COMUNICAÇÃO AOS MEMBROS

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1 PARLAMENTO EUROPEU Comissão dos Assuntos Jurídicos COMUNICAÇÃO AOS MEMBROS (10/2014) Assunto: Parecer fundamentado da Câmara dos Comuns do Reino Unido sobre a proposta de diretiva do Conselho relativa à colocação no mercado de alimentos provenientes de clones animais (COM(2013) /0434(APP)) Nos termos do artigo 6.º do Protocolo n.º 2, relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade, qualquer Parlamento nacional pode, no prazo de oito semanas a contar da data de envio de um projeto de ato legislativo, dirigir aos presidentes do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão um parecer fundamentado em que exponha as razões pelas quais considera que o projeto em questão não obedece ao princípio da subsidiariedade. Segundo o Regimento do Parlamento Europeu, a comissão competente em matéria de observância do princípio da subsidiariedade é a Comissão dos Assuntos Jurídicos. Submete-se à atenção dos Senhores Deputados, em anexo, a título informativo, um parecer fundamentado da Câmara dos Comuns do Reino Unido, sobre a proposta em referência. CM\ doc PE v01-00 Unida na diversidade

2 ANEXO Parecer fundamentado da Câmara dos Comuns Dirigido aos Presidentes do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, nos termos do artigo 6.º do Protocolo n.º 2 relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade sobre uma proposta de diretiva relativa à colocação no mercado de alimentos provenientes de clones animais 1 Dispositivo do Tratado para apreciação do cumprimento do princípio da subsidiariedade 1. Em pareceres fundamentados anteriores, a Câmara dos Comuns estabeleceu o que considera ser o contexto correto em que os Parlamentos nacionais devem avaliar a observância do princípio da subsidiariedade de uma proposta. A Câmara dos Comuns continua a basear-se nesse contexto, não sendo necessário voltar a expô-lo. Legislação proposta Objetivo 2. O objetivo principal da proposta de diretiva, conforme sintetizado pela Comissão na exposição de motivos, é dar resposta à forma como os consumidores percecionam a utilização de alimentos provenientes de clones animais 2. O considerando 4 da diretiva concretiza-o. «A maioria dos cidadãos da União não aprova a clonagem para a produção de alimentos devido a questões de bem-estar animal e de ética em geral. Não querem consumir alimentos provenientes de clones animais.» 3. O considerando 6 (mas não a exposição de motivos) da diretiva explica como a proposta pretende alcançar o seu objetivo principal (referido no ponto 2 supra): «A fim de atender às perceções do consumidor sobre a clonagem relacionadas com preocupações em matéria de bem-estar animal, é necessário garantir que não entram na cadeia alimentar alimentos provenientes de clones animais.» 4. No considerando 7, lê-se ainda: «A clonagem de animais é autorizada em certos países terceiros. Por conseguinte, devem ser tomadas medidas para evitar a importação para a União de alimentos provenientes de 1 COM(2013) Ponto 2.1, p. 2, da exposição de motivos da Comissão. PE v /9 CM\ doc

