Informe Orçamental 2016: Água, Saneamento e Higiene 1

Transcrição

1 Moçambique Foto: UNICEF/Moçambique/ Alexandre Marquez Informe Orçamental 2016: Água, Saneamento e Higiene 1 Mensagens-chave Em 2016, foi atribuído ao Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene o valor de MT 6,9 biliões (US$ 147,5 milhões), representando 2,8 por cento do Orçamento do Estado, que constitui uma redução comparativamente aos 3,4 por cento alocados em O Sub-sector é essencialmente financiado por doadores. Ao longo dos últimos sete anos, os recursos dos doadores representaram 80 por cento do total de recursos executados do Sub-sector, sem incluir as contribuições fora do orçamento. Apesar do fundo comum ASAS ter sido eliminado gradualmente em 2015, o fundo comum do PRONASAR atraiu MT 290 milhões em compromissos dos doadores. Embora isto indique um aumento em relação aos desembolsos do ano transacto, o valor continua significativamente aquém do auge de desembolsos do fundo no valor de MT 566 milhões registado em A ARA Sul recebeu a maior dotação no Orçamento do Sub-sector de 2016, igual a 29 por cento do total de recursos destinados ao Subsector. A ARA Sul é seguida do MOPHRH (com 23 por cento), FIPAG (21 por cento) e AIAS (19 por cento). O Sub-sector é altamente centralizado; com efeito, o nível central controlou, em média, 94 por cento dos recursos do Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene desde 2009 e está previsto no orçamento que utilize 93 por cento dos recursos em Por outro lado, o nível distrital controla menos de um por cento dos recursos do Sub-sector. O Sub-sector tem enfrentado dificuldades para executar os seus orçamentos na totalidade. Embora a taxa média de execução do Orçamento do Estado entre 2009 e 2015 tenha sido de 88 por cento, o Sub-sector executou apenas 76 por cento durante o mesmo período. A fraca execução dos fundos de investimento externo (financiado pelos doadores) foi a principal responsável pelas baixas taxas agregadas de execução do orçamento do Sub-sector. Constitui um desafio controlar com exactidão a orçamentação e a despesa do Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene devido ao facto de os recursos deste Sub-sector serem agrupados com os das obras públicas e habitação no MOPHRH e associados aos totais das instituições a nível provincial e distrital. Para conseguir uma maior transparência e responsabilização, o Subsector requer a descentralização das direcções e repartições relacionadas com a Água, Saneamento e Higiene no MOPHRH em UGB distintas, bem como as suas respectivas instituições. Antecedentes: 1 O Orçamento do Estado e o Plano Económico e Social originais de 2016, que foram aprovados pelo Parlamento em Dezembro de 2015, foram revistos em Julho de 2016 em resposta a mudanças registadas no ambiente macro-fiscal do país. Em face da redução dos preços das matérias-primas (commodities), da diminuição do investimento directo estrangeiro e da entrada de divisas, do aumento da carga da dívida, do congelamento dos desembolsos provenientes do Apoio Geral ao Orçamento pelos doadores, da interrupção do apoio financeiro do FMI, da despesa pública adicional necessária para aliviar os efeitos da seca generalizada no sul do país, da moeda desvalorizada resultante e da projecção de inflação revista para 16,7 2 por cento, o Governo de Moçambique procedeu à revisão do Orçamento do Estado. As metas do Plano Económico e Social foram revistas de acordo com os novos níveis de gastos esperados. 1) Nota: O UNICEF não tem acesso ao e-sistafe (Sistema de Administração Financeira do Estado de Moçambique); portanto, toda a análise foi feita com base em informações publicamente disponíveis. Os pontos de vista expressos no informe são os do autor e não representam necessariamente os do UNICEF. 2) LOE Rectificada, Documento de Fundamentação, Pg.2. 1

2 6,9 bi MT oram alocados ao Sub-sector em 2016, uma redução de 9% comparativamente ao orçamento de 2015, mas um aumento de 8% se compararmos à execução Foto: UNICEF/Moçambique O Orçamento do Estado original de 2016 valia MT 246,1 biliões, enquanto o Orçamento Geral do Estado Revisto de 2016 vale MT 243,4 biliões, representando um decréscimo de 1,1 por cento. Em resposta ao novo ambiente macro-fiscal, no início de Julho de 2016, o Governo anunciou o seu plano de reduzir o orçamento em MT 24 biliões, o equivalente a 10 por cento do valor original do Orçamento do Estado de 2016; no entanto, a redução foi de apenas MT 2,7 biliões. Esta situação deve-se, em grande parte, ao facto de que o financiamento dos doadores estrangeiros, disponibilizado em moedas estrangeiras, ter passado a valer mais em Meticais do que quando o orçamento foi preparado pela primeira vez, dada a depreciação do Metical. Os cortes orçamentais efectuados concentraram-se na categoria de investimento financiado internamente que diminuiu de MT 41,3 biliões para 28,9 biliões uma vez que todos os grandes projectos de construção foram suspensos 3. A transparência do orçamento de Moçambique está em causa e prevê-se uma maior austeridade fiscal após a divulgação da dívida garantida do governo. Em Abril de 2016, as autoridades moçambicanas reconheceram a existência de mais de US$ 2,3 biliões em dívida garantida do Governo não revelada anteriormente. Mesmo antes das revelações, a Open Budget Initiative 2015 da International Budget Partnership tinha avaliado Moçambique como sendo um país com transparência orçamental mínima, tendo o país pontuado apenas 38/100 (comparativamente à média global de 45) em termos de indicadores de transparência, e quase nenhuma participação pública no processo orçamental, pontuando apenas 2/100 (comparativamente à média global de 25) nos indicadores de participação 4. Não obstante, o Parlamento e o Ministério da Economia e Finanças começaram a envolver-se em iniciativas com vista a aumentar a participação pública no processo orçamental 5. Com a divulgação recente, o rácio da dívida em relação ao PIB (produto interno bruto) do país situa-se em mais de 90 por cento, um dos índices mais altos da África Subsaariana. Espera-se que o Governo reduza os gastos públicos a curto e médio prazos, a fim de servir a dívida pública a um nível sustentável. 