ANÁLISE E PROPOSIÇÃO PARA A REGULAÇÃO BRASILEIRA DO USO DA TECNOLOGIA DE ARMAZENAMENTO GEOLÓGICO DE CO2

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1 5, 6 e 7 de Agosto de 2010 ISSN ANÁLISE E PROPOSIÇÃO PARA A REGULAÇÃO BRASILEIRA DO USO DA TECNOLOGIA DE ARMAZENAMENTO GEOLÓGICO DE George Augusto Batista Câmara (UFBA) george@camaraconsultoria.com.br José Célio Silveira Andrade (UFBA) celiosa@ufba.br Paulo Sérgio Rocha (UNIFACS) psrocha@petrobras.com.br Luiz Eraldo Araújo Ferreira (UNIFACS) leaf@petrobras.com.br A carência de uma regulação específica para a tecnologia do Armazenamento do Dióxido de Carbono em Reservatórios Geológicos (CGS) é uma barreira para o combate do aquecimento global e suas consequências. O Dióxido de Carbono () é um gás de efeito estufa e o seu armazenamento em reservatórios geológicos é destacado como uma das principais iniciativas na mitigação deste gás. Como se trata de uma tecnologia ainda pouco explorada, a inexistência de regulação é um empecilho à sua utilização em larga escala. Alguns países desenvolvidos já estruturaram o arcabouço regulatório para a utilização do CGS. A literatura internacional indica como uma das principais bases para a elaboração do sistema regulatório do CGS em um país é a correlação com a regulação da indústria de petróleo e gás natural existente. A metodologia utilizada neste artigo foi a pesquisa bibliográfica sobre o tema principal e correlatos e a análise comparativa. Com o propósito de aprofundar nos pontos críticos de uma proposta brasileira para a regulação do CGS, este artigo identifica e indica diversos aspectos técnicos, legais e estruturais que deve conter o sistema regulatório do CGS no Brasil. Para tanto, foi necessário realizar um levantamento do atual arcabouço legal e regulatório da indústria do petróleo e gás existentes no Brasil. Como resultado foi apresentado uma proposta regulatória para o CGS no Brasil, com a sugestão do estabelecimento de uma lei específica e o desenvolvimento dos seus principais mecanismos regulatórios. Palavras-chaves: Armazenamento Geológico, CGS, Regulação, Brasil.

2 Introdução O mundo, hoje, sofre com as alterações climáticas decorrentes, principalmente, do aumento de emissões e acúmulo dos Gases de Efeito Estufa (GEE) na atmosfera, provenientes de ações antrópicas. Esta é uma das principais preocupações ambientais dos países desenvolvidos. Atualmente, discute-se como principais ações humanas, quanto a esta preocupação, a inação, a adaptação e a mitigação, além de grandes projetos de engenharia planetária. A mitigação é uma das formas de ação humana que visa remover ou reduzir as emissões antrópicas de GEE na atmosfera terrestre. Ela é a ação humana referência deste artigo que tem como foco principal as questões regulatórias quanto ao Armazenamento do Dióxido de Carbono em Reservatórios Geológicos (CGS). Segundo o Relatório de Desenvolvimento Humano 2007/ Combater as alterações climáticas: Solidariedade humana num mundo dividido, do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento - PNUD: As alterações climáticas são um fato científico incontestável. Não é fácil de prever com precisão o impacto inerente às emissões de gases de efeito de estufa e há muita incerteza científica no que diz respeito à capacidade de previsão. Mas sabemos o suficiente para reconhecer que estão em jogo sérios riscos, potencialmente catastróficos, incluindo o degelo das calotas glaciais na Groenlândia e na Antártida Ocidental (o que deixaria muitos países submersos) e as alterações no curso da Corrente do Golfo, significando alterações climáticas dramáticas (PNUD, 2008). O Dióxido de Carbono (CO 2 ) é um dos principais GEE, subproduto de inúmeros processos industriais, como a produção de cimento, fertilizantes, extração e refino de hidrocarbonetos, geração de energia