O DESAFIO DO CONTROLE EXTERNO NAS PPP, CONCESSÕES E REGULAÇÃO

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2 O DESAFIO DO CONTROLE EXTERNO NAS PPP, CONCESSÕES E REGULAÇÃO CONTROLAR A PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE INTERESSE PÚBLICO... buscando contribuir com o aperfeiçoamento da Administração Pública e da prestação do serviço à sociedade... Estrutura apropriada (especializada) nos tribunal de contas; Especialização dos auditores; Coordenação das ações de controle; Planejamento. Plano Estratégico do TCU MISSÃO: Controlar a Administração Pública para contribuir com seu aperfeiçoamento em benefício da sociedade.

3 Coordenação da Secretaria-Geral de Controle Externo Coordenações Temáticas SecexEducação SecexSaúde SecexPrevidência (região NE) Área Social Serviços Essenciais ao Estado SecexAdministração SecexDefesa Sefti Sefip Selog (Regiões Sul e CO) Infraestrutura Desenvolvimento Nacional SecexDesenvolvimento SecexFazenda Semag SecexAmbiental (Região Norte)

4 Coordenação-Geral da Área de Infraestrutura e da Região SE Secob de Infraestru- tura Urbana Secob Rodovia Secob Energia Secob Hidroferrovia Sefid Transporte Sefid Energia Secex Estatais RJ Estaduais (SE) Secex-ES Secex-MG Secex-RJ Secex-SP Ações: Copa de 2014 e Jogos Olímpicos de 2016

5 O Controle das PPPs (concessão patrocinada e administrativa) pelo TCU

6 Controle externo da regulação pelo TCU Estrutura dentro do TCU Sefid Transportes Assessoria 1ª Diretoria 2ª Diretoria 3ª Diretoria 4ª Diretoria Rodovias Hidrovias Aeroportos Política de transportes Transporte de passageiros Portos Navegação Aviação Civil PPP destes setores e administrativas Intermodalidade Ferrovias EPL

7 Controle externo da regulação pelo TCU Estrutura dentro do TCU Sefid Energia Assessoria 1ª Diretoria 2ª Diretoria 3ª Diretoria 4ª Diretoria Energia Elétrica Petróleo e gás natural Mineração Telefonia Banda larga Tv por assinatura Exploração de satélites PPP destes setores Inclusão digital Radiodifusão Serviços postais

8 Acompanhamento das Concessões e das PPP Sefid Transporte e Sefid Energia O TCU vem acompanhando e promovendo o controle externo das concessões brasileiras desde o final da década de 90. Essa fiscalização é realizada em diferentes momentos e sobre diversos objetos pelas Sefids com a participação, cada vez mais intensiva, das Secretarias de Obras, Secex Estaduais,entre outras: Outorga dos serviços públicos ou da PPP; Execução do contrato; Desempenho do regulador (auditorias operacionais); Governança.

9 Controle externo a cargo do TCU e sua atuação junto aos entes reguladores O TCU atua em diferentes momentos da regulação com foco no desempenho e na regularidade buscando agregar valor aos resultados da agência. A fiscalização dos contratos de concessão é de responsabilidade das agências reguladoras. Cabe ao TCU fiscalizar a atuação (auditorias de desempenho, regularidade e governança) do ente regulador.

10 Instrumentos de Fiscalização Fase de Outorga IN 27/1998 (Processos de desestatização) Controle Concomitante IN 46/2004 (Concessões de Rodovias) IN 52/2007 (Parcerias Público-Privadas) Permite correção de falhas antes do lançamento do edital, antes da licitação e antes da assinatura do contrato, com menor custo para o processo regulatório.

11 Alguns destaques sobre PPP e concessão tradicional

12 Concessão tradicional de serviço público e PPP Concessão de serviço público : É a delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado (art. 2º, inciso II, da Lei n.º 8.987/1995). Parceria Público-Privada: É o contrato administrativo de concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa (Lei /2004).

