O NOVO REGIME JURÍDICO DA ACTIVIDADE INDUSTRIAL Regime do Exercício da Actividade Industrial (REAI)

Transcrição

1 O NOVO REGIME JURÍDICO DA ACTIVIDADE INDUSTRIAL Regime do Exercício da Actividade Industrial (REAI) O licenciamento industrial DL nº 209/2008, de 29 de Outubro Adalberto Costa Sumário: Introdução.1.Os objectivos últimos e o âmbito do novo regime jurídico da actividade industrial - regime de exercício da actividade industrial(reai).2.alguns conceitos próprios do R.J.A.I. (ou REAI). 3. A classificação actual dos estabelecimentos industriais. 4. A entidade coordenadora do procedimento. 5. O sistema de informação para o procedimento. 6. O R.J.A.I.(ou REAI) e o Regime Jurídico da Urbanização e Edificação. 7. Os procedimentos: autorização prévia; declaração prévia; registo. 8. As alterações do estabelecimento industrial. 9. O controlo da actividade. 10. A suspensão e caducidade da licença ou titulo de exploração. 11. A fiscalização e regime sancionatório. 12. As taxas. 13. As garantias dos industriais. Introdução Com a publicação do DL. nº 209/2008, de 29 de Outubro, a industria portuguesa 1 passa a conhecer um novo modelo de organização e de promoção da actividade industrial em ordem à obtenção de um maior desenvolvimento que se pretende sustentado, impondo-se para o efeito aos agentes económicos uma maior responsabilidade social, que o mesmo é dizer, o legislador com este diploma pretende colocar os agentes económicos no centro da responsabilidade social, de modo a que também eles contribuam para a salvaguarda da saúde pública, da saúde dos trabalhadores, da segurança das pessoas e bens, da higiene e segurança dos locais de trabalho, da qualidade do ambiente e contribuam para um melhor ordenamento do território. 2 Estes pressupostos aglutinam-se desta forma para que também se possa prosseguir o objectivo fundamental proposto pelo legislador, o da prevenção de riscos e de inconvenientes resultantes da exploração dos 1 Hoje em Portugal cerca de 37% da população activa está ocupada na industria. Isto explica a importância do sector na economia nacional. A preocupação principal da industria para o futuro é porém, a obtenção de um desenvolvimento harmonioso e sustentado e a repartição equitativa da riqueza pelos sujeitos que nela intervêm. 2 Cf. artigo 1ª do DL nº 209/2008, de

2 estabelecimentos industriais. Esta intenção do legislador traduz-se numa ordem de princípios, mas também na sistemática e disciplina da actividade industrial. Assim é que, o DL nº 209/08, de 29 de Outubro vem simplificar o processo de licenciamento industrial, 3 traduzindo-se esta simplificação na eliminação de alguma burocracia e prazos, e reduzindo os custos do procedimento. Não sabemos se tais propósitos irão ou não ter efeitos positivos na prática administrativa e na economia, mas certo é que no âmbito da intenção legislativa, as normas que constituem agora o regime jurídico do exercício da actividade industrial visam atingir tais objectivos. Seja como for, o grande principio que é a trave mestra do licenciamento da actividade é o de que a complexidade dos procedimentos deve ser proporcional ao respectivo risco, aliás, é por força dele que a classificação do procedimento é determinada, tendo exactamente em conta o risco potencial da actividade. Em nosso entender, é discutível se o risco potencial pode ou não determinar um procedimento para o licenciamento, na certeza de que, a classificação do licenciamento deve ser tida não em função do risco, mas sim em função da natureza da actividade que efectivamente se pretende licenciar, sabendo-se, porque é esse o objectivo do procedimento de licenciamento, que se tratará sempre de uma actividade industrial, com as suas características próprias. De qualquer modo, passou-se de uma classificação tipológica de 4 para 3 tipos de licenciamento, escondendo o legislador aquilo a que chamou de actividade produtiva similar 4 e actividade produtiva local, 5 sem as classificar expressamente, mas 3 v. com interesse, Licenciamento Industrial - Novo Regime Jurídico, Adalberto Costa, Almedina, É uma qualquer actividade que se encontra prevista na secção 3 do anexo I do DL nº 209/2008, de 29.10

3 enquadrado-as em muitos aspectos no tipo 3 do licenciamento, subordinando-as por isso ao mesmo registo e requisitos de indiscutível relevância, sem que, de forma clara lhes impute uma natureza própria e fundamentos de classificação para o seu tratamento como tipos autónomos, mas enquadráveis no procedimento do licenciamento tipo 3. Deixamos aqui a questão de saber, se a actividade produtiva similar e a actividade produtiva local constituem ou não, um ou dois verdadeiros tipos de licenciamento. Pela letra da lei, é claro que não, mas pela letra dos princípios, pensamos que sim. Ora tais actividades, não deixam de ser encaradas como actividades industriais, de risco potencial baixo é certo, mas não deixam de ser actividades industriais que sempre colidem, ou que podem colidir com o meio ambiente, com a segurança das pessoas e dos bens, com a higiene e saúde dos trabalhadores e consequentemente com o desenvolvimento sustentado e a responsabilização social das empresas seus sujeitos activos. 6 Entendemos que este problema é real e existe em toda a economia do regime jurídico do exercício da actividade industrial, problema este que na prática pode conduzir a que o país, mais uma vez fique a perder, porque o legislador deixa um espaço cuja disciplina pode ser manipulada pelas contingências de cada caso e pela actuação dos respectivos operadores. 7 Perante a realidade da actividade industrial do país, inclina-mo-nos, para que o legislador vá já pensando 8 em esclarecer e clarificar esta questão que nos parece ser pertinente, até porque serão estas actividades, a similar e local que mais se podem desenvolver no contexto industrial nacional. 5 É uma qualquer actividade prevista na secção 2 do anexo I do DL nº 209/2008, de cujo exercício tem lugar a título individual ou em microempresa que possua até cinco trabalhadores, em estabelecimento industrial com potência eléctrica contratada não superior a 15 Kva e potência térmica não superior a 4, É de ver o disposto no artigo 1º do DL nº 209/2008, de Embora sem ter que ver directamente com o problema processual e com o procedimento de licenciamento, é de v. " Conferência de David Rodrigues, em , publicada pela Tipografia da Cadeia Nacional E o legislador parece que pensou, quando estabelece o prazo de dois anos para a revisão do REAI - artigo 83º do DL nº 209/2008, de

