2017: Educação. Principais Mensagens:

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1 MOÇAMBIQUE Informe Orçamental 2017: Educação Principais Mensagens: Foi atribuído ao Sector da Educação o montante de MT 48,3 mil milhões no Orçamento do Estado de Comparativamente a 2016, este valor representa um aumento em termos nominais, mas uma redução em termos reais e uma redução no peso da despesa total do governo e do PIB. Moçambique gastou mais na educação em termos de peso na despesa total do governo e do PIB comparativamente à média dos países de baixa renda e da África Subsaariana, pelo menos durante os últimos nove anos; contudo, se for considerado por estudante, gasta muito menos. Durante o mesmo período de nove anos, o país demonstrou taxas significativamente mais baixas de admissão e conclusão do que dos seus pares de renda e regionais, à excepção da admissão no ensino primário. Com a continuação da redução do volume de recursos disponibilizados pelos doadores ao Sector da Educação, o rácio do investimento por despesa de funcionamento continua a cair. Apesar deste declínio, a despesa de investimento no sector continua a ser dominada pelos doadores. Com o número de alunos a continuar a crescer, será importante que o governo garanta que recursos internos suficientes sejam direccionados às prioridades de investimento do sector, a fim de manter um equilíbrio salutar entre a despesa de investimento e de funcionamento. Moçambique registou melhorias nas taxas de admissão e conclusão no ensino primário e secundário de 2000 até 2010; porém, a partir de 2010, os resultados estagnaram ou reduziram. Para inverter esta tendência, é necessário e urgente que o Sector da Educação resolva as maiores dificuldades, tais como o absentismo e a fraca capacidade dos professores. Habitualmente, o Sector da Educação executa o seu orçamento a uma taxa mais elevada do que a média do Orçamento do Estado; no entanto, a taxa de execução agregada do sector de 92 por cento seria mais elevada se não fosse a baixa taxa média de 71 por cento relativa ao investimento externo. Os desembolsos incompletos e tardios, associados à não prestação de contas do financiamento fora da CUT, são responsáveis por esta situação. Para que haja uma melhor gestão do sector, é essencial que os doadores cumpram os compromissos por si assumidos de forma oportuna e uma prestação de contas adequada. Para aquilo que Moçambique gasta por aluno, o país revela resultados bastante fracos em termos de admissão e conclusão, à excepção da admissão no ensino primário. Não obstante, dados empíricos referentes a Moçambique e a outros países referem que o gasto efectivo por aluno pode conduzir à melhoria nas taxas de admissão e conclusão. Por isso, é importante que o governo e os doadores do país reconheçam o potencial retorno sobre o investimento para os gastos estimados por aluno em relação aos gastos noutros sectores. A orçamentação e a despesa da Educação estão longe de ser equitativos, quer se baseie na distribuição geográfica, quer na renda ou no género. No que diz respeito à geografia, a província da Zambézia normalmente recebeu metade da dotação provincial por aluno da província que beneficiou do maior financiamento; no que diz respeito à renda, os alunos dos agregados familiares mais pobres constituem a menor percentagem de alunos e, por defeito, beneficiam menos dos gastos da educação; no que diz respeito ao género, os homens constituem a maior percentagem de alunos em todos os níveis de ensino. É essencial que o sector direccione melhor os recursos como forma de garantir a igualdade de acesso e de oportunidades no sistema de educação do país. Nota: O UNICEF não tem acesso ao e-sistafe; por conseguinte, toda a análise foi efectuada com base em informação disponível ao público. Nos casos em que foram encontradas limitações, foram introduzidas notas no texto. Além disso, o Informe Orçamental e da Despesa da Educação 2017 foi preparado com a ajuda do Programa de Actividades (PdA) 2017 do MINEDH. Existem algumas pequenas discrepâncias entre os totais apresentados em Informes Orçamentais anteriores e os apresentados na edição de À medida que novos dados ficaram disponíveis, o UNICEF procedeu à revisão dos seus cálculos; a este respeito, publica os valores nesta edição na convicção de que são os mais correctos. Os pontos de vista manifestados no informe são os do autor e não representam necessariamente os do UNICEF Moçambique. 1

2 em termos reais, é o terceiro maior a seguir ao Orçamento actualizado do Estado de 2014 e o Orçamento do Estado de O aumento nominal observado no Orçamento do Estado de 2017 reflecte os aumentos previstos dos gastos no serviço da dívida, operações financeiras e subsídios. Historial O Orçamento do Estado e o Plano Económico e Social foram aprovados pelo Parlamento a 9 de Dezembro de 2016 e entraram em vigor no dia 1 de Janeiro de O Orçamento do Estado e o Plano Económico e Social (PES) foram promulgados pelo Presidente Filipe Nyusi a 20 de Dezembro de 2016, e seguidamente publicados como Lei 10/2016 e Resolução 25/2016, respectivamente, a 30 de Dezembro de O Orçamento do Estado de 2017 vale MT 272,3 mil milhões (US$ 3,86 mil milhões) 1 ; isto representa um aumento em termos nominais e reais relativamente ao Orçamento do Estado de 2016 e do total dos gastos do Governo de O défice orçamental totaliza um valor inesperado de 10,7 por cento. Em termos nominais, o Orçamento do Estado de 2017 incorpora um aumento de 12 por cento relativamente ao Orçamento do Estado de 2016 e um aumento de 30 por cento em relação ao valor executado do Orçamento do Estado de Em termos reais, o orçamento de 2017 constitui um aumento de 1 por cento em comparação com o orçamento do ano passado e um aumento de 18 por cento relativamente à despesa do ano passado. Com efeito, em termos nominais, o Orçamento do Estado de 2017 é o maior registado; no entanto, Com efeito, estes aumentos devem-se ao peso da dívida do país, que agora é maior, à desvalorização da sua moeda e à maior inflação 4. Isto contribui para um défice orçamental previsto em 10,7 por cento, que o país irá financiar através de um maior endividamento 5. Não obstante, o governo está a implementar certas medidas de austeridade, designadamente: limitações nas novas contratações fora dos sectores da educação, saúde e agricultura; restrições de gastos em gasolina, viagens e comunicação pessoal; e adiamento de novos projectos de investimento não iniciados em O orçamento de 2017 destinado a Sectores Económicos e Sociais prioritários (que incluem o Sector da Educação) aumentou em termos nominais e reais e em percentagem de todo o Orçamento do Estado. Em termos nominais, a dotação aos sectores Económicos e Sociais, conforme definido no Programa Quinquenal do Governo (PQG) e no PES, aumentou em 18 por cento relativamente à dotação do Orçamento do Estado actualizado de 2016 e em 43 por cento relativamente ao valor executado dos sectores prioritários em 2016; porém, em termos reais, os aumentos registados foram de 7 e 30 por cento, respectivamente. A parte ocupada pelos sectores prioritários (como peso do orçamento) aumentou dos 50 por cento orçamentados em 2016 para 53 por cento orçamentados em 2017; não obstante, a parte referente a 2017 é muito inferior ao valor alto histórico registado em 2012 e 2013, altura em que os gastos dos sectores prioritários representaram 62 por cento do total dos gastos do governo. É importante assinalar aqui que o Governo de Moçambique emprega uma metodologia alternativa ao calcular as percentagens dos sectores prioritários da orçamentação e despesa: ao invés de usar todo o Orçamento do Estado ou a despesa total como denominador no cálculo, deduz o serviço da dívida e as operações financeiras do total. O resultado é um peso maior. Ao utilizar a metodologia do Governo, os sectores prioritários representam 69 por cento do Orçamento do Estado de ) O presente relatório usa a seguinte taxa de câmbio: US$ 1 = MT 70,45, uma vez que esta foi a taxa de câmbio média referente a 2017 no momento em que foi publicado. 2) Note-se que no momento em que este relatório foi publicado, a CGE de 2016 ainda não tinha sido publicada; Por essa razão, toda as referências à despesa no restante informe referentes ao Ano Fiscal 2016 baseiam-se nos dados relativos à execução documentados no REO IV ) Cálculos do autor baseados na taxa de inflação prevista para 2017 de 15,5 por cento. LOE 2017, Documento da Fundamentação, página 11. 4) (i) O rácio Dívida por PIB de Moçambique aumentou de 40 por cento do PIB em 2012 para 73 por cento em 2015 para 130 por cento do PIB em finais de (ii) A inflação aumentou de 4 por cento em 2015 para 25 por cento em finais de 2016, prevendo-se que aumente em 15,5 por cento até finais de (iii) O Metical de Moçambique sofreu uma depreciação de US$ 1 = MT 48 em Janeiro de 2016 para US$ 1 = MT 71 em Janeiro de Fontes: (i) Banco Mundial, Mozambique Economic Update, Dezembro de (ii) Banco Mundial, Indicadores do Desenvolvimento Mundial. (iii) Instituto Nacional de Estatística, Fevereiro de ) LOE Documento da Fundamentação. Página 34. 6) MEF. Circular No.1/GAB-MEF/2017. Administração e Execução do Orçamento do Estado para

