As bases da Reforma Universitária da ditadura militar no Brasil

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1 As bases da Reforma Universitária da ditadura militar no Brasil Alexandre Tavares do Nascimento Lira Resumo: A Reforma Universitária de 1968 no Brasil foi influenciada pela atuação dos consultores norte-americanos no núcleo de formulação da política educacional, por trabalhos como o Relatório Meira Mattos e o Relatório do GT da Reforma Universitária, assim como pelo debate parlamentar sobre o tema no legislativo. Este trabalho procura analisar os elementos constitutivos da Lei n.º 5540, de 28 de novembro de 1968 e avaliar os seus princípios atuantes, com o objetivo de compreender os fundamentos da política educacional da ditadura militar. Palavras-chave: Reforma Universitária - Ditadura Militar - Lei n. 5540/1968. Abstract: The 1968 University Reform in Brazil was influenced by the performance of U.S. advisers in the core formulation of educational policy, for work as the Meira Mattos Report and the Report of the Working Group of the University Reform, as well as the parliamentary debate on the topic in the legislature. This paper analyzes the elements of the Law no of 28 November 1968 and to assess their working principles, in order to understand the fundamentals of educational policy of the military dictatorship. Keywords: University Reform - Military Dictatorship - Law no. 5540/1968. A Lei n.º 5540/ 1968 de 28 de novembro de 1968, entrou em vigor no governo de Costa e Silva, sob a gestão de Tarso Dutra no Ministério da Educação e Cultura e estabeleceu as normas de organização e funcionamento do ensino superior e sua articulação com a escola média. A Lei extinguiu a cátedra, introduziu o regime de tempo integral e dedicação exclusiva aos professores, consolidou a estrutura departamental, dividiu o curso de graduação em duas partes, ciclo básico e ciclo profissional, criou o sistema de créditos por disciplinas, instituiu a periodicidade semestral. As entidades privadas foram reconhecidas como entidades assistidas pelo poder público e foram suprimidas definitivamente as verbas orçamentárias vinculadas. A criação da Universidade de Brasília (UnB) em 1961 foi um antecedente importante para a Reforma Universitária. A UnB foi concebida a partir da matriz desenvolvimentista da educação, sendo projetada para atender às críticas e anseios do meio universitário brasileiro. Doutor em História pela Universidade Federal Fluminense (UFF)

2 Foi a primeira universidade brasileira a nascer de um plano definido, sem incluir faculdades já existentes. Com uma estrutura integrada, flexível, dinâmica e moderna, ela se contrapôs ao modelo de universidade segmentada pela justaposição de vários cursos. Nessa universidade, o departamento substituiu a cátedra como unidade de ensino e pesquisa. Projetada por Darcy Ribeiro e tendo como reitor Anísio Teixeira, apresentou algumas inovações organizativas e pedagógicas. A UnB foi pioneira na ênfase funcional no ensino superior, operando um papel fundamental no desenvolvimento econômico do país e na sua independência científica e cultural. Como um centro de renovação, a UnB passou também a ser reconhecida pela dinâmica das agitações políticas. Em 1965, com a lei /1965, formulou-se o Estatuto do Magistério Superior, com regime político próprio. O artigo 25 desse Estatuto confere ao Conselho Federal de Educação a competência para definir os cursos de pós-graduação e suas características. Isso não era previsto na LDB. Os dois pontos importantes para a reforma foram conferidos a partir desse Estatuto: a estruturação da carreira docente e a institucionalização do ensino de pósgraduação. A Constituição de 1967 restringiu o direito de gratuidade de ensino aos níveis ulteriores ao primário. Enquanto a Constituição de 1946 exigiu dos candidatos apenas a comprovação de carência de recursos, a de 1967 exigiu o aproveitamento escolar, e acrescentou: sempre que possível, o poder público substituirá o regime de gratuidade pelo de concessão de bolsas de estudo, exigido o posterior reembolso, no caso de ensino de grau superior. (MENDES, 2000:25-26) O Relatório do Grupo de Trabalho foi um dos documentos mais importantes sobre a reforma, instituído pelo decreto n , de 2 de julho de O GT iniciou suas atividades na sessão plenária de 10 de julho, sob a presidência do Ministro da Educação e Cultura, Luís Antonio da Gama e Silva. Os estudantes não participaram desta comissão. O grupo teve trinta dias para apresentar seus estudos e projetos, tendo como temas a institucionalização do ensino superior e administração da universidade; a organização didático-científica, magistério, estratégia da implantação da pós-graduação, os recursos para a educação e expansão do ensino superior e a representação estudantil. 2