4 Na senda do que se acaba de dizer, está a publicação em 2007, do DL nº 183/2007, de 9 de Maio, que veio eliminar a necessidade de obtenção de licença de exploração e de instalação para aqueles estabelecimentos do então existente tipo 4, criando um regime de mera declaração prévia. 9 E apesar de tal alteração consubstanciar o desenvolvimento do principio da proporcionalidade de risco, a verdade é que na prática tudo se traduziu na simplificação de procedimento e consequentemente na abertura aos agentes económicos da actividade industrial, pelo menos daquela que não requer grandes investimentos, ou que necessite de grandes infra-estruturas. O actual regime vem agora e como já dissemos, instituir uma tipologia com apenas três tipos. O primeiro que abrange os estabelecimentos industriais que envolvem um risco alto ou mais elevado, requerendo por exemplo uma avaliação de impacte ambiental, a prevenção e o controlo integrados da poluição, a prevenção de acidentes graves que envolvam substâncias perigosas, ou ainda uma operação de gestão de resíduos perigosos. Para estes, o legislador de 2008 manda aplicar um regime de autorização prévia, que há-de terminar com a emissão de uma licença de exploração. Por seu lado, os estabelecimentos de tipo 2, estes de menor grau de risco ambiental ( e de média dimensão) passam a estar apenas sujeitos a um regime de declaração prévia. Por último, os estabelecimentos de tipo 3, que são aqueles a que passam a pertencer as empresas com 15 ou menos trabalhadores e que têm uma limitada potência térmica e eléctrica contratada, ficando sujeitos a um regime de registo. 9 O artigo 1º do DL nº 183/2007, de 9 de Maio, alterava o nº 2 do artigo 9º do DL nº 69/2003, de 10 de Abril, dizendo: (...) 2 Exclui-se do disposto no número anterior os estabelecimentos industriais do tipo 4, os quais estão sujeitos ao regime de declaração prévia ao exercício da actividade industrial, sem prejuízo do cumprimento da legislação aplicável em matéria de segurança, higiene e saúde no trabalho e em matéria de ambiente.

5 Perante toda esta simplificação de procedimento, vemos agora que os estabelecimentos de tipo 2 e 3 já não estão sujeitos a vistoria prévia, a não ser no caso de estabelecimentos que na sua laboração utilizem matéria prima de origem animal não transformada, porque neste caso, o seu inicio de exploração depende de vistoria imposta pela legislação comunitária. A vistoria prévia aqui dispensada em geral, é exigida em qualquer caso para os estabelecimentos de tipo 1. O legislador de 2008, introduz agora no regime jurídico da actividade industrial e concretamente no seu procedimento, uma novidade, a possibilidade de recurso às entidades acreditadas, quando a administração não acompanha a celeridade necessária à avaliação de projectos de investimento, por forma a que tais entidades se substituam à própria administração no andamento do procedimento. Apesar de as entidades acreditadas já existirem no anterior regime jurídico, estas, como sabemos, só podiam actuar em função e segundo o arbítrio da entidade coordenadora. A sua posição no procedimento é agora outro, e talvez com uma mais valia para os operadores e até para a própria administração, porquanto é certo que podem colaborar numa maior rapidez do procedimento e clareza na obtenção de resultados, sem que para isso o legislador tenha que liberalizar o controlo e o cumprimento das normas procedimentais do exercício da actividade industrial. Agora, o papel das entidades acreditadas é de certo modo reafirmado e valorizado, não apenas para colmatar atrasos da administração, mas também e como referimos, para colaborar na celeridade processual, como seja p.ex. na preparação de relatórios de avaliação da conformidade do pedido com a legislação que lhe é aplicável, permitindo desta forma dispensar o controlo prévio a cargo dos serviços da administração. A entidade coordenadora aparece como interlocutor único para os procedimentos que digam respeito aos estabelecimentos de tipo 1 e 2, sendo ela uma entidade da administração central que se situa na área da agricultura ou da economia. De

6 certo modo, o legislador está a dizer ou a demonstrar, que em Portugal os investimentos na actividade industrial se encontram nestas áreas da actividade económica, o que de todo não será verdade, mas que de todo aceitamos como acertada, em face dos recursos e da natureza do tecido industrial português. Contudo, cumpre dizer que neste aspecto, o legislador podia e devia ser mais firme, mais claro e corajoso, assumindo neste regime jurídico, a posição que um dia vai ter de assumir, dar primazia às actividades industriais, para as quais o país está mais vocacionado, por razões de índole histórica, de natureza ambiental e de qualidade de recursos. Por seu lado, os estabelecimentos do tipo 3 têm como interlocutor único e portanto como entidade coordenadora, a câmara municipal territorialmente competente. É, como já era, de louvar tal atitude. Pensamos porém, que o poder central e o legislador em concreto deviam tomar precauções quando orientam a sua politica para a organização económica do país. È que, tanto no caso dos estabelecimentos de tipo 1 e 2, como nos de tipo 3, as entidades coordenadoras deviam ser encontradas em face de cada região, em face de um principio de descentralização concreta e real tendo em conta o conhecimento e a experiência de cada região do país e perante os seus recursos e as suas condições territoriais. Isto não é um apelo à criação das regiões, mas também é uma chamada de atenção para a necessidade que Portugal tem, na nossa perspectiva, de ver criada de forma séria uma verdadeira regionalização. 10 Por todo o novo regime nota-se a preocupação do legislador em pretender o cumprimento rigoroso dos prazos dos procedimentos, utilizando mecanismos jurídicos para esse mesmo cumprimento. Neste sentido e correndo o regime jurídico sob análise, vemos que o pedido para o exercício da actividade, só é aceite, quando esteja completo, isto é, 10 Valente de Oliveira, in Novas Considerações sobre a Regionalização, diz:... As causas dessa disparidade são orográficas e históricas, têm que ver com a natureza dos solos e com a acumulação das adaptações físicas feitas que permitiram a fixação de grandes contingentes cujo crescimento acima das potencialidades produtivas agrícolas forçou a diversificação da economia e a emigração (...). E no relatório/parecer da Consulta Pública sobre a Regionalização, publicado pela Assembleia da Republica em 1997, em conclusões diz-se:...a Regionalização tem por objectivo estratégico primacial a coesão económica e social do espaço nacional e o desenvolvimento global e integrado do país. E visa, ainda, harmonizar internamente os níveis de bem-estar e de prosperidade material; e encontrar os mecanismos que possam aproveitar e valorizar as energias endógenas, e forçar a redução das disparidades de desenvolvimento.