13 Concessão Patrocinada: Concessão de serviços públicos de que trata a Lei 8.987/95 (precedida ou não de obras públicas), quando envolver, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários, contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado (tarifa + subsídio parcial). Concessão Administrativa: Parceria Público Privada - PPP Contrato de prestação de serviços de que a Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra ou fornecimento e instalação de bens, subsidiado integralmente pelo parceiro público (subsídio integral).

14 Pontos de Destaques para o Controle Externo Em PPP contrata-se uma prestação de serviço, público ou não, com a execução de obra e/ou fornecimento e instalação de bens. Não se contrata uma obra, conforme previsto na Lei 8.666/93; Fiscalização do poder público focada em resultado, padrões de desempenho e níveis de serviço, deixando ao parceiro privado as escolhas dos meios, técnicas e tecnologias necessárias (modificação da lógica de fiscalização do poder público, de fiscalização de meios para resultado), ou seja, de Estado prestador de serviços públicos para o Estado Regulador; Repartição de riscos (matriz de riscos), atribuindo a cada um dos parceiros os riscos que melhor possam ser administrados por ele (parceiro público e parceiro privado), preferencialmente com o menor custo;

15 Pontos de Destaques para o Controle Externo Equilíbrio Econômico-Financeiro (EFF): definição da metodologia de aferição do EEF e mecanismo de recomposição do EFF afetado, formas paramétricas, metodologia base em caso de ser definida em momento posterior pelo órgão regulador (cuidado!!!!); Razoabilidade das premissas adotadas para construção do fluxo de caixa; Robustez dos estudos econômico-financeiros e aderência destes às premissas adotadas para cada uma das rubricas do fluxo de caixa; Verificação de que o Edital retrata os estudos econômico-financeiros; Minuta do Contrato de Concessão ou PPP.

16 Acompanhamento das PPP por parte do TCU (1º ESTÁGIO) IN TCU 52/2007

17 IN TCU 52/2007 Análise do 1º estágio Investimentos Custos operacionais Tarifas Contraprestação Pública Demanda 5,000 4,000 3,000 2,000 1, ,000-2,000-3,000 Fluxo de caixa projetado

18 FLUXO DE CAIXA Nos estudos de viabilidade, o fluxo de caixa é composto por estimativas... 5,000 4,000 3,000 2,000 1, ,000-2,000-3,000 5,000 4,000 3,000 2,000 1, ,000-2,000-3,000 Fluxo de caixa projetado Fluxo de caixa real previsão realidade Sem problemas

19 Instrumentos de Fiscalização IN TCU 52/2007 Instrução Normativa 52/2007 (PPP) 1º estágio: Viabilidade técnica/econômico-financeira e parâmetro do EEF 2º estágio: Edital e minuta do contrato (consulta pública e audiência pública) 3º estágio: Habilitação (jurídica, fiscal, técnica e econômico-financeira) 4º estágio: Julgamento da licitação e consistência do FC 5º estágio: Ato de outorga, contrato assinado e cópia da proposta EF em meio magnético

20 IN TCU 52/2007 Análise das Unidades Técnicas Sefid Secob Semag Secex Ambiental Análise econômico-financeira Coordenação geral do trabalho Parecer sobre os orçamentos de materiais e serviços do empreendimento Parecer sobre o impacto orçamentário e fiscal Parecer sobre o cumprimento dos requisitos ambientais

21 IN TCU 52/2007 Análise do 1º estágio A análise dos estudos de viabilidade técnica e econômico-financeira do empreendimento observará as seguintes informações, entre outras que o gestor do processo julgue necessárias, já consolidados os resultados decorrentes de eventuais consultas e audiências públicas realizadas sobre tais estudos: Objeto, local e prazo da concessão; Orçamento detalhado, com data de referência, das obras previstas pelo poder concedente, que permita a plena caracterização do projeto a ser licitado; Discriminação de todos os custos e despesas estimados para a prestação dos serviços.