3 A comissão trabalhou com sugestões recebidas de professores, organizações e associações de classe a partir de solicitações feitas às universidades. A reforma procurou conciliar a racionalização das estruturas através da compressão de investimentos e a massificação do ensino. Em linhas gerais, a reforma foi um assunto de gabinete, o próprio presidente decretou o início dos trabalhos depois dos pareceres de uma comissão mista (MEC- USAID), cujas recomendações não foram colocadas a público e nomeou um grupo de trabalho de dez pessoas. Não houve debate aberto sobre a questão. A reforma e os meios de comunicação só serviram para divulgar os resultados. Os estudantes e os professores, na prática, não participaram do debate. O tecnicismo foi a concepção que norteou a reforma. A tendência tecnocrática foi tão avassaladora que chegou a expulsar da economia a própria economia, buscando preencher o vazio com uma nova ciência a ciência dos meios. Dumerval Trigueiro afirma que esta ciência está desligada das ciências do que representa a tentativa de estender o reino da lógica formal, que elabora os entes da razão, e da lógica analítica pura, sem a contrapartida da lógica dialética, sobre todas as zonas da realidade material (...) (MENDES 2000:65) Dumerval Trigueiro avaliou criticamente o processo de formulação da lei da Reforma Universitária. Na sua avaliação, a noção de planejamento que norteou a produção da lei foi limitada a parâmetros financeiros. Deste modo, o impacto desta atitude foi muito negativo, por se tratar de um assunto de ordem tão elevada. Para Dumerval, a pior conseqüência da concepção jurídica adotada é a ilusão de fácil controle que se pode exercer sobre os fatos. No primeiro capítulo sobre o ensino superior a lei estabelece no Art. 1º que tem por objetivo a pesquisa, o desenvolvimento das ciências, letras e artes e a formação de profissionais de nível universitário. E no Art. 2º estabelece que este ensino deva ser indissociável da pesquisa, ministrado em universidades, em estabelecimentos isolados, organizados em instituições públicas ou privadas. Este artigo inaugura o tratamento de uma questão que perpassou a lei, a consolidação das instituições privadas como entidades assistidas pelo poder público. O artigo 3º estabeleceu a autonomia universitária na seguinte fórmula: As universidades gozarão de autonomia didático-científica, disciplinar, administrativa e financeira, que será exercida na forma da lei e dos seus estatutos. 3

4 Neste artigo não houve uma regulamentação precisa da autonomia universitária. Os 1º, 2º, 3º 4º receberam vetos em todas as suas letras. Assim, apesar de anunciar a autonomia universitária, a lei não estabeleceu as condições de sua efetivação, o que contribui com os impasses em relação ao planejamento e à gestão da estrutura universitária. O Art. 4º estabeleceu que as universidades e os estabelecimentos de ensino superior oficiais deviam se constituir em autarquias de regime especial ou em fundações de direito público e, quando particulares, sob a forma de fundações ou associações. Entretanto, ao estabelecer no Art. 5º que a organização e o funcionamento das universidades eram disciplinados em estatutos e em regimentos das unidades, os quais eram submetidos à aprovação do Conselho de Educação competente, a lei restringiu a autonomia universitária às deliberações dos conselhos de educação. Os conselhos tomaram o lugar do ministério da educação e das próprias universidades no âmbito da formulação dos seus estatutos e regimentos. Do mesmo modo, estabeleceu no art. 6º que a organização e o funcionamento dos estabelecimentos isolados de ensino superior deviam ser disciplinados em regimentos, cuja aprovação deveria ser submetida ao Conselho de Educação competente. Segundo o Art. 7.º, as universidades podiam se reorganizar diretamente ou mediante a reunião de estabelecimentos já reconhecidos sendo sujeitas à autorização e reconhecimento e, no segundo, apenas a reconhecimento. O Art. 8º definiu que os estabelecimentos isolados de ensino superior deviam se incorporar a universidades ou se congregar com estabelecimentos isolados constituindo federações de escolas, regidas por uma administração superior e com regimento unificado com critérios comuns de organização e funcionamento. Os recursos para educação estavam disciplinados a partir destas diretrizes, pois os programas de financiamento do ensino superior estavam baseados no disposto neste artigo. Entretanto, se deu o direito ao Conselho Federal de Educação, mediante proposta ao Ministério da Educação e Cultura, de fixar os distritos para aglutinação, em universidades ou federação de escolas, dos estabelecimentos isolados de ensino superior, como se pode observar no artigo 10. 4

