DOCUMENTO DE TRABALHO

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1 ASAMBLEA PARLAMENTARIA EURO-LATINOAMERICANA EURO-LATIN AMERICAN PARLIAMENTARY ASSEMBLY ASSEMBLEIA PARLAMENTAR EURO-LATINO-AMERICANA ASSEMBLÉE PARLEMENTAIRE EURO-LATINO- AMÉRICAINE PARLAMENTARISCHE VERSAMMLUNG EUROPALATEINARMERIKA Comissão dos Assuntos Políticos, da Segurança e dos Direitos Humanos DOCUMENTO DE TRABALHO sobre justiça e luta contra a impunidade Comissão dos Assuntos Políticos, da Segurança e dos Direitos Humanos Correlatora PE: Renate Weber (ALDE, Roménia) DT\569.docx

2 . Definição conceptual de justiça e luta contra a impunidade A justiça e a sua aplicação efetiva através dos juízes e dos tribunais constituem um dos elementos fundamentais do Estado de direito. De acordo com a definição clássica do conceito de justiça, do célebre jurista romano Cneo Domicio Ulpiano, esta consiste na constante e perpétua vontade de dar a cada um o que lhe é devido. Assim, a justiça implica a necessidade de dar uma resposta ou solução aos litígios apresentados. No domínio penal, a justiça surge em representação do poder punitivo do Estado, através da imposição de penas. No que diz respeito à impunidade, a definição primordial salienta a isenção de punição, evitar os efeitos prejudiciais que as ações cometidas implicam2. 2. Impunidade e direitos humanos No âmbito do direito internacional dos direitos humanos, a impunidade foi definida pela Comissão das Nações Unidas para os Direitos Humanos da seguinte forma: A ausência, de direito ou de facto, de responsabilidade penal por parte dos autores de violações, assim como de responsabilidade civil, administrativa ou disciplinar, pois escapam a qualquer investigação com vista à sua incriminação, detenção, acusação e, no caso de serem considerados culpados, condenação a penas adequadas, inclusive à indemnização do dano causado às suas vítimas3. A impunidade constitui uma situação anómala de obstrução à aplicação da justiça, e que infelizmente é comum em Estados que carecem de um Estado de direito forte, onde o poder judicial está subordinado a outros poderes, onde a primazia da lei não tem uma grande tradição, ou onde a corrupção política protege os responsáveis por estas violações através de jurisdições especiais ou imunidades. O instrumento que permite combater estas situações de impunidade é a Jurisdição Universal. Durante a Sexta Comissão da Assembleia Geral das Nações Unidas, a juíza Van den Wyngaert, no processo «Mandado de Detenção», referindo-se ao princípio de jurisdição universal, afirmou que não existe uma definição geralmente aceite de jurisdição universal no direito internacional consuetudinário ou no direito convencional4. Na verdade, foi definido como um conceito vazio, sem significado5, o que nos dá uma ideia de como pode ser complexa a tarefa de definir o princípio de jurisdição universal. A maioria dos juristas especializados na matéria estão de acordo quanto à existência do princípio de jurisdição universal, mas cada um interpreta-o de maneira diferente. Nos últimos anos, tem-se tentado arduamente clarificar este princípio, mas até hoje já se realizaram cerca de 20 julgamentos com base neste princípio e todos, exceto um, tiveram lugar na Europa Ocidental. Também existe a opinião contrária, como a de Henry Kissinger, que, numa perspetiva mais prática, argumenta que se vários Estados pudessem estabelecer tais tribunais de jurisdição universal, o processo poderia degenerar rapidamente em julgamentos de Encyclopedic Dictionary of Roman Law, Volume 43, American Philosophic Association, A. Berger, 204. Black s Law Dictionary, West Publishing Company, Garner, B., Conjunto de princípios para a defesa e a promoção dos direitos humanos através da luta contra a impunidade, Resolução da Assembleia Geral das Nações Unidas 60/47, de Opinião divergente de juíza ad hoc no processo «Mandado de Detenção», de de abril de 2000 (República Democrática do Congo v. Bélgica), Sentença, I.C.J. Reports C. Van den Wyngaert, «The application of universal jurisdiction in the fight against impunity», Parlamento Europeu, Direção-Geral das Políticas Externas da União, /7 DT\569.docx

