O BANCO DE PORTUGAL NO CONTEXTO DA MOEDA ÚNICA

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3 O BANCO DE PORTUGAL NO CONTEXTO DA MOEDA ÚNICA Banco de Portugal EUROSISTEMA

4 Banco de Portugal Av. Almirante Reis, Lisboa Edição Banco de Portugal Design, impressão e acabamento Departamento de Serviços de Apoio Serviço de Edições e Publicações Lisboa, novembro de 2012 Tiragem 1000 exemplares ISBN (impresso) ISBN (online) Depósito Legal n.º /12

5 INTRODUÇÃO O Banco de Portugal é uma instituição com 166 anos de história. Ao longo deste período, o Banco de Portugal sofreu muitas transformações, traduzidas em alterações profundas da sua natureza, do seu mandato, das funções que lhe estão cometidas, dos instrumentos de que dispõe e do seu modelo de governo. Estas alterações refletiram, por um lado, a evolução do sistema monetário internacional e do consenso internacional sobre o papel dos bancos centrais e, por outro lado, as circunstâncias políticas e económicas específicas do País. Na sua qualidade de banco central da República Portuguesa 1, o Banco de Portugal integra, desde junho de 1998, o Sistema Europeu de Bancos Centrais (SEBC), composto pelo Banco Central Europeu (BCE) e pelos bancos centrais nacionais dos países da União Europeia. O Banco de Portugal faz igualmente parte do Eurosistema, entidade composta pelo BCE e pelos bancos centrais nacionais dos 17 Estados-Membros da União Europeia que, até à data, adotaram a moeda única 2, e que é responsável pela definição e condução da política monetária nestes países. O Banco de Portugal tem ainda importantes atribuições no domínio da regulação e supervisão das instituições financeiras nacionais. Este documento pretende dar a conhecer o Banco de Portugal no contexto da moeda única. Assim, após uma breve perspetiva histórica, objeto da secção I, apresentam-se, na secção II, os objetivos primordiais do Banco de Portugal, as principais funções que exerce, os princípios orientadores da sua ação, o seu modelo de governo e a forma como o Banco se financia e utiliza os seus recursos. 3

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7 I. PERSPETIVA HISTÓRICA O Banco de Portugal foi criado por decreto régio em 19 de novembro de 1846, tendo, na altura, a dupla função de banco comercial e de banco emissor. O Banco de Portugal surgiu da fusão do Banco de Lisboa e da Companhia Confiança Nacional, uma sociedade de investimento especializada no financiamento da dívida pública, e foi inicialmente fundado com o estatuto de sociedade anónima. Até à sua nacionalização, em 1974, o seu capital era maioritariamente privado. Durante a vigência do padrão-ouro, até 1891, uma das principais responsabilidades do Banco de Portugal era assegurar a convertibilidade das notas que emitia. Por outro lado, e sem que isso fizesse formalmente parte das suas atribuições, o Banco de Portugal desempenhava também a função de prestamista de última instância do sistema bancário, destinada a prevenir ou atenuar crises financeiras. A partir da crise financeira e monetária de 1891 e do estabelecimento da inconvertibilidade das notas do Banco de Portugal, a política monetária tornou-se muito mais passiva, tendo-se fixado a taxa de desconto num nível que perdurou até Em contrapartida, manteve-se e desenvolveu-se a função de banco dos bancos, acompanhada de um certo grau de supervisão informal do setor. No início dos anos 30, em plena Grande Depressão, operou-se uma profunda reforma das funções e dos estatutos do Banco de Portugal, tendo sido definidas regras que limitavam a expansão das responsabilidades do Banco face a terceiros, relacionando-as com o montante de reservas em divisas. Neste contexto, foram igualmente introduzidas limitações à capacidade do banco para financiar o Estado. Já no pós-guerra, o Banco de Portugal adquiriu competências normativas e de supervisão no domínio cambial e das transferências correntes e de capital, tendo 5

8 igualmente passado a atuar como agente do governo nas relações com organizações monetárias internacionais. Ainda que permanecesse uma instituição de capitais maioritariamente privados, o alargamento das competências do Banco de Portugal foi sendo progressivamente acompanhado por um aumento da dependência administrativa do governo. Depois da sua nacionalização, em setembro de 1974, as funções e estatuto do Banco de Portugal foram redefinidos através da Lei Orgânica publicada em 15 de novembro de 1975, que lhe atribuiu o estatuto de banco central e incluiu, pela primeira vez, a função de supervisão do sistema bancário. Até meados dos anos 80, Portugal viveu um período de profunda instabilidade macroeconómica, que obrigou à negociação de dois acordos de estabilização com o Fundo Monetário Internacional, respetivamente em e em O Banco de Portugal desempenhou, na altura, um importante papel na negociação e execução destes acordos, os quais previam, nomeadamente, a fixação de limites quantitativos de crédito, um regime cambial de crawling-peg (ou seja, de desvalorizações programadas do escudo) e restrições aos movimentos de capitais. A adesão à Comunidade Europeia, em meados dos anos 80, esteve associada a uma importante mudança de regime económico, tendo o Banco desempenhado um papel fundamental no processo de desinflação da economia portuguesa, quer através da passagem para um sistema de controlo monetário indireto próximo do então vigente nos restantes países europeus quer, posteriormente, através da gestão da participação do escudo no mecanismo de taxas de câmbio do sistema monetário europeu, num contexto de plena liberalização dos movimentos de capital. Durante o período que decorreu entre a adesão à Comunidade Europeia, em janeiro de 1986, e a adoção da moeda única, em janeiro de 1999, a Lei Orgânica do Banco de Portugal foi objeto de diversas alterações. A estabilidade dos preços surgiu como a principal missão do Banco de Portugal; foi alargada a autonomia do Banco na 6