1. Como se define o Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene? Para efeitos desta análise orçamental, o Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene refere-se ao grupo de instituições que apoiam os serviços públicos e gestão dos recursos hídricos deste Sub-sector. A estrutura orgânica do Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene mudou com a tomada de posse do novo Governo em O Ministério das Obras Públicas, Habitação e Recursos Hídricos (MOPHRH), a nível central, dirige o Subsector através da Direcção Nacional de Abastecimento de Água e Saneamento (DNAAS) e da Direcção Nacional de Gestão dos Recursos Hídricos (DNGRH). A DNAAS é responsável por garantir o acesso universal aos serviços de água e saneamento e a DNGRH é responsável pelo desenvolvimento, conservação e uso sustentável dos recursos hídricos de bacias hidrográficas para várias utilizações, tais como o consumo doméstico, a agricultura, projectos hidroeléctricos, etc. 6 Outras instituições de Água, Saneamento e Higiene a nível central são o Conselho Regulador da Água (CRA), que é o órgão regulador do Sub-sector; o Fundo de Investimento e Património do Abastecimento de Água (FIPAG), que é o serviço de abastecimento de água responsável pelo abastecimento às grandes cidades e vilas; e também a Administração de Infra-estruturas de Abastecimento de Água e Saneamento (AIAS), que é responsável pelo fornecimento de serviços de água e saneamento às pequenas cidades/vilas. A nível provincial, as Direcções Provinciais de Obras Públicas, Habitação e Recursos Hídricos (DPOPHRH), através dos seus Departamentos de Água e Saneamento (DAS), estendem o mandato do MOPHRH às províncias e fiscalizam a implementação dos programas de investimento no abastecimento de água e saneamento rural do MOPHRH. Também a nível provincial e distrital, as Agências Regionais de Abastecimento de Água (ARA) regulamentam a utilização das águas das bacias fluviais recolhendo informação hidrológica regional, fornecendo água aos sistemas de irrigação e colectando as taxas de utilização de água. 3) LOE Rectificada, Documento de Fundamentação, Quadro 7. Pg.19. 4) International Budget Partnership. Open Budget Initiative ) Por exemplo, em 2016 foram realizadas reuniões entre o Governo, o Parlamento e a Sociedade Civil com o objectivo de discutir como melhorar a participação e a transparência, o MEF consultou as OSC sobre como melhorar o ciclo do plano e orçamento e o Orçamento do Cidadão, o Parlamento agora tem assistência técnica parapromover a abertura e a participação, etc. 6) Nota: No Orçamento do Estado, as dotações para a DNAAS e DNGRH são concentradas na dotação ao MOPHRH. Vide: Relatório Anual de Avaliação do Desempenho do Subsector de Águas, Página 45. 7) Nota: No Orçamento do Estado, a ARA Sul é considerada uma instituição de nível central. Fonte: Development Finance International, WaterAid. Financial Absorption in the Water, Sanitation, and Hygiene Sub-sector. Página 8. 2

3 Existem cinco ARA autónomas: (i) a ARA Sul é responsável pelas províncias de Maputo, Gaza e Inhambane; (ii) a ARA Central zela pelas províncias de Sofala e Manica; (iii) a ARA Zambeze é responsável por Tete e parte da Zambézia; (iv) a ARA Norte- Centro é responsável por Nampula e parte da Zambézia; e a (v) ARA Norte é responsável por Cabo Delgado e Niassa 7. Os Serviços Distritais de Planeamento e Infra-estrutura (SDPI) constituem o braço do MOPHRH a nível distrital. Os SDPI fiscalizam os programas de construção de poços, furos, pequenos sistemas de abastecimento de água, assim como a construção de latrinas. Além dos SDPI, várias actividades relacionadas com a Água, Saneamento e Higiene nos distritos são implementadas sob a autoridade das Secretarias Distritais (SD). 2. Que metodologia é empregue para calcular os totais do Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene? Existem disparidades significativas nos totais do orçamento e da despesa realizada pelo Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene entre fontes do MEF e do MOPHRH. No entanto, nenhuma das fontes fornece uma representação perfeita dos recursos aplicados e posteriormente usados no Sub-sector. Resumir o total dos recursos alocados ou gastos em actividades de Água, Saneamento e Higiene é um exercício difícil, uma vez que tais actividades são agrupadas com outras actividades das obras públicas e habitação nos totais publicados para o MOPHRH, as DPOPHRH, os SDPI e as SD. Deste modo, e para se chegar a totais exactos do Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene, torna-se necessário filtrar primeiro as actividades não relacionadas com a Água, Saneamento e Higiene e em seguida calcular os totais ajustados específicos a este Sub-sector para cada instituição. Actualmente, os totais da orçamentação e execução do Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene são publicados anualmente em duas fontes principais: (i) a Conta Geral do Estado (CGE), compilada pelo Ministério da Economia e Finanças (MEF) e (ii) o Relatório de Execução do Orçamento do Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene (WASH REO), juntamente com o Relatório de Avaliação Anual sobre o Desempenho do Sub-sector de Águas (RADS), os dois compilados pelo MOPHRH. Foto: UNICEF/Moçambique