elétrica por combustíveis fóssil, dentre outros. O Intergovernmental Panel on Climate Change - IPCC (2005) destaca as seguintes ações para a mitigação de GEE: captura e armazenamento do dióxido de carbono em reservatórios geológicos - CCS; melhoria da eficiência energética; preferência por combustíveis que dependam menos intensivamente do carbono; energia nuclear; fontes de energia renovável; refinamento dos sumidores biológicos; e redução de emissões de GEE diferentes do CO 2. A importância da utilização da tecnologia CCS em larga escala para a redução das emissões de CO 2 é discutida, atualmente, em toda a comunidade internacional. Conforme os estudos feitos pela Internacional Energy Agency IEA, em 2006, com perspectivas e cenários tecnológicos, a adequada captura e armazenagem de CO 2 pode reduzir significativamente as emissões a curto e médio prazos. O estudo afirma que dentre as atuais tecnologias existentes ou que sejam susceptíveis a se tornarem comercialmente disponíveis nas próximas duas décadas, o CCS contribui em torno de 20 a 28% do total das reduções de emissões de CO 2, tendo por base um horizonte até

3 O IPCC (2005) define CCS como um processo que consiste na separação de CO 2, emitido por fontes estacionárias, relacionadas com a produção de energia e também de plantas industriais, o transporte deste CO 2 e seu armazenamento, a longo prazo, em reservatórios geológicos, isolando-o da atmosfera. Com a tecnologia de CCS, é possível separar o CO 2 emitido na queima de combustíveis fósseis, processá-lo para a sua forma liquida e transportá-lo por dutos, rodovias ou por via marítima para reservatórios geológicos como minas desativadas, campos de petróleo ou outros locais onde o CO 2 possa ser armazenado. Entende-se que o termo CCS abrange desde a captura e transporte de CO 2 até o seu armazenamento geológico. Já para o termo CGS, objeto de estudo deste artigo, o conceito é específico para a injeção e armazenamento do CO 2 em reservatórios geológicos. A IEA (2007), no trabalho intitulado Legal Aspects of Storing CO 2 Update e Recommendations, aborda que o desenvolvimento de um sistema regulatório efetivo para CGS, sem sobreposições e confusões entre diferentes organizações, é o primeiro passo em direção a desenvolver a confiança da indústria e da comunidade nas atividades de armazenamento geológico de CO 2. Um dos aspectos levantado pela IEA é a correlação entre a regulação do CGS com a regulação da indústria de petróleo e gás existente nos países. Isso se dá em função da semelhança entre os processos tecnológicos e outros aspectos regulatórios. O Brasil e as emissões de GEE Em 29 de dezembro de 2009, após a realização da COP 15, o Governo do Brasil aprovou a Lei da Política Nacional de Mudança Climática. Segundo a lei aprovada, o Brasil, adotará, como compromisso nacional voluntário, ações de mitigação das emissões de gases de efeito estufa, com vistas em reduzir entre 36,1% (trinta e seis inteiros e um décimo por cento) e 38,9% (trinta e oito inteiros e nove décimos por cento) suas emissões projetadas até Antes da aprovação da Política Nacional de Mudança Climática, em 30 de novembro de 2009, o Ministério de Ciência e Tecnologia do Governo do Brasil, apresentou os valores das emissões do país no Inventário Brasileiro das Emissões e Remoções Antrópicas de Gases de Efeito Estufa Informações Gerais e Valores Preliminares. O inventário é referente ao período de 1990 a Pode-se observar na Tabela 01 (Emissões e remoções de CO 2 ), a seguir, extraída do Inventário Brasileiro, que os itens que tiveram a maior variação neste período foram o do subsetor energético e extração e transporte de petróleo e gás natural. É certo que, de forma global a participação das Mudanças do Uso da Terra e Florestas é a mais significativa no total do inventário, contribuindo com 