3 1. Como se define o Sector da Educação? O Sector da Educação tem duas componentes: Ensino Geral, que compreende o ensino primário e o ensino secundário; e Ensino Superior, que compreende o ensino universitário e o ensino técnico e profissional. O Sector da Educação, conforme a definição da Direcção Nacional do Plano e Orçamento (DNPO) e organizado na Lei do Orçamento do Estado (LOE), nos Relatórios de Execução Orçamental (REOs) e na Conta Geral do Estado (CGE) 7, está dividido em duas categorias: Ensino Geral e Ensino Superior: o segmento de Ensino Geral do sector é administrado pelo Ministério da Educação e Desenvolvimento Humano (MINEDH) e diz respeito a todas as instituições de ensino com uma Unidade Gestora Beneficiária (UGB) de 50. O Ensino Geral tutela o ensino primário e secundário, assim como o ensino à distância, bolsas de estudo e bibliotecas, entre outras áreas. Por outro lado, o Ensino Superior é administrado pelo Ministério da Ciência, Tecnologia, Ensino Superior e Técnico Profissional (MCTESTP) e diz respeito às instituições de ensino com uma UGB de 52. O Ensino Superior tutela as universidades do país, os institutos de ensino superior, os institutos de formação de professores, bem como o ensino técnico profissional (ETP). O Sector da Educação é gerido a nível central, provincial e distrital do governo mas não a nível municipal 8. A nível central (ou nacional ), o sector é tutelado pelo MINEDH e pelo MCTESTP; a nível provincial, é gerido pela respectiva Direcção Provincial de Educação e Desenvolvimento Humano (DPEDH) e pela Delegação Provincial de Ciência e Tecnologia (DPCT) e a nível distrital pelo respectivo Serviço Distrital de Educação, Juventude e Tecnologia (SDEJT). Em 2017, o Sector da Educação adicionou um total de sete novas Unidades Gestoras Beneficiárias à composição do seu sector: duas a nível central, quatro a nível provincial e uma a nível distrital. As duas entidades acrescentadas ao nível central são a Faculdade de Engenharia da Universidade Eduardo Mondlane (UEM) e o Arquivo Histórico de Moçambique. Os orçamentos das duas novas Unidades Gestoras Beneficiárias foram desconcentrados do orçamento agregado da UEM. As quatro instituições acrescentadas ao nível provincial incluem a Delegação Provincial da Escola de Jornalismo em Manica, a Escola de Desenvolvimento Rural em Vilankulo (Inhambane), a Escola de Hotelaria e Turismo em Inhambane e a Escola de Negócios e Empreendedorismo do Chibuto (Gaza). Estas quatro instituições são Unidades Gestoras Beneficiárias anteriores; contudo, pela primeira vez foram incluídas na composição institucional do Sector da Educação. Por último, a entidade acrescentada a nível distrital é o SDEJT da Matola, o que perfaz um número total de 151 SDEJT no orçamento da educação de O Sector da Educação é um de sete sectores prioritários da agenda do Governo de Moçambique para o alívio à pobreza e o desenvolvimento nacional. O Plano e Orçamento do Sector da Educação são guiados pelo Plano Estratégico da Educação (PEE) 9. O PEE prioriza (i) o acesso ao ensino primário de qualidade e (ii) uma maior atenção ao desenvolvimento da primeira infância. Além destas duas prioridades principais, a estratégia da educação também destaca o ensino pós-primário no desenvolvimento económico; a diversificação do currículo escolar; a introdução de tecnologia no ensino; a boa governação dos recursos destinados à educação; e uma melhor gestão das instituições e sistemas de ensino a nível distrital 10. Quando do PEE foi prorrogado pelos seus implementadores, do seu prazo original de para , com o propósito específico de melhorar o desempenho do ensino primário no curto e médio prazos. 7) Vide o Mapa III-3 contido no REO (Relatório de Execução do Orçamento) e o Mapa I-1-1 ou o Mapa I-1-2 da CGE (Conta Geral do Estado). 8) De mencionar que estão em curso discussões com vista a transferir a gestão do ensino primário para os municípios, em conformidade com o Decreto 33/ ) O período de implementação do PEE era inicialmente de ; porém, em 2016 o período de implementação foi alargado até ) MINEDH. Plano Estratégico da Educação (PEE) Página 35. 3

4 48.3 mil milhões de MT é o montante alocado ao sector da Educação no Orçamento do Estado de O que representa 17.7 por cento do Orçamento do Estado. mas uma redução em termos reais relativamente ao orçamento e despesa do sector em 2016 (vide a Figura #1). Em termos nominais, o orçamento do Sector da Educação de 2017 mostra um aumento de 9 por cento relativamente ao orçamento actualizado da Educação do ano passado e um aumento de 3 por cento relativamente aos gastos do sector do ano passado. Em termos reais, a dotação inicial ao sector representa um ligeiro decréscimo de 1 por cento relativamente ao orçamento actualizado do sector de 2016 e uma redução de 6 por cento comparativamente à despesa. Historicamente, a dotação inicial de 2017 ao sector é a maior dotação nominal de sempre, mas a quarta maior dotação real depois de 2015, 2014 e 2016, por ordem decrescente. 2. Que tendências emergem do Orçamento da Educação? Foi atribuído ao Sector da Educação o montante de MT 48,3 mil milhões (US$ 685,4 milhões) no Orçamento do Estado de Isto representa um aumento em termos nominais, Após vários anos de redução constante da percentagem do total dos gastos do governo do Sector da Educação, o sector recuperou e seguidamente ultrapassou os seus valores anteriores de 2015 e 2016 (vide a Figura #2A). Entre 2008 e 2014, o peso da despesa do Sector da Educação reduziu de 21,7 por cento em 2008 para 16,4 por cento em 2014; posteriormente, em 2015 e 2016, o sector registou um FIGURA 1 A e B Orçamentação e Despesa do Sector da Educação 60 Termos Nominais 60 Termos Reais Mil milhões de meticais (10^9), Corrente Mil milhões de meticais (10^9), Constante Dotação Inicial, Constante Dotação Actualizada, Constante Realização, Constante 0 Dotação Inicial Dotação Actualizada Realização ** 2017*** Fonte: Cálculos do autor da CGE , REO IV 2016, LOE Banco Mundial, Indicadores do Desenvolvimento Mundial: Índice de Preços no Consumidor2010 = 100). Ponto de dados ajustado à inflação para 2016 baseado no INE, Índice de Preços no Consumidor, Dezembro de 2016 e ponto de dados para 2017 baseado na LOE 2017 Documento da Fundamentação. Nota: Os dados representam o total do Sector da Educação (i.e. Ensino Geral e Ensino Superior). (*) Para 2011, a CGE lista a despesa total do Sector da Educação em MT 14.7 mm; no entanto, os totais do sector actualizados para 2011, que incluem a despesa dos SDEJT, apresentam o total em MT 24.8 mm. Esta despesa total será usada para representar a despesa da educação em 2011 no resto do relatório. (**) No momento em que o documento foi elaborado, a conta da despesa pública 2016 não estava finalizada; a este respeito, é possível que a despesa total seja ligeiramente superior ao indicado. (***) Enquanto os anos apresentam valores da despesa, 2017 a dotação orçamental inicial. 4