5 O art. 9.º, que enumerou as atribuições do Conselho, não fez referência a plano ou planejamento, os planos foram deixados para a parte final da lei e aparecem desligados das intenções fundamentais que a nortearam, assim como da metodologia da ação. O artigo 11 definiu as condições de organização das universidades, a partir da estrutura com base em departamentos reunidos ou não em unidades mais amplas, com plena utilização dos recursos materiais e humanos; unidade de funções de ensino e pesquisa, vedada a duplicação de meios para fins idênticos ou equivalentes. O Art. 12 no 3º estabeleceu o departamento como menor fração da estrutura universitária para todos os efeitos de organização administrativa, didático-científica e de distribuição de pessoal, e compreendia disciplinas afins. O Art. 13 estabeleceu na administração superior da universidade a criação de órgãos centrais de supervisão do ensino e da pesquisa, com atribuições deliberativas e a participação dos docentes. A coordenação didática de cada curso ficava a cargo de um colegiado constituído de representantes das unidades que participassem do respectivo ensino. O art. 14 indicou que na forma do respectivo estatuto, o colegiado devia incluir entre seus membros, com direito a voz e voto, representantes originários de atividades, categorias ou órgãos distintos de modo que não subsista, necessariamente, a preponderância de professores classificados em determinado nível. Inclusive no parágrafo único do artigo obrigou a presença nestes órgãos de representantes da comunidade, incluindo as classes produtoras, que era o jargão com o qual os empresários se reconheciam na época. No artigo 15, os setores ligados à indústria obtiveram garantia de participação no Conselho de Curadores, que era especializado nas funções orçamentárias de fiscalização econômico-financeira das universidades. Assim, faziam parte do Conselho de Curadores, na proporção de um terço deste, elementos estranhos ao corpo docente e ao discente da universidade ou estabelecimento isolado, entre os quais representantes da indústria, devendo o respectivo estatuto ou regimento dispor sôbre sua escolha, mandato e atribuições na esfera de sua competência. A tradição autoritária estava presente no artigo 16 que não reconhecia a legitimidade das eleições diretas. A nomeação de Reitores e Vice-Reitores de universidades e Diretores e Vice-Diretores de unidades universitárias ou estabelecimentos isolados oficiais se dava a 5

6 partir da indicação pelo respectivo Governo e escolhidos de listas de nomes indicados pelo Conselho Universitário ou colegiado equivalente. Em relação à iniciativa privada, também não houve nenhum critério que garantisse o controle democrático sobre o comando das instituições, pois a escolha de reitores e diretores seguiu as diretrizes de seus próprios regimentos. A Lei orientou-se pelo modelo universitário norte-americano de divisão dos ciclos básico e profissional, com dois níveis de pós-graduação (mestrado e doutorado) e a adoção do sistema de créditos com a matrícula por matéria. Neste contexto, o artigo 17 estabeleceu que os cursos oferecidos pelas instituições de ensino superior seriam de graduação, pósgraduação, especialização e extensão. A Constituição de 1967 suprimiu a vinculação de recursos que a de 1946 estabelecera entre a pesquisa científica e as instituições de ensino superior. Neste sentido, as agências de fomento como o CNPq e a CAPES (Campanha de Aperfeiçoamento do Pessoal de Ensino Superior) ganharam força. A legislação da Reforma Universitária concorreu para a diversificação da política científica, prevendo a criação dos Centros Regionais de Pósgraduação, vinculados ao sistema universitário, mas dotados de relativa autonomia. Além disso, ela consolidou e ampliou as atribuições do CNPq, incorporando à sua área de competência as ciências humanas, e inserindo-se esse órgão no complexo de mecanismos encarregados de exercer certos controles, a nível federal, sobre o sistema universitário de ensino e pesquisa e formação de cientistas. (MENDES 2000:28) Com o objetivo de absorver a pressão por ensino superior, a reforma instituiu o vestibular unificado e classificatório, no Art. 21, o concurso vestibular, abrangia os conhecimentos comuns às diversas formas de educação do segundo grau sem ultrapassar este nível de complexidade para avaliar a formação recebida pelos candidatos e sua aptidão intelectual para estudos superiores. Os industriais propuseram através da Confederação Nacional da Indústria (CNI), na época da presidência de Thomas Pompeu, a criação de cursos de curta duração em 2 anos, que estivessem mais ligados aos interesses da indústria, suprindo a necessidade de formação de gerentes e tecnólogos para a atuação nas cadeias intermediárias de comando. Esta reivindicação foi contemplada pelo art. 23 facultava aos cursos 6