22 IN TCU 52/2007 Análise do 1º estágio Estudo específico e fundamentado da estimativa da demanda; Eventuais fontes de receitas alternativas, complementares, acessórias ou decorrentes de projetos associados; Documentos e planilhas eletrônicas desenvolvidos para avaliação econômicofinanceira do empreendimento, inclusive em meio magnético, com fórmulas discriminadas, sem a exigência de senhas de acesso ou qualquer forma de bloqueio aos cálculos, e, quando for o caso, descrição do inter-relacionamento das planilhas apresentadas; Quantificação e localização das praças de pedágio devidamente justificadas, além de estudos técnicos estimativos dos índices de fuga e impedância adequadamente fundamentados, quando se tratar de PPP cujo objeto seja a concessão de rodovias.

23 IN TCU 52/2007 Análise do 1º estágio - Documentos analisados pelo TCU Pronunciamento prévio e fundamentado do MPOG sobre o mérito do projeto; Autorização para abertura da licitação devidamente fundamentada em estudo técnico, em que fique caracterizada a conveniência e a oportunidade da contratação mediante identificação das razões que justifiquem a opção pela forma de PPP; Descrição das obras, dos investimentos e dos serviços a serem realizados pela SPE durante a execução contratual, acompanhados dos respectivos cronogramas físico-financeiros.

24 IN TCU 52/2007 Análise do 1º estágio - Documentos analisados pelo TCU Cópia da licença ambiental prévia ou das diretrizes para o licenciamento ambiental do empreendimento, na forma do regulamento, sempre que o objeto do contrato exigir; Relação das medidas mitigadoras e/ou compensatórias dos impactos ao meio ambiente, inclusive do passivo ambiental existente, acompanhada de cronograma físico-financeiro e da indicação do agente responsável pela implementação das referidas medidas; Definição do parâmetro ou do indicador a ser utilizado para a aferição do equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão, bem como justificativa para a sua adoção.

25 IN TCU 52/2007 Análise do 1º estágio - Documentos analisados pelo TCU Indicadores adotados para a avaliação do desempenho do parceiro privado, devidamente justificados; Repartição dos riscos entre as partes associadas ao projeto, inclusive os referentes a ocorrência de caso fortuito, força maior, fato do príncipe ou álea econômica extraordinária; Estudos de impacto orçamentário-fiscal (preenchimento dos requisitos da Lei de Responsabilidade Fiscal - art. 10, incisos I a V, e art. 22 da Lei n.º /2004); Relatório com manifestação do órgão gestor acerca das questões suscitadas durante a audiência pública, se houver.

26 IN TCU 52/2007 Prazos para envio de documentos 1º estágio 60 dias antes da publicação do edital. 2º estágio 5 dias após cada um dos seguintes eventos: publicação da convocação da consulta pública; divulgação relatório da consulta (audiência) pública; aprovação do edital de licitação pelo CGP; publicação do edital de licitação etc. 3º estágio 5 dias após cada um dos seguintes eventos: divulgação do resultado final da fase de habilitação; análise dos recursos interpostos. 4º estágio 5 dias após cada um dos seguintes eventos: divulgação do resultado final do julgamento das propostas técnicas (quando houver); divulgação do resultado final do julgamento das propostas econômico-financeiras; análise dos recursos interpostos. 5º estágio 5 dias após cada um dos seguintes eventos: adjudicação do objeto da licitação; assinatura do contrato de concessão. Somente serão consideradas cumpridas as exigências de cada estágio após o recebimento de toda a documentação relacionada e se observados os prazos fixados (art. 5º, 1º, da IN TCU 52/2007).

27 Acompanhamentos de concessões em 2013

28 Rodovias Concessão de 9 trechos de rodovias, somando 7,5 mil km e investimentos de R$ 50 bilhões. O TCU recebeu e aprovou os estudos de 8* dos 9 trechos que serão licitados ao longo de Os ajustes sugeridos pelo Tribunal aperfeiçoaram os parâmetros de desempenho do contrato e reduziram o valor da tarifa teto de pedágio (ex.: 12% na BR-163 MT), gerando benefícios de cerca de R$ 4 bilhões. Foram leiloados 5 lotes, com deságios que variaram entre 50% a 60%. O governo estuda utilizar PPPs ou obras públicas em trechos que demandam altas tarifas de pedágio (ex.: BR 101-BA, BR 262-ES/MG). Nota: *BRs 050-GO/MG, b) 262-ES/MG, c) 101-BA, d) 153-TO/GO, e) 163-MT e 060-DF/GO/MG, f) BR 060 DF/GO, 153 GO/MG e 262 MG; g) BR-163 MS; BR BR-040 DF/GO/MG