3 clones animais produzidos nesses países terceiros.» Base jurídica 5. A base jurídica da proposta de diretiva é o artigo 352.º, n.º4, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), que estipula o seguinte: «Se uma ação da União for considerada necessária, no quadro das políticas definidas pelos Tratados, para atingir um dos objetivos estabelecidos pelos Tratados, sem que estes tenham previsto os poderes de ação necessários para o efeito, o Conselho, deliberando por unanimidade, sob proposta da Comissão e após aprovação do Parlamento Europeu, adotará as disposições adequadas.» 6. Na sua exposição de motivos (e no considerando 10 da proposta), a Comissão justifica a escolha desta base jurídica do Tratado da seguinte forma: «O Tratado não prevê, para a adoção da presente diretiva, outros poderes para além dos previstos no artigo 352.º. A presente diretiva aborda as preocupações em matéria de bem-estar animal dos consumidores associadas à utilização de uma técnica de reprodução que não tem qualquer impacto sobre a segurança ou a qualidade dos alimentos produzidos, mas que provoca sofrimento aos animais. O artigo 169.º do TFUE apela a que a União promova o interesse dos consumidores aquando da adoção de medidas ao abrigo do artigo 114.º no âmbito da realização do mercado interno. Nos termos do artigo 13.º do TFUE, ao definir e aplicar a política de mercado interno da União, esta e os Estados-Membros devem ter plenamente em conta os requisitos em matéria de bem-estar dos animais, enquanto seres sensíveis. De acordo com a jurisprudência, a escolha do artigo 114.º do TFUE como base jurídica é justificada quando existem diferenças entre as regras nacionais que são suscetíveis de prejudicar o funcionamento do mercado interno. O recurso a esta disposição é também possível se o objetivo for prevenir o aparecimento desses obstáculos ao comércio resultantes de uma evolução divergente das legislações nacionais. No entanto, o surgimento desses obstáculos deve ser provável e a medida em questão deve ser concebida para os impedir. No caso presente, não se detetaram divergências efetivas ou prováveis entre as legislações nacionais. Além disso, durante o processo de conciliação referido no ponto 1.1 supra, os Estados-Membros manifestaramse a favor do estabelecimento de medidas sobre clonagem a nível da UE, mas não especificaram que tipo de medidas nacionais criariam na ausência de uma iniciativa da UE.» 1 7. A Comissão conclui, por isso, que o recurso ao artigo 352.º do TFUE como base jurídica é fundamentado. 8. A Câmara dos Comuns está ciente de que a doutrina diverge, pelo menos no Reino Unido, sobre o artigo 352.º, n.º 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, que dispõe o seguinte: «No âmbito do processo de controlo do princípio da subsidiariedade referido no n.º 3 do artigo 5.º do Tratado da União Europeia, a Comissão alerta os Parlamentos nacionais para as propostas baseadas no presente artigo». Esta disposição oferece aos Parlamentos nacionais, no âmbito do Protocolo n.º 2, uma base 1 Pp. 5 e 6 da exposição de motivos. CM\ doc 3/9 PE v01-00

4 para contestarem a competência da UE para adotar a proposta em causa, em vez de simplesmente a questionarem com fundamento na subsidiariedade 1. Embora a Câmara considere que a utilização do artigo 352.º do TFUE como base jurídica para a proposta em apreço é altamente discutível, entende não ser necessário recorrer a esse argumento como mais um fundamento de contestação no presente parecer fundamentado. Funcionamento 9. Em resumo, a proposta de diretiva propõe que os Estados-Membros assegurem que: não sejam colocados no mercado alimentos provenientes de clones animais; os alimentos de origem animal importados de países terceiros (onde podem ser legalmente comercializados ou exportados) só sejam colocados no mercado da UE segundo condições de importação específicas (adotadas ao abrigo do Regulamento (CE) n.º 882/2004) 2, garantindo assim que nenhum alimento proveniente de clones animais seja exportado para a UE a partir desses países terceiros; e sejam previstas sanções efetivas, proporcionadas e dissuasivas para implementar estes requisitos. Subsidiariedade 10. Na sua exposição de motivos, a Comissão avalia a conformidade da proposta com o princípio da subsidiariedade da seguinte forma: «A adoção de medidas isoladas pelos Estados-Membros relativamente a alimentos provenientes de clones poderia provocar distorções dos mercados em causa. Além disso, a medida diz respeito aos controlos à importação. Por conseguinte, é necessário garantir que se aplicam as mesmas condições, abordando assim a questão ao nível da União.» Na sua avaliação de impacto, a Comissão justifica a ação da UE do seguinte modo: «As questões associadas à clonagem animal referem-se à identificação e rastreabilidade de animais vivos e do respetivo material reprodutivo. Tendo em conta que os animais vivos, bem como os respetivos materiais reprodutivos e produtos derivados podem ser livremente comercializados no mercado interno, o problema deve ser tratado ao nível da União. As abordagens nacionais isoladas poderiam resultar em distorções de mercado.» A Comissão conclui, por conseguinte, que a proposta respeita o princípio da subsidiariedade. 1 Vide The limits of legislative harmonisation ten years after Tobacco Advertising: how the Court's case law has become a drafting guide (2011) 12 German Law Journal 827 Stephen Wetherill. Ver também Craig and de Burca EU Law, 5ª ed., Oxford University Press, p Regulamento (CE) n.º 882/2004 relativo aos controlos oficiais realizados para assegurar a verificação do cumprimento da legislação relativa aos alimentos para animais e aos géneros alimentícios e das normas relativas à saúde e ao bem-estar dos animais. 3 Ponto 3.2, p. 6, da exposição de motivos. 4 P. 24 da avaliação de impacto. PE v /9 CM\ doc