5 peso de 20,9 e 22,4 por cento, respectivamente. De novo é importante assinalar aqui que o Governo de Moçambique aplica uma metodologia diferente no cálculo do peso dos sectores (vide o Historial). Utilizando a metodologia do governo de não incluir o serviço da dívida e as operações financeiras no denominador total da execução, o sector registou uma redução de 23,5 por cento para 18,6 por cento a partir de 2008 e 2014, e em seguida um aumento de 24,0 por cento para 27,3 por cento em 2015 e Em termos de percentagem do Produto Interno Bruto, o Sector da Educação aumentou ligeiramente ao longo dos últimos anos (vide a Figura #2B). Entre 2008 e 2014, o crescimento do volume do Sector da Educação ultrapassou ligeiramente o crescimento na economia do país, tendo aumentado como um rácio do Produto Interno Bruto (PIB) de 5,4 por cento em 2008 para 7,0 por cento em Em 2015 e 2016, a percentagem manteve-se firme em 7 por cento. Embora o crescimento na educação ultrapasse ligeiramente o crescimento do PIB, foi ultrapassado pelo crescimento da execução geral do Governo, conforme acima evidenciado. Contudo, o peso da Educação na despesa do governo e no PIB é orçamentado de modo a reduzir consideravelmente em 2017 (vide a Figura #2). Após um valor elevado durante nove anos em 2016, em 2017, está previsto que o orçamento do Sector da Educação reduza para 17,7 por cento. Embora se trate de uma redução considerável, vale a pena mencionar que o peso orçamental de 2016 foi de 18,2 por cento e depois a peso executado de 2016 foi de 22,4 por cento; por isso, é possível que ao longo do ano fiscal de 2017, a dotação actualizada e, em última instância, a despesa representem uma percentagem maior. Utilizando a metodologia do Governo, o peso orçamental de 2017 é de 23,0 por cento. Em termos de dimensão da percentagem do PIB, prevê-se que o orçamento do Sector da Educação em 2017 reduza de 7,0 por cento para 6,4 por cento. Moçambique gasta mais com a educação, como peso na despesa total do governo e do PIB, comparativamente à média dos Países de Baixa Renda (LIC) e da África Subsaariana (SSA). Em comparação com os seus pares em termos de renda e de região, em média Moçambique executou uma maior percentagem de recursos da educação relativamente ao total da despesa pública e do PIB entre 2008 e Especificamente em relação à despesa total do governo, Moçambique atingiu uma média de 19,4 por cento desde 2008 (ou 21,9 por cento de acordo com a metodologia do Governo), enquanto quer os Países de Baixa Renda (LIC), quer os da África Subsaariana (SSA) registaram uma média de 16,7 por cento. Relativamente ao PIB, Moçambique registou uma média de 6,3 por cento, comparativamente a 3,9 por cento dos LIC e 4,3 por cento da África Subsaariana. O presente relatório analisa mais adiante os resultados correlacionados com estas percentagens de execução na Secção 8. FIGURA 2 A e B Tendências no peso do Sector da Educação relativamente ao total da despesa do governo e do PIB Peso da Despesa do Governo Peso do Produto Interno Bruto Peso da Despesa do Governo (%) 23,0% Orçamento 17,7% Orçamento Peso do Produto Interno Bruto (%) 6,4% Orçamento Peso do Sector da Educação na despesa do governo (Moçambique) Peso do Sector da Educação na despesa do governo menos as operações financeiras e serviço da dívida (Moçambique) Peso do Sector da Educação na despesa do governo (Média dos LIC)* Peso do Sector da Educação na despesa do governo (Média da África Subsaariana)* Peso do Sector da Educação no PIB (Moçambique) Peso do Sector da Educação (Média dos LIC)* Peso do Sector da Educação (Média da África Subsaariana)* Fonte: Cálculos do autor a partir da CGE ; REO IV 2016; LOE Banco Mundial, Indicadores do Desenvolvimento Mundial: despesa do Governo na educação, total (% da despesa do governo); despesa do Governo na educação, total (% do PIB). Nota: Os dados representam o total do sector da educação (i.e. Ensino Geral e Ensino Superior). (*) LIC e SSA são médias referentes a todos os Países de Baixa Renda e Países da África Subsaariana para os quais existe disponibilidade de dados. (**) No momento em que o documento foi elaborado, a conta de despesa pública de 2016 ainda não tinha sido finalizada; a este respeito, é possível que o total da despesa seja ligeiramente superior à apresentada. (***) As percentagens referentes a 2017 são dotações orçamentais iniciais, enquanto as percentagens de referem-se à despesa. 5

6 3. De onde provêm os recursos do Sector da Educação? O Sector da Educação em Moçambique é financiado através de recursos internos e externos. Os recursos internos são obtidos através de impostos, tarifas, direitos e créditos internos e até 2015 foram complementados pelo Apoio Geral ao Orçamento (AGO), que é ajuda ao desenvolvimento não alocada ao Governo de Moçambique proveniente de um grupo de parceiros de desenvolvimento. Por outro lado, os recursos externos compreendem a ajuda estrangeira fora do AGO, doações e créditos externos. Os recursos externos aplicados à educação enquadramse em duas categorias: (a) as contribuições do FASE, que é um financiamento dos parceiros de desenvolvimento para o Fundo de Apoio ao Sector de Educação (FASE) e (b) os Fundos de Projectos Bilaterais, que são todas as outras subvenções e créditos dos parceiros não canalizados através do FASE. Os recursos do FASE são categorizados como investimento externo; porém, são geridos pelo MINEDH usando procedimentos nacionais: estão inscritos no orçamento e canalizados através da Conta Única do Tesouro (CUT), seguem a política de aquisições do governo mas carecem de auditoria externa. Por outro lado, os fundos de projectos bilaterais são teoricamente coordenados entre o doador e o MINEDH e aplicados através de uma série de modalidades, nomeadamente: (i) apoio directo ao governo, com implementação apenas pelo governo ou conjunta entre parceiro-governo, muitas vezes Dentro do Orçamento, Dentro da CUT ; (ii) implementação pelo parceiro ou por terceiros, muitas vezes Dentro do Orçamento, Fora da CUT ; ou (iii) implementação pelo parceiro ou por terceiros, mas Fora do Orçamento. Um dos maiores desafios com que o MINEDH se depara e para a análise do orçamento/execução do sector é a prestação de contas inconsistente por parte dos doadores da sua orçamentação e da execução nos projectos bilaterais que estão Fora da CUT e Fora do Orçamento. No Sector da Educação, os recursos são orçamentados numa base quinquenal através do Cenário Fiscal de Médio Prazo (CFMP), de acordo com as prioridades definidas no PEE e no Plano Operacional; seguidamente, são re-orçamentados em propostas orçamentais sectoriais de um único ano em conformidade com a proposta do PES. A proposta orçamental da educação e a secção referente à educação da proposta do PES são posteriormente negociadas com o Conselho de Ministros e o Ministério da Economia e Finanças (MEF) antes de serem submetidas ao Parlamento. O Parlamento aprova os recursos do Sector da Educação como parte da sua aprovação do Orçamento do Estado, após a qual as instituições do sector utilizam os recursos de acordo com o seu Plano de Actividades (PdA) anual. FIGURA 3 Disponibilização de recursos internos versus externos 24% 12% Peso na Despesa Total do Governo / Gastos do Sector da Educação (%) 78% 88% OE Educ OE Educ OE Educ OE Educ OE Educ OE Educ OE Educ OE Educ OE Educ OE Educ * Orçamento de 2017 ** Recursos Internos (Total dos Gastos do Governo, %) Recursos Externos (Total dos Gastos do Governo, %) Recursos Internos (Gastos do Sector da Educação, %) Recursos Externos (Gastos do Sector da Educação, %) Fonte: Cálculos do autor a partir da CGE ; REO IV 2016; LOE 2017: Quadro Equilíbrio Orçamental. Nota: As percentagens foram calculadas a partir de todo o Orçamento do Estado, incluindo operações financeiras e serviço da dívida. O "OE" refere-se à proporção interna/externa do Orçamento do Estado e "Educ" refere-se à proporção interna/externa da taxa de execução da educação. O orçamento da educação representa o volume total de recursos do sector (i.e. Ensino Geral e Ensino Superior). (*) No momento em que o documento foi elaborado, a conta de despesa púbica de 2016 ainda não tinha sido finalizada; sobre esta matéria, é possível que o total da despesa seja ligeiramente superior ao apresentado. (**) As percentagens de 2017 são dotações iniciais, enquanto as percentagens de são despesa. 6