9 condução da política monetária; e aumentaram as suas atribuições no domínio dos sistemas de pagamentos. A partir de 1 de junho de 1998, nos termos dos Tratados da União Europeia, o Banco de Portugal passou a fazer parte do Sistema Europeu de Bancos Centrais e, em 1 de janeiro de 1999, os 11 Estados-Membros fundadores do euro, Portugal incluído, adotaram uma política monetária única e uma moeda única o euro. Em 1 de janeiro de 2002, entraram em circulação as notas e moedas de euro, tendo o Banco de Portugal desempenhado um papel central na introdução física do euro em Portugal e na campanha de informação que lhe esteve associada. Desde a criação do euro, o Banco de Portugal contribui ativamente para o desempenho das funções de autoridade monetária no quadro do Eurosistema, designadamente nos domínios do aconselhamento económico e de política monetária, da execução da política monetária, da emissão monetária, da gestão de ativos de reserva do BCE, dos sistemas de pagamentos e da produção estatística. Mais recentemente, no contexto da crise financeira internacional e da crise da dívida soberana na área do euro, o Banco de Portugal tem igualmente participado de forma ativa na execução das medidas não convencionais de política monetária definidas pelo BCE e na definição e execução de medidas de estabilidade financeira, em particular no quadro do Programa de Assistência Económica e Financeira a Portugal. 7

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11 II. O BANCO DE PORTUGAL NO CONTEXTO DA MOEDA ÚNICA II. 1. OBJETIVOS PRIMORDIAIS DO BANCO DE PORTUGAL O Banco de Portugal, na sua dupla qualidade de banco central do Eurosistema 3 e de autoridade nacional com amplas responsabilidades no domínio da supervisão das instituições de crédito, tem como objetivos primordiais a manutenção da estabilidade dos preços e a salvaguarda da estabilidade do sistema financeiro. O objetivo primordial de estabilidade dos preços encontra-se consagrado no Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia e reflete o largo consenso em torno da ideia de que a estabilidade dos preços é um bem público e que a melhor forma de a garantir consiste em atribuir um mandato explícito a um banco central dotado de elevado grau de independência. Com efeito, a ausência de estabilidade dos preços, materializada em situações de inflação ou de deflação, tem associados importantes custos de equidade e de eficiência, na medida em que provoca redistribuições não planeadas do rendimento e da riqueza, designadamente entre devedores e credores na economia; afeta o funcionamento do mecanismo de preços relativos, indispensável a uma afetação eficiente dos recursos; e gera incerteza, penalizando, em particular, o investimento e, por esta via, o potencial de crescimento das economias. Uma vez que, no curto prazo, uma política monetária expansionista permite, sob determinadas condições, aumentar, ainda que temporariamente, o produto e o emprego, 9

12 a atribuição de um mandato explícito de estabilidade dos preços a um banco central independente do poder político tem por objetivo contrariar os incentivos à condução de políticas inflacionistas por parte das autoridades responsáveis pelas restantes políticas económicas. O objetivo de estabilidade dos preços foi definido, pelo Banco Central Europeu, como um valor anual da taxa de inflação, medida pela variação do Índice Harmonizado de Preços no Consumidor, inferior a, mas próximo de, 2 por cento, avaliado numa perspetiva de médio-prazo. A evolução da inflação na área do euro ao longo da última década ilustra bem o sucesso do BCE na prossecução do seu mandato (Gráfico 1). Gráfico 1 TAXA DE INFLAÇÃO NA ÁREA DO EURO Fonte: Eurostat. A crise financeira, iniciada em meados de 2007, tornou claro que um mandato de estabilidade dos preços deve ser encarado numa perspetiva mais lata, que inclui a salvaguarda da estabilidade do sistema financeiro, sendo as duas perspetivas indissociáveis. Com efeito, para além de terem associados custos económicos muito 10

13 significativos, as crises financeiras afetam o mecanismo de transmissão da política monetária e os próprios balanços dos bancos centrais, razão pela qual estes têm um legítimo interesse na preservação da estabilidade do sistema financeiro, independentemente de terem, ou não, atribuições específicas no domínio da supervisão prudencial. É, assim, expectável que, na sequência da crise, os mandatos dos bancos centrais venham a evoluir no sentido de uma visão mais articulada da política monetária, da superintendência dos sistemas de pagamentos e da regulação e supervisão do sistema financeiro. II. 2. PRINCIPAIS ATRIBUIÇÕES DO BANCO DE PORTUGAL O Banco de Portugal, enquanto banco central nacional do Eurosistema, participa ativamente nas responsabilidades deste, com destaque para: A definição e execução da política monetária dos países da área do euro; A emissão monetária; A participação na gestão das reservas cambiais do Eurosistema, a gestão de ativos de investimento próprio e a realização de operações cambiais; A promoção do bom funcionamento dos sistemas de pagamentos; A supervisão macro do sistema financeiro da União Europeia. Por outro lado, enquanto autoridade nacional de supervisão do sistema financeiro, o Banco de Portugal é responsável pela supervisão prudencial e pela supervisão comportamental das instituições de crédito, das sociedades financeiras e das instituições de pagamento. O Banco de Portugal, conjuntamente com o INE, é igualmente autoridade estatística nacional, desempenhando, neste âmbito, amplas funções de compilação e divulgação de informação estatística. 11