7 quando a sua instrução esteja completa e com respeito rigoroso pelas normas do regime jurídico. Esta exigência extrema implica obviamente uma maior responsabilização dos operadores (requerentes) traduzindo-se tal responsabilidade na economia de tempo na apreciação liminar do pedido. De igual modo, tendo ainda em conta o tempo para a apreciação do pedido, prevê-se que a entidade coordenadora só possa solicitar uma só vez elementos adicionais ao requerente de um procedimento e em prazo certo e determinado, minimizando-se desta sorte o tempo de apreciação na instrução do pedido. Ainda na senda da celeridade processual, institui-se agora, e bem, o deferimento tácito para todas as situações em que a administração, diríamos, em que a entidade coordenadora não cumpre os prazos que lhe estão fixados, deixando-se ao gestor do processo, a obrigação de emitir e de remeter ao requerente do procedimento uma certidão da qual conste a menção expressa do deferimento tácito. Mas se, por um lado, se abre no presente regime jurídico, a possibilidade do deferimento tácito, por outro lado e nos casos em que existe um indeferimento, a entidade coordenadora fica obrigada a devolver ao requerente a taxa paga a quando da entrega do pedido, desde que a decisão do indeferimento seja tomada fora do prazo legal, isto é, fora do prazo em que deveria tomar a decisão. Adaptando-se ao ritmo da vida moderna e das novas tecnologias da informação e da comunicação ( que em alguns países há anos que estão em voga e ao serviço do cidadão e da administração, para todos os sectores da economia), o actual regime jurídico adopta os princípios funcionais da informática para simplificar e tornar mais célere os procedimentos da actividade industrial, abrindo a porta a um melhor relacionamento entre os operadores e a administração pública. Esta é uma medida que não pode ser estranha à actividade industrial e mormente ao relacionamento entre as empresas e a administração, sendo porém, que devemos tomar todas as cautelas quanto à sua funcionalidade imediata. Dizemos isto, tendo em conta a experiência dos operadores da justiça, bem como a experiência que nos é dada pelos serviços das câmaras municipais em

8 sede de urbanização e edificação, onde as coisas nem sempre correm pelo melhor. Mas a vontade do legislador é melhorar, é tornar os procedimentos cada vez mais celeres e funcionais e para isso, prevê no novo regime jurídico, a produção dos chamados "guias técnicos", como elemento de consulta e de informação para os operadores, no sentido de obterem qualidade informativa para a instrução dos seus pedidos. Resta no entanto saber, se tais guias são elaborados de forma a que sirvam o seu objectivo, sabendo-se que as dificuldades dos serviços e os fundamentos dos pedidos nem sempre têm a mesma linguagem. Contudo, trata-se de mais um esforço por parte do legislador que visa um objectivo claro, o da formação dos cidadãos e dos agentes económicos. Um aspecto particularmente interessante a realçar e que muito vem enriquecer o regime jurídico do exercício da actividade industrial em Portugal, é o facto de este regime conter normas mais claras de articulação com regimes jurídicos que directa ou indirectamente lhe dizem respeito. Está neste caso, o regime jurídico da urbanização e edificação (RJUE), pelo que esta articulação torna-se de veras importante no sentido de evitar a duplicação e até contradição de normas jurídicas. No caso particular do regime jurídico da urbanização e edificação, procurou o legislador prevenir decisões contraditórias, nomeadamente quanto à apreciação em razão da localização das construções e consequentemente da instalação da unidade industrial. Ainda no âmbito deste regime, prevê-se para os estabelecimentos industriais de tipo 1, a realização de apenas uma vistoria, que passa a integrar a vistoria que é determinada no âmbito do regime jurídico da urbanização e edificação. Por último e ainda como nota introdutória, pode dizer-se que o novo regime de exercício da actividade industrial, está agora consolidado, senão coligido num só grupo de normas que se encontravam dispersas, facilitando-se desta forma, não só a sua consulta, mas também a sua compreensão. Por outro lado, porque importa ter informação

9 periódica em ordem à actualização das normas do regime jurídico, impõe-se às entidades coordenadoras do procedimento, a elaboração de relatórios anuais que contenham elementos estatísticos sobre a aplicação do respectivo regime, em ordem à sua boa e melhor aplicação, impondo-se de igual modo uma avaliação global no prazo de 2 anos, tudo isto para que, diz o legislador, se possa avaliar com regularidade o bom funcionamento das normas de modo a que se contribua para melhorar a competitividade das empresas. 1.Os objectivos últimos e o âmbito do novo regime jurídico da actividade industrial - regime de exercício da actividade industrial(reai) O regime jurídico da actividade industrial, a que chamamos de Regime Jurídico do Licenciamento Industrial tem por objectivo fundamental, a prevenção de riscos e de inconvenientes que resultam directa ou indirectamente do exercício da actividade industrial, por forma a salvaguardar desde logo o meio ambiente (a natureza) e as pessoas (sejam trabalhadores ou os cidadãos em geral). Este objectivo, que nas palavras do legislador se cinge a um principio teórico, tem na pratica da actividade sérias interferências que podemos ver e analisar no decurso da apreciação do respectivo regime. De todo o modo, o objectivo definido pelo legislador tem consequencias práticas no exercício da actividade, quais sejam: a procura da salvaguarda da saúde pública; a salvaguarda da saúde dos trabalhadores, a segurança e a saúde das pessoas e dos bens; a higiene e a segurança dos locais de trabalho, a qualidade do ambiente e ainda o correcto ordenamento do território, tudo isto analisado e visto num quadro de desenvolvimento sustentável da actividade industrial e da procura de responsabilidade social das empresas 11 que prossigam, como objecto da sua actividade, a actividade industrial Não significa isto que o puro liberalismo económico deva prevalecer, antes que o quadro legal de actuação da empresa industrial não a deve coagir na sua actuação e no âmbito da sua corresponsabilização social. É que, exigir das empresas uma responsabilidade social é mais gravoso do que a liquidação ou imputação de impostos.