7 profissionais, segundo a área abrangida, apresentar modalidades diferentes quanto ao número e à duração, a fim de corresponder às condições do mercado de trabalho. Assim no 1º serão organizados cursos profissionais de curta duração, destinados a proporcionar habilitações intermediárias de grau superior, e no 2º Os estatutos e regimentos disciplinarão o aproveitamento dos estudos dos ciclos básicos e profissionais, inclusive os de curta duração, entre si e em outros cursos. A criação dos cursos de curta duração cumpriu neste momento a função de responder a uma necessidade imediata por ensino superior. Entretanto, a flexibilização também abriu novas perspectivas para a expansão do ensino superior privado, com a possibilidade do oferecimento de cursos superiores a baixos custos. Através da lei, o Ministério da Educação ficou destituído da função de conceituar e estabelecer normas para organização da pós-graduação, no Art. 24 esta atribuição coube ao Conselho Federal de Educação. Dentre as atribuições do CFE esteve também a de fixar o currículo mínimo e a duração mínima dos cursos superiores correspondentes a profissões reguladas em lei e de outros necessários ao desenvolvimento nacional (Art.26). A lei estabeleceu o regime de tempo integral e dedicação exclusiva (Art. 34), assegurou formalmente a participação nos grêmios universitários e a constituição de diretórios estudantis (Art. 38,. 1 a 3) e instituiu a monitoria. (Art. 41). As atribuições do CFE se dilataram, pois, segundo o Art. 46, coube ao Conselho Federal de Educação interpretar, na jurisdição administrativa, as disposições desta e das demais leis que fixassem diretrizes e bases da educação nacional, ressalvada a competência dos sistemas estaduais de ensino, definida na Lei n.º 4.024/1961. A autorização ou o reconhecimento de universidade ou estabelecimento isolado de ensino superior era tornado efetivo, em qualquer caso, por decreto do Poder Executivo, após prévio parecer favorável do Conselho Federal de Educação, observado o disposto no artigo 44 desta Lei. (Art.47) O Conselho Federal, após inquérito administrativo, podia suspender o funcionamento de qualquer estabelecimento isolado de ensino superior ou a autonomia de qualquer universidade designando-se Diretor ou Reitor pro tempore. (At.48). O reconhecimento das instituições dependeu do CFE ou dos conselhos estaduais de educação. A partir do Art. 49, as universidades e os estabelecimentos isolados reconhecidos 7

8 ficaram sujeitos à verificação periódica pelo Conselho de Educação. A departamentalização e a adoção do sistema de créditos estiveram articuladas à racionalização dos recursos materiais e humanos, permitindo a abertura de mais vagas. O objetivo da reforma era formar recursos humanos para o mercado de trabalho de profissionais qualificados, absorvendo uma parte dos candidatos no vestibular para as universidades oficiais e abrindo um campo de exploração para as instituições privadas. A legislação e o planejamento universitário tinham formulado dois objetivos básicos: a solução da crise universitária e a formação dos recursos humanos para manter a dinâmica do desenvolvimento. Uma das soluções da crise foi vista na profissionalização do ensino de segundo grau, a canalização dos jovens para o mercado imediatamente, a outra medida indicou para a liberalização do ensino que consistia em mais vagas para o ensino superior. Entretanto, a reforma universitária não conseguiu alcançar o duplo objetivo de frear a corrida à universidade e de ampliar de tal forma o número de vagas que correspondesse aproximadamente à procura. O resultado imediato da reforma foi a expansão de matrícula no ensino superior, de estudantes em 68 para em 1973, isto é, uma aumento de cerca de 300%. Mas este crescimento foi desigual, pois houve uma expansão do ensino particular de cerca de 410% contra 210% do ensino oficial. Em 1968 no ensino público haviam matriculados contra na rede privada. Em 1973 na rede oficial estudavam , pouco mais de 1/3 da matrícula geral de Mais de meio milhão de estabelecimentos de ensino particulares, 96% estabelecimentos de ensino isolados recém criados. (FREITAG: 1986:112) Neste contexto pode-se observar a partir de 1968 uma penetração cada vez maior do setor privado nos níveis de graduação e pós-graduação. A rede oficial consolidou seu papel na produção de recursos humanos para os setores modernos da economia em expansão e a rede privada continuou suprindo os setores tradicionais, onde o custo da manutenção do ensino era menor e os lucros eram garantidos. Neste sentido, a rede particular se expandiu através do estrangulamento que foi imposto ao crescimento da rede pública durante os anos de ditadura militar. Bibliografia: 8

9 BRASIL. Lei 5.540/1968. Fixa normas de organização e funcionamento do ensino superior e sua articulação com a escola média. FREITAG, Bárbara. Escola, Estado e sociedade, São Paulo: Editora Moraes, 1986 MENDES, Durmeval Trigueiro. O planejamento educacional no Brasil. Rio de Janeiro: EDUERJ,