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15 Por último, o Banco de Portugal desenvolve, no âmbito das suas atribuições, uma intensa atividade no domínio dos estudos económicos, da representação internacional e da cooperação institucional, incluindo o aconselhamento do governo, e da divulgação de informação ao público. II Definição e execução da política monetária da área do euro O Eurosistema controla a liquidez primária na área do euro. Neste âmbito, detém o exclusivo da emissão de notas de banco na área do euro, impõe às instituições bancárias a constituição de reservas mínimas sobre os depósitos e concede crédito ao sistema bancário, contra a prestação de ativos de garantia. Por esta via, o Eurosistema influencia a evolução das taxas de juro e do crédito na área do euro e, indiretamente, o nível geral de preços, num processo que habitualmente se designa por mecanismo de transmissão da política monetária. O Governador do Banco de Portugal participa, a título pessoal e com estatuto de plena independência, no Conselho do BCE, o órgão máximo de decisão da instituição, responsável, em particular, pelas decisões de política monetária. Estas decisões são tomadas com base no princípio um homem, um voto, ou seja, os direitos de voto não dependem da dimensão ou peso económico dos países. A execução da política monetária da área do euro é efetuada com base num modelo descentralizado, exigindo, assim, um envolvimento permanente e muito ativo dos bancos centrais nacionais. Neste contexto, o Banco de Portugal elabora as previsões de liquidez do sistema bancário residente, contribuindo para a aferição das necessidades globais de liquidez na área do euro, executa as operações de política monetária com os bancos que operam em Portugal e acompanha a evolução das respetivas carteiras de ativos de garantia. Estas atribuições ganharam relevância acrescida no âmbito do processo de desalavancagem em curso, visando assegurar uma posição 13

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17 de financiamento estável do sistema bancário português, que é parte integrante do Programa de Assistência Económica e Financeira. A crise financeira obrigou o Eurosistema a alargar consideravelmente, ainda que de forma temporária, o seu leque de instrumentos, recorrendo a diversas medidas não convencionais de política monetária, de modo a preservar o funcionamento do mercado monetário e do mecanismo de transmissão da política monetária. Estas medidas incluem o alargamento dos prazos das operações de refinanciamento disponibilizadas aos bancos, a suspensão temporária dos requisitos mínimos de qualidade de crédito aplicáveis aos ativos cedidos pelos bancos como garantia nas operações de política monetária e a aquisição de títulos nos mercados de dívida da área do euro 4. II Emissão monetária O Banco Central Europeu detém o direito exclusivo de autorizar a emissão de notas de euro com curso legal e poder liberatório. O Banco de Portugal, à semelhança de outros bancos centrais nacionais, assegura a produção, emissão, escolha, recirculação e deteção de contrafações de notas de euro, bem como a prestação de diversos serviços na área do numerário. No que respeita à moeda metálica, cuja produção compete à empresa pública Imprensa Nacional Casa da Moeda, a entidade responsável em Portugal pela sua emissão é o Estado, por intermédio do Ministério das Finanças, assegurando o Banco de Portugal a sua colocação em circulação, através das instituições de crédito e de operações de troca por parte do público. Compete ainda ao Banco de Portugal a escolha, recirculação e deteção de contrafações de moeda metálica. 15

18 II Gestão de reservas cambiais e outros ativos de investimento e realização de operações cambiais As operações cambiais influenciam as taxas de câmbio e as condições internas de liquidez, havendo que assegurar a sua compatibilidade com os objetivos de política monetária. A política cambial é uma competência partilhada entre os governos dos países da área do euro, que decidem sobre o regime cambial aplicável ao euro, e o Eurosistema, que é responsável pela execução da política cambial. O Banco de Portugal procede à realização de operações cambiais não apenas no âmbito da política cambial da área do euro, mas também no âmbito da gestão de reservas externas do Banco Central Europeu. A gestão destas reservas é executada ao abrigo de um contrato de agência entre o BCE e os bancos centrais nacionais do Eurosistema e de acordo com as regras, procedimentos e orientações definidas pelo BCE. Neste âmbito, o Banco de Portugal tem sido responsável pela gestão de uma carteira em ienes japoneses que, no final de 2011, equivalia a 1106 milhões de euros. O Banco de Portugal gere igualmente, em conformidade com princípios orientadores definidos pelo BCE, uma carteira própria de ativos de investimento (ativos financeiros e ouro) cujo valor ascendia, no final de 2011, a cerca de 31 mil milhões de euros. II Promoção do bom funcionamento dos sistemas de pagamentos Os sistemas de pagamentos e de compensação e liquidação de títulos são infraestruturas fundamentais para o funcionamento regular das economias de mercado. Para promover o bom funcionamento dos sistemas de pagamentos, o Banco de Portugal desempenha quatro funções: regulador de sistemas de pagamentos; autoridade de superintendência; operador e fornecedor de serviços de liquidação em moeda de 16

19 banco central; e catalisador e promotor da eficiência e do desenvolvimento dos sistemas de pagamentos. Como regulador, o Banco de Portugal assegura a existência de um adequado enquadramento jurídico para o funcionamento dos sistemas de pagamentos. Neste âmbito, o Banco colabora na discussão e preparação de instrumentos de transposição para o direito interno das Diretivas Comunitárias, bem como de medidas nacionais de aplicação de Regulamentos da União Europeia em matéria de sistemas de pagamentos. Com a função de superintendência dos sistemas de pagamentos, o Banco de Portugal visa garantir a segurança, confiança e disponibilidade técnica dos sistemas individuais e prevenir o risco sistémico que pode surgir da interação entre os vários sistemas e infraestruturas. As atividades de superintendência desenvolvidas pelo Banco de Portugal envolvem a monitorização contínua e a avaliação dos sistemas de pagamentos existentes, bem como a formulação de recomendações de mudança, de acordo com a metodologia definida no Quadro da Política de Superintendência do Eurosistema. Estas atividades abrangem os sistemas de pagamentos de grande montante, os sistemas de pagamentos de retalho, os instrumentos de pagamento, sobretudo os eletrónicos como cartões de pagamento, transferências a crédito e débitos diretos e os sistemas de compensação e liquidação de títulos. No seu papel operacional, o Banco de Portugal tem a responsabilidade de gestão do SICOI (Sistema de Compensação Interbancária), destinado ao processamento dos pagamentos de retalho, do AGIL (um sistema específico de contas de depósito no Banco de Portugal) e do TARGET2-PT (componente nacional do TARGET2), o sistema de liquidação por bruto em tempo real para pagamentos em euros, em moeda de banco central, através do qual são processadas e liquidadas as ordens de pagamento de grande valor. O TARGET (antecessor do TARGET2) foi desenvolvido para satisfazer as necessidades da política monetária única, contribuindo assim para a integração dos mercados financeiros na área do euro. As operações de política monetária são liquidadas obrigatoriamente através deste sistema. 17