29 Rodovias Inovações nas Concessões Rodoviárias do PIL Duplicação total das rodovias em 5 anos e início da cobrança do pedágio condicionado à duplicação de 10% da rodovia; Maior garantia de execução do contrato durante as obras de duplicações Maior efetividade dos incentivos para execução das obras e manutenção dos parâmetros de desempenho, com efeitos financeiros diretamente no valor do pedágio (desconto de reequilíbrio e fator Q) Racionalização do processo de licenciamento ambiental: Clara divisão de responsabilidades com o Poder Concedente Portaria 288/MMA/MT/2013: autorização automática para duplicação de até 25 km

30 Aeroportos Galeão Prazo da concessão 25 anos Investimentos previstos R$ 5,2 bi Movimentação de passageiros 60 milhões (2038) Outorga (leilão nov/2013) R$ 19 bi (ágio de 293%) Confins Prazo da concessão 30 anos Investimentos previstos R$ 3,5 bi Movimentação de passageiros 43 milhões (2038) Outorga (leilão nov/2013) R$ 1,8 bi (ágio de 66%)

31 . Aeroportos Modelagem bastante parecida com a adotada na rodada anterior. Principais diferenças*: Participação de concessionárias de aeroportos já concedidos no país, limitadas a 15% do capital do consórcio; e O operador aeroportuário deveria possuir participação igual ou maior que 25% no consório e ter experiência em operação de aeroporto com movimentação de pelo menos 22 milhões de passageiros/ano (Galeão) e 12 milhões (Confins). Antes da publicaçao do edital, o TCU analisou: os estudos de viabilidade técnica e econômico-financeira aspectos relativos à qualidade dos investimentos e dos serviços a serem prestados pela concessionária; e restrições para participação no certame. Nota: *Após análise do TCU (Acórdão 2.666/13-Plenário)

32 Ferrovias Concessão de 12 trechos de ferrovias, somando 11 mil km e R$ 96 bilhões em investimentos. O TCU analisou o primeiro trecho do programa entre Lucas do Rio Verde e Campinorte (ferrovia da soja) e determinou: correções nos estudos de engenharia, com redução de R$ 1,7 bilhão na estimativa de investimentos; maior detalhamento dos estudos de engenharia e de demanda dos próximos trechos; realização de estudo tratando das formas de financiamento dos déficits que a Valec incorrerá ao longo do implemento do novo modelo de concessões

33 Ferrovias Inovações nas Concessões de Ferrovias do PIL Modelo de acesso aberto (open access), visando segregar verticalmente a rede (vertical unbundling), na qual operadores independentes irão competir entre si sobre trilhos de uso comum: a Concessionária é responsável por construir, manter e operar a ferrovia, mas não prestará o serviço de transporte, sendo remunerada pela Valec; a Valec comprará 100% da capacidade operacional disponibilizada, eliminado o risco de demanda e cobrindo todos os custos fixos, e subcederá o direito de uso a operadores independentes; pela utilização efetiva da via (custos variáveis), a Concessionária será remunerada diretamente pelos usuários, por meio da chamada tarifa de fruição.

34 Ferrovias Riscos de Desafios do Modelo de Concessões Ferroviárias O novo modelo não contempla mecanismos para quantificar e controlar os passivos financeiros que serão assumidos pelo governo, gerando significativos riscos para as finanças públicas e para a austeridade fiscal. Há muitos desafios no novo papel da Valec, que deverá mudar sua forma de atuação e estrutura para gerenciar a compra e a venda de toda a capacidade operacional das ferrovias concedidas, garantindo assim a sustentablidade financeira do modelo e a continuidade do serviço.