7 121 milhões de dólares americanos compreende a contribuição do FASE para o orçamento do sector em Este valor representa um sexto de todo o orçamento do sector da educação. 3.1 Recursos Internos vs. Externos Apesar de ser uma fonte constante de financiamento aos sectores prioritários incluindo a educação ao longo dos anos, o Apoio Geral ao Orçamento foi suspenso em Embora os parceiros de desenvolvimento de Moçambique tenham reservado MT 11,9 mil milhões (b) em apoio directo ao Orçamento do Estado em 2016, o seu apoio foi posteriormente suspenso em resposta a descoberta da dívida oculta do país 11. Moçambique aumentou de forma constante a percentagem de financiamento com recursos próprios ao Sector da Educação. A parte referente aos recursos internos aumentou de 70 por cento em 2008 para 89 por cento em 2016 (vide a Figura #3). Em 2017, o rácio recursos internos por recursos externos está orçamentado em 88 por cento internos e 12 por cento externos 12. É interessante notar que a percentagem interna em 2017 seria maior se não se tivesse registado a depreciação do Metical em relação às moedas dos principais doadores do país (ou seja, uma doação de US$ 1 em Janeiro de 2016 valia MT 48, mas em Janeiro de 2017 valia MT 71; deste modo, embora os doadores tenham contribuído menos na sua própria moeda, o valor em MT é superior ao dos anos anteriores devido à depreciação cambial). Em termos nominais, o rácio aumentou de MT 10,6 mm para MT 4,5 mm, recursos externos, em 2008 para MT 41 mm recursos internos e para MT 5,3 mm, recursos externos, em Em termos reais, a contribuição interna aumentou 120 por cento de 2008 para 2016, enquanto a contribuição externa caiu 30 por cento durante o mesmo período. A percentagem do financiamento interno ao Sector da Educação é superior à do financiamento interno do Orçamento do Estado. Em 2017, o rácio de 88 por cento interno por 12 por cento externo do Sector da Educação é superior aos 76 por cento interno por 24 por cento externo do Orçamento do Estado. Em média, a percentagem do financiamento interno à educação foi maior em 14 por cento numa base anual do que a percentagem do financiamento a todo o Orçamento do Estado; todavia, este défice tem estado a reduzir nos últimos anos, uma vez que o aumento da percentagem do financiamento interno ao Orçamento do Estado ultrapassou o aumento da percentagem do financiamento interno à educação. 3.2 Fundo de Apoio ao Sector da Educação (FASE) O MINEDH espera US$ 121 milhões em recursos do FASE em Convertidos para Meticais, os recursos do FASE previstos para 2017 são iguais a cerca de MT 8,5 mm valor que seria mais do que o dobro dos fundos do FASE executados em O envelope maior de recursos para 2017 pode ser explicado pela aplicação de US$ 30 m em crédito não gasto de 2016, que resulta dos desembolsos tardios e atrasos na implementação do Plano de Actividades da educação de O valor de 2017 também inclui o "financiamento baseado em resultados" de aproximadamente US$ 24 m da Alemanha, da Global Partnership for Education e do Banco Mundial para o sector por ter atingido certas metas de O possível financiamento do FASE 2017 será aplicado a (por ordem de peso do financiamento): construção de novas salas de aula, apoio directo às escolas (ADE), formação de professores, equipamentos, supervisão escolar, desenvolvimento institucional, alfabetização de adultos, carteiras escolares, programas de lanche escolar e actividades relacionadas com o HIV/SIDA, entre outros. 11) Vide: LOE 2016 Revisto. Documento da Fundamentação. Página 18. LOE Documento da Fundamentação. Página ) De novo, é importante mencionar que antes de 2017, a componente interna incluía algum financiamento externo através do AGO. Conforme acima mencionado, em 2017, tal já não acontece; por isso, a parte interna referente a 2017 está quase em pé de igualdade com a parte mais elevada de 91 por cento observada em É importante ter em referência também que aquando da promulgação da LOE 2017, nem todos os parceiros do sector haviam efectuado os seus compromissos para o FASE; com isso, a componente externa sofrerá um incremento assim que todos os parceiros efectuarem os compromissos para o FASE. 13) Por favor note que esta é uma actualização, diferente da informação do FASE incorporada na LOE ) Nota: de acordo com o MINEDH, o PdA 2017, Versão GCC_A, os compromissos totais para o FASE em 2017 valem US$ 121 m (vide a página 15); todavia, no mesmo documento estão também listados como tendo um valor de apenas MT 4,2 mil milhões (vide a página 8). Também o financiamento executado do FASE em 2016 foi igual a MT 3,7 b (vide o REO IV 2016, Documento de Fundamentação) ) Vide MINEDH, PdA 2017, Versão GCC_A, Página 16. Prevê-se que a Alemanha contribua com US$ 8 m, GPE US$ 7 m e o Banco Mundial US$ 9 m em financiamento de bónus. 7

8 4.1 Despesa de funcionamento vs. de investimento 4. Como é que os recursos do Sector da Educação são gastos? O Ministério da Economia e Finanças (MEF) liberta a dotação inicial através da CUT para cada instituição de ensino com orçamento autónomo e posteriormente actualiza a dotação com base nas taxas de execução do orçamento e nos recursos disponíveis (dotação actualizada). As instituições controlam a execução através do e-sistafe (Sistema de Administração Financeira do Estado), que produz os relatórios de execução orçamental (REO) trimestrais e a Conta Geral do Estado (CGE) anual. A maneira como o orçamento da Educação de 2017 será gasto pode ser analisada das quatro perspectivas seguintes: O Orçamento do Estado divide os gastos da educação em duas categorias: de funcionamento e de Investimento. As de funcionamento descrevem os gastos em salários/ remunerações, bens e serviços, custos operacionais, transferências e operações financeiras. As de investimento (isto é, despesas de capital) descrevem as despesas destinadas a melhorar a produtividade e a eficiência do Sector a longo prazo (ou seja, construção de escolas, bibliotecas, mais salas de aula, etc.). As despesas de funcionamento são financiadas exclusivamente através de recursos internos, enquanto as de investimento são financiadas interna e externamente. Contudo, é necessário assinalar que todo o financiamento externo é contabilizado no orçamento como investimento externo quando, de facto, pode ter uma parte destinada a funções de funcionamento. Para uma melhor compreensão dos níveis de investimento na educação e noutros sectores prioritários, é importante que o MEF comece a contabilizar a natureza de funcionamento dos projectos financiados externamente no e-sistafe. A despesa de funcionamento aumentou de forma constante em termos nominais e reais e como peso na despesa total da educação. O peso decrescente do investimento no sector deve-se essencialmente ao decréscimo do valor real do financiamento de investimento disponibilizado pelos doadores (vide a Figura #4). Uma vez que a despesa de funcionamento aumentou, o peso do investimento na despesa total do sector FIGURA 4 A e B Despesa de funcionamento versus de investimento Termos nominais Termos reais Mil milhões de meticais (10^9), Corrente Funcionamento (Interno), Corrente Investimento (Interno), Corrente Investimento (Externo), Corrente Mil milhões de meticais (10^9), Constante Funcionamento (Interno), Constante Investimento (Interno), Constante Investimento (Externo), Constante * Orçamento de 2017 ** * Orçamento de 2017 ** Fonte: Cálculos do autor a partir da CGE , REO IV 2016, LOE Banco Mundial, Indicadores do Desenvolvimento Mundial, Índice de Preços no Consumidor (2010 = 100). Ponto de dados ajustado à inflação para 2016 com base no Índice de Preços no Consumidor, Dezembro de 2016 do INE e o ponto de dados para 2017 baseado na LOE 2017, Documento da Fundamentação Nota: Os gráficos representam o total de recursos do sector de educação (i.e. Ensino Geral e Ensino Superior). (*) No momento em que o relatório foi elaborado, a conta de despesa pública de 2016 ainda não tinha sido finalizada; a este respeito, é possível que o total da despesa seja ligeiramente superior à apresentada. (**) Os números referentes a 2017 são dotações orçamentais iniciais, e não despesa. 8

9 reduziu de 35 por cento em 2008 para 14 por cento em No orçamento da educação de 2017, cerca de 80 por cento dos recursos destinar-se-ão ao funcionamento e 20 por cento ao investimento. Ao considerar apenas os recursos internos os que são controlados exclusivamente pelo governo 93 por cento são alocados ao funcionamento e 7 por cento ao investimento em A percentagem decrescente do investimento deve-se ao valor real em declínio dos recursos de investimento disponibilizados pelos doadores que, na verdade, reduziram em 34 por cento, em termos reais, entre 2008 e O forte crescimento da despesa de funcionamento ao longo dos anos deveu-se essencialmente à despesa com o pessoal; no entanto, teve um impacto mínimo no rácio estudante por professor, que apenas reduziu de 62,9 alunos por 1 professor em 2011 para apenas 61,7: 1 em Em 2017, o sector prevê contratar novos professores 17. O rácio funcionamento por investimento do Sector da Educação está longe da regra normalmente referenciada de 70:30. A relativamente fraca despesa de investimento pode significar que a construção e a renovação da infraestrutura da educação, bem como o fornecimento de materiais de aprendizagem não consegue acompanhar o aumento dos níveis de admissão e retenção de alunos. Uma vez que os doadores disponibilizam menos recursos à educação, será importante que o sector mantenha a despesa de investimento. Os doadores disponibilizam a maior percentagem de recursos gastos no investimento. Contudo, a percentagem do investimento interno aumentou nos últimos anos; mais uma vez, tal deve-se à redução do apoio dos doadores ao sector. Em 2008, os doadores foram responsáveis por 85 por cento da despesa de investimento na educação, mas apenas 60 por cento em (embora tivesse sido 78 por cento em 2016). Em 2017, os doadores comprometeram-se a disponibilizar 66 por cento dos recursos de investimento. De uma maneira geral, os doadores disponibilizaram 30 por cento do total dos recursos da educação em 2008, apenas 11 por cento em 2016 e um valor orçamentado de 12 por cento em Com efeito, o peso do total de recursos da educação e o peso do investimento na educação disponibilizado pelos doadores seria ainda menor se não fosse a apreciação das moedas dos doadores em relação ao Metical (ou seja, 1 unidade de moeda dos doadores representa mais do que o dobro do valor em Meticais em 2017 relativamente a 2008). segmento do Ensino Geral dos recursos da educação, os bens representam 8 por cento, os serviços representam 7 por cento, a construção representa 4 por cento e o equipamento representa 2 por cento, entre outras verbas. Os salários e outras remunerações aumentaram 17 por cento entre 2015 e 2017, em termos nominais, de MT 26,6 mm para um valor orçamentado de MT 31,1 mm. Isto corresponde a 75 por cento dos recursos do Ensino Geral em 2015, 80 por cento em 2016 e um valor orçamentado de 77 por cento em Percentagem dos Recursos do Ensino Geral por Classificador da Execução Económica (%) 31.1 mil FIGURA 5 milhões de MT é o montante do orçamento da educação reservado para salários e outras remunerações. Percentagem de recursos por classificação económica Outras Despesas de Investimento Equipamento Construção Transferências Serviços Bens Outras Despesas de Pessoal Salários e Remunerações 4.2 Uso de Recursos por Classificador Económico A esmagadora maioria dos recursos destinados à educação é utilizada em salários e outras remunerações (vide a Figura #5). Em 2017, os salários e remunerações representam um valor orçamentado de 77 por cento do Fonte: Compilação pelo autor do MINEDH, PdA 2016, Versão GCC_A, Página 7 e PdA 2017, Versão GCC_A, Página 9. Nota: As percentagens baseiam-se apenas no segmento do Ensino Geral do orçamento do Sector da Educação. Todas as percentagens referentes a representam o peso orçamental e não a despesa. Educ refere-se à proporção interna/externa da despesa da educação. (*) No momento em que o documento foi elaborado, a conta de despesa púbica de 2016 ainda não tinha sido finalizada; sobre esta matéria, é possível que o total da despesa seja ligeiramente superior ao apresentado. (**) As percentagens de 2017 são dotações iniciais enquanto as percentagens de são despesa. 16) MEF. Balanço do PES Página ) Vale a pena indicar que o PES menciona que o sector espera adicionar novos professores (vide o PES 2017, página 34). Também é de salientar que dos oito mil novos professores, cerca de 34 por cento serão cosntratados para leccionarem na Zambézia (vide MINEDH, PdA 2017, Versão GCC_A, Página 12). 18) No momento em que o presente documento foi publicado, 2015 é o ano mais recente para o qual as contas da despesa foram finalizadas. 9