Os totais do Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene publicados na CGE (especificamente no Mapa I-1-1) não (a) incluem as contribuições das DPOPHRH, SDPI e SD, assim como (b) excluem efectivamente as actividades não ligadas à Água, Saneamento e Higiene dos totais do MOPHRH. Por outro lado, os totais publicados no REO/RADS do Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene não contabilizam a execução de projectos de doadores externos, especificamente os que se encontram dentro do orçamento, mas fora da Conta Única do Tesouro (CUT) 8. O resultado pode significar grandes disparidades nos totais do orçamento e da despesa realizada das duas fontes. Por exemplo, em 2014 o ano mais recente para o qual as contas do Estado foram concluídas na altura em que este documento foi elaborado, o total do Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene na CGE foi de MT 2,6 biliões, enquanto no REO/RADS do Subsector de Água, Saneamento e Higiene foi de MT 3,4 biliões. Os totais do orçamento e da despesa realizada pelo Subsector de Água, Saneamento e Higiene no presente relatório baseiam-se nos dados da despesa final na CGE e nas dotações aprovadas pelo Parlamento na LOE, ambas filtradas para actividades específicas ao Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene. Os totais do orçamento e da despesa realizada neste informe orçamental são os cálculos do autor a corrigir as duas questões mencionadas no parágrafo anterior: os totais aqui listados (i) são baseados na mesma composição institucional que a definida no REO/RADS da Água, Saneamento e Higiene (ii) utilizam dados da CGE e da LOE que foram cuidadosamente filtrados apenas para as actividades de Água, Saneamento e Higiene. É importante notar que os totais ajustados para o MOPHRH, DPOPHRH, SDPI e instituições de SD incluem apenas projectos de investimento com componentes de Água, Saneamento e Higiene. Isto deve-se ao facto de ser impossível, dado o nível de detalhe contabilístico actual, desagregar as partes específicas à Água, Saneamento e Higiene dos totais correntes. Esta é a principal limitação para apresentar totais do orçamento e despesa exactos referentes ao Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene. 8) Os REO do Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene são tradicionalmente publicados apenas uns meses após o fim do ano fiscal. O RADS posteriormente reproduz os totais da despesa documentados nos REO do Sub-sector. Embora seja um bom método para fornecer informação em tempo oportuno, não é tempo suficiente para recolher informação de forma abrangente sobre todos os projectos de investimento externo implementados fora da CUT. Uma vez que a CGE é publicada muitos meses após a conclusão do ano fiscal, consegue apresentar uma projecção mais justa do total de fundos executados pelos doadores. 3

4 3. Que tendências emergem do Orçamento do Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene? A análise apresentada neste Informe Orçamental baseia-se na dotação do Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene no Orçamento do Estado de 2016 original, que foi executado durante mais de metade do ano fiscal de 2016 e é bastante semelhante em volume para o Orçamento Geral do Estado Revisto de Os quadros de texto em todo o Informe explicam as diferenças entre o orçamento original e o revisto. No Orçamento do Estado de 2016 original, foi alocado ao Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene o montante de MT 6,9 biliões (US$ 147,5 milhões). Em Meticais, este valor representa uma redução de nove por cento comparativamente ao orçamento do ano passado deste Sub-sector, mas um aumento de oito por cento em comparação com a despesa realizada do Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene do ano passado (Vide a Figura #1). Contudo, devido ao facto de uma grande parte dos recursos providenciados ao Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene resultarem de contribuições dos doadores em moedas estrangeiras, muitas das quais apreciaram em relação ao Metical, a comparação pode ser enganadora, já que a mesma unidade de moeda estrangeira este ano vale mais Meticais do que no ano passado. Embora o orçamento do Subsector de Água, Saneamento e Higiene de 2016 em Meticais tenha reduzido ligeiramente, o orçamento do Sub-sector, na moeda de origem, reduziu muito mais. Por exemplo, em dólares americanos, a dotação representa uma redução de 26 por cento comparativamente ao orçamento do último ano e uma redução de 11 por cento em relação à despesa realizada no ano passado. No Orçamento do Estado Revisto de 2016, a Água e Obras Públicas são agregados como uma única categoria dentro do orçamento maior Infra-estrutura. No entanto, com a informação dada, não é possível separar os dois Sub-sectores para determinar o orçamento revisto do Sub-sector da água. Conforme apresentado no Orçamento do Estado revisto de 2016, o orçamento da Água e Obras Públicas é de MT 8,3 biliões, o que equivale a 3,4 por cento do orçamento total revisto, ou 4,1 por cento do orçamento revisto, excluindo as operações financeiras, o serviço da dívida e os subsídios. Embora os totais da dotação rectificativa e da despesa realizada tenham no geral aumentado em termos nominais nos últimos sete anos, a dotação inicial variou imenso de ano para ano (vide a Figura #1). Uma vez que o financiamento dos doadores representou cerca de 80 por cento dos recursos do Sub-sector ao longo dos últimos anos, as decisões dos doadores sobre os projectos, tomadas em colaboração com o MOPHRH são um factor determinante importante do volume do orçamento do Sub-sector. Isso explica, em parte, a variação na dotação inicial de ano para ano. Além disso, a discrepância entre a dotação