76,3% das emissões no Brasil no ano de 2005 (BRASIL, 2009). É importante destacar que as atividades de extração e transporte de petróleo vão contribui para o aumento das emissões no país, quando entrar em operação a produção dos campos de petróleo e gás natural situados nas áreas das grandes jazidas nas camadas do présal no litoral brasileiro. Ciente da necessidade da utilização de ações de mitigação de GEE no país o Governo do Brasil em dezembro de 2008 apresentou o Plano Nacional Sobre Mudança do Clima PNMC, tendo como base o Decreto n , de 21 de novembro de No Plano existe um capítulo, o nono, específico para o estudo na área de mitigação. Neste capítulo o CGS é apresentado como uma das tecnologias a serem desenvolvidas para viabilizar a indústria do petróleo no país, conforme o texto a seguir: 3

4 A estratégia do setor de petróleo e gás prevê investimentos em pesquisa, desenvolvimento e demonstração de tecnologias limpas para a mitigação da mudança do clima e redução do risco carbono de suas atividades, incluindo tecnologias de seqüestro de carbono. A captura e a estocagem de dióxido de carbono em formações geológicas é uma técnica ainda objeto de pesquisas e avaliação em todo o mundo, que poderá contribuir para a mitigação da mudança do clima global. A técnica viabilizaria ainda o desenvolvimento de relações sinérgicas entre setores industriais, que são emissores geograficamente concentrados de CO 2, tais como os setores de siderurgia e de cimento, e, por exemplo, o setor petróleo e gás, que dispõe dos reservatórios geológicos e do conhecimento especializado para a captura do gás. A magnitude das emissões de GEE, decorrentes do crescimento das atividades do setor de petróleo e gás, nos próximos anos, poderá requerer a utilização de tecnologias de mitigação em grande escala. Ainda que as tecnologias necessárias ao seqüestro geológico de carbono ofereçam um elevado potencial de mitigação das emissões de GEE, o custo de sua utilização ainda é muito elevado, o que requer muito investimento em desenvolvimento tecnológico. Ademais, trata-se de tecnologia ainda em estágio de desenvolvimento. Portanto, devem ser encontradas formas de fomento específicas para esta opção tecnológica (BRASIL, 2008). Tabela 01: Emissões e remoções de CO 2 Setor (Gg)1 (%) Variação 1990/2005 Participação 1990 Participação 2005 Energia ,8 22,0 Queima de Combustíveis Fósseis ,0 21,2 Subsetor Energético ,4 3,1 Subsetor Industrial ,0 7,3 Indústria Siderúrgica ,8 2,9 Indústria Química ,9 0,9 Outras Indústrias ,2 3,4 Subsetor Transporte ,8 8,6 Transporte Aéreo ,6 0,5 Transporte Rodoviário ,7 7,8 Outros Meios de Transporte ,5 0,3 Subsetor Residencial ,5 1,0 Subsetor Agricultura ,1 0,9 Outros Setores ,3 0,2 Emissões Fugitivas ,8 0,9 Mineração de Carvão ,2 0,1 Extração e Transporte de Petróleo e Gás Natural Processos Industriais ,6 0, ,1 1,6 Produção de Cimento ,2 0,9 Produção de Cal ,4 0,3 Produção de Amônia ,2 0,1 Produção de Alumínio ,1 0,1 Outras Indústrias ,2 0,1 Mudança no Uso da Terra e Florestas ,1 76,3 4

5 Mudança no Uso da Terra ,6 75,9 Bioma Amazônia ,0 45,4 Bioma Cerrado ,3 24,1 Outros Biomas ,3 6,4 Aplicação de Calcário nos Solos ,5 0,5 TOTAL ,0 100,0 Fonte: BRASIL (2009). Atualmente a Petrobras já realiza alguns testes no Brasil em escala piloto para a utilização da tecnologia do CGS. Essa iniciativa tem como um dos principais agente impulsionador a exploração e produção de petróleo e gás na camada do pré-sal no litoral brasileiro. Entretanto, devido a relação da tecnologia CGS com a indústria petrolífera, outros setores, como o petroquímico, não despertaram para o uso dessa tecnologia como uma ação de mitigação dos GEE emitidos. Isso seria de grande importância para o estabelecimento do marco regulatório dessa tecnologia. Se por um lado o setor industrial petrolífero, especialmente