10 Em linhas muito gerais são estes os objectivos pretendidos pelo REAI, que prosseguem aliás, os mesmos objectivos definidos pelo legislador comunitário quando se refere à politica industrial e económica dos países membros da União Europeia. Os objectivos assim definidos aplicam-se a uma actividade que está bem de ver é a actividade industrial. 12 Mas, concretamente a que é que se aplica tal regime jurídico? Ele é de aplicar às actividades industriais definidas como tais pela legislação respectiva, bem como às actividades produtivas similar e local, estas que estão definidas no anexo I do DL nº 209/2008, de e que é de todos conhecido. Apenas a estas actividades são de aplicar as normas do Regime Jurídico do Exercício da Actividade Industrial e não a outras. Neste sentido, a lei diz-nos quais as actividades que estão excluídas da regulamentação destas normas, quais sejam: todas as actividades que se encontram inseridas em estabelecimentos comerciais ou que façam parte de estabelecimentos de restauração ou de bebidas Alguns conceitos próprios do REAI Seguindo a tradição, o legislador do Regime Jurídico da Actividade Industrial deixa no âmbito das normas que o constituem, um conjunto de definições de termos ou expressões que são utilizados por todo o regime jurídico. Não interessa agora e aqui dissecar cada um deles, mas deixamos algumas notas quanto àqueles que entendemos ser mais importantes para a economia da actividade industrial. Em primeiro lugar, destacamos a definição dada para a expressão "actividade industrial", que ajuda a compreender o disposto no artigo 3º, nº 2 do regime. Assim é que, para efeitos do REAI, esta é tida como sendo aquela que tem cariz e natureza económica e que se encontra prevista na Classificação Portuguesa das Actividades Económicas (CAE-rev3) 12 Actividade industrial - conjunto de actividades que visam transformar matérias primas ( ou produtos semi-acabados) com vista à produção de bens úteis, com utilização de uma técnica. V. ainda o disposto no artigo 2º al.a), do DL nº 209/2008, de O regime jurídico de restauração e bebidas está estabelecido no DL nº 234/2007, de 19.06

11 aprovada pelo DL nº 381/2007, de e melhor descrita no anexo I - secção I deste regime jurídico, onde se diz que, actividade industrial, inclui todas as actividades que estejam abrangidas nas subclasses da classificação portuguesa das actividades económicas (CAE-rev3). Deste modo, ainda que de forma complexa, fica definido e com vista à aplicação das respectivas normas, o que é ou não actividade industrial. Mas, mais importante do que esta noção, é aquela que nos é dada nomeadamente para a expressões "actividade produtiva local" e "actividade produtiva similar". No primeiro caso, estamos perante uma actividade económica industrial cujo exercício tem lugar a titulo individual ou sob a forma de microempresa que tenha ao seu serviço até cinco trabalhadores e em estabelecimento industrial com potência eléctrica contratada não superior a 15 Kva e potência térmica não superior a 4,10-5 KJ/h, tendo-se em conta os coeficientes de equivalência que vão descritos no anexo II do presente regime jurídico. Por seu lado, entende-se por actividade produtiva similar, toda a actividade que está prevista na secção 3 do anexo I ao presente regime jurídico e com os limites estabelecidos para os estabelecimentos industriais de tipo 3, isto é, que não sejam ou tenham a possibilidade de ser classificados no tipo 3 de licenciamento. Importa ainda deixar uma nota sobre o que o legislador pretende que se entenda por "alteração de estabelecimento industrial". Esta, deve ser entendida como qualquer modificação ou ampliação do estabelecimento ou das suas instalações, das quais possam resultar um aumento significativo dos riscos e dos inconvenientes para as pessoas e bens. O legislador melhor estaria se nada dissesse quanto a esta expressão, isto porque, nos deixa uma definição algo ambígua que na prática e na aplicação das normas, confere com toda a certeza ambiguidades e arbítrios que só poderão ajudar no arrastamento dos procedimentos e na burocratização que por outro lado pretende evitar. Também tem interesse deixar dito algo sobre o que devemos entender por "estabelecimento industrial". Este compreende a totalidade da área coberta e descoberta que se encontre sobre a responsabilidade do industrial (por isso este pode ser arrendatário)