10 53% do orçamento do Ensino Geral está alocado para financiar o Ensino Primário. O Ensino Secundário irá receber um montante correspondente a 27%. 4.3 Despesa por instituição de ensino Foi alocada aos SDEJT a maior porção dos recursos da educação de 2017, seguidos pelas DPEDH e MINEDH; esta tem sido a tendência desde 2011 (vide a Figura #6). Aos SDEJT, que representam o Ministério a nível distrital, foi alocado o valor de MT 27,4 mm, o equivalente a 57 por cento de todo o orçamento da educação. Às DPEDH, que representam o Ministério a nível provincial, foi alocado o valor de MT 7,1 mm, o equivalente a 15 por cento de todo o orçamento: Universidades, institutos e instituições de administração do setor representam as ações restantes. Ao MINEDH, que administra a nível central o lado do Ensino Geral do sector, foi alocado o valor de MT 5,7 mm, o equivalente a 12 por cento de todo o orçamento 19. Ao MCTESTP, que é responsável pelo lado do Ensino Superior do sector foi atribuído o valor de MT 0,6 b, igual a 1,2 por cento de todo o orçamento da educação. Esta decomposição está de acordo com a agenda de descentralização do sector. 4.4 Despesa por área funcional O ensino primário recebe a maior parte dos recursos destinados ao Sector da Educação, seguido pelo ensino secundário e o Desenvolvimento Administrativo / Institucional (vide a Figura #7). Foi alocado ao ensino primário o montante de MT 21,2 mm, o equivalente a 53 por cento do orçamento destinado ao Ensino Geral ; ao ensino secundário foi alocado o montante de MT 10,9 mm, o equivalente a 27 por cento; e o desenvolvimento administrativo / institucional recebeu MT 6,8 mm, o equivalente a 17 por cento 20. Esta é mais ou menos a mesma decomposição que a do orçamento do Ensino Geral de FIGURA 6 Percentagem de recursos por instituição FIGURA 7 Percentagem de recursos por área funcional Delegações Provinciais da Universidade Pedagógica, 3% Outras Instituições de Ensino, 8% Universidade Eduardo Mondlane, 6% Alfabetização e Educação de Adultos, 0,2% Ensino Técnico e Profissional 3% Desenvolvimento Administrativo e Institucional, 17% Cultura, 0,02% Ministério da Educação e Desenvolvimento Humano (MINEDH), 12% Direcções Provinciais da Educação e Desenvolvimento Humano (DPEDH), 15% Serviços Distritais de Educação, Juventude e Tecnologia (SDEJT), 57% Ensino Secundário, 27% Ensino (Pré) Primário, 53% Fonte: Cálculos do autor a partir da LOE Nota: As percentagens baseiam-se em todo o orçamento do Sector da Educação (ou seja, segmentos do Ensino Geral e do Ensino Superior ). As percentagens podem não totalizar 100% por constituirem arredondamentos. Fonte: MINEDH, PdA 2017, Versão GCC_A, Página 9. Nota: As percentagens baseiam-se exclusivamente no segmento do Ensino Geral do orçamento do Sector da Educação. 19) As percentagens são cálculos do autor a partir da LOE 2017 de todo (ou seja, segmentos do ensino geral e superior) o orçamento da educação. Considerando apenas o lado do "Ensino Geral" do sector, as percentagens são diferentes: SDEJT (68 por cento), DPEDH (17 por cento) e MINEDH (14 por cento). Fonte: MINEDH, PdA 2017, Versão GCC_A, Página 7. Também é importante notar que SDEJTs, DPEDHs e MINEDH não são as únicas unidades de educação, ou instituições, no nível distrital, provincial e central, respectivamente; Por esta razão, os tamanhos de porcentagem de participação aqui são diferentes dos tamanhos de compartilhamento relatados na Seção 6 deste relatório. 20) É importante mencionar que a classificação funcional relativa à educação existe apenas para o segmento do "Ensino Geral" do Sector da Educação, o que significa que o segmento do ensino superior não é considerado na decomposição. Por esta razão, o ensino superior não está representado. Fonte: MINEDH, PdA 2017, Versão GCC_A, Página 7. 10

11 92% é a média de execução dos recursos do sector de educação nos últimos 8 anos. O valor se encontra muito acima da média de execução do total do OE no mesmo período que foi de 87%. 5. Qual foi o grau de execução dos orçamentos anteriores pelo Sector da Educação? O Sector da Educação executou, em média, 92 por cento do seu orçamento entre 2008 e 2016, que é superior à média da taxa de execução do Orçamento do Estado de 87 por cento durante o mesmo período (vide a Figura #8). Em 2016, o sector executou provisoriamente um peso ponderado de 93 por cento do seu orçamento; contudo, este número será confirmado com a publicação da CGE mais tarde ao longo do ano. A taxa de execução mais baixa relativa ao investimento interno em 2016 deve-se à fraca execução orçamental individual pelas várias DPEDH e Universidades Pedagógicas, os Institutos Politécnicos de Manica e Gaza e o Instituto de Relações Internacionais. A taxa de execução mais baixa do investimento externo deve-se à fraca execução dos recursos externos disponibilizados ao MCTESTP. As taxas de execução agregadas do sector da educação são reduzidas pelos desembolsos incompletos e pela prestação de contas parcial dos projectos dentro do orçamento / fora da CUT pelos doadores. O Governo executa em média 99 por cento do orçamento de funcionamento da educação e 95 por cento do orçamento do investimento interno, enquanto os doadores executam em média apenas 71 por cento do orçamento do investimento externo. É importante notar que a fraca execução dos doadores se deve a desembolsos tardios e incompletos, assim como a uma prestação de contas incompleta dos doadores sobre os projectos inscritos dentro do orçamento, mas financiados fora da CUT. FIGURA 8 Execução orçamental por categoria de despesa Peso Orçamental Inicial Executado até o Final do Ano Fiscal (%) 100% 80% 60% 40% 20% 0% 89% 91% 90% 88% 100% 92% 71% 100% 95% 77% 97% 99% 73% 98% 97% 63% 99% 97% 73% 97% 100% 93% 99% 99% 67% 100% 99% 51% Funcionamento Investimento Interno Investimento Externo Funcionamento Investimento Interno Investimento Externo Funcionamento Investimento Interno Investimento Externo Funcionamento Investimento Interno Investimento Externo Funcionamento Investimento Interno Investimento Externo 94% Funcionamento Investimento Interno Investimento Externo 97% Funcionamento Investimento Interno Investimento Externo 93% 92% 93% Funcionamento Investimento Interno Investimento Externo 98% 76% 73% Funcionamento Investimento Interno Investimento Externo * Execução Orçamental Agregada Fonte: Cálculos do autor a partir da CGE e do REO IV Nota: Os dados representam o valor total da Educação (i.e. Ensino Geral e Ensino Superior). (*) Os valores representam o total do orçamento da educação (i.e. Ensino Geral e Ensino Superior). No momento em que o documento foi elaborado, a conta da despesa pública de 2016 ainda não tinha sido finalizada; a este respeito, é possível que a execução seja ligeiramente superior à apresentada. 11