a Petrobras, já está se antecipando para a possível utilização da tecnologia do CGS, por outro lado o arcabouço regulatório brasileiro não tem uma estrutura regulatória que possa ser aplicada a esta tecnologia. Haja vista que o marco regulatório existente do setor de petróleo e gás natural não foi concebido com a intenção de regular a utilização de tal tecnologia. Outro fator que pode acelerar as decisões quanto ao estabelecimento do marco regulatório no Brasil para o CGS é a aprovação de uma metodologia de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) junto a United Nations Framework Convention on Climate Change - UNFCCC. A possibilidade de inclusão de projetos de CGS como MDL foi discutida, inicialmente, na primeira sessão da 11ª Conferência das Partes da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (COP 11) e na 1ª Reunião das Partes do Protocolo de Quioto (MOP 1) em dezembro de 2005 em Montreal/Canadá, quando ficou decidido: organizar uma oficina sobre estas questões em maio de 2006; solicitar submissões pelas partes em CGS, como atividades de projetos de MDL, abordando questões como relatos das prestações de contas dos limites dos projetos, fugas e permanência; o Executive Board (EB) dos MDLs, considerar propostas para novas metodologias de projetos com CGS, e; considerar todo o material já desenvolvido nos encontros passados para a tomada de decisão. Em dezembro de 2006, em Nairóbi na COP 12/MOP2 foi decidido que seria necessário mais tempo para considerar, cuidadosamente, as questões referentes à adoção de uma metodologia do CGS como MDL (IEA, 2007). Na reunião de Polznan na Polônia (COP 14/ MOP 4), ocorrida em dezembro de 2008, continuou-se a discussão sobre a proposta de uma metodologia de MDL para o CGS. Destacase que a proposta apresentada para a metodologia abrange o armazenamento do CO 2 nas seguintes formações geológicas: aqüíferos salinos, campos depletados de óleo e gás e a injeção em locais onshore e offshore. Ficam fora desta metodologia o armazenamento em oceanos e as tecnologias de recuperação avançadas de hidrocarbonetos. As definições, quanto à aprovação da metodologia, foram novamente postergadas para a reunião em Copenhague UNFCCC, 2009). Em Copenhague, dezembro de 2009 (COP 15/MOP 5), foi reconhecida a importância do CGS como uma tecnologia de redução possível, tendo em conta as preocupações relacionadas às seguintes questões pendentes, nomeadamente: não-permanência, incluindo o tempo de permanência a longo prazo; medição, notificação e verificação; impactos 5

6 ambientais; os limites do projeto; Direito Internacional; responsabilidades; o potencial de resultados perversos; segurança, e; cobertura de seguro e indenização por danos causados por infiltração ou vazamento (UNFCCC, 2009). Entretanto nenhuma decisão relevante foi tomada. É importante destacar que metodologias de MDL para o CGS já foram apresentadas à UNFCCC, como as da empresa Shell para projetos situados no Vietnã e na Malásia (IEA, 2007). O artigo Este artigo propõe uma estrutura regulatória no Brasil para o uso da tecnologia CGS. Para tanto, ele foi desenvolvido contendo, inicialmente, esta introdução, um tópico referente à metodologia científica e a base bibliográfica e tem como principais resultados alcançados a proposta das etapas do projeto de CGS para o Brasil e o seu modelo regulatório, ajustados à realidade do país. O artigo é finalizado com uma parte direcionada para discussões e outra para a sua conclusão. METODOLOGIA A metodologia deste trabalho tem como base a pesquisa bibliográfica sobre o tema e a análise comparativa. Inicialmente foi realizada a pesquisa junto às propostas internacionais para a regulação do CGS e do arcabouço legal e regulatório brasileiro da indústria do petróleo e gás. Por fim, foi apresentada uma proposta para a regulação