12 e que inclui as instalações onde a actividade é desenvolvida. A figura do "gestor do processo" (análoga à que também existe no Regime Jurídico da Urbanização e Edificação - o gestor do procedimento) é antes de mais um técnico, um técnico que é designado pela entidade coordenadora para que verifique e acompanhe a instrução dos procedimentos de autorização prévia, de declaração prévia e de registo, acompanhando o processo e servindo de interlocutor do industrial, estabelecendo deste modo a ligação entre a entidade coordenadora e o industrial. Ainda com interesse, vemos a expressão "instalações industriais". O que é isto? A instalação industrial é uma unidade técnica (de produção) que se encontra no interior de um estabelecimento industrial. Esta unidade técnica pode exercer uma ou mais actividades industriais ou outras actividades que estejam associadas de forma directa com a actividade industrial e que com ela tenha uma relação técnica. Por último, falamos na "licença de exploração" 14 e no "titulo de exploração". O primeiro consubstancia um documento que contém uma decisão, a decisão da entidade coordenadora que habilita um sujeito - o industrial - para o exercício da actividade industrial no seu estabelecimento que está sujeito a um procedimento, não a um qualquer procedimento, mas ao procedimento de autorização prévia. 15 Por seu lado, o titulo de exploração, documento idêntico à licença de exploração, é o documento que confere ou autoriza a instalação e a exploração dos estabelecimentos industriais de tipo 2 e 3, bem como os estabelecimentos classificados como actividade produtiva similar ou local. 3. A classificação actual dos estabelecimentos industriais 16 Os estabelecimentos industriais têm uma classificação legal. Esta classificação é 14 Cf. os nossos comentários ao artigo 14º do DL nº 69/03, in Licenciamento Industrial, Almedina, A licença de exploração só é emitida para os estabelecimentos de tipo 1, porque só estes exigem o procedimento da autorização prévia. 16 Cf. os nossos comentários ao art.10º do DL nº 69/03, in Licenciamento Industrial, Almedina, 2004.

13 feita em função de um principio que o legislador estabelece e que é o principio do grau de risco potencial, não apenas para a pessoa humana, como para o ambiente, visto este grau de risco em face da instalação industrial que se pretende levar a efeito. Este principio, além de determinar a classificação do estabelecimento, determina também e por consequencia, o procedimento a respeitar com vista à obtenção do respectivo licenciamento. 17 Assim, em face do principio orientador para a classificação do estabelecimento, este pode ser classificado como, estabelecimento do tipo 1, do tipo 2 ou 3. Como é feita esta classificação? Os estabelecimentos classificados como do tipo 1, são aqueles que têm projecto de instalação industrial que é abrangido ou subordinado pelo menos a um dos seguintes regimes: avaliação de impacte ambiental; prevenção e controlo integrados da poluição; prevenção de acidentes graves que envolvam substancias perigosas ou operações de gestão de resíduos, nomeadamente resíduos perigosos enquadrados na lista europeia de resíduos. 18 Significa assim, que um projecto de instalação industrial que se enquadre num destes regimes, ou de outra forma, que necessite de um dos enquadramentos referidos, o estabelecimento é classificado como de tipo 1. Os estabelecimentos industriais de tipo 2 são aqueles que não se enquadram na classificação dos estabelecimentos do tipo 1, mas estão abrangidos pelo menos por uma das seguintes circunstâncias: necessitem de uma potência eléctrica contratada superior a 40 Kva, ou de uma potência térmica superior a 8 x 10-6 KJ/h, ou tenham ao seu serviço um mínimo de trabalhadores superior a 15. Por seu lado, os estabelecimentos do tipo 3 são aqueles que não se enquadram nos estabelecimentos do tipo 1 ou 2, nem se enquadram ainda nas actividades produtivas similares ou locais. Esta classificação é ambígua, e como atrás se disse, tal ambiguidade permite que na prática e na aplicação do presente regime jurídico, possam ser praticadas ambiguidades e deficientes interpretações que levam com toda a certeza a que saiam 17 Dizemos licenciamento na medida em que, apesar de se utilizar agora um novo vocabulário e uma nova terminologia, isso não prejudica o facto de que o industrial quando recorre ao presente regime jurídico, procura sempre o licenciamento da sua actividade. 18 Cf. artigo 4º nº 2 do DL nº 209/2008, de

14 prejudicados os serviços das entidades coordenadoras e fundamentalmente o industrial, que é o principal interessado. Pensamos que o legislador deveria ter tomado um maior cuidado e rigor na classificação legal dos estabelecimentos industrias do tipo 3. De qualquer modo, a classificação do estabelecimento industrial é agora feita, e como se vê, em três tipos, 1, 2 e 3. Juridicamente, não concordamos com tal classificação, e isto porque em todo o regime jurídico se fala nas actividades produtivas similares e locais, cabendo perguntar, se não as devemos ter em conta como tipo. Tais actividades, não deixam de ser exercidas num estabelecimento industrial e não deixam de ter em si mesmas, um grau de risco, baixo é certo, mas existente, pelo que não podemos ficar de fora de uma classificação tipológica que sempre dá responsabilidade social aos industriais e não deixam de estar integrados num desenvolvimento que se pretende seja sustentável e de protecção às pessoas, ao ambiente e aos bens. 19 Por outro lado, um aspecto particular a ter em conta é o facto de, quando num estabelecimento industrial, o respectivo sujeito exerça actividade industrial a que correspondam tipos diferentes, o estabelecimento industrial será classificado pelo tipo mais exigente. Será esta a melhor solução, pensamos que não. Neste caso, a entidade coordenadora deveria tomar posição em face do projecto apresentado, optando depois pelo tipo que entendesse mais adequado à situação, notificando o requerente para o efeito. 4. A entidade coordenadora do procedimento O licenciamento industrial tem uma entidade coordenadora, 20 que coordena e orienta o processo de licenciamento em ordem à obtenção da maior celeridade possível na sua realização e consequentemente, na analise do projecto que lhe é apresentado. Contudo, a entidade coordenadora do processo de licenciamento não é una, isto é, a sua 19 O legislador não atende às características do tecido industrial português, e muito menos às condições que hoje as empresas em Portugal têm de respeitar para o exercício das suas actividades. O problema é também um problema económico que importa e com urgência ser resolvido pelo legislador, para que a estrutura empresarial portuguesa possa de forma sustentada manter-se em actividade. 20 Cf. os nossos comentários ao artigo 9º do DL nº 69/03, revogado, in Licenciamento Industrial, Almedina, 2004.