3 exibição, conduzidos politicamente a fim de tentar pôr um carimbo quase judicial aos inimigos ou opositores de um Estado. No que diz respeito à aplicação do princípio de justiça universal nos Estados-Membros da UE, em alguns ordenamentos nacionais, como por exemplo no Reino Unido, Finlândia, Espanha, França e Alemanha, reconhece-se a sua existência e atribui-se competência aos tribunais nacionais para decidirem em casos de genocídio, crimes de guerra e crimes contra a humanidade. A Bélgica, apesar de não reconhecer o princípio de justiça universal, reconhece uma jurisdição extraterritorial especial para os casos em que estes crimes tão graves ocorrem. O caso espanhol será talvez o mais prolífico quanto à aplicação do princípio de justiça universal, apesar de resultados que evidenciam um fracasso prático na aplicação do princípio. De facto, em 2009, o Congresso espanhol aprovou uma lei que limita a competência dos tribunais espanhóis a casos em que as vítimas sejam espanholas, em que exista uma ligação relevante com Espanha ou em que os presumíveis autores se encontrem em Espanha. Esta lei tinha como objetivo impedir a proliferação de casos baseados no princípio da justiça universal em que era impossível obter um resultado devido à falta de cooperação de países terceiros e que estavam mais associados ao mediatismo e ao protagonismo dos denominados «juízes estrela», como Baltasar Garzón ou Fernando Andreu. Um exemplo foi a tentativa de acusação do ditador chileno Augusto Pinochet. Neste caso, apesar de o governo britânico ter aprovado a sua extradição, esta foi suspensa devido a pressões políticas, com a justificação da deterioração do estado de saúde do militar chileno. A tentativa de julgar sete funcionários chineses, entre eles o ex-presidente Jiang Zemin, pelo genocídio no Tibete, também foi um fracasso. Após os protestos da República Popular da China, o caso foi arquivado por força da lei aprovada em 2009, apesar de inicialmente os tribunais espanhóis se terem declarado competentes para apreciar casos de genocídio. A intenção de criar um Tribunal de Justiça Internacional que se encarregaria de julgar os crimes contra os direitos humanos tem já um longo percurso. A ideia começou a ser ponderada logo em finais da Primeira Guerra Mundial e ganhou força sobretudo depois dos horrores da Segunda Guerra Mundial, mas só foi possível alcançar um consenso após os massacres no Ruanda e na Antiga Jugoslávia. É nessa altura, em finais do século XX, que na Conferência de Roma se cimenta a ideia, dando lugar ao Estatuto de Roma de 998, que cria o Tribunal Penal Internacional (TPI). O TPI é o primeiro órgão permanente ad hoc criado para acusação e condenação relativas aos crimes mais graves cometidos contra os direitos humanos Luta contra a impunidade e pelos direitos humanos na União Europeia Apesar de não ter jurisdição penal própria, a UE teve um papel efetivo na justiça penal internacional. Em primeiro lugar, a diplomacia da UE foi decisiva para convencer a Sérvia, depois de muitos anos, a cooperar com os Tribunais Penais Internacionais para a exjugoslávia3. «The Pitfalls of Universal Jurisdiction», Henry Kissinger, Foreign Affairs, número de julho-agosto de 200. Estatuto de Roma do Tribunal Penal Internacional, International Justice in Rwanda and the Balkans: Virtual Trials and the Struggle for State Cooperation, V. Peskin, DT\569.docx 3/7