5 Aspetos da diretiva não conformes ao princípio da subsidiariedade i) Inobservância de requisitos processuais essenciais 13. Por força do artigo 5.º do Protocolo n.º 2, «todos os projetos de atos legislativos devem incluir uma ficha com elementos circunstanciados que permitam apreciar a observância dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade». O requisito de que a ficha de elementos circunstanciados seja incluída no projeto de ato legislativo significa que a mesma deveria constar da exposição de motivos da Comissão, a qual constitui parte do projeto de ato legislativo e, o que é importante, é traduzida para todas as línguas oficiais da UE. A tradução para todas as línguas oficiais da UE permite que a ficha seja avaliada quanto à observância do princípio da subsidiariedade (e da proporcionalidade) em todos os Parlamentos nacionais dos Estados-Membros da UE, em conformidade com o artigo 5.º do Protocolo n.º 2. Não foi o caso da avaliação de impacto da Comissão, que não está contida num projeto de ato legislativo, não sendo, portanto, traduzida para todas as línguas oficiais da UE. 14. O que o Tratado da União Europeia 1 presume é que as decisões devem ser tomadas tão próximo quanto possível dos cidadãos da UE. O facto de nos afastarmos deste princípio não deve ser dado por adquirido, mas antes justificado com suficiente pormenor e clareza, de maneira a que os cidadãos da UE e os seus representantes eleitos possam compreender as razões qualitativas e quantitativas que permitem concluir que «determinado objetivo da União pode ser mais bem alcançado ao nível desta», como exigido pelo artigo 5.º do Protocolo n.º 2. O ónus de dar satisfação a estes requisitos impende sobre a instituição da UE que propõe a legislação. 15. Pelas razões que a seguir se expõem, a Câmara dos Comuns não considera que a Comissão tenha consubstanciado suficientemente na sua exposição de motivos, do ponto de vista quantitativo e qualitativo, uma necessidade de ação a nível da UE. Esta omissão, no entender da Câmara dos Comuns, constitui um incumprimento, por parte da Comissão, dos requisitos processuais essenciais do artigo 5.º do Protocolo n.º A Câmara dos Comuns considera ainda que a Comissão violou o artigo 5.º do Protocolo n.º 2, ao apresentar uma avaliação de impacto que não se refere apenas à diretiva em apreço de forma isolada, mas abrange também a proposta de diretiva relativa à clonagem de bovinos, suínos, ovinos, caprinos e equídeos mantidos e reproduzidos para fins agropecuários 2, combinando as duas propostas na sua definição de objetivos: «responder às questões levantadas no que toca à clonagem para fins agropecuários e à garantia de condições uniformes para os agricultores da UE e proteger os interesses dos consumidores em matéria de alimentos provenientes de clones animais» 3. A avaliação conjunta das duas propostas, em particular na medida em que a diretiva em apreço 1 Artigo 5.º. 2 COM(2013)0892 final. 3 Ponto 3.1, p. 24, da avaliação de impacto. CM\ doc 5/9 PE v01-00