15 existência e natureza depende do tipo de procedimento e consequentemente da classificação que seja dada ao estabelecimento industrial que se pretende licenciar. Assim é que, a determinação da entidade coordenadora a quem deve ser apresentado o pedido ou o projecto de instalação, depende de três requisitos essenciais: a) da classificação económica da actividade industrial que se está a projectar (CAE); b) da classificação do estabelecimento(tipo); c) da área do território onde se localiza o estabelecimento. Para o efeito, deve seguir-se a orientação dada pelo anexo III ao regime jurídico, sendo certo que, no caso em que são exercidas actividades industriais do mesmo tipo, mas às quais correspondam diferentes entidades coordenadoras com competência para apreciar o pedido, esta será sempre determinada em função do número de trabalhadores da actividade objecto do pedido. Quando o número de trabalhadores correspondente a cada uma das actividades seja igual, a solução encontrada para a determinação da entidade coordenadora competente para o pedido depende de declaração do industrial. 21 Assim visto, a entidade coordenadora será um serviço ou um organismo da administração central (dos referidos no anexo III) quando se trate de actividade económica cuja tipologia e características reúnam um grau de maior risco potencial, correspondentes ao estabelecimento industrias que seja abrangido pelos tipos 1 e 2. Por seu lado, a entidade coordenadora será a câmara municipal territorialmente competente na área onde se localiza o estabelecimento industrial para os casos de actividades económicas de tipologia e características com menor grau de risco potencial, correspondente ao estabelecimento de tipo 3. Aqui deixamos uma referencia ás designadas Áreas de Localização Empresarial (ALE), porque quanto a estas, a entidade coordenadora, é a sociedade gestora de ALE relativamente aos projectos que sejam localizados no interior do perímetro da ALE. 22 Um aspecto a ter em conta e muitas vezes verificado, é a entrega do pedido a entidade 21 É de ver o anexo III ao DL nº 209/2008, de È de cf. o disposto no DL nº 72/2009, de 31 de Março quanto às ALE.

16 incompetente. Neste caso, quando o pedido é apresentado a entidade que não é a competente para conhecer do pedido, a entidade que o recebe deve oficiosamente remetêlo para a entidade legalmente competente, dando disso informação ao requerente. Coloca-se agora a questão de saber, que competências são atribuídas à entidade coordenadora. Desde logo, como se intui da introdução que fizemos, a entidade coordenadora é a única interlocutora do industrial requerente, em ordem à boa instrução do procedimento e à sua apreciação, devendo tomar a condução do processo e a sua monitorização e dinamização. Para o efeito, à entidade coordenadora são atribuídas as competências que vão expressas nas várias alíneas do nº 1 do artigo 10º do DL nº 209/2008, competências estas que são atribuídas a titulo exemplificativo, já que devemos dar atenção aos princípios de competência que a lei também estabelece e que, como vimos são: a condução do processo, a sua monitorização e dinamização, traduzindo-se estes princípios numa actuação não apenas de análise, de apreciação e de decisão, mas também de um verdadeiro acompanhamento próximo do requerente, para que se obtenha com celeridade um resultado eficaz e tempo úteis, de modo a que se combata a inércia e a burocratização de todo o procedimento, aliás muito característico da prática administrativa em Portugal. Não se compreende porém a atitude do legislador quando se trata de pedido de licenciamento de estabelecimento localizado em ALE 23. É que, se por um lado, a lei diz que no caso de projectos a localizar no perímetro da ALE, a entidade coordenadora, é a sociedade gestora de ALE, por outro lado, a mesma lei e portanto o mesmo legislador também diz que, sem prejuízo do regime que é aplicável à sociedade gestora de ALE, a decisão final sobre o pedido é da competência do serviço ou organismo da administração central ou do Presidente da Câmara Municipal com as especificidades explanadas no nº 2 do artigo 10º do DL nº 209/2008. Há aqui, pensamos nós uma incongruência, senão mesmo uma contradição. Ora, se por um lado, a lei dá competência à sociedade gestora de 23 Cf. os nossos comentários ao DR. nº 70/03, de 10.04, in Licenciamento Industrial, Almedina, 2004.

17 ALE para o licenciamento, por outro lado, contraria tal atribuição dizendo que a decisão final compete a entidade coordenadora distinta. Pensamos não estar errados sobre esta contradição legal, já que o legislador não criou excepções ao regime. 24 O legislador atribui ainda à entidade coordenadora a competência para a designação (ou nomeação) do gestor do processo, figura algo parecida com a que existe no R.J.U.E., devendo nesse acto fixar as competências que lhe são delegadas. 25 Por outro lado, ao contrário do que dispõe o artigo 37º, nº 2 do C. P.A., o acto que designa o gestor do processo ou o acto que revoga essa designação, tem de ter um âmbito genérico, isto é, a delegação de competência serve para a generalidade dos processos e não especificamente para um ou outro processo em particular. Vimos então que as entidades intervenientes no procedimento são desde logo, a entidade coordenadora e o gestor do processo, este não propriamente visto como entidade, mas como sujeito que coadjuva a entidade coordenadora no andamento e processamento do procedimento. Mas, podem ainda intervir no procedimento algumas entidades públicas, aquelas que vão enumeradas no nº 1 do artigo 12º do DL nº 209/2008 e as entidades acreditadas. Quanto às primeiras, estas podem intervir no procedimento relativamente e em face do pedido, não podendo extravasar as suas próprias competências. Esta intervenção limita-se, como se vê, à emissão de pareceres. No caso de um procedimento que exija parecer de uma entidade pública e esta se pronuncie desfavoravelmente, esta sua pronuncia só é vinculativa para a tomada de decisão da entidade coordenadora, quando tal resulte da lei, e desde que se funde em condicionamentos legais ou regulamentares e seja entregue à entidade coordenadora no prazo legal. Um aspecto a reter, é o facto de, se a entidade consultada não emitir parecer expresso dentro do prazo legalmente estabelecido, deve considerar-se - sem mais - que a sua posição é favorável à pretensão do requerente. Por outro lado, quando os pareceres, 24 Para o efeito é de ver o disposto no artigo 6º do DL nº 72/ Regime Jurídico de instalação e exploração das áreas de localização empresarial. 25 De referir que a competência do gestor do processo é uma competência delegada e não atribuída ou própria.