do CGS no Brasil e respectiva conclusão e recomendações. Propostas Internacionais de regulação do CGS Devido à necessidade de reduzir as emissões de CO 2 na atmosfera, alguns países desenvolvidos já estruturaram os seus sistemas regulatórios do CGS. Isso em virtude da contribuição deles nas emissões mundiais de CO 2. Segundo a IEA (2009), em 2007, os 30 países mais ricos que participam da Organisation for Economic Co-operation and Development - OECD contribuíram com 44,9% de todas as emissões mundiais de CO 2. Este montante é extremamente representativo na quantidade total de emissões mundiais de 2007, que foi de milhões de toneladas de CO 2. Dentre os países desenvolvidos, em relação ao sistema regulatório do CGS, destacamse os Estados Unidos e a Austrália e o bloco econômico da União Européia. Nos Estados Unidos, a atividade de injeção de substâncias e resíduos no subsolo é realizada há mais de 50 anos. Esta prática é entendida como essencial para muitas atividades humanas, incluindo a produção petrolífera, a produção química, a produção alimentar, a produção industrial e mineral. Segundo o inventário FY 2000 National Injection Well, atualmente, existem mais de poços com substâncias injetadas no país (ESTADOS UNIDOS, 2002). Nas últimas décadas, devido à atividade de injeção, muitos Estados, Territórios e o próprio Governo Federal dos Estados Unidos desenvolveram programas e métodos para a proteção das fontes subterrâneas de águas potáveis. É neste contexto que o Governo Federal dos Estados Unidos delegou a U.S. Environmental Protection Agency - EPA o desenvolvimento de padrões mínimos da atividade de injeção de substâncias no subsolo. Em 1979, foram estabelecidos os regulamentos do Underground Injection Control Program - UIC, que não impõem exigências jurídicas aos Estados ou Territórios. Ele resume prescrições legais ou regulamentares. Inclusive, ele é enfático quanto à conservação do poder discricionário para adotar abordagens, caso-a-caso, que difere do documento se for necessário. 6

7 Em 25 de julho de 2008, a EPA apresentou uma proposta para a regulação de injeção do CO 2 em reservatórios geológicos. Ela propõe que, inicialmente, a injeção de CO 2 seja enquadrada em uma categoria existente de injeção de substâncias, pois ainda estaria em fase de projeto-piloto e, após a sua utilização em larga escala, fosse criada uma categoria específica para o CO 2 (ESTADOS UNIDOS, 2008), Já na Austrália, o Governo Federal estabeleceu e publicou em 25 de novembro de 2005, por intermédio do Ministerial Council on Mineral and Petroleum Resources - MCMPR Os Princípios Orientadores do Dióxido de Carbono para a Captura e Armazenamento Geológico. A publicação do MCMPR tem o objetivo de apresentar os Princípios Orientadores para que seja alcançado um padrão mínimo nacional das atividades de CGS em cada Estado da Federação australiana. Ele aborda seis questões-chaves fundamentais de um sistema regulatório, são elas: processos de avaliação e aprovações; acesso e direitos de propriedade; transporte; acompanhamento e verificação; responsabilidades operacionais e de pósencerramento; e as questões financeiras (AUSTRÁLIA, 2005). Para dar suporte às atividades de CGS off-shore, o Governo Federal da Austrália desenvolveu emendas à legislação petrolífera existente (Commonwealth Offshore Petroleum Act OPA) tendo como objetivo fornecer acesso e direitos de propriedade do CGS em águas australianas, no intuito de garantir que as atividades sejam desenvolvidas em coerência com os princípios orientadores para regulamentar o CGS (AUSTRÁLIA, 2009). Alguns Estados da Federação Australiana já estabelecem algumas questões regulatórias do CGS em suas legislações, é o caso das leis: The South Australian Petroleum Act 2000 do Estado da Australian South e da Queensland Petroleum and Gas (Production