inicial, a dotação rectificativa e a despesa realizada (Vide o Glossário para definição de termos) é, em grande medida, um reflexo dos desafios enfrentados na contabilização dos recursos dos doadores externos 9. Uma vez que grande parte dos fundos dos doadores é colocada dentro do orçamento mas fora da CUT, o MEF tem dificuldades em documentar com precisão os compromissos dos doadores e depois os gastos feitos com base nesses compromissos. FIGURA 1 Orçamentação e despesa do Sub-Sector da Água, Saneamento e Higiene (WASH) Milhões de Meticais (MT 10^6). Fonte: Cálculos do autor da CGE , REO IV 2015, LOE Banco Mundial, Indicadores de Desenvolvimento Mundial, Inflação de preços ao consumidor (% anual) para FMI, World Economic Outlook para Nota: *Em 2011, 2013 e 2014, o Orçamento do Estado foi revisto pelo Parlamento. A figura representa as dotações iniciais revistas para estes anos. ** No momento em que este documento foi elaborado, a CGE 2015 não havia sido finalizada; A este respeito, é provável que a despesa total seja maior do que o representado. 9) A variação entre a dotação e a despesa também demonstra a diferença entre os montantes que os doadores se comprometem a disponibilizar e os que desembolsam. 4

5 2.8% é o peso do Sub-sector no Orçamento do Estado de 2016, sendo menor que o peso em 2015 Foto: UNICEF/Moçambique Em termos reais, a despesa do Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene aumentou apenas ligeiramente. Contudo, a partir de 2010 não se registou qualquer crescimento real da despesa realizada pelo Sub-sector. A despesa real realizada em 2016 irá provavelmente registar uma redução significativa devido à projecção de uma taxa de inflação de 16,7 por cento. O orçamento do Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene ocupa 2,8 por cento de todo o Orçamento do Estado; tratase de uma redução de 3,4 por cento da parte alocada no orçamento de O peso alocado do Sub-sector também reduziu relativamente ao peso da despesa realizada no último ano de 3,3 por cento (Vide a Figura #2). De acordo com a metodologia que o Governo de Moçambique aplica para calcular a parte do Orçamento do Estado que cabe aos Sub-sectores, o Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene equivale a 3,3 por cento 10. A parte de todo o Orçamento do Estado que cabe ao Subsector, apesar de ter oscilado nos últimos anos, reduziu de uma maneira geral em relação aos 4,7 por cento de A parte do PIB manteve-se relativamente estável nos últimos anos em cerca de um por cento (vide a Figura #2). A redução da parte do Orçamento do Estado deve-se parcialmente ao facto de o compacto do Millennium Challenge Account do país ter expirado, que contribuiu com cerca de MT 6 biliões para os grandes projectos de abastecimento de água e saneamento entre 2010 e 2014; porém, a redução também se deve simplesmente ao facto de os aumentos no volume do Orçamento do Estado se terem registado fora do Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene. FIGURA 2 Tendências do peso do Sub-Sector da Água, Saneamento e Higiene (WASH) Peso no Orçamento do Estado (%); Peso do Sub-sector WASH no Orçamento do Estado total (Moçambique) Peso do Sub-sector WASH no Orçamento do Estado, excluindo operações financeiras, serviço da dívida e subsídios (Moçambique)*** Peso do Sub-sector WASH no PIB Peso no PIB (%) Fonte: Cálculos do autor baseado nas CGE ; REO IV 2015; WASH REO/RADS 2015; LOE 2016; WBI, PIB (LCU corrente) para FMI, World Economic Outlook for Nota: Para 2008 a 2015, o peso é calculado com base na despesa. * No momento em que este documento foi elaborado, a CGE 2015 não tinha sido finalizada; A este respeito, é provável que estes totais sejam maiores do que o representado. ** As partes referentes a 2016 são dotações orçamentais iniciais, e não despesa. *** O Governo de Moçambique calcula as partes do sector com base no orçamento do Estado total menos as operações financeiras, o serviço da dívida e subsídios. Os pesos são calculados com base na despesa. 10) Ao invés de usar o volume total do Orçamento do Estado como denominador, o Governo de Moçambique calcula a percentagem utilizando o total do Orçamento do Estado menos o serviço da dívida, as operações financeiras e os subsídios. Este relatório calcula as percentagens a partir do total do Orçamento do Estado como prática normal para referência internacional. 5

6 4. De onde provêm os recursos do Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene? O Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene em Moçambique é financiado por recursos internos e externos. Os recursos internos são colectados através de impostos, tarifas, direitos e crédito interno, sendo complementados pelo Apoio Geral ao Orçamento, que é a ajuda ao desenvolvimento não reservada ao Governo moçambicano de um grupo de 14 parceiros de desenvolvimento (G-14). Os recursos externos são constituídos por ajuda externa, doações e crédito externo. No Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene, os recursos internos são orçamentados através do Cenário Fiscal de Médio Prazo (CFMP), negociados com o Conselho de Ministros e o Ministério da Economia e Finanças, aprovados pelo Parlamento e em seguida aplicados de acordo com o Plano Económico e Social (PES). Os recursos externos aplicados ao Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene enquadram-se em duas categorias: contribuições do PRONASAR, que são doações dos doadores do Fundo Comum do Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene, constituído por vários doadores, e Fundos de Projectos Verticais, que são todas as outras subvenções e créditos não canalizados através do Fundo Comum do PRONASAR. No Orçamento do Estado Revisto de 2016, os recursos internos representam 