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21 Finalmente, enquanto catalisador, o Banco de Portugal assume-se como parceiro e/ ou facilitador das iniciativas do sistema financeiro sempre que estas promovam o desenvolvimento dos sistemas de pagamentos, visem o estabelecimento de práticas de mercado mais eficientes e transparentes, ou contribuam para a minimização dos riscos (existentes e potenciais). Neste domínio, o Banco procura compatibilizar as medidas prosseguidas a nível nacional com os projetos e discussões em curso no contexto europeu. O projeto europeu de criação da Área Única de Pagamentos em Euros (SEPA Single Euro Payments Area) é o maior exemplo desta necessidade de conciliação. Desde a introdução das notas e moedas de euro, em 1 de janeiro de 2002, os cidadãos da área euro podem efetuar os seus pagamentos em numerário usando uma única moeda em qualquer um dos países desta área, com a mesma facilidade com que o faziam no seu país com a respetiva moeda nacional. Todavia, a introdução do euro como moeda única só estará concluída quando a SEPA for uma realidade. A SEPA permitirá efetuar pagamentos em moeda escritural em toda a área do euro, utilizando uma única conta bancária localizada em qualquer país dessa área e um único conjunto de instrumentos de pagamento (Transferências a Crédito, Débitos Diretos e Cartões). II Supervisão do sistema financeiro Nos termos da sua Lei Orgânica, compete ao Banco de Portugal velar pela estabilidade do sistema financeiro nacional, assegurando, com essa finalidade, designadamente, a função de refinanciador de última instância. Esta função de fornecimento de liquidez ao sistema bancário em situações de emergência é exercida em plena conformidade com as disposições previstas no Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, ou seja, sem prejuízo do objetivo primordial de manutenção da estabilidade dos preços e no respeito pela proibição de financiamento monetário do setor público. 19

22 A atuação do Banco de Portugal no domínio da supervisão financeira é muito abrangente, quer no que respeita ao âmbito da atividade a qual abarca as vertentes macroprudencial, prudencial e comportamental quer no que se refere aos instrumentos utilizados que incluem a produção de normas regulamentares, o acompanhamento das instituições de crédito, nomeadamente através da realização de ações inspetivas on-site e off-site e a averiguação e ação sancionatória. Supervisão macro do sistema financeiro A atual crise financeira tornou claro que podem gerar-se vulnerabilidades no sistema financeiro mesmo que os intervenientes ou os instrumentos pareçam sólidos quando individualmente considerados. As interações complexas entre os agentes individuais, os instrumentos, o quadro institucional e o ambiente macroeconómico podem gerar riscos muito significativos. A identificação destas vulnerabilidades requer uma abordagem do geral para o particular, que complemente a supervisão das componentes individuais do sistema financeiro. Este tipo de análise deve traduzir- -se na adoção de medidas de natureza preventiva ou, se necessário, corretiva. Tal constitui o propósito da chamada supervisão macroprudencial, que o Banco de Portugal tem vindo a aprofundar ao longo dos últimos anos, em paralelo com os desenvolvimentos registados na União Europeia. Assim, o Banco de Portugal analisa regularmente as fontes de risco sistémico e tem desenvolvido novos instrumentos para a realização regular de stress-tests ao sistema bancário, com destaque para a modelização das situações de incumprimento das responsabilidades de crédito por parte das famílias e das empresas, bem como para o cálculo de requisitos de fundos próprios em vários cenários macroeconómicos. A relevância acrescida da supervisão macroprudencial refletiu-se adicionalmente na publicação com uma periodicidade semestral do Relatório de Estabilidade Financeira do Banco de Portugal. 20

23 Supervisão prudencial A supervisão prudencial das instituições de crédito, das sociedades financeiras e das instituições de pagamento tem por objetivo garantir a solvabilidade e liquidez das entidades supervisionadas, contribuindo para a salvaguarda da confiança dos depositantes e de outros stakeholders. Neste sentido, o Banco de Portugal: Colabora na definição, e garante a aplicação, do enquadramento regulamentar relevante, designadamente no que respeita às regras de acesso à atividade bancária 5, requisitos de capital, mecanismos de intervenção preventiva, corretiva e de resolução aplicáveis às instituições, regime dos fundos de garantia de depósitos e governo interno das instituições; Realiza diversos tipos de ações inspetivas quer nas instituições (ações on-site) quer à distância (ações off-site). Nos últimos anos as ações inspetivas on-site têm ganho um maior relevo, tendo o Banco passado a dispor de equipas de inspeção permanentes junto dos principais grupos bancários. Esta abordagem é essencial para um melhor conhecimento das instituições financeiras, dos seus processos decisórios e orientações estratégicas, para uma melhor avaliação da adequação e eficácia dos seus sistemas de gestão e controlo de riscos e para uma deteção mais atempada de situações problemáticas; Defende o perímetro bancário com vista a combater o exercício de atividade financeira por parte de pessoas ou entidades que não disponham de autorização para o efeito; Desenvolve a supervisão das medidas destinadas a prevenir o uso (ou abuso) do sistema financeiro para o branqueamento de capitais ou o financiamento do terrorismo. 21