18 autorizações ou aprovação que sejam legalmente exigíveis, sejam solicitadas previamente à autorização prévia ou à declaração prévia, não haverá lugar a nova pronuncia da entidade pública, desde que não haja decorrido mais de um ano após a sua emissão ou não se tenha verificado alteração nos pressupostos de facto ou de direito. Relativamente às entidades acreditadas, a intervenção que estas podem ter no procedimento, é uma intervenção indirecta, pois que apenas podem, dentro das situações que a lei permite, intervir através de relatórios de avaliação, estudos, pareceres ou na avaliação de conformidade, nomeadamente quanto ao projecto de execução de instalações ou alteração das instalações e condições de exploração, ou das instalações e condições de exploração de estabelecimentos descritos na declaração prévia, tudo como resulta do disposto no artigo 13º do DL nº 209/2008. Dissemos que a intervenção das entidades acreditadas é feita de forma indirecta. De todo o modo, a forma como esta intervenção é feita, pode ocorrer a solicitação do industrial ou mesmo da entidade pública que porventura tenha intervenção no procedimento. A intervenção indirecta das entidades acreditadas, conduz a que se dispense a pronuncia de outras entidades, como também traz por consequencia a redução de prazos nos casos que estão previstos no regime jurídico do licenciamento. Um aspecto particular a ter em conta relativamente ao valor e à importância da intervenção das entidades acreditadas, tem que ver com o facto de que a decisão a tomar pela entidade coordenadora, ter como conteúdo, no todo ou só em parte, o conteúdo dos documentos emitidos pela entidade acreditada, o que significa que o procedimento para o licenciamento possa ganhar em termos de celeridade processual. 5. O sistema de informação para o procedimento No âmbito da simplificação e celeridade do procedimento, a lei prevê que a

19 sua tramitação seja feita pela via electrónica, através daquilo a que chama Plataforma de Interoperabilidade da Administração Pública, plataforma esta que permite que todos os intervenientes no procedimento possam comunicar entre si e com o processo em ordem à simplificação e celeridade. O regime do sistema de informação está melhor esclarecido no disposto nos nº 2 e 3 do artigo 14º do REAI. De todo o modo, este sistema assim criado facilita as notificações que hajam de ser feitas, produzindo, no dizer da lei, notificações automáticas, elemento que ajuda e colabora na celeridade processual. Por outro lado, a plataforma de que falamos, contém um cadastro electrónico único dos estabelecimentos industriais, cuja consulta pode ser permanente. Em ordem a que o sistema de informação previsto nos artigos 14º e 15º do REAI possa funcionar em pleno, os serviços ou os organismos da administração central ou local têm a obrigação de elaborar e manter actualizado guias e protocolos de onde constem as informações necessárias para o requerente interessado num procedimento, tal como exige o artigo 16º nº 1 do REAI. Acresce dizer quanto a esta matéria, que existindo acordos ou contratos celebrados entre as entidades públicas e os industriais ou qualquer outro tipo de colaboração entre as entidades públicas e o industrial, tais relações devem ser articuladas com os procedimentos que estão previstos no REAI. 26 Neste sentido, é da competência da entidade coordenadora fazer o acompanhamento daquele tipo de relações sem que possa porém interferir com as competências próprias das entidades públicas, nomeadamente aquelas a que caiba a tutela do objecto do acordo ou do contrato. 6. O REAI e o Regime Jurídico da Urbanização e Edificação O novo regime jurídico da actividade industrial, a que também chamamos com mais propriedade, do licenciamento industrial, está articulado com outros regimes 26 Ver artigo 17º do DL nº 209/2008.

20 jurídicos, apontando-se aqui o R.J.U.E. Neste relacionamento, quando a instalação do estabelecimento industrial implique a realização de uma operação urbanística que esteja sujeita a controlo prévio 27, a articulação entre os dois regimes jurídicos deve fazer-se nos termos que estão definidos no artigo 18º do REAI. Deste modo, quando se trate de instalação, ampliação ou alteração de um estabelecimento industrial do tipo 1 ou 2 que necessita da realização de obras sujeitas a controlo prévio, o industrial pode apresentar à câmara municipal competente e mesmo antes de iniciado o procedimento industrial, o pedido de informação prévia 28 ou pedido de licença 29 ou comunicação prévia 30, nos termos que estão definidos nas alíneas a) e b) do artigo 18º do REAI. Em todo o caso, o industrial deve apresentar obrigatoriamente pedido de informação prévia sobre a operação urbanística que pretende à câmara municipal, sempre que nos termos de instrumento de gestão territorial 31 ou de licença ou comunicação prévia de loteamento, o estabelecimento que se pretende instalar, ampliar ou alterar, se localize em área que não admita expressamente o uso que se pretende. Porém, quando se trate de estabelecimento do tipo 3, e a sua instalação, ampliação ou alteração envolva a realização de obras sujeitas a controlo prévio, o requerente deve prévia e integralmente dar cumprimento aos procedimentos que sejam de aplicar no caso concreto nos termos do R.J.U.E. 32, de tal modo que só é possível apresentar o pedido de registo depois de a câmara municipal emitir o titulo de autorização de utilização do prédio ou fracção onde se pretende instalar o estabelecimento ou então certidão comprovativa do deferimento tácito. Á instalação de estabelecimentos do tipo 1 e 2, quando esta implique a realização de obras de urbanização sujeitas a controlo prévio, a apreciação quanto à localização é feita nos termos previstos no R.J.U.E., e no âmbito do pedido de informação 27 Cf. artigo 4º e ss. do DL nº 555/99, de 16.12, com as alterações introduzidas pela Lei nº 60/2007, de É de v. art. 14º do R.J.U.E. 29 É de v. art. 18º e ss. do R.J.U.E. 30 É de v. art. 34º e ss. do R.J.U.E. 31 Como é o caso p. ex. do Plano Director Municipal. 32 Cf. artigo 8º e ss. do R.J.U.E.