34 por cento do total dos recursos do Sub-sector de Água e Obras Públicas, enquanto os recursos externos são responsáveis por 66 por cento. Mais uma vez, estas percentagens não são directamente comparáveis às do Orçamento do Estado de 2016, uma vez que não é possível separar o orçamento do Sub-sector da Água do orçamento do Sub-sector das Obras Públicas. Os recursos do PRONASAR são utilizados como se fossem recursos internos: são inscritos no orçamento e canalizados através da Conta Única do Tesouro (CUT). Por outro lado, os fundos de projectos bilaterais são teoricamente coordenados entre o doador e o MOPHRH e aplicados através de uma série de modalidades, nomeadamente: (i) apoio directo ao governo, com implementação apenas pelo governo ou conjunta entre agênciagoverno, muitas vezes Dentro do Orçamento, Dentro da CUT ; (ii) implementação pela agência ou por terceiros, muitas vezes Dentro do Orçamento, Fora da CUT ; ou (iii) implementação pela agência ou por terceiros, mas Fora do Orçamento. FIGURA 3 Recursos do Sub-Sector da Água, Saneamento e Higiene (WASH): internos e externos, dentro e fora da CUT Recursos internos Recursos Externos (Financiamento de doadores fora do Projectos)*** Recursos externos (Financiamento de doadores fora do Orçamento) Recursos externos (FC-PRONASAR) Recursos externos (FC-ASAS) Milhões de Meticais (MT 10^6). Fonte: Cálculos do autor a partir das CGE ; WASH REO/RADS 2015; LOE Os valores do FC-ASAS e FC PRONASAR extraídos da CGE 2009 (Quadro 6, pg. 48); CGE 2010 (Quadro 8, pg.38); CGE 2011 (Quadro 13, pg. 45); CGE 2012 (Quadro 13, pg. 44); CGE 2013 (Quadro 16, pg. 57); CGE 2014 (Tabela 16, pg. 50); REO IV 2015 (Tabela 19, pg.26); REO I 2016 (Tabela 19, pg. 28). Financiamento Fora do Orçamento: Website do ODAMOZ, opção de busca Abastecimento de Água e Saneamento, , Fora do Orçamento, Metical , Fora do Orçamento, Previsões. Nota: O FC ASAS e FC PRONASAR são os Fundos Comuns de Apoio ao Sector de Água e Saneamento. *No momento em que este documento foi elaborado, a CGE 2015 ainda não tinha sido finalizada; A este respeito, é provável que estes totais sejam maiores do que representado. **2016 representa o orçamento inicial, enquanto que de 2008 a 2015 representam o que foi gasto. *** A única fonte pública de dados fora do orçamento, o ODAMOZ, não é uma fonte consistentemente fiável. Durante grande parte de 2015, a plataforma de rastreamento de dados da ajuda esteve off-line e, portanto, não foi possível aos doadores reportar o financiamento fora do orçamento; por esta razão, o número referente a 2015 e 2016 reflecte os compromissos estimados, e não os desembolsos reais. 6

7 Os doadores providenciaram, em média, 80 por cento dos recursos do Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene ao longo dos últimos sete anos (vide a Figura #3). Mas ao considerar o volume estimado de recursos fora do orçamento cujo controlo no Sub-sector constitui um desafio real a percentagem de recursos externos é ainda maior. Em termos simples, o Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene em Moçambique é guiado pelos doadores, facto que destaca o papel importante de coordenação da DNAAS e da DNGRH para garantir uma visão estratégica guiada pelo Governo para o Sub-sector. Não obstante, o Governo aumentou a sua parte no financiamento do Sub-sector ao longo dos últimos anos. O Governo aumentou as suas contribuições para o Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene de uma média de 14 por cento do total de recursos entre 2009 e 2013 para mais de 30 por cento em 2014 e Em 2016, os recursos internos estão orçamentados de modo a cobrir 29 por cento do financiamento total (vide a Figura #3). Esta medida foi parcialmente em resposta ao facto de os recursos dos doadores para o Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene terem reduzido em termos nominais nos últimos anos, pelo que era necessário aumentar as contribuições internas para sustentar os níveis de financiamento ao Sub-sector 11. O fundo comum do ASAS foi eliminado gradualmente em 2015, depois de ter registado uma redução constante no financiamento (vide a Figura #4). O fluxo de financiamento ao Apoio Sectorial à Água e Saneamento (ASAS), que estava a cargo do Governo da Holanda, valia 5 por cento dos recursos do Subsector e contribuiu com MT 162 milhões em 2009; contudo, a partir daí registou uma redução de volume ao ponto de não atrair qualquer financiamento para Contudo, o fundo comum do PRONASAR ainda é uma modalidade de financiamento activa para certos doadores do Sub-sector, apesar de estar a deixar de ser o método de financiamento preferido. Os compromissos do PRONASAR para 2016 valem MT 290 milhões (vide a Figura #4). O fundo comum do Programa Nacional de Água e Saneamento Rural (PRONASAR) 12 foi lançado em 2010 e é financiado pelo Governo do Reino Unido 13, da Suécia, da Áustria e também pelo UNICEF. O PRONASAR contribuiu com quase 9 por cento dos recursos do Sub-sector, no valor de MT 566 milhões em 2012; todavia, reduziu em termos de valor nominal e como parte do total de recursos do Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene nos últimos anos. FIGURA 4 Contribuições dos fundos comuns do Sub-Sector da Água, Saneamento e Higiene (WASH) Peso na Despesa do Sub-sector WASH FC-ASAS (Peso na despesa total para WASH) FC-ASAS (Peso na despesa externa total para WASH) FC-PRONASAR (Peso na despesa total para WASH) FC-PRONASAR (Peso na despesa externa total para WASH) Fonte: Cálculos do autor a partir da CGE , WASH REO/RADS 2015; LOE Nota: * No momento em que este documento foi elaborado, a CGE 2015 ainda não tinha sido finalizada; A este respeito, é provável que estes totais sejam maiores do que o representado. ** As partes referentes a 2016 são dotações orçamentais iniciais, e não despesa. 11) É importante notar que a percentagem de recursos internos é provavelmente maior, exceptuando que é impossível controlar os recursos correntes referentes ao MOPHRH, DPOPHRH, SDPI e SD. Vide a Secção ) O Governo da Holanda, desde o início de 2010, era um dos contribuintes ao fundo comum PRONASAR, mas deixou de o ser em 2013, para focalizar sua contribuição financeira para Água e Saneamento e gestão de recursos hídricos urbanos 13) O DFID saiu do fundo comum do PRONASAR em 2016 devido à crise macroeconómica no país, mas ainda apoia Água, Saneamento e Higiene rural através de outras modalidades de financiamento 7