24 Supervisão comportamental Para além da vertente prudencial, as competências de supervisão do Banco de Portugal contemplam também, desde 2008, a vertente comportamental, que se ocupa da regulação e fiscalização da conduta das instituições de crédito nas relações com os seus clientes aquando da divulgação e comercialização dos produtos e serviços bancários de retalho. Neste domínio, o Banco de Portugal: Tem vindo a desenvolver o enquadramento normativo dos mercados bancários de retalho no que respeita à comercialização de depósitos bancários, crédito à habitação, crédito ao consumo e serviços de pagamento, estabelecendo deveres de informação e regras de conduta a cumprir pelas instituições de crédito na comercialização de produtos e serviços bancários. As normas definidas abrangem todas as fases de contacto entre instituições e clientes, desde a publicidade, a avaliação inicial e negociação do contrato, a celebração do contrato e a sua vigência. Esta ação reguladora tornou possível a comparação das condições de oferta entre instituições por via da apresentação, de forma harmonizada, da informação sobre as características e preços dos produtos bancários; Fiscaliza o cumprimento pelas instituições de crédito de regras de conduta e de deveres de transparência e rigor na informação prestada aos clientes, bem como de outras normas legais e regulamentares aplicáveis. Para o efeito, o Banco de Portugal recorre à realização de ações de inspeção (on-site, do tipo cliente mistério e off-site), à análise de informação obrigatoriamente remetida ao Banco de Portugal (como por exemplo os preçários), à avaliação das campanhas de publicidade e dos sítios das instituições na Internet e à análise das reclamações dos clientes bancários; Procede à emissão de recomendações e determinações específicas; Dinamiza a formação financeira, enquanto elemento essencial para prevenir a assunção de riscos excessivos por parte dos clientes bancários e para reforçar a eficiência do sistema financeiro. O Plano Nacional de Formação Financeira, uma 22

25 iniciativa conjunta com os restantes supervisores financeiros nacionais, coordenada no âmbito do Conselho Nacional de Supervisores Financeiros, constitui um exemplo recente da atuação do Banco neste domínio. Averiguação e ação sancionatória Uma componente importante da supervisão tanto na supervisão prudencial como comportamental consiste na ampla atividade de averiguação e de aplicação de medidas dissuasoras e sancionatórias destinadas a prevenir e reprimir práticas irregulares por parte das entidades supervisionadas. Neste âmbito assumem-se como particularmente relevantes a instauração, instrução e decisão de processos de contra-ordenação. II Função Estatística No quadro da participação no Eurosistema e enquanto autoridade estatística nacional, compete ao Banco de Portugal a compilação e divulgação das estatísticas monetárias, financeiras, cambiais, da balança de pagamentos e das contas financeiras. No âmbito da função estatística, o Banco gere duas importantes bases de micro-dados: A Central de Responsabilidades de Crédito (CRC), que centraliza todas as responsabilidades de crédito concedido não apenas pelas entidades sujeitas à supervisão do Banco de Portugal, mas por quaisquer outras que concedam crédito sob qualquer forma. Ao disponibilizar informação centralizada às entidades que concedem crédito, a CRC assume-se como um importante instrumento de análise de risco; A Central de Balanços, que reúne informação contabilística das empresas, tendo alargado muito significativamente a sua cobertura desde 2007, na sequência da criação da Informação Empresarial Simplificada (IES). Esta base 23

26 de dados fornece informação relevante para as decisões empresariais, permitindo, por exemplo, às empresas conhecer o seu posicionamento relativo no setor onde operam. Estas bases de dados são adicionalmente importantes para o desenvolvimento de estudos microeconómicos sobre as decisões das famílias e das empresas em Portugal, designadamente numa perspetiva de estabilidade do sistema financeiro. 24

27 II Estudos Económicos No domínio dos estudos económicos, o Banco de Portugal visa assegurar uma análise técnica e independente sobre os temas da agenda do Eurosistema, sobre a economia portuguesa nomeadamente nas vertentes do mercado de trabalho, do comércio internacional, da avaliação de políticas públicas ou das previsões macroeconómicas e sobre a estabilidade do sistema financeiro, em particular numa perspetiva macroprudencial. Estes estudos são divulgados nas publicações do Banco, designadamente no Relatório Anual sobre Economia Portuguesa, no Relatório de Estabilidade Financeira e no Boletim Económico. Em particular, no Boletim Económico, o Banco divulga trimestralmente projeções macroeconómicas. O Boletim passou também a incluir Temas de Discussão incidindo sobre questões relevantes e atuais para a economia portuguesa. As atividades de investigação de caráter fundamental e aplicado, nomeadamente nas áreas de política monetária, política orçamental, mercado de trabalho, mercados financeiros, comércio internacional e econometria, são regularmente publicadas nas séries de Working Papers e Occasional Papers. II Representação internacional, cooperação institucional e aconselhamento do Governo No plano europeu merece particular destaque o envolvimento do Banco nas diversas estruturas do Eurosistema, que abrangem a generalidade das atividades de banco central, com enfoque nos domínios da análise económica, da produção estatística, da execução da política monetária e da superintendência e operação dos sistemas de pagamentos. A participação do Banco em reuniões dessas diversas estruturas do Eurosistema representa cerca de 2/3 do número total das reuniões internacionais em que o Banco esteve envolvido em 2011 (Quadro 1). 25

28 Quadro 1 REPRESENTAÇÃO INSTITUCIONAL DO BANCO DE PORTUGAL EM 2011 N.º Estruturas e Subestruturas N.º reuniões e teleconferências Presenciais Teleconferências Eurosistema/SEBC União Europeia Países de língua portuguesa FMI BIS OCDE Outros Fonte: Banco de Portugal. Total O Banco tem também uma participação intensa nas estruturas e trabalhos desenvolvidos no âmbito do chamado Sistema Europeu de Supervisão Financeira, em vigor desde janeiro de O envolvimento do Banco materializa-se quer no Comité Europeu de Risco Sistémico, responsável pela supervisão macroprudencial a nível da União Europeia, quer na Autoridade Bancária Europeia, entidade que detém amplas competências em matéria de regulamentação do setor bancário, articulação e mediação entre autoridades de supervisão e reforço da proteção dos consumidores e investidores. Releva também o envolvimento do Banco no quadro do BIS, com destaque para a agenda das reformas de Basileia III, visando o reforço da liquidez e capital das instituições financeiras e aumento da resistência a crises. 26