and Safety) Act 2004 do Estado da Queensland, que tratam o transporte e armazenamento de substâncias em reservatórios naturais, incluindo o CO 2. Entretanto, o Estado que mais avançou na elaboração de uma regulação específica para o CGS foi o de Victória (VICTORIA, 2008). O bloco econômico formado pelos países da Europa teve a proposta de sua regulação para o CGS apresentada em janeiro de Ela é denominada de Proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho Relativa à Armazenagem Geológica de Dióxido de Carbono, datada de 23 de janeiro de 2008 (CCE, 2008). A proposta da União Européia teve como principal motivação e objetivos: A eficiência energética e as energias renováveis são, a longo prazo, as soluções mais sustentáveis, no que respeita quer à segurança do aprovisionamento quer ao clima. Todavia, se não aproveitarmos também a possibilidade de capturar o dióxido de carbono das instalações industriais e o armazenar em formações geológicas (...), não conseguiremos reduzir em 50% até 2050 as emissões de CO 2 a nível da União Europeia ou no mundo. Nos próximos 10 anos, proceder-se-á à substituição de cerca de um terço da capacidade energética existente na Europa com base no carvão. A nível internacional, o consumo de energia da China, da Índia, do Brasil, da África do Sul e do México fará aumentar drasticamente a procura mundial, que deverá ser satisfeita, em grande parte, com combustíveis fósseis. O presente quadro jurídico destina-se a garantir que a captura e a armazenagem de CO 2 sejam uma opção de atenuação viável e se processem com segurança e responsabilidade [sic]. (CCE, 2008). Segundo a Directiva da União Européia, a obrigatoriedade do CGS estimula uma absorção mais célere, mas a um custo adicional substancial; entregue às regras do mercado do carbono, o CGS será adotado se e quando for economicamente rentável. Foi decidido não tornar o CGS obrigatório na fase atual (CCE, 2008). 7

8 Nos dias 11 e 12 de dezembro de 2008, a Comunidade Européia, em virtude da crise econômica mundial, rediscutiu os compromissos da União Européia de combate às mudanças climáticas. O documento n o 17215/08 do Conselho da União Européia, denominado Energia e Mudanças Climáticas Elementos do Compromisso Final apresenta os novos compromissos da união, contendo metas específicas para cada país (CONSELHO DA UNIÃO EUROPÉIA, 2008). Como desdobramentos desta reunião, foram aprovados alguns textos propostos para regulações específicas voltadas para as questões de mudanças climáticas pelo Parlamento Europeu. Em 17 de dezembro de 2008, o Parlamento Europeu divulgou os textos das regulações aprovados. Dentre estes textos, está a aprovação do texto, por meio do processo de codecisão: primeira leitura, da regulação para o armazenamento geológico de CO 2 (PARLAMENTO EUROPEU, 2008). O arcabouço Legal e Regulatório Brasileiro do Petróleo As atividades de exploração, desenvolvimento e produção da indústria do petróleo e gás natural no Brasil são monopólio da União, estabelecido na Constituição de Em 1995 foi aprovada a Emenda Constitucional nº 9, que flexibiliza o monopólio da União para as atividades de exploração, desenvolvimento e produção de petróleo e gás natural. Em consonância com a Emenda Constitucional nº 9, em 06 de agosto de 1997, o Congresso Nacional aprovou a Lei nº 9.478/97, denominada de Lei do Petróleo, que dispõe sobre a política energética nacional e implementa outras medidas. Essa Lei estabelece também as condições para o exercício das atividades econômicas abrangidas pelo monopólio da União, concernentes à importação e exportação de Petróleo e Gás Natural, ao Refino de Petróleo, ao Processamento de Gás Natural e ao Transporte de Petróleo e Gás Natural e seus derivados. A Lei do Petróleo estabelece a estrutura organizacional governamental para a regulação da