8 Foto: UNICEF/Moçambique No Orçamento do Estado Revisto de 2016, os recursos destinados à despesa corrente detêm 7 por cento, enquanto os recursos destinados ao investimento detêm 93 por cento para o Sub-sector de Água e Obras Públicas. Na categoria de investimento, o investimento interno representa 28 por cento e o investimento externo 72 por cento do orçamento revisto. Mais uma vez, estas percentagens não são directamente comparáveis às do Orçamento do Estado de 2016, uma vez que não é possível separar o orçamento do Sub-sector da Água do orçamento do Sub-sector das Obras Públicas. 5. Como é que os recursos do Subsector de Água, Saneamento e Higiene são gastos? O Ministério da Economia e Finanças (MEF) liberta a dotação inicial através da CUT para cada instituição do Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene com orçamento autónomo e posteriormente actualiza a dotação com base nas taxas de execução orçamental. As instituições controlam a execução através do e-sistafe (Sistema de Administração Financeira do Estado), que produz os relatórios de execução orçamental (REO) trimestrais e a Conta Geral do Estado (CGE) anual. A maneira como o orçamento do Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene de 2016 será gasto pode ser analisada de quatro perspectivas: 5.1 Despesa de funcionamento vs. de investimento O Orçamento do Estado divide as despesas do Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene em duas categorias: de Funcionamento e de Investimento. As despesas de funcionamento descrevem os gastos em salários / remunerações, bens e serviços, custos operacionais, transferências e operações financeiras. As de investimento (isto é, de capital) descrevem a despesa destinada a melhorar a produtividade e a eficiência a longo prazo do Sub-sector. De acordo com a maneira como o sistema moçambicano de contabilidade pública é estruturado, a despesa de funcionamento é exclusivamente financiada através de recursos internos, enquanto a de Investimento é financiada interna e externamente. Contudo, é necessário assinalar que todo o FIGURA 5 Comparação entre a despesa de investimento e de funcionamento Funcionamento (Interno)*** Milhões de Meticais (MT 10^6). Funcionamento (Interno)*** Investimento (Externo) Investimento (Interno) Fonte: Cálculos do autor a partir da CGE ; REO IV 2015, WASH REO/RADS 2015; LOE Note: * No momento em que este documento foi elaborado, a CGE 2015 ainda não tinha sido finalizada; A este respeito, é provável que estes totais sejam maiores do que o representado. ** As partes referentes a 2016 são dotações orçamentais iniciais, e não despesa. *** Uma vez que nem todas as actividades do Ministério das Obras Públicas, Habitação e Recursos Hídricos e suas Direcções Provinciais estão relacionadas com a água, saneamento e higiene, e porque o orçamento não oferece detalhes de despesas de funcionamento a nível de programas, não foi possível desagregar as despesas de funcionamento referentes a programas de água, saneamento e higiene no MOPHRH e nas DPOPHRH; Deste modo, os totais para funcionamento contêm apenas as despesas relativas às instituições específicas ao sector de água, saneamento e higiene e não incluem despesas correntes do MOPHRH e DPOPHRH. Além disso, o financiamento externo é sempre contabilizado na categoria de investimento, portanto, a repartição pode ser enganosa. 8

9 financiamento externo é contabilizado no orçamento como investimento externo quando, de facto, pode ter uma parte dedicada a funções correntes (funcionamento). Para melhorar a compreensão dos níveis de investimento no Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene e noutros Sub-sectores sociais e económicos, é importante que o MEF crie a possibilidade de contabilizar a natureza de funcionamento dos projectos financiados externamente no e-sistafe. Os recursos do Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene destinam-se predominantemente ao investimento (vide a Figura #5). Mas tal como foi anteriormente mencionado, devido ao facto de os programas de Água, Saneamento e Higiene estarem agrupados com outros programas de obras públicas e habitação no MOPHRH, DPOPHRH, SDPI e SD, é impossível conhecer, dado o actual nível de detalhe do sistema contabilístico, o verdadeiro volume dos recursos de funcionamento destinados ao Subsector de Água, Saneamento e Higiene. Não obstante, mesmo se fosse possível medir o verdadeiro volume dos recursos de funcionamento dedicados ao Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene, o rácio investimento/funcionamento continuaria a ser muito elevado. O investimento financiado pelos doadores supera o investimento financiado internamente, embora ao longo dos últimos dois anos o investimento interno tenha duplicado o seu peso no investimento total e quase tenha duplicado o seu volume em Meticais. Embora o investimento interno valesse apenas 15 por cento (ou MT 1,0 biliões) do orçamento em 2013, em 2014 valia 35 por cento (MT 1,9 biliões) e 30 por cento em 2015 (MT 1,9 biliões). Em 2016, o investimento interno está