12 57%do Orçamento da Educação está alocado ao nível distrital, 23% ao nível central, e 21% às províncias. O que significa que a despesa no sector da Educação é altamente descentralizada. 6. Até que ponto o Sector da Educação foi descentralizado? A despesa total da educação é altamente descentralizada. Desde 2011, a maior parte dos recursos da educação foi executada a nível distrital (vide a Figura #9A). No orçamento da educação de 2017, 57 por cento foram alocados aos distritos, 23 por cento ao nível central e 21 por cento às províncias 21. Com efeito, 2017 foi a primeira vez que a percentagem de recursos não obedece à hierarquia distritalprovincial-central desde antes de A percentagem alocada aos distritos aumentou de 41 por cento em 2011 para 57 por cento em 2017: É importante notar, contudo, que mudanças nas percentagens dos valores alocados ao longo do tempo para os níveis central, provincial e distrital também devem-se, em parte, pela adição de certas instituições de ensino à composição do sector de educação (por exemplo, FIGURA 9 A e B Execução de recursos por nível territorial Peso no total dos recursos executados a nível central/provincial/distrital (%) Descentralização dos Recursos da Educação Peso dos recursos internos / externos executados a nível central/provincial/distrital (%) Descentralização dos Recursos da Educação Desagregados por Fonte Interna / Externa 91%* 85%* 22%* 13%* 7%* 1%* Central Provincial Distrital Central (Interno) Central (Externo) *Orçamento Provincial (Interno) Provincial (Externo) Distrital (Interno) Distrital (Externo) Fonte: Cálculos do autor a partir da CGE , REO IV 2016 e LOE Nota: Os valores representam o total do orçamento do sector da educação (i.e. Ensino Geral e Ensino Superior). A Figura 9A apresenta a execução dos recursos agregados (internos e externos em conjunto) da educação por nível territorial; a Figura 9B mostra a execução dos recursos da educação por fontes internas e externas. (*) No momento em que o documento foi elaborado, a conta da despesa pública 2016 ainda não tinha sido finalizada; a este respeito, é possível que o total da despesa seja ligeiramente superior ao apresentado. (**) Os valores referentes a 2017 são dotações iniciai, e não despesa 21) Valores arredondados. 22) Em 2011, o pagamento dos salários dos professores e das subvenções escolares foram primeiro descentralizados ao nível distrital e a construção/reabilitação de escolas e salas de aula, assim como a aquisição de material escolar, foram descentralizados ao nível provincial. 12

13 Escola Superior de Hotelaria e Turismo de Inhambane e outras em 2017) e devido à desconcentração de competências de outras instituições do nível central para níveis territoriais mais baixos (exemplo, SDEJTs in 2011). O desembolso e a execução dos doadores, especificamente, são altamente centralizados e continuaram centralizados nos últimos anos (vide a Figura #9B). A desagregação do total da despesa da educação por fontes internas e externas revela que embora a execução do Governo no sector seja altamente descentralizada, a execução dos doadores é muito centralizada. Com efeito, em 2017 os doadores preveem desembolsar 91 por cento dos recursos a nível central, 7 por cento nas províncias e 1 por cento nos distritos; comparativamente ao Governo, que prevê 13 por cento a nível central, 22 por cento nas províncias e 65 por cento nos distritos. De facto, os recursos dos doadores tendem a ser mais centralizados devido à prática de (i) inscrever projectos implementados pelos doadores dentro do orçamento e fora da CUT no MINEDH/MCTESTP, assim como (ii) seleccionar o MINEDH/MCTESTP como executor do projecto, independentemente de o projecto estar focado a nível central ou provincial / distrital e (iii) optar por descentralizar o financiamento dos projectos através do MINEDH/MCTESTP para efeitos fiduciários. Não obstante, para facilitar o apoio direccionado dos doadores a nível provincial e distrital, o Governo deve priorizar a capacitação das DPEDH/DPCT e SDEJT para que possa implementar grandes projectos com orçamentos maiores. 7. Como foi o Desempenho do Sector da Educação? Moçambique ultrapassou os seus pares dos LIC e SSA na admissão ao ensino primário, mas continua longe de atingir o nível dos seus pares em termos de conclusão do ensino primário. Moçambique não registou ganhos em nenhuma das duas medidas desde 2010 (vide a Figura #10). Apesar dos avanços sólidos registados nas taxas de admissão e conclusão do ensino primário entre 2000 e 2010, a taxa de admissões estagnou desde então em 88 por cento e a taxa de conclusão reduziu de 56 por cento para 48 por cento. No que diz respeito à conclusão do ensino primário, em 2014 (ano mais recente em relação ao qual existem dados completos) Moçambique encontra-se surpreendentemente a 19 pontos percentuais da média dos seus pares em países de baixa renda e a 26 pontos dos seus pares regionais da África Subsaariana. Apesar da melhoria lenta mas constante registada nos últimos 15 anos, Moçambique continua longe de atingir as taxas de admissão e conclusão do ensino secundário dos seus pares dos LIC e SSA 23. O país terá de melhorar as taxas de conclusão do ensino primário para poder esperar melhorias significativas nas taxas de admissão e conclusão do ensino secundário. Especificamente em relação às admissões no ensino secundário, o país melhorou de 3 por cento em 2000 para 18 por cento em 2014 (dados mais recentes); não obstante, continua a 15 pontos percentuais atrás dos LIC e 20 dos países da SSA. No que concerne a conclusão do ensino secundário, o país passou de 4 por cento em 2000 para 22 por cento em 2011 e em seguida estagnou até 2014 (dados mais recentes). Continua a 14 pontos percentuais atrás dos LIC e 25 dos países da SSA. Para que Moçambique possa esperar registar taxas de admissão e conclusão do ensino secundário similares aos dos seus pares, terá de melhorar as suas taxas de conclusão do ensino primário, uma vez que um aluno não se pode matricular no ensino secundário nem concluir o ensino secundário sem primeiro ter concluído o ensino primário. O absentismo e a fraca capacidade dos professores são os dois factores principais que contribuem para o desempenho moderado nos últimos anos. No relatório pioneiro do Banco Mundial, Mozambique Service Delivery Indicators for Education (Indicadores de Prestação de Serviços de Moçambique para a Educação) (2015), tanto o absentismo como a fraca capacidade dos professores foram assinalados como as principais ameaças aos resultados do sector. O estudo que sustenta o relatório indica que quando se realizam visitas inesperadas, constatou-se que, em média, 56 por cento dos alunos não estavam presentes, 45 por cento dos professores não estavam presentes na sala de aula e 44 por cento dos directores não se encontravam na escola. Ao testar as capacidades dos professores nos programas que eram responsáveis por ensinar, o estudo constatou que apenas 1 por cento dos professores teve uma pontuação acima dos 80 por cento, sendo a pontuação média de apenas 29 por cento. O Sector da Educação deve resolver estes problemas para poder equiparar-se ao desempenho dos seus pares. 23) Por indisponibilidade de dados, a admissão no ensino secundário é um indicador agregado para o 1º e o 2º Ciclos do Ensino Secundário Geral (ESG), enquanto a conclusão do ensino secundário diz respeito apenas ao 1º ciclo do ensino secundário. Isto explica por que a taxa de admissão seja mais baixa que a taxa de conclusão. 13

14 FIGURA 10 Tendências das taxas de admissão e de conclusão ASS MOZ Admissão, Primário Taxa líquida de admissão, ensino primário, ambos os sexos (%) 88% 80% 76% Admissão, Secundário Taxa líquida de admissão, ensino secundário, ambos os sexos (%) LIC ASS 38% 33% LIC 18% MOZ Conclusão, Primário Taxa de conclusão do ensino primário, total (% do grupo etário relevante) Conclusão, Secundário Taxa de conclusão do 1º ciclo do ensino secundário, total (% do grupo etário relevante) 74% 67% ASS LIC 48 ASS 47% 38% MOZ LIC MOZ 22% Admissão, Superior Rácio bruto de admissão, ensino superior, ambos os sexos (%) Alfabetização Taxa de alfabetização do adulto, população 15+ anos (%) ASS 9% 7% 6% ASS LIC MOZ 61% 59% 55% LIC MOZ Fonte: Banco Mundial, Indicadores do Desenvolvimento Mundial: Taxa líquida de admissão, ensino primário, ambos os sexos (%); Taxa líquida de admissão, ensino secundário, ambos os sexos (%); taxa de conclusão do ensino primário, total (% do grupo etário relevante); taxa de conclusão do 1º ciclo do ensino secundário, total (% do grupo etário relevante); rácio bruto de admissão, ensino superior (% líquido), taxa de alfabetização do adulto, população 15+ anos (%). Nota: LIC e SSA são as médias referentes a todos os Países de Baixa Renda e da África Subsaariana, respectivamente. Não estavam disponíveis dados relativos a todos os anos. 14