4 A Eurojust, a agência europeia para a cooperação judiciária em matéria de direito penal, estabeleceu uma Estratégia para a luta contra a impunidade do crime de genocídio, dos crimes contra a humanidade e dos crimes de guerra na UE e nos seus Estados-Membros denominada «Rede Genocídio». Trata-se de um órgão criado pelo Conselho da União Europeia (Decisões 2002/494/JAI e 2003/335/JAI do Conselho) para garantir uma estreita cooperação entre as autoridades nacionais na investigação e no exercício da ação penal relativos aos crimes internacionais fundamentais definidos nos artigos 6.º, 7.º e 8.º do Estatuto de Roma. A «Rede Genocídio» proporciona um fórum único para que os profissionais se reúnam, troquem informações, desenvolvam boas práticas, cooperem e se ajudem mutuamente na investigação e na acusação dos responsáveis por crimes internacionais fundamentais. Graças a esta iniciativa, existem mais de 339 processos em curso ou investigações nos tribunais dos Estados-Membros da UE, o que demonstra que existe uma luta contra a impunidade na Europa. 3. Impunidade e corrupção na UE Segundo a organização Transparency International, nenhum Estado é imune ao fenómeno da corrupção e, por conseguinte, este é um problema do qual a UE não está isenta, e apesar de os últimos relatórios anuais do Índice de Perceção da Corrupção não indicarem um aumento da mesma, tal não significa que a situação tenha melhorado. Nos últimos anos, os cidadãos europeus têm revelado maior exigência no que diz respeito ao combate à corrupção e ao comportamento dos políticos e dos funcionários públicos. Nesse sentido, a legislação de alguns Estados-Membros sobre a incompatibilidade, o conflito de interesses ou a declaração de bens foi alterada. Ainda assim, existem grandes diferenças entre os Estados-Membros. Por exemplo, a Roménia ainda é um país com uma grande incidência de corrupção, apesar de ter uma legislação bastante severa sobre a incompatibilidade dos deputados, dos autarcas, dos conselheiros, bem como legislação sobre o conflito de interesses destes e dos restantes funcionários públicos. Nos últimos anos, a procuradoria anticorrupção esteve bastante ativa, com um número elevado de condenações. Em França, por exemplo, acontece o contrário: não existe qualquer obrigação de declaração de bens, as leis sobre a incompatibilidade são muito flexíveis, e o facto de um deputado dar emprego à sua esposa ou aos seus filhos não só não é considerado um conflito de interesses, como é legal. Será correto afirmar que em França ou noutros países com a mesma legislação há impunidade em matéria de corrupção? Consideramos que não, porque em cada país há um contexto, no qual se adota legislação de acordo com as necessidades nacionais. Além disso, é importante perceber se o sistema judicial responde de uma forma adequada. Continuando com o exemplo anterior de França, um candidato às eleições presidenciais, François Fillon, foi investigado exatamente por razões ligadas a este tipo de corrupção, não por ter dado emprego à sua mulher, o que era legal, mas porque havia suspeitas de que ela nunca teria trabalhado, apesar do salário recebido. A investigação está em curso e brevemente conheceremos os resultados. Ao mesmo tempo, é importante sublinhar que, ao nível do Parlamento Europeu, desde 2009, se tem modificado o Estatuto dos Deputados, os quais, atualmente, já não podem contratar familiares Índice de Perceção da Corrupção, Transparency International, /7 DT\569.docx

5 como assistentes. Pessoalmente, entendemos que se esta é a norma europeia, que ainda não é uma lei formal mas uma regra do Parlamento Europeu, a mesma prática deveria ser aplicada em todos os Estados-Membros relativamente aos representantes dos cidadãos europeus. Ainda assim, não pensamos ser possível afirmar que neste caso há impunidade, mas uma duplicidade de critérios. Um outro exemplo onde a corrupção é grande é a Roménia, país em que após muitas investigações e condenações houve intenção de criar legislação mais restritiva para o crime de abuso de funções, um crime tipificado em poucos países. O caminho seguido para alterar a referida legislação foi tão mau (um decreto governamental e sem transparência) que a perceção pública foi a de que se poderia instituir a impunidade por atos de corrupção se os danos materiais fossem inferiores a aproximadamente euros. A intervenção pública, com vários dias de manifestações, obrigou o governo a anular o decreto. O auge do fenómeno de impunidade na corrupção por utilização indevida de fundos públicos ou por comportamento pouco ético da classe política provoca um grande descontentamento e falta de confiança em relação à classe política, o que deu lugar ao aparecimento de movimentos políticos de caráter populista que exploram o descontentamento popular. Aliás, o relatório responsabiliza a impunidade na corrupção como uma das causas da atual vaga de populismo na Europa.2 4. Impunidade e criminalidade organizada O fenómeno da criminalidade organizada transfronteiriça representa uma nova ameaça à segurança e à estabilidade na Europa, assim como uma nova fonte de corrupção3. A natureza transfronteiriça deste fenómeno torna a luta contra a impunidade ainda mais complexa, por ser necessário ter de recorrer às jurisdições nacionais para perseguir os criminosos. De acordo com o relatório Seriou and Organised Crime Threat Assessment (SOCTA) de 207, publicado pela Europol, a capacidade dos grupos criminosos para cometerem crimes multiplicou-se graças ao uso da tecnologia, que lhes permite cometer crimes num país sem sequer estarem presentes fisicamente, o que torna ainda mais difícil reprimir o crime, dando lugar a mais situações de impunidade. Por tudo isto, é grande a necessidade de medidas que reforcem a cooperação entre os EstadosMembros nesta matéria. Um exemplo destas medidas é a criação de uma Procuradoria Europeia (EPPO, sigla em inglês), tal como previsto no Tratado de Lisboa, e que seria uma grande ajuda na luta contra a criminalidade organizada. Infelizmente, esta iniciativa está bloqueada devido à dificuldade dos Estados-Membros em alcançar um consenso. 2 3 BBC NEWS, «Romania government scraps corruption decree after protests«, 207, Índice de Perceção da Corrupção, Transparency International, 206. Seriou and Organised Crime Threat Assessment, Europol, 207. DT\569.docx 5/7