orçamentado numa quota de 27 por cento (vide a Figura #5). Foto: UNICEF/Moçambique 5.2 Despesa por instituição do Sub-sector de ÁGUA, Saneamento e Higiene Desde a conclusão do compacto do MCA do país, a AIAS e as ARA suportaram os maiores aumentos de financiamento ao Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene (vide a Figura #6). Durante o seu pico em 2013, o MCA executou MT 3,0 biliões, o equivalente a 43 por cento do total das despesas do Subsector de Água, Saneamento e Higiene durante o ano. Desde a conclusão do MCA em 2014, a AIAS de uma quota de 9 por cento da despesa do Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene passou para uma quota orçamentada de 19 por cento para Do mesmo modo, as ARA detinham uma quota de 15 por cento em 2014 e uma quota orçamentada de 30 por cento para FIGURA 6 Despesa por instituição do Sub-Sector da Água, Saneamento e Higiene (WASH) Milhões de Meticais (MT 10^6). Fundo FC-ASAS de Investimento (Peso na despesa e Património total para de WASH) Abastecimento de Água (FIPAG) Administração FC-ASAS (Peso de na Abastecimento despesa externa de total Água para e Saneamento WASH) (AIAS) Direcção Nacional de Águas e Saneamento (DNAS)*** Conselho FC-PRONASAR Regulador (Peso da na Água despesa (CRA) total para WASH) MCA FC-PRONASAR - Projecto (Peso de Abastecimento na despesa externa de Água total e Saneamento**** para WASH) ARA (Total ) Fonte: Compilação do autor a partir da CGE ; WASH REO/RADS 2015; LOE Nota: * No momento em que este documento foi elaborado, a CGE 2015 ainda não tinha sido finalizada; A este respeito, é provável que estes totais sejam maiores do que representado. ***A DNAS, que estava baseada no MOPHRH, não é um titular autónomo do orçamento destinado à água, saneamento e higiene no orçamento de 2016, apesar de haver um órgão com mandato semelhante no MOPHRH. **** O MCA não é uma instituição de água, saneamento e higiene, mas antes um projecto do Governo dos Estados Unidos que, devido à sua dimensão, surgiu na classificação orgânica do MEF entre 2010 e

10 Das cinco Administrações Regionais de Água, a ARA Sul controla uma parte esmagadora dos recursos (vide a Figura #7). A ARA Sul, que é responsável pelas províncias de Maputo, Gaza e Inhambane, foi responsável em média por 8 por cento do total dos gastos com o Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene entre 2009 e 2015 e 88 por cento dos gastos da ARA durante o mesmo período de tempo. Em 2016, a ARA Sul detém 29 por cento de todo o Orçamento do Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene e 95 por cento do total do orçamento da ARA. A ARA Sul recebeu a maior dotação do orçamento de 2016, seguida do MOPHRH, FIPAG e AIAS (vide a Figura #8). Com efeito, estas quatro instituições são responsáveis por cerca de 91 por cento do orçamento total do Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene de A ARA Sul recebeu uma maior dotação este ano comparativamente às outras instituições porque contraiu três empréstimos separados no valor de MT 1,2 biliões para efectuar reparações na Barragem de Massingir. Se estes empréstimos não fossem um acréscimo ao orçamento da ARA Sul, a instituição controlaria cerca de 13 por cento do total do Orçamento do Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene (em vez dos actuais 29 por cento) e teria uma dotação mais reduzida em Meticais comparativamente ao MOPHRH, FIPAG e AIAS. FIGURA 7 Milhões de Meticais (MT 10^6). Despesa das ARA por região 5.3 Despesa por nível TERRITORIAL O Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene é altamente centralizado; com efeito, o nível central tem controlado em média 94 por cento dos recursos do Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene desde 2009 e está orçamentado que utilize 93 por cento dos recursos em 2016 (vide a Figura #9). Por outro lado, o nível distrital controla menos de um por cento dos recursos do Sub-sector. Actualmente, as quatro instituições com maiores dotações em 2016 são todas de nível central. Foram realizados esforços iniciais de descentralização do Sub-sector; no entanto, muito mais tem ainda de ser feito antes de se atribuir uma quota justa dos recursos do Subsector de Água, Saneamento e Higiene a nível provincial e distrital. Muitos esforços foram realizados pelo Governo e doadores no sentido de descentralizar o Sub-sector. Em 2014, o MOPHRH criou vários SDPI como unidades orçamentais autónomas dedicadas às obras públicas, habitação e actividades de água, saneamento e higiene a nível distrital. Além disso, os fundos do PRONASAR, descentralizados através do MOPHRH, são alocados a 14 distritos de todo o país 14 e os doadores financiam separadamente um total de 15 distritos em Maputo, Gaza e Zambézia 15. Uma vez que os doadores disponibilizam a maioria dos recursos do Sub-sector, a descentralização está em grande medida sob o seu controlo. Para facilitar a capacidade de os doadores descentralizarem o financiamento, o Governo deve priorizar a capacitação da função pública a nível provincial e distrital para que as suas instituições possam constituir parceiros de implementação viáveis. ARA Sul ARA Centro ARA Zambeze ARA Centro-Norte ARA Norte FIGURA 8 Dotação por instituição do Sub-Sector da Água, Saneamento e Higiene (WASH), 2016 MOPHRH 22.9% FIPAG 20.7% ARA Sul 28.9% AIAS 19.4% DPOPHs Outros 4.4% Fonte: Cálculos do autor a partir da CGE ; and REO IV 2015; LOE Nota: ARA é uma sigla que significa Administração Regional das Águas. * No momento em que este documento foi elaborado, a CGE 2015 ainda não tinha sido finalizada; A este respeito, é provável que estes totais sejam maiores do que o representado. ** Os números referentes a 2016 são dotações orçamentais iniciais, e não despesa. SDPIs 0.6% ARA (outras) 1.6% Fonte: Cálculos do autor a partir da LOE CRA 1.6% 14) Os 14 distritos são: Ngauma e Marrupa (Niassa); Muidumbre e Chiure (Cabo Delgado); Meconta e Mogincual (Nampula); Cahora Bassa e Magoe (Tete); Barue e Tambara (Manica); Chibabava e Caia (Sofala); Massinga e Morrumbene (Inhambane). 15) MOPHRH. Relatório de Execução do Orçamento do Estado do Sub-sector de Águas, Fevereiro de