29 O Banco participa ainda em diversos Comités e Grupos de Trabalho da União Europeia, do Fundo Monetário Internacional e da OCDE e desenvolve variadas ações e iniciativas no domínio da cooperação, em especial, no plano bilateral, com países lusófonos. No plano nacional, destaca-se a colaboração com os restantes supervisores financeiros a Comissão para o Mercado de Valores Mobiliários e o Instituto de Seguros de Portugal, em particular no quadro do Conselho Nacional de Supervisores Financeiros, presidido pelo Governador do Banco de Portugal, bem como a cooperação com o Instituto Nacional de Estatística e restantes entidades do Sistema Estatístico Nacional. As funções de intermediário das relações monetárias internacionais do Estado, designadamente em matéria de representação no Fundo Monetário Internacional, e de aconselhamento do Governo 6, inserem-se igualmente no domínio da cooperação institucional. II Divulgação de informação ao público O Banco de Portugal tem dois sítios na Internet: o Sítio Institucional e o Portal do Cliente Bancário, que têm registado nos últimos anos um acréscimo significativo dos conteúdos disponibilizados e do número de visitas por parte dos utilizadores. No Sítio Institucional estão disponíveis informações sobre a estrutura e atividade do Banco; comunicados de imprensa e intervenções públicas; as publicações regulares do Banco, nomeadamente os Relatórios Anuais de Atividade e Contas e da Economia Portuguesa, Boletim Estatístico, Boletim Económico, Relatório de Estabilidade Financeira, Relatórios sobre supervisão comportamental e sobre sistemas de pagamentos, informação mensal de conjuntura e o Boletim Oficial do Banco de Portugal; e estudos diversos. Em 2011, o Sítio Institucional passou a integrar uma nova área, dedicada ao Programa de Assistência Económica e Financeira. No Sítio Institucional é também possível consultar e obter um vasto conjunto de informação estatística através da consulta à base de dados estatística interativa do Banco de 27

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31 Portugal, BPstat Estatísticas online, disponível desde Adicionalmente, em fevereiro de 2012, o Banco disponibilizou um novo serviço de estatísticas para dispositivos móveis, o BPstat Mobile, que permite consultar, a partir de qualquer suporte móvel, os principais indicadores da economia portuguesa e as séries estatísticas do BPstat, possibilitando ainda a construção e visualização de gráficos para todas as séries estatísticas e a consulta da metainformação associada. Em outubro de 2012, foi inaugurada a Área de Empresa, que pretende ser um canal privilegiado de comunicação entre o Banco de Portugal e as empresas. Trata-se de uma área reservada do Sítio Institucional, através da qual são disponibilizados um conjunto de serviços relevantes para a atividade das empresas e os meios para o cumprimento das suas obrigações de comunicação estatística ao Banco de Portugal. Nesta área, as empresas podem consultar informação relativa ao seu mapa de responsabilidades de crédito, restrição ao uso de cheque, quadros da empresa e do setor (produzidos com base na informação da Central de Balanços) e ainda informação qualificada sobre numerário (reservada às entidades que operam profissionalmente com numerário). As empresas podem igualmente efetuar as suas comunicações estatísticas relativas à realização de operações com o exterior e responder ao inquérito sobre investimento internacional. Na mesma data, passou a estar também disponível para os particulares a possibilidade de consulta online do seu mapa de responsabilidades de crédito e de informação sobre restrição ao uso de cheque. O Portal do Cliente Bancário é um importante veículo de promoção da literacia financeira e de divulgação de informação sobre produtos bancários e normas de conduta dos bancos. Este Portal é também o meio privilegiado para a disponibilização de um conjunto de serviços ao público por parte do Banco de Portugal, incluindo, entre outros, a apresentação de reclamações contra instituições de crédito, pedidos de informação e pedidos de localização de ativos financeiros em caso de morte dos respetivos titulares. 29

32 II. 3. MODELO DE GOVERNO Os órgãos do Banco de Portugal são, conforme estabelecido na sua Lei Orgânica, o Governador, o Conselho de Administração, o Conselho de Auditoria e o Conselho Consultivo: O Governador representa e atua em nome do Banco de Portugal junto de instituições estrangeiras ou internacionais, preside ao Conselho de Administração e é, a título pessoal, membro do Conselho e do Conselho Geral do Banco Central Europeu, bem como do Conselho Geral do Comité Europeu de Risco Sistémico; O Conselho de Administração é o órgão executivo do Banco de Portugal, competindo-lhe a prática de todos os atos necessários à prossecução dos fins cometidos ao Banco de Portugal. O Conselho de Administração é composto pelo Governador, por um ou dois Vice-Governadores e por três a cinco Administradores, escolhidos de entre pessoas com comprovada idoneidade, capacidade e experiência de gestão e domínio de conhecimento nas áreas bancária e monetária 7. A nomeação dos seus membros é feita por resolução do Conselho de Ministros, sob proposta do Ministro das Finanças, por um período de cinco anos, renovável uma vez por igual período; O Conselho de Auditoria acompanha a gestão do Banco de Portugal e o cumprimento das leis e regulamentos que lhe são aplicáveis e emite parecer acerca do orçamento, do balanço e das contas anuais do Banco. É composto por três membros designados pelo Ministro das Finanças: o Presidente, com voto de qualidade, um Revisor Oficial de Contas e uma personalidade de reconhecida competência em matéria económica; O Conselho Consultivo pronuncia-se sobre o relatório anual da atividade do Banco de Portugal e sobre os assuntos que lhe forem submetidos pelo Governador ou pelo Conselho de Administração. É presidido pelo Governador e integra os Vice-governadores, os antigos Governadores, o presidente do 30

