomitante, acompanhando a evolução do cumprimento das metas. Existem algumas metas com prazo de cumprimento nos próximos anos e que já podem ser controladas desde já, por exemplo, a meta 1, sobre a universalização da pré-escola (como já previsto na Emenda Constitucional n. 59/2009) até 2016 e a meta 18 combinada com a estratégia 18.1, que prevê que 90% dos profissionais do magistério da educação básica sejam ocupantes de cargos de provimento efetivo até o início de Agora, com a vigência do PNE, crescem os debates em torno da efetividade dos recursos públicos alocados na educação. É preciso que o Tribunal de Contas assuma urgentemente o papel de um dos guardiões do PNE e fiscalize as despesas públicas empregadas no cumprimento de suas metas, tanto por meio de auditorias (operacionais / de conformidade) e inspeções como por meio da prestação de contas de governo anual do chefe do Executivo. Nesta prestação de contas, o Tribunal de Contas de Minas Gerais faz uma avaliação de aspectos relacionados à macrogestão dos recursos públicos e fiscaliza, entre outros itens, se os 853 municípios empregam o mínimo na manutenção e desenvolvimento do ensino: ou seja, 25%, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, conforme previsto no art. 212 da Constituição da República. Contudo, desde a Constituição de 1934, reserva-se um percentual do orçamento destinado à manutenção e desenvolvimento do ensino sem que se tenha conseguido resultados minimamente satisfatórios. Por isso, é chegada a hora de a sociedade e os órgãos de controle exigirem planejamento suficiente e gestão eficiente dos recursos públicos empregados na educação. Muito mais do que gastar o mínimo dos recursos públicos destinados à educação, é preciso gastar bem. As obrigações legais e constitucionais de fazer devem integrar o conteúdo do gasto mínimo em educação, pois não basta gastar formalmente os 25%, se não se gasta no cumprimento de tais obrigações. Deve-se considerar, portanto, que o gasto mínimo em educação pressupõe o cumprimento de tais obrigações previstas na Constituição da República e no Plano Nacional de Educação. Assim, com a vigência do PNE e dos planos municipais e estaduais de educação, pode-se argumentar que não basta a demonstração de cumprimento do mínimo estipulado no texto constitucional se não se comprovou o cumprimento das metas do plano ou se gastou o mínimo, mas gastou mal. O que se propõe é, em resumo, uma passagem do controle meramente formal ao controle material, em que os tribunais de contas fiscalizariam o gasto mínimo de educação de qualidade para todos. No mesmo sentido, em artigo intitulado Gasto mínimo em educação deve ser planejado e cumprido à luz do PNE 2, por ocasião do aniversário de um ano do PNE, Élida Graziane Pinto e Valdecir Pascoal, após sustentarem que a análise do dever de aplicação nos patamares mínimos previstos no art. 212 da Constituição da República e dos recursos do Fundeb não se trata de mera aferição contábil-matemática, escreveram: [...] Cada centavo de gasto precisa ser lido em conformidade com o PNE, em rota de plena vinculação aos prazos de consecução das suas metas. Desse modo e muito em breve, não poderemos mais admitir, por exemplo, que sejam pagos como despesa 2 Disponível em: < Acesso em: 12 ago

6 feita à conta do FUNDEB abonos remuneratórios aos profissionais da educação básica, sem que esteja assegurado o cumprimento do piso nacional a que se refere o art. 206, VIII da Constituição Federal e a meta 18 do Plano. Aqui temos, por sinal, uma consequência bastante clara do que consideramos conteúdo material do dever gasto mínimo em educação. Além do controle externo, é essencial um controle social efetivo, tanto pelas famílias que devem se engajar e participar do processo educativo de crianças e jovens e ajudar na construção de um futuro mais promissor, como pela sociedade civil, Conselhos de Educação e Conselhos de Fiscalização do Fundeb espalhados pelos municípios brasileiros. É preciso mudar a cultura vigente para que se entenda que educação é responsabilidade de todos, famílias e sociedade civil, e não só do Estado. É nesse sentido a estratégia 7.28, segundo a qual é preciso: mobilizar as famílias e setores da sociedade civil, articulando a educação formal com experiências de educação popular e cidadã, com os propósitos de que a educação seja assumida como responsabilidade de todos e de ampliar o controle social sobre o cumprimento das políticas públicas educacionais. Importante ator do controle social, aos conselhos de fiscalização do Fundeb, além da aplicação dos recursos do fundo, incumbe supervisionar o censo escolar (determinante para o recebimento dos recursos, já que o cálculo é elaborado tendo por base o número de alunos matriculados em cada nível de ensino) e a elaboração da proposta orçamentária anual, com o objetivo de concorrer para o regular e tempestivo tratamento e encaminhamento dos dados estatísticos e financeiros que alicerçam a operacionalização dos fundos (Lei Federal n /2007). Portanto, aqui está uma ferramenta valiosa para os conselheiros do Fundeb, que é de fiscalizar se a proposta orçamentária anual incluiu as dotações necessárias para o cumprimento das metas estipuladas no PNE. Financiamento adequado, gestão eficiente e controle nas suas três modalidades (interno, externo e social) é a tríade da educação que queremos ver no Brasil. Se queremos viver num país com o lema Pátria Educadora, o tema educação deve estar presente no centro da agenda política da União, dos Estados e de cada município brasileiro e também na agenda da sociedade brasileira como ordem do dia para que possamos tirar do papel o Plano Nacional de Educação, em vigor há pouco mais de um ano, que estabelece metas ousadas, mas absolutamente necessárias, para a próxima década da educação pública no Brasil. 13