21 prévia ou do processo de controlo prévio, salvo se o requerente optar pelo regime previsto no artigo 13º-A do R.J.U.E., quando a decisão global e vinculativa da CCDR respectiva substitui a consulta às entidades da administração central, o regime jurídico de avaliação de impacte ambiental ou o regime de prevenção de acidentes graves que envolvam substâncias perigosas, a consulta de entidades da administração central relativamente à localização é feita no âmbito dos regimes jurídicos referidos. 7. Os procedimentos: autorização prévia; declaração prévia; registo O regime de autorização prévia O regime de autorização prévia aplica-se como se viu às instalações de estabelecimentos industriais do tipo 1. Este procedimento inicia-se com o pedido de autorização apresentado à entidade coordenadora, pedido que é acompanhado de todos os elementos que constam da secção 1 do anexo IV do DL nº 209/2008. Este pedido deve ser feito através do formulário para pedido de licença ambiental - PCIP quando o projecto de instalação industrial esteja sujeito ao regime de prevenção e de controlo integrado da poluição. A entidade coordenadora rejeita liminarmente o pedido se o mesmo não estiver total e completamente instruído. A rejeição liminar pode no entanto ser substituída por convite ao aperfeiçoamento. Uma singularidade a ter aqui em conta, é a da instalação de unidade industrial cujo pedido de autorização necessite de procedimento de avaliação de impacte ambiental ou de aprovação do relatório de segurança e emissão de titulo de utilização de recursos hídricos (DL nº 226-A/2007, de 31.05), porque nestes casos, estes procedimentos podem ser iniciados junto da entidade coordenadora e decorrem em simultâneo com o procedimento da autorização prévia para a instalação do estabelecimento. Apresentado o pedido de autorização, a entidade coordenadora dá-lhe o seguimento legal previsto no artigo 22º do 33 Cf. os nossos comentários ao DR. nº 8/03, de 11.04, in Licenciamento Industrial, Almedina, 2004.

22 DL nº 209/2008. De todo o modo, se a entidade coordenadora verificar que o pedido não se encontra em conformidade com os condicionalismos legais e regulamentares, deve no prazo de 20 dias a contar da data da recepção do pedido, tomar um de dois comportamentos possíveis: ou emite despacho de convite ao aperfeiçoamento do pedido, ou emite despacho de indeferimento liminar quando não há a possibilidade de ser reparado o vicio. Havendo lugar ao convite ao aperfeiçoamento, o requerente tem o prazo de 30 dias para corrigir ou completar o seu pedido, agora sob pena de indeferimento liminar. Estando o processo concluído, dele tem de haver uma decisão final de autorização de instalação, decisão a ser proferida pela entidade coordenadora devidamente fundamentada e com as condições a observar pelo requerente na execução do seu projecto, devendo tal decisão ser proferida no prazo de 15 dias a contar da data de recepção do último dos pareceres, autorização ou aprovação que devam constar do processo. É de dar atenção, ao facto de a decisão final poder ser dada antes da decisão final nos procedimentos de licença ambiental, de titulo de utilização de recursos hídricos ou de emissão de gases com efeito de estufa, visto que estes são apenas condições da licença de exploração do estabelecimento. Um aspecto de particular interesse, é o que tem que ver com o deferimento tácito. Este produz os seus efeitos desde que a entidade coordenadora não decida dentro do prazo que a lei lhe impõe para decidir, pelo que decorrido este e não havendo causa para o indeferimento, a pretensão do particular considera-se tácitamente deferida, sem necessidade de recurso à via judicial ou administrativa para ratificação ou confirmação, tendo o requerente direito a reaver a taxa paga pelo procedimento. 34 Se a autorização de instalação de estabelecimento industrial tem de respeitar os requisitos e procedimentos que referimos, o industrial tem também de obter a licença de exploração. 35 Para o efeito, deve solicitá-la à entidade coordenadora, instruindo o seu pedido com os 34 Para melhor compreensão é de v. o disposto no artigo 25º do DL nº 209/ Cf. os nossos comentários ao art. 14º do DL nº 69/03, de 10.04, ora revogado, in Licenciamento Industrial, Almedina, 2004.

23 elementos que constam do disposto nas alíneas a) e b) do nº 2 do artigo 26º do DL nº 209/2008. Apresentado o pedido de licença, haverá lugar à realização de vistoria a ter lugar no prazo de 30 dias seguintes à data do pedido da licença, seguindo esta o regime que consta do artigo 27º, 28º e 29º do DL nº 209/2008. Uma vez realizada a vistoria, a entidade coordenadora emite a licença no prazo de 10 dias que são contados a partir dos seguintes factos: da data da vistoria ou da comunicação de realização de vistoria por entidade acreditada, ou ainda da data em que a entidade coordenadora tenha conhecimento da existência de decisão expressa ou tácita de deferimento da licença ambiental (se for o caso) se o conhecimento for posterior ao fim dos prazos referidos anteriormente (v. artigo 30º do DL nº 209/2008). O deferimento tácito também é aplicável ao pedido de licença de exploração. Assim é que, decorrido o prazo para a decisão do pedido da licença, sem que esta esteja concedida, considera-se tacitamente deferida sem necessidade de qualquer acto a praticar posteriormente, pelo que o gestor do processo, emite e remete ao requerente certidão de onde conste a data de apresentação do pedido, cópia integral das pronuncias das entidades eventualmente consultadas e faz menção expressa do deferimento tácito. Tudo visto, a exploração do estabelecimento pode iniciar-se logo que o requerente possua a notificação da decisão favorável ou favorável condicionada, ou ainda com a certidão do deferimento tácito. Porém, tratando-se de estabelecimento onde se realizaram operações urbanísticas, o inicio da exploração depende da emissão do titulo de autorização de utilização ou certidão do seu deferimento tácito. De primordial importância é a comunicação que o industrial deve fazer à entidade coordenadora do inicio da sua actividade, devendo fazê-lo no prazo de pelo menos cinco dias antes do inicio da exploração. 2. O regime de declaração prévia O regime de declaração prévia, aplica-se como vimos aos estabelecimentos industriais do tipo 2. O seu pedido deve ser instruído com todos os elementos que constam da secção 2 do anexo IV ao DL nº 209/2008. A lei chama ao pedido de declaração prévia,