33 Conselho de Auditoria, quatro personalidades de reconhecida competência em matérias económico-financeiras e empresariais, o presidente da Associação Portuguesa de Bancos, o presidente do Instituto de Gestão da Tesouraria e do Crédito Público e representantes das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira. II. 4. PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DE ATUAÇÃO O Banco de Portugal atua em conformidade com dois princípios fundamentais, aplicáveis ao conjunto do Eurosistema e que são, na realidade, duas faces da mesma moeda : o princípio de independência e o princípio de responsabilização (accountability). É amplamente reconhecido que a independência do banco central na condução da política monetária é uma condição importante para garantir a estabilidade dos preços. Esta ideia está plenamente consagrada no Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, que contém diversas disposições para garantir a independência do BCE e dos bancos centrais nacionais. São elementos fundamentais para garantir esta independência: a atribuição de um mandato claro ao Eurosistema; a interdição de conceder crédito ao setor público; a proibição dos membros dos órgãos de decisão dos bancos centrais receberem instruções dos governos ou das instituições europeias; os mandatos longos e não renováveis dos membros da Comissão Executiva do BCE e a obrigatoriedade destes serem escolhidos de entre personalidades de reconhecida competência e com experiência profissional nos domínios monetário ou bancário; e ainda as disposições que protegem a autonomia financeira do BCE. O estatuto de grande independência de que beneficiam o BCE e os bancos centrais nacionais implicam, por seu turno, uma especial preocupação com a responsabilização do Eurosistema. Esta responsabilização passa, em particular, por uma postura de transparência relativamente à estratégia da política monetária, à análise das condições económicas e financeiras e à explicação das decisões de política monetária. Esta comunicação abrangente e transparente permite ao público avaliar o cumprimento 31

34 do mandato do BCE, sendo por isso crucial para a credibilidade da instituição e, por essa via, para o sucesso da política monetária no longo prazo. II Independência O Banco Central Europeu tem vindo a consolidar a sua visão sobre a forma como se deve materializar o princípio de independência dos bancos centrais nacionais. A jurisprudência que vem sendo estabelecida pelo BCE revela que a independência deve ser operacionalizada em quatro vertentes complementares: funcional, institucional, pessoal e financeira. A independência funcional passa por garantir que o objetivo primordial dos bancos centrais nacionais se encontra definido com clareza e certeza jurídica, e em plena conformidade com o objetivo primordial da estabilidade dos preços enunciado no Tratado. A independência institucional encontra-se explicitamente consagrada no Tratado 8, o qual prevê que os bancos centrais nacionais e os membros dos respetivos órgãos de decisão não podem solicitar nem receber instruções das instituições ou organismos da União Europeia, dos governos dos Estados-membros ou de qualquer outra entidade. Na prática, a independência institucional significa que entidades terceiras não podem aprovar, suspender ou anular decisões dos bancos centrais nacionais, nem participar com direito de voto nos respetivos órgãos de decisão. A independência pessoal, igualmente consagrada no Tratado, visa salvaguardar a segurança do mandato do Governador, conferindo-lhe, deste modo, plena liberdade no exercício das suas atribuições. Para o efeito, o Tratado estabelece uma duração mínima de 5 anos para o mandato do Governador e limita a possibilidade de demissão a situações em que aquele deixa de preencher os requisitos para o exercício do cargo, ou comete falta grave. Adicionalmente, um Governador demitido, ou o Conselho do BCE, podem interpor recurso da decisão de demissão junto do Tribunal de Justiça da União Europeia. 32

35 O BCE tem considerado que as normas que visam garantir a independência pessoal do Governador devem também aplicar-se aos restantes membros dos órgãos de decisão dos bancos centrais nacionais envolvidos no desempenho das atribuições do Eurosistema, tendo em conta que o princípio genérico de independência previsto no Tratado e nos Estatutos do SEBC e do BCE se aplica não apenas ao Governador, mas aos restantes órgãos de decisão e considerando também o facto desses membros poderem ser chamados a substituir o Governador. Finalmente, a independência financeira implica que os bancos centrais nacionais disponham dos meios financeiros adequados à prossecução das suas atribuições, quer no âmbito do Eurosistema quer as que decorrem da legislação nacional, por exemplo no domínio da supervisão das instituições de crédito. Tal implica, em particular que: Os bancos centrais nacionais não podem conceder crédito a instituições ou entidades da União Europeia ou aos governos nacionais, nem adquirir títulos de dívida diretamente a essas entidades (aquilo a que se designa proibição de financiamento monetário ); Os bancos centrais nacionais devem estar sempre suficientemente capitalizados, ou seja, os governos poderão ser chamados a reforçar o capital do banco central, por exemplo se o capital líquido for inferior ao capital estatutário, ou se for necessário subscrever aumentos do capital do BCE; O orçamento anual do banco central deve ser aprovado pelos seus órgãos de decisão. Este é o caso do Banco de Portugal: o orçamento anual é aprovado pelo Conselho de Administração, após parecer do Conselho de Auditoria, e é depois comunicado ao Ministro das Finanças; As contas devem ser elaboradas de acordo com as regras contabilísticas gerais, ou com regras especificadas pelos órgãos de decisão do banco central, e ser certificadas por auditores externos. As contas do Banco de Portugal seguem um Plano de Contas próprio, aprovado pelo Ministro das Finanças, sob proposta do Conselho de Administração e ouvido o Conselho de Auditoria. As contas 33