6 apresenta como base o artigo 352.º do TFUE e requer uma análise cuidada da sua conformidade com o princípio da subsidiariedade, torna difícil aos Parlamentos nacionais discernirem que fator, de entre os vários fatores qualitativos e quantitativos avançados pela Comissão como comprovativos da observância do princípio da subsidiariedade, se refere especificamente a essa diretiva. ii) Inobservância do princípio da subsidiariedade necessidade 17. O primeiro requisito do teste da subsidiariedade determina que a UE só pode agir «apenas se e na medida em que os objetivos da ação considerada não possam ser suficientemente alcançados pelos Estados-Membros, tanto ao nível central como ao nível regional e local» Pelas razões que a seguir se expõe, a Câmara dos Comuns entende que a Comissão não demonstrou, no âmbito deste teste, a necessidade de uma ação legislativa ao nível da UE: (a) (b) (c) A Comissão afirma que os alimentos provenientes de clones animais são abrangidos pelo âmbito de aplicação do regulamento relativo a novos alimentos e que, ao abrigo «deste regulamento, os alimentos produzidos por novas técnicas só podem ser comercializados depois de obterem uma autorização específica. Essa aprovação prévia à comercialização deve basear-se numa avaliação favorável do risco em matéria de segurança alimentar, a efetuar pela AESA. Até à data, nunca foi apresentado um pedido de autorização de comercialização de alimentos produzidos por uma técnica de clonagem» 2. Tal sugere, não só que existem os meios necessários para fazer face à questão da comercialização de alimentos provenientes de clones, nomeadamente de alimentos importados de países terceiros, mas também que, até ao momento, não houve essa necessidade; A Comissão afirma que «a Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos (AESA) concluiu que não há indicação de qualquer diferença em termos de segurança alimentar na carne e no leite de clones e da respetiva progenitura, em comparação com os de animais obtidos por reprodução convencional» 3. Isto significa que os produtos provenientes de clones que entram na cadeia alimentar não acarretam riscos para a saúde humana; Embora a AESA tenha identificado alguns riscos para os animais relativos a clones nados-mortos e à saúde das mães-hospedeiras (risco de aborto e de dificuldades no parto) 4, é possível dar resposta a estes problemas através da legislação já existente a nível nacional e da UE em matéria de bem-estar animal. A Comissão afirma, na sua avaliação de impacto, que os Estados-Membros podem proibir explicitamente a utilização da técnica de clonagem no seu território, em conformidade com a Diretiva 98/58/CE 5, uma 1 Ver artigo 5.º, n.º 3, do TUE. 2 Ponto 1.3, p. 3, da exposição de motivos. 3 Ponto 1.1, p. 2, da exposição de motivos; p. 12 da avaliação de impacto. 4 Ver a nota de rodapé n.º 9. 5 Ponto 2.3, p. 13, da avaliação de impacto. PE v /9 CM\ doc

7 vez que se trata de um «processo de reprodução» que causa «dor desnecessária»; (d) (e) (f) A própria Comissão admite que, na UE, não se têm verificado práticas de clonagem destinadas à produção de alimentos 1 e que dificilmente se preveem tais atividades para o período até 2020, ou, pelo menos, não numa escala significativa; Desconhece-se até que ponto as importações de animais vivos ou de produtos de origem animal de um ou vários dos cinco países onde se procede à clonagem comercial destinada à produção alimentar (EUA, Canadá, Argentina, Brasil e Austrália) provêm de ou são relativas a clones, uma vez que esses países não confirmaram em que medida exata decorre a clonagem. Não existe nenhum requisito legal na UE nem nos países terceiros de que essas importações sejam identificadas como tal, as quais, de qualquer forma, representam uma percentagem baixa em comparação com a produção da UE; não é possível evidenciar, portanto, que esse tipo de alimentos esteja a ser importado para a UE 2 ; e Segundo a Comissão, espera-se que os conhecimentos sobre o impacto da técnica de clonagem no bem-estar dos animais venham a aumentar, podendo a própria técnica de clonagem melhorar ao longo do tempo e tornar-se mais aceitável para os consumidores. iii) Inobservância do princípio da subsidiariedade insuficiência da ação dos Estados-Membros 19. O primeiro requisito do teste exige também que a Comissão demonstre que a ação proposta «não [pode] ser suficientemente [alcançada] pelos Estados-Membros». As afirmações da Comissão no sentido de que a ação dos Estados-Membros «poderia» provocar distorções de mercado foram apresentadas nos pontos 4 e 7 supra. A Comissão acrescenta ainda: «A crescente preocupação da opinião pública, especialmente quanto às questões de saúde e bem-estar dos animais associadas ao recurso à clonagem na produção de alimentos, pode obrigar os Estados-Membros a, unilateralmente, tomarem medidas sobre matérias relativas à utilização da técnica de clonagem, à utilização de clones (material reprodutivo e/ou alimentos) e à rotulagem de alimentos para informação dos consumidores» A Câmara dos Comuns entende que a Comissão não satisfez o primeiro requisito do teste da subsidiariedade, pois as suas afirmações sobre a possibilidade de legislações nacionais divergentes são: (a) precipitadas, uma vez que a Comissão admite que, não se verificando atualmente ações divergentes por parte dos Estados-Membros, é pouco 1 Ponto 2.1.2, p. 4, da exposição de motivos e p. 20 da avaliação de impacto. 2 P. 22 da avaliação de impacto. 3 P. 13 da avaliação de impacto. CM\ doc 7/9 PE v01-00