6 5. Independência judicial No passado dia 0 de abril, a Comissão Europeia publicou o quinto painel de avaliação da justiça na UE, com indicadores de 206, no qual se analisa de forma comparativa a qualidade, a independência e a eficiência dos sistemas judiciais dos Estados-Membros da UE. Em matéria de independência judicial, verifica-se uma melhoria ou estabilização da perceção da independência judicial junto do público em geral. O painel de 207 também apresenta dados sobre as garantias existentes nos diferentes Estados-Membros para assegurar a independência dos juízes. Segundo o relatório, uma independência judicial estrutural requer garantias legais e, no caso da UE, todos os Estados-Membros dispõem de órgãos que se encarregam desse trabalho. Isto reflete a grande importância do Estado de direito na UE e, de um modo geral, a boa saúde de que goza a independência judicial dentro das fronteiras da União. 6. Conclusões Tendo em conta o que precede, podemos considerar que há três domínios nos quais é verdadeiramente indispensável trabalhar para resolver toda a problemática descrita. O primeiro é o desenvolvimento normativo, destinado a apoiar as políticas de luta contra a impunidade. Devemos continuar a trabalhar no desenvolvimento, na consolidação e na homogeneização dos sistemas jurídicos da União. Apesar de, como a própria Transparency International indica, existirem na União Europeia instrumentos jurídicos suficientes para lutar contra a impunidade, seria positivo colmatar as lacunas que possam existir na luta contra a criminalidade organizada, as violações dos direitos humanos e a corrupção. Também seria conveniente estabelecer sanções mais adequadas, proporcionais e dissuasoras, assim como uma melhor tipificação dos delitos relacionados com a criminalidade organizada. Relatório da Comissão, abril de 207. É realmente indispensável que se continue a trabalhar na melhoria da transparência, uma vez que esta constitui a melhor garantia para as instituições democráticas. Para tal, é necessário, nesta matéria, que se estabeleça um diálogo com as organizações civis para que estas possam partilhar o seu ponto de vista e participar no processo legislativo que levará ao cumprimento dos objetivos descritos anteriormente. A abertura das instituições à cidadania garante a sua monitorização e dificulta a prática de irregularidades. O segundo grande domínio de intervenção, e talvez o mais complexo, é o desenvolvimento da cooperação e colaboração tanto a nível interno da UE, como com outros parceiros regionais. Esta cooperação deve ocorrer a nível judicial, policial, fiscal e, globalmente, em todos os domínios possíveis. Em matéria de impunidade por crimes contra os direitos humanos, nenhum Estado-Membro pode lutar sozinho, já que os crimes contra os direitos humanos, como o genocídio, os crimes contra a humanidade ou os crimes de guerra ocorrem a nível mundial e afetam os Estados-Membros da UE de diversas formas, apresentando-se como um verdadeiro desafio para as autoridades nacionais dos Estados-Membros. É o que sucede, por exemplo, quando os autores dos crimes são de um Estado-Membro e as vítimas ou as testemunhas de outro Estado-Membro ou de um país terceiro. É por isso que iniciativas como 6/7 DT\569.docx

7 a «Rede Genocídio» da Eurojust devem continuar a crescer e a aprofundar-se, para que a UE não seja um refúgio seguro para os autores de crimes contra os direitos humanos. O intercâmbio de informações entre as autoridades nacionais é fundamental para a adoção de medidas eficazes de luta contra a corrupção e a criminalidade organizada. É muito importante que a nível interno da UE não existam procedimentos excessivamente morosos e burocráticos, que criem obstáculos à eficiência das instituições. A colaboração com organizações como a Europol ou a Interpol em matéria de formação e assistência técnica adequada também é muito importante. A criação de mais equipas de investigação conjuntas também deve ser promovida. Iniciativas como o COPOLAD II, programa específico de cooperação na luta contra o tráfico de droga, são importantes, mas seria mais positivo continuar a desenvolver quadros de colaboração mais estáveis e duradouros, com objetivos a longo prazo, que conduzam a verdadeiras mudanças estruturais. A III Cimeira UE-CELAC, que se realizará em Salvador no presente ano, oferece uma grande oportunidade de continuar a trabalhar com o objetivo de reforçar a cooperação e a colaboração entre ambas as regiões. Por último, é fundamental estabelecer uma série de mecanismos ou instituições que permitam atuar de maneira conjunta na UE e enfrentar os problemas numa perspetiva global. É o caso da já mencionada Procuradoria Europeia, mas, infelizmente, depois da recente reunião do Conselho Europeu, em fevereiro deste ano, verificou-se ser impossível alcançar um consenso para a sua criação. DT\569.docx 7/7