36 são aprovadas pelo Ministro das Finanças, após apreciação pelo Conselho de Administração e parecer do Conselho de Auditoria, sendo auditadas por um auditor externo, aprovado pelo Conselho da União Europeia; Os lucros a distribuir e as reservas a constituir devem ser determinados com base em critérios pré-definidos ou, na ausência destes, por decisão do banco central com base em critérios de natureza técnica. A Lei Orgânica do Banco de Portugal confere ao Conselho de Administração autonomia para constituir as provisões que considere adequadas para fazer face aos riscos da sua atividade e define as regras para a constituição de reservas e distribuição de lucros. Ainda no domínio das condições que garantem a independência financeira, é importante referir que o BCE tem insistido na importância de preservar a autonomia dos bancos centrais nacionais em questões relacionadas com o pessoal. Especificamente, os bancos centrais devem ser livres de contratar e manter o pessoal qualificado necessário ao desempenho independente das suas atribuições e devem ser autónomos na definição da sua política de pessoal 9. II Responsabilização A independência dos bancos centrais nacionais não pode deixar de ser complementada por um princípio de responsabilização. Não sendo os membros dos órgãos de decisão democraticamente eleitos, há que encontrar formas alternativas eficazes para garantir que os bancos centrais utilizam os meios colocados à sua disposição na prossecução do seu mandato de forma competente e diligente. Em geral, a responsabilização dos bancos centrais nacionais passa pelo compromisso com um conjunto de princípios de integridade e valores éticos, pela certificação das suas contas anuais por auditores externos, pela prestação regular de informação aos órgãos de soberania e pelo desenvolvimento de uma política de comunicação assente na transparência relativamente à forma de atuação da instituição, aos meios utilizados e aos resultados alcançados. 34

37 O Banco de Portugal não constitui exceção a este modelo. Assim: O Banco de Portugal dispõe de um Código de Conduta, disponível no seu Sítio Institucional na Internet, que estabelece linhas de orientação em matéria de ética profissional para todos os seus trabalhadores, constituindo igualmente uma referência para o público no que respeita ao padrão de conduta exigível ao Banco no seu relacionamento com terceiros. Os membros do Conselho de Administração do Banco encontram-se também sujeitos às disposições deste Código na parte que lhes seja aplicável. De referir ainda que a preocupação com o reforço da integridade e dos valores éticos conduziu, em 2011, à criação da figura de Consultor de Ética ; As contas anuais do Banco de Portugal são, como já referido, certificadas por um auditor externo, aprovado pelo Conselho da União Europeia, e submetidas à aprovação do Ministro das Finanças; O Governador é ouvido na Assembleia da República na sequência da aprovação das contas anuais do Banco, e sempre que solicitado por aquele órgão de soberania; O Banco de Portugal tem vindo a apostar crescentemente numa política de comunicação orientada para uma maior proximidade, transparência, afirmação e prestígio junto da sociedade portuguesa e da comunidade internacional. Neste âmbito, o Banco divulgou, em 2011, as suas prioridades estratégicas para o triénio Esta foi uma inovação muito importante em matéria de responsabilização do Banco, pois permitirá ao público avaliar em que medida as atividades desenvolvidas e os resultados alcançados pelo Banco são consistentes com o mandato que lhe está atribuído e correspondem aos objetivos que este se propôs atingir. O Banco de Portugal tem também intensificado os contactos com a imprensa e outros meios de comunicação e têm aumentado as intervenções públicas, em particular por parte do Governador. 35

38 II. 5. RECURSOS II Recursos financeiros Em termos genéricos, os bancos centrais financiam a sua atividade com os proveitos resultantes da execução das suas funções de política monetária e da gestão dos seus ativos de investimento próprios. Os proveitos resultantes dos ativos de contrapartida da base monetária (que é constituída pelas notas em circulação e os depósitos das instituições de crédito junto do Banco Central relativos às reservas mínimas obrigatórias), são habitualmente designados por rendimento monetário. A carteira de ativos dos bancos centrais é composta fundamentalmente por ouro, reservas em moeda estrangeira, outros ativos de investimento, crédito ao setor bancário sob a forma de operações de política monetária e, em determinados modelos institucionais, crédito ao setor público. A integração do Banco de Portugal no Eurosistema não alterou de forma substancial os mecanismos subjacentes à geração de rendimento, mas trouxe alterações importantes à composição do balanço do Banco, onde passaram a constar diversas rubricas de ativos e passivos intrasistema, e à conta de resultados, passando o resultado líquido do Banco a refletir em grande medida a quota-parte do Banco de Portugal nos proveitos monetários do Eurosistema. No que se refere à composição do ativo do Banco, destaca-se a participação do Banco de Portugal no capital do BCE. Esta participação, correspondente a cerca de 159 milhões de euros, ou aproximadamente 1,75 por cento do capital do BCE a 31 de dezembro de 2011, encontra-se registada na rubrica do balanço ativos sobre o Eurosistema e teve como contrapartida a entrega de ouro, ativos em moeda estrangeira e ativos em euros. 11 De referir igualmente, a eliminação do crédito ao Estado, em conformidade com a interdição de financiamento monetário do setor público, bem como a redução do peso dos ativos denominados em moeda estrangeira, na sequência da conversão em euros das moedas dos países que integraram a união monetária e da transferência da gestão cambial do euro para o BCE (Quadro 2). 36

39 Quadro 2 EVOLUÇÃO DO BALANÇO DO BANCO DE PORTUGAL milhões de euros Ativo 1986 (1) (2) 2002 (3) (4) Ouro e ouro a receber Activos de Gestão Financiamento às IC da área euro relacionado com operações de politica monetária Operações não convencionais Crédito ao Estado Activos sobre o Eurosistema Outros Total Passivo e capital próprio Notas em circulação Responsabilidades para com as ICs da área euro relacionadas com operações de politica monetária em euros Responsabilidades internas Responsabilidades externas Responsabilidades para com o Eurosistema Capital, Reservas, Dif. Reavaliação, Provisões e RL Outros Total do passivo e capital próprio Fonte: Banco de Portugal. Notas: (1) Adesão à Comunidade Económica Europeia. (2) Adoção do euro. (3) Introdução das notas e moedas em euro. (4) Início da crise financeira internacional. 37