15 8. Qual foi a Eficácia da Despesa da Educação? Ao associar a despesa aos resultados do sector, são expostas possíveis correlações. Ao fazer uma avaliação comparativa da combinação da despesa resultados de Moçambique com o resto do mundo, é possível obter uma informação da eficiência (em termos de gastos) no alcance ou manutenção do resultado de um determinado sector. A seguir pretende-se aferir a eficiência da despesa da educação no ensino primário e secundário. 8.1 Eficiência no Ensino Primário Moçambique conseguiu matricular uma grande parte dos seus jovens no ensino primário, apesar de gastar menos por aluno comparativamente aos pares dos LIC e SSA (vide a Figura #11 A). Relativamente ao resto do mundo, Moçambique demonstra um resultado eficiente nas admissões para o seu nível de gastos. Considerando que um LIC gasta uma média de US$ 232 (constante, PPP) por aluno para alcançar uma taxa de admissão de 77 por cento e a África Subsaariana gasta uma média de US$ 454 para atingir 79 por cento, Moçambique (de acordo com os dados mais recentes de 2014) gasta apenas US$ 163 para atingir 88 por cento. Não obstante, existem muitos países que gastam menos que Moçambique e que atingem taxas de admissão mais elevadas, tais como: o Malawi (US$ 70, 97%); o Burundi (US$ 100, 95%) e o Uganda (US$ 103, 91%). Dados empíricos de todos os países demonstram uma correlação ligeiramente positiva entre um maior gasto e taxas de admissão melhoradas, especialmente a níveis mais baixos de gastos. Com efeito, Moçambique conseguiu obter ganhos significativos entre 2006 e 2014, tendo aumentado ligeiramente a sua alocação por aluno de US$ 104 para US$ 163, sugerindo que um financiamento adicional por aluno se for gasto de forma eficiente pode melhorar ainda mais as admissões. Embora o nível de admissões no ensino primário seja relativamente elevado e seja um resultado eficiente do que gasta, o país possui uma das mais baixas taxas de conclusão do ensino primário do mundo. Aparentemente, a despesa no ensino primário está mais direccionada à admissão do que à conclusão (vide a Figura #11B). Apenas dois países apresentam uma taxa de conclusão do ensino primário mais baixa do que Moçambique: O Chade e a República Centro Africana. Relativamente ao que gasta por aluno, seria de esperar que Moçambique tivesse uma taxa de conclusão do ensino primário em torno dos 70 por cento; pelo contrário, possui uma taxa de 48 por cento (2014, dados mais recentes). Mais uma vez, os dados empíricos demostram a existência de uma correlação positiva entre uma maior despesa e melhores taxas de conclusão, especialmente a níveis de gastos mais baixos. Entre 2006 e 2012, Moçambique registou ganhos na taxa de conclusão resultantes de uma maior despesa; todavia, de 2012 a 2014, registou um recuo com um gasto adicional marginal. Claramente, embora Moçambique demonstre que pode matricular alunos do ensino primário a uma taxa relativamente elevada, enfrenta problemas em mantê-los até à conclusão. Com as perspectivas contidas no relatório do Banco Mundial acima mencionado, isto levanta a questão de saber se a despesa no ensino primário está mais direccionada simplesmente à admissão dos alunos do que à remoção dos obstáculos que afectam a retenção e a conclusão, tais como o absentismo e a capacidade dos professores. FIGURA 11 A e B Eficiência da despesa do ensino primário Taxa líquida de admissão, primário, ambos os sexos (%) 2015 ou Mais Recente, Todos os Países* Admissão Ensino Primário Taxa de conclusão, primário, total (% do grupo etário relevante), 2015 ou Mais Recente, Todos os Países* Conclusão Ensino Primário 0 0 Despesa do Governo por aluno primário (PPP$ constante), Média , Todos os Países Despesa do Governo por aluno primário (PPP$ constante), Média , Todos os Países Fonte: Banco Mundial, Indicadores do Desenvolvimento Mundial. Base de Dados Estatísticos da Educação, UNESCO: Taxa líquida de admissão, ensino primário, ambos os sexos (%); Taxa de conclusão do ensino primário, total (% do grupo etário relevante); despesa do Governo por aluno primário (PPP$ constante). Nota: Na Figura 11A e 11B, o eixo Y é descontínuo para melhor indicar a concentração de dados. SSA refere-se à média dos países da África Subsaariana; LIC refere-se à média dos Países de Baixa Renda e MOZ refere-se a Moçambique. LIC e SSA são representados por dados de 2015, ou mais recentes. Por falta de dados, na Figura 11B, algumas taxas de conclusão são superiores a 100 por cento porque o indicador segue o número que conclui o ensino primário como percentagem da população na idade que deveria concluir o ensino primário; e quando os alunos de diferentes idades concluem, a percentagem pode ser > 100%, uma vez que não estão incluídos no denominador. (*) Por uma questão de foco na SSA, LIC e MOZ, alguns países com despesa > US$ não são indicados na Figura. Além disso, foram omitidos outros países por falta de dados completos. 15

16 #12A & B). Os gastos de Moçambique com o ensino secundário são altamente ineficientes. Embora gaste US$ 739 por aluno, reporta uma taxa de apenas 18 por cento de admissões e 22 por cento de conclusão 24, enquanto os LIC gastam US$ 313 por 33 por cento de admissões e 38 por cento de conclusão e a África Subsaariana gasta US$ 839 por 36 por cento de admissões e 45 por cento de conclusão. 8.2 Eficiência no Ensino Secundário Apesar de gastar um valor semelhante ou superior ao dos pares dos LIC e da África Subsaariana, respectivamente, Moçambique está longe de alcançar as suas taxas de admissão e conclusão no ensino secundário (vide a Figura Moçambique terá de melhorar a sua taxa de conclusão do ensino primário para poder obter resultados mais eficientes no ensino secundário. Tal como acontece no ensino primário, existem correlações positivas entre uma maior despesa e melhores taxas de admissão e conclusão no ensino secundário. Com efeito, Moçambique registou melhorias nas duas medidas, uma vez que aumentou o financiamento de US$ 599 em 2006 para US$ 739 em 2014 (dados mais recentes). Contudo, o país não pode esperar obter ganhos importantes na admissão e conclusão do ensino secundário se não melhorar a sua taxa de conclusão do ensino primário. Teoricamente, à medida que mais alunos concluírem o ensino primário e ingressarem no secundário, a eficiência da despesa aumentará, uma vez que as despesas administrativas estarão distribuídas por mais alunos, reduzindo o custo por aluno ao conseguir-se economias de escala. FIGURA 12A e B Eficiência da despesa do ensino secundário Taxa líquida de admissão, secundário, ambos os sexos (%) 2015 ou Mais Recente, Todos os Países* Admissão Ensino Secundário Taxa de conclusão do 1º ciclo secundário, total (% do grupo etário relevante), 2015 ou Mais Recente, Todos os Países* Conclusão Ensino Secundário Despesa do Governo por aluno secundário (PPP$ constante), Média , Todos os Países Despesa do Governo por aluno secundário (PPP$ constante), , Todos os Países Fonte: Banco Mundial, Indicadores do Desenvolvimento Mundial. Base de Dados Estatísticos da Educação, UNESCO: Taxa líquida de admissão, ensino primário, ambos os sexos (%); Taxa de conclusão do ensino primário, total (% do grupo etário relevante); despesa do Governo por aluno primário (PPP$ constante). Nota: Na Figura 11A e 11B, o eixo Y é descontínuo para melhor indicar a concentração de dados. SSA refere-se à média dos países da África Subsaariana; LIC refere-se à média dos Países de Baixa Renda e MOZ refere-se a Moçambique. LIC e SSA são representados por dados de 2015, ou mais recentes. Por falta de dados, na Figura 11B, algumas taxas de conclusão são superiores a 100 por cento porque o indicador segue o número que conclui o ensino primário como percentagem da população na idade que deveria concluir o ensino primário; e quando os alunos de diferentes idades concluem, a percentagem pode ser > 100%, uma vez que não estão incluídos no denominador. (*) Por uma questão de foco na SSA, LIC e MOZ, alguns países com despesa > US$ não são indicados na Figura. Além disso, foram omitidos outros países por falta de dados completos. 24) Por indisponibilidade de dados, a admissão no ensino secundário é um indicador agregado do primeiro e segundo ciclos do ensino secundário, enquanto a conclusão do ensino secundário diz apenas respeito ao primeiro ciclo do ensino secundário. Isto explica por que a taxa de admissão é mais baixa do que a taxa de conclusão. 16

17 9. Até que ponto a despesa pública da educação é equitativa? A inclusão social e a equidade são um tema recorrente no PEE 25. A inclusão e a equidade no Sector da Educação podem ser avaliadas em termos de (i) distribuição geográfica e se o uso de recursos é (ii) a favor dos pobres e (iii) sensível ao género Medida de Igualdade por Distribuição Geográfica A dotação de recursos da educação a nível não central no orçamento de 2017 não é equitativa. A província com a dotação mais baixa, a Zambézia, recebe quase metade da dotação da província com a dotação mais elevada, Inhambane (vide a Figura #13). Considerando apenas as alocações distritais e provinciais (por falta de dados sobre a descentralização dos recursos de nível central para as províncias), a província da Zambézia recebe a dotação bruta mais elevada, mas por estudante recebe a dotação mais baixa em quase 50 por cento. A média da dotação por aluno das três províncias de baixo (Zambézia, Cabo Delgado, Tete) corresponde a menos um terço do que a média da dotação das três províncias do topo (Inhambane, Maputo Província, Maputo Cidade). Com efeito, as quatro províncias que apresentam o rácio aluno / professor mais elevado são as mesmas quatro províncias com a dotação mais baixa 27. FIGURA 13 Alocação de recursos a nível não central 2017 por província Meticais Per Capita (Sem Arredondamento), 2017 Rácio Aluno / Professor, Despesa de Funcionamento Per Capita Investimento Interno, Per Capita* Rácio Aluno / Professor Linear* Investimento Externo, Per Capita* Fonte: Cálculos do autor da LOE Rácio aluno/professor do MINEDH, Levantamento Escolar, Nota: A figura considera as instituições do Ensino Geral e do Ensino Superior, contudo apenas incorpora recursos alocados para os níveis descentralizados - províncias e distritos. Por falta de dados, não inclui recursos alocados ao MINED no nível central. 25) Vide PEE , Secção 4, Pg ) A Análise da Incidência de Benefícios efectuada ao Sector da Educação, com recurso ao Inquérito aos Agregados Familiares 2014/2015 e à despesa da educação da CGE 2015 ajuda a delinear a distribuição do bem-estar entre diferentes grupos de crianças em idade escolar com a finalidade de medir se a utilização dos recursos é a favor dos pobres e sensível ao género. Para esta análise, são considerados dois elementos: (i) comportamento do agregado familiar na decisão de matricular a criança na escola; e (ii) comportamento do governo na alocação de recursos públicos aos diferentes níveis de ensino. No que diz respeito ao primeiro elemento, os agregados familiares têm matriculado cada vez mais os seus filhos numa escola primária e secundária no mínimo desde 2000 (vide a Figura #10). 27) Além disso, o facto de a Zambézia apresentar o maior rácio aluno / professor demonstra que a sua fraca orçamentação e despesa por aluno não é apenas um reflexo das economias de escala na província resultantes de ter mais alunos; pelo contrário, a despesa insuficiente não está a melhorar os indicadores da educação. 17