8 provável que tal venha a acontecer e se venha a justificar a utilização do artigo 114.º do TFUE como base jurídica 1, e que, desde a conciliação de março de 2011, apenas a Áustria salientou por escrito a necessidade de fazer face à clonagem ao nível da UE para evitar a adoção de disposições nacionais divergentes 2 e só a Dinamarca adotou legislação que proíbe a prática da clonagem de animais ao abrigo da Diretiva 98/58/CE, no que toca ao seu próprio território nacional (e não da UE) 3 ; e (b) especulativas, pois baseiam-se em inquéritos que apontam para uma opinião negativa dos consumidores da UE e do público em geral sobre os produtos alimentares provenientes de clones uma medida tão subjetiva não constitui uma base sólida de regulamentação. Além disso, parece ter sido dada prevalência aos inquéritos de opinião sobre os resultados de outros processos de consulta realizados com os Estados-Membros, parceiros de países terceiros e outros interessados, pois apenas os dados deles resultantes são utilizados pela Comissão nas estatísticas apresentadas na sua exposição de motivos. iv) Inobservância do princípio da subsidiariedade objetivos da ação mais bem alcançados ao nível da União 21. O segundo requisito do teste da subsidiariedade exige que se demonstre que o objetivo da proposta de diretiva seria mais bem alcançado, devido às suas dimensões ou aos seus efeitos, por uma ação ao nível da UE. De acordo com a Comissão, a vantagem de uma ação ao nível da UE seria uma abordagem uniforme em toda a União à questão da comercialização de alimentos provenientes de clones animais, em particular no que toca às importações para a UE (vide pontos 10 e 11 supra). 22. A Câmara dos Comuns não está convencida de tal benefício, pois assenta numa substanciação fraca do ponto de vista qualitativo e quantitativo, conforme exposto nos pontos 18 a 20 supra. A Câmara dos Comuns manifesta ainda preocupação perante as potenciais desvantagens de uma ação a nível da UE. Nestas, incluem-se: (a) (b) (c) a impossibilidade de implementar o requisito de identificação de contingentes de animais ou de produtos provenientes de clones animais, uma vez que não são efetuados registos das atividades de clonagem individuais e que, ainda que se verificasse o contrário, continuaria por resolver a questão dos produtos já em circulação na UE (caso existam); a imposição de encargos regulamentares e administrativos consideráveis a agricultores, produtores de alimentos e contribuintes, decorrentes de uma eventual exigência de rastreabilidade; os riscos para as atuais negociações comerciais bilaterais entre a UE, por um lado, e os EUA e o Mercosur por outro, uma vez que estes países terceiros comercializam livremente produtos de origem animal, sem efetuarem qualquer 1 Ponto 6 da exposição de motivos. 2 P. 14 da avaliação de impacto. 3 P. 13 da avaliação de impacto. PE v /9 CM\ doc

9 registo sobre a sua eventual proveniência de clones, podendo a diretiva atual conduzir a um embargo comercial e, consequentemente, a retaliações contra os EUA e os Estados-Membros; e (d) a possibilidade de contestação, no âmbito da Organização Mundial do Comércio, caso sejam violados os princípios definidos no acordo sanitário e fitossanitário. Conclusão Pelos motivos expostos, a Câmara dos Comuns considera que a presente proposta não respeita o princípio da subsidiariedade. CM\ doc 9/9 PE v01-00