35 Portos Setor Portuário Brasileiro - 34 portos públicos e cerca de 130 terminais privativos. Movimenta 95% do volume total de exportações e importações do Brasil. A reforma do setor portuário, implementada por meio da Lei /2013, prevê investimentos públicos e privados de R$ 54,2 bilhões até O Governo objetiva arrendar cerca de 150 terminais portuários e realizar a concessão de 2 portos sob a égide do novo marco legal. O leilão para arrendamentos e concessões portuárias deve ter por critério de licitação a menor tarifa e/ou a maior movimentação de carga (eficiência), em substituição ao critério de maior valor de outorga vigente no modelo anterior.

36 Portos Os estudos de viabilidade do primeiro grupo de 29 arrendamentos (nos portos de Santos e Cia Docas do Pará), elaborados pela EBP, foram analisados pelo TCU em 2013, por meio do Acórdão 3.661/2013-Plenário. O TCU fez 19 ressalvas para a correção de falhas nos estudos, destacando-se: parâmetros de desempenho subestimados com base na produtividade de terminais existentes; ausência de regras quanto ao acesso de terceiros interessados aos arrendamentos operados por cadeias verticalizadas; cotações de equipamentos desatualizadas e discrepantes das existentes em processos de arrendamentos anteriores; ausência de levantamento dos bens reversíveis e adoção de metodologia para apuração do estado e valor desses bens; sobreinvestimento de 14,25% referente a taxas de construção locais adotadas para as obras a serem realizadas.

37 Transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros (TRIIP) Os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros (TRIIP) no Brasil são responsáveis por uma movimentação superior a 140 milhões de usuários/ano1; 98% dos serviços TRIIP em operação não foram licitados conforme determina a Constituição da República, funcionando com autorizações especiais; Desde 2002, o TCU se esforça para garantir a licitação para o serviços de transporte interestadual de passageiros, conforme preconiza a Constituição Federal; Transporte rodoviário interestadual passageiros Internacional Interestadual (>75 km, ônibus rodoviário) Semiurbano (<75 km, ônibus urbano) 1. Passageiros transportados nos serviços regulares e nos serviços fretados. Anuário Estatístico ANTT 2008 e Sistema de Autorização de Viagem SISAUT.

38 Transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros (TRIIP) TRIP ônibus rodoviário (>75 km) Estudos de viabilidade aprovados pelo Acórdão 2.903/2012. Edital para outorga da permissão publicado em 2/9/2013. Licitação atualmente suspensa por decisão judicial. TRIP semiurbano (<75 km) Equivale ao transporte entre o Distrito Federal e os municípios do entorno, em Goiás e Minas Gerais. Estudos de viabilidade aprovados pelo Acórdão 436/2014. Edital publicado. TRIP Internacional: envolve acordos internacionais. A ANTT ainda estrutura o projeto.

39 Trem de Alta Velocidade (TAV) Reformulação do modelo (certames distintos para operação do serviço e realização das obras) validada pelo Acórdão 3.349/2012-TCU-Plenário. Novo Edital publicado em 13 de dezembro de Em 13/8/2013, anúncio oficial de adiamento do leilão sine die.

40 Considerações Finais A atuação dos Tribunais de Contas devem contribuir para o aprimoramento do ambiente regulatório, aumento da transparência, estabilidade regulatória, melhoria da atividade de regulação e, consequentemente, da prestação de serviços públicos; O controle concomitante permite a correção de falhas anteriormente ao lançamento do edital, da realização do procedimento licitatório e da assinatura do contrato, com menor custo para o processo e para a sociedade; Os estudos (projetos, orçamentos, indicadores de qualidade) devem ser pautados em premissas bem fundamentadas que permitam a adequada caracterização do empreendimento. Os tribunais de contas devem buscar especialização de estrutura e de pessoal a fim de melhor contribuir com o aperfeiçoamento da AP e, consequentemente, com a melhor prestação de serviços públicos à sociedade.

41 Obrigado!