indústria do petróleo e gás natural. Ela criou o Conselho Nacional de Política Energética CNPE com a atribuição de propor políticas nacionais e medidas específicas dirigidas ao aproveitamento racional das fontes de energia, visando à efetivação dos objetivos da Política Energética Nacional. Como autoridade competente para regular, contratar e fiscalizar as atividades econômicas da indústria do petróleo e gás natural, a Lei do Petróleo, também criou a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis ANP. À ANP também cabe elaborar os editais e promover as licitações para a concessão dos direitos de exercício de atividades de exploração, desenvolvimento e produção de petróleo e gás natural. Sendo assim, a ANP celebra os contratos entre ela e os concessionários e cabe também a ela fiscalizar a execução dos mesmos. A indústria brasileira do petróleo e gás natural tem como principais instrumentos regulatórios as resoluções, portarias, editais e contratos emitidos pela ANP e resoluções do CNPE. O atual regime de contratação é o de concessão, entretanto, com as novas descobertas a tendência é que seja estabelecido o regime de partilha de produção, específico para a região do Pré-sal. Estabelecendo assim, dois tipos de regime de contratação para a indústria do petróleo no Brasil. Para compor o arcabouço legal referente à indústria de petróleo e gás natural, o Governo Federal do Brasil, em 04 de março de 2009, aprovou a lei Nº Esta lei é voltada especificamente para as atividades relativas ao transporte de gás natural, de que trata o art. 177 da Constituição Federal, bem como sobre as atividades de tratamento, processamento, estocagem, liquefação, regaseificação e comercialização de gás natural. 8

9 Conforme já relatado anteriormente, é importante destacar a inexistência no arcabouço regulatório brasileiro da indústria do petróleo e gás natural de controles estabelecidos para a injeção, inspeção e monitoramento do armazenamento geológico do CO 2. RESULTADOS Proposta da estrutura para projetos de CGS no Brasil A definição das etapas de um projeto de CGS é o início para o estabelecimento da estrutura regulatória desta tecnologia. Para uma melhor compreensão da dinâmica das etapas, a Figura 01 busca ilustrar o contexto de um projeto de CGS. No primeiro cenário a situação apresentada é de um parque industrial sem a existência de um projeto de CGS. No segundo cenário a existência do projeto de CGS é representada em suas diversas etapas. Propriedade do emissor ele pode capturar e fazer o que achar melhor Papel do Estado: Regular as emissões de CO 2 e conceder direitos ao terceiro Concessionário responsável pelas execução das etapas e o CO 2 de propriedade do Estado CAPTURA TRANSPORTE INJEÇÃO E MONITO- RAMENTO CO 2 armazenado de propriedade do Estado PÓS ENCERRA- MENTO City Gate Cenário Base Cenário com o Projeto de CGS Figura 01 Ilustração dos cenários antes e depois da implantação de um projeto de CGS. Além das etapas ilustradas na Figura 01 existem outras que também foram identificadas como importantes num projeto de CGS. Segue a identificação e as definições sugeridas para estas etapas: Levantamento de Informações Técnicas (acervo) - informações prévias que a autoridade competente detém sobre assuntos relacionados com o CGS. Projeto - etapa de elaboração e desenvolvimento do projeto de CGS que pode ser feita pela própria equipe da autoridade competente indicada ou por empresa contratada ou pelo operador. Outra seqüência para a realização de um projeto de CGS é a que uma empresa emissora de CO 2 elabora o projeto e apresenta à Autoridade Competente Indicada. Captura 1 - etapa de um projeto de CGS que abrange desde a separação do CO 2 na fonte estacionária, sua compressão e envio a um city gate (quando existir). Transporte - etapa de um projeto de CGS que envolve o envio do CO 2 do city gate (quando existir) para o local de injeção, podendo ser feito por diversos tipos de moldais logístico (dutos, caminhões, navios, trens e outros). Injeção - etapa de um projeto de CGS que envolve o início da introdução do CO 2 no reservatório geológico até o seu término. 1 A existência desta etapa caracteriza o projeto como sendo de um projeto de CCS ao invés de CGS. Contudo, como o foco deste artigo é o CGS a nomenclatura utilizada para o projeto continuará sendo CGS. 9