18 O investimento no Sector da Educação precisa priorizar as províncias desfavorecidas que são as mais necessitadas. Uma vez que as dotações de funcionamento per capita mais elevadas podem servir de medida representativa de sistemas educativos maiores e, deste modo, representar mais infraestrutura que deve beneficiar de serviços, poderse-á presumir que a Zambézia possui um sistema educativo relativamente mais pequeno e menos infraestrutura per capita do que as províncias do sul. A orçamentação equitativa significaria, pois, que o investimento é direccionado para remover a lacuna na dimensão da infraestrutura / sistema educativo entre as províncias; no entanto, a Zambézia e outras províncias desfavorecidas não recebem grandes dotações de investimento do Governo nem dos doadores. Como forma de melhorar a equidade geográfica, os recursos de investimento devem ser direccionados para as províncias desfavorecidas que apresentam maiores necessidades. FIGURA 14 Incidência de Benefícios por nível de ensino Peso da Despesa Pública para a Educação por Quintil de Renda, Nível de Ensino (%) Q1 (Mais Pobre) Q2 Q3 Q4 Q5 (Mais Rico) Primário Secundário Superior 0% Fonte: Cálculos do autor a partir do INE, Inquérito aos Orçamentos Familiares (IOF), ; CGE 2015; MINED, Levantamento Escolar, 2015; e INE, Estatísticas de Indicadores Sociais,

19 26% por cento os alunos matriculados vêm de agregados familiares mais ricos, enquanto apenas 16 por cento são provenientes de famílias mais pobres 9.2 Medida de Igualdade por Grupo de Renda Os agregados familiares mais pobres beneficiam quase tanto do ensino primário como os mais ricos; contudo, beneficiam consideravelmente menos do ensino secundário e superior 28 (vide a Figura #14). Tendo em conta as escolhas de admissão dos agregados familiares e as decisões de dotação do Governo, a distribuição da despesa do ensino primário pelos agregados familiares de diferentes quintis é mais equitativa do que as distribuições do ensino secundário e superior. FIGURA 15 Peso do Total de Alunos e do Total dos Gastos da Educação ocupado por Quintil de Renda (%) Concentração de benefícios entre os quintis de renda Q1 (Mais Pobre) Q2 Q3 Q4 Q5 (Mais Rico) Os agregados familiares mais pobres beneficiam do ensino primário quase tanto quanto os agregados familiares dos outros quintis. Por outras palavras, os agregados familiares mais pobres obtêm uma porção quase igual da despesa pública do ensino primário à dos mais ricos. Porém, os mais pobres beneficiam do ensino secundário cerca de 6 vezes menos do que os agregados familiares mais ricos. No que diz respeito ao ensino superior, a despesa pública beneficia desproporcionalmente os agregados familiares mais ricos. Colectivamente, nos três níveis de ensino, a despesa da educação beneficia os ricos mais do que os pobres. (vide a Figura #15). De todos os alunos matriculados no sistema de ensino de Moçambique (ou seja, níveis primário, secundário e superior), 26 por cento destes alunos vêm de agregados familiares mais ricos, enquanto apenas 16 por cento são provenientes de famílias mais pobres. E da despesa total do sistema de educação do país, os agregados familiares mais ricos beneficiam de 42 por cento da despesa, enquanto os mais pobres beneficiam de apenas 11 por cento 29. Claramente, ao considerar que grupo de renda o sistema de ensino moçambicano melhor atrai para as suas escolas e que grupo recebe os maiores benefícios da despesa nas escolas, torna-se evidente que o sistema favorece os ricos, não sendo em prol dos pobres. A despesa do sector deve ser melhor direccionada para garantir a inclusão e a equidade dos grupos de renda. Total de Alunos Total dos Gastos da Educação Fonte: Cálculos do autor do INE, Inquérito aos Orçamentos Familiares (IOF), ; CGE 2015; MINED, Levantamento Escolar, 2015; e INE, Estatísticas de Indicadores Sociais, ) O subsídio por aluno relativo ao ensino primário é de MT 2.124; para o ensino secundário é de MT 7.483; e para o superior é de MT ) A Incidência de Benefícios para o agregado familiar mais rico é explicado pelo facto de existir uma admissão desproporcional no ensino secundário e superior comparativamente a outros grupos de renda dos agregados familiares e o ensino secundário e superior serem responsáveis por uma despesa por estudante maior. 19

20 9.3 Medida de Igualdade por Género FIGURA 16 Incidência de benefícios por Género Tanto os rapazes como as raparigas beneficiam de forma quase igual dos gastos com o ensino primário e secundário; todavia, no caso do ensino superior, os rapazes beneficiam consideravelmente mais do que as raparigas (vide a Figura #16). A análise da incidência de benefícios demonstra que os rapazes absorvem 52 por cento dos gastos com o ensino público relativos ao ensino primário e secundário, comparativamente a 48 por cento para as raparigas. No caso do ensino superior, os rapazes absorvem uma percentagem muito maior (62 por cento) em comparação com 38 por cento para as raparigas. Tal deve-se à taxa de admissão mais baixa das raparigas e um valor mais elevado da dotação per capita para o ensino superior. Considerando os três níveis em conjunto, os rapazes retêm uma parte maior dos gastos (54 por cento) em comparação com as raparigas (46 por cento). Como forma de garantir uma maior igualdade de género na despesa pública, mais recursos devem ser direccionados para melhorar a participação das mulheres no sistema educativo, especialmente no nível superior. Peso da Despesa Pública da Educação por Género (%) Primário Secundário Superior Total da Educação Fonte: Cálculos do autor do INE, Inquérito aos Orçamentos Familiares (IOF), ; CGE 2015; MINED, Levantamento Escolar, 2015; e INE, Estatísticas de Indicadores Sociais, Glossário dos termos orçamentais Acrónimos AGO Apoio Geral ao Orçamento MEF Ministério da Economia e Finanças Dotação Inicial: A primeira dotação de fundos aprovada pelo Parlamento Dotação Inicial Actualizada: Uma dotação actualizada de fundos aprovada pelo Parlamento Dotação Actualizada: O total de fundos colocados à disposição de uma determinada instituição de ensino Despesa Realizada: Fundos alocados gastos no investimento e custos de funcionamento da educação Execução do Orçamento: Percentagem de fundos alocados gastos do total da dotação. Valores Nominais; Correntes: Números não corrigidos para efeitos de inflação CGE CUT DPCT DPEDH ETP FASE LIC LOE MCTESTP MINEDH Conta Geral do Estado (Relatório Final do Orçamento) Conta Única do Tesouro Delegação Provincial da Ciência e Tecnologia Direcção Provincial da Educação e Desenvolvimento Humano Ensino Técnico Profissional Fundo de Apoio ao Sector de Educação Low Income Countries Países de Baixa Renda Lei do Orçamento do Estado Ministério da Ciência, Tecnologia, Ensino Superior e Profissional Ministério da Educação e Desenvolvimento Humano MT OE PdA PEE PES PIB PPP PQG REO SDEJT SSA UEM Metical Moçambicano (Moeda Local) Orçamento do Estado Plano de Actividades Plano Estratégico da Educação Plano Económico e Social Produto Interno Bruto Purchasing Power Parity Paridade do Poder de Compra Programa Quinquenal do Governo Relatório de Execução do Orçamento do Estado (Relatório de Actualização da Despesa do Governo) Serviços Distritais de Educação, Juventude e Tecnologia África Subsaariana Universidade Eduardo Mondlane Valores Reais; Constantes: Números corrigidos para efeitos de inflação m mm Milhões Mil milhões US$ UGB Dólar Americano (Moeda) Unidade Gestora Beneficiária 20 Fó