11 72% em média, é a taxa de execução do investimento externo, uma taxa bastante fraca de recursos bastante elevados 6. Em que medida o Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene executou os seus orçamentos no passado? O Sub-sector de Água, Saneamento e Higiene enfrentou dificuldades na execução dos seus orçamentos na totalidade. De uma maneira geral, o Sub-sector executou em média 76 por cento do seu orçamento entre 2009 e 2015; este valor é significativamente inferior à taxa média de execução do Orçamento do Estado de 88 por cento durante o mesmo período (vide a Figura #10). O nível de execução orçamental agregado mais elevado registou-se em 2013, altura em que executou 92 por cento do total dos recursos alocados e o seu nível mais baixo teve lugar em 2009, quando gastou apenas 57 por cento dos recursos. Em 2015, o Sub-sector executou provisoriamente 84 por cento; este valor será confirmado com a publicação da CGE ainda este ano. As fracas taxas de execução nas componentes de funcionamento e investimento externo do orçamento são responsáveis pela redução registada na taxa de execução agregada. Embora o Governo tenha executado em média 99 Foto: UNICEF/Moçambique por cento do seu orçamento de investimento desde 2009, só conseguiu executar em média 80 por cento do seu orçamento de funcionamento. Esta situação deve-se essencialmente às baixas taxas registadas pela AIAS e o CRA. Não obstante, e conforme foi mencionado na Secção 5.1, o orçamento de funcionamento do Sub-sector é bastante reduzido. Por outro lado, o orçamento para investimento externo (financiado pelos doadores) é muito grande, e tem sido executado, em média, apenas em torno de 72 por cento. É importante registar que além dos desembolsos tardios e incompletos, a fraca taxa de execução dos doadores é também provavelmente um reflexo da prestação de contas deficiente por parte dos doadores sobre os projectos inscritos dentro do orçamento, mas financiados fora da CUT. FIGURA 9 Despesa por nível territorial Milhões de Meticais (MT 10^6). Peso no Total da Despesa em WASH 0.5% 0.5% 0.6% 0.6% 0.5% 0.4% 0.1% 0.6% Fonte: Compilação do autor a partir da CGE ; WASH REO/RADS 2015; LOE Nota: Em relação ao MOPHRH e às DPOPHRH não há despesas correntes registadas, apenas de investimento, uma vez que nem todas as actividades referidas estão relacionadas com a água, saneamento e higiene e é impossível desagregar as despesas correntes para as actividades específicas ao sector da água, saneamento e higiene. * No momento em que este documento foi elaborado, a CGE 2015 ainda não tinha sido finalizada; A este respeito, é provável que estes totais sejam maiores do que o representado. ** Os números referentes a 2016 são dotações orçamentais iniciais, e não despesa.

12 FIGURA 10 Execução do orçamento do Sub-Sector da Água, Saneamento e Higiene (WASH) Funcionamento Investimento Interno Investimento Externo Não executado Execução Orçamental Agregada Fonte: Cálculos do autor a partir da CGEs , REO IV Nota: * No momento em que este documento foi elaborado, a CGE 2015 ainda não tinha sido finalizada; A este respeito, é provável que estes totais sejam maiores do que o representado. Glossário AGO Apoio Geral ao Orçamento AIAS Administração de Infra-estruturas de Abastecimento de Água e Saneamento ARA Agências Regionais de Abastecimento de Água ASAS (Fundo Comum de) Apoio Sub-sectorial à Água e Saneamento CGE Conta Geral do Estado (Relatório Final do Orçamento) CRA Conselho Regulador da Água CUT Conta Única do Tesouro DNAAS Direcção Nacional de Abastecimento de Água e Saneamento DNGRH Direcção Nacional de Gestão dos Recursos Hídricos DPOPHRH Direcções Provinciais de Obras Públicas, Habitação e Recursos Hídricos e-sistafe Sistema de Administração Financeira do Estado de Moçambique FC Fundo Comum FIPAG Fundo de Investimento e Património do Abastecimento de Água LOE Lei do Orçamento do Estado MCA Millennium Challenge Corporation MEF Ministério da Economia e Finanças MOPHRH Ministério das Obras Públicas, Habitação e Recursos Hídricos MT Metical Moçambicano (Moeda Local) PES Plano Económico e Social PRONASAR Programa Nacional de Água e Saneamento Rural PES Plano Económico e Social PIB Produto Interno Bruto PQG Programa Quinquenal do Governo RADS Relatório de Avaliação Anual sobre o Desempenho do Sub-sector de Águas REO Relatório de Execução Orçamental (Relatório Actualizado do Orçamento) SD Secretaria Distrital SDPI Serviços Distritais do Planeamento e Infra-estrutura UGB Unidade de Gestão de Beneficiários UNICEF: Fundo das Nações Unidas para a Infância USD Dólar Americano (Moeda) WASH Water, Sanitation, and Hygiene Água, Saneamento e Higiene WB Banco Mundial WDI World Development Indicators Indicadores do Desenvolvimento Mundial Termos Orçamentais Dotação Inicial: A primeira dotação de fundos aprovada pelo Parlameno Dotação Rectificativa: Uma dotação rectificativa de fundos aprovada pelo Parlamento Dotação Actualizada: O total de fundos colocados à disposição de uma determinada instituição Despesa Realizada: Fundos alocados gastos no investimento e custos correntes Execução do Orçamento: Percentagem de fundos alocados gastos do total da dotação. Valores Nominais / Correntes: Números não corrigidos para os efeitos da inflação Valores Reais / Constantes: Números corrigidos para os efeitos da inflação Per Capita: Por pessoa 8 Fó