10 Monitoramento pós-injeção - etapa de um projeto de CGS, iniciada posteriormente ao encerramento da etapa de injeção do CO 2 no reservatório geológico, caracterizada pelo acompanhamento do comportamento do reservatório geológico com o CO 2 injetado pelo Operador. Esta etapa tem um tempo determinado e é de responsabilidade da empresa que realizou a injeção. Pós encerramento - etapa de um projeto de CGS, caracterizada pela transferência de responsabilidade da área onde foi injetado o CO 2, do Operador para a autoridade competente indicada. É composta por atividades de monitoramento e inspeção. Não tem prazo determinado. Existem questões em um projeto de CGS que precisam estar muito bem definidas e estabelecidas no marco regulatório antes da execução do projeto. Dentre elas pode-se destacar o direito a propriedade do CO 2 armazenado e a responsabilidade após o armazenamento. Para a proposta apresentada neste artigo, o direito de propriedade do CO 2 armazenado é do Estado e a responsabilidade após o armazenamento é da Autoridade Competente Indicada e das empresas participantes do projeto de CGS. Após a definição das etapas que compõem um projeto de CGS, a Figura 02 apresenta a possível relação com as esferas governamentais. Ressaltando-se que as esferas governamentais se resumiram a Federal e a Estadual. Esta seleção se deu em função dos marcos regulatórios estabelecidos na Constituição, na Lei do Petróleo e na Lei do Gás. CONCEPÇÃO DO PROJETO Edital Licitação Contrato Desenvolvimento Etapa conduzida pela Autoridade Competente Indicada Federal com participação ativa da Autoridade Competente Indicada Estadual CAPTURA TRANSPORTE INJEÇÃO E MONITO- RAMENTO PÓS ENCERRA- MENTO City Gate Etapa Regulada pela Autoridade Competente Indicada Estadual Etapas Reguladas pela Autoridade Competente Indicada Federal Figura 02 Etapas do Projeto de CGS e a relação com as Autoridades Competentes Indicadas. É importante destacar a diferença estabelecida neste artigo entre Autoridade Competente (AC) e Autoridade Competente Indicada (ACI). A Autoridade Competente é toda autoridade que tem algum tipo de interferência nas etapas de um projeto de CGS, seja pela necessidade de emissão de licenças ou qualquer outro tipo de instrumento governamental e/ou fiscalizações. Já a Autoridade Competente Indicada é aquela nomeada para conduzir um projeto ou etapas de um projeto. Cada esfera governamental deverá ter uma Autoridade Competente Indicada para a condução ou participação em um projeto de CGS. As competências das Autoridades Competentes Indicadas deverão ser estabelecidas em uma lei específica e as questões infra- 10

11 legais deverão ter regulações desenvolvidas pelas Autoridades Competentes Indicadas tanto da esfera Federal como da Estadual. As ações da Autoridade Competente Indicada em um projeto de CGS deverão ter caráter decisório de cunho técnico (inclusive para a detenção de conhecimento), financeiro e fiscal. Além da responsabilidade da condução do projeto de CGS, após a transferência da responsabilidade pela empresa operadora que realizou os serviços de injeção. Conseqüentemente, a Autoridade Competente Indicada conduzirá todas as ações de manutenção e monitoramento do projeto para garantir a sua confiabilidade. A independência da Autoridade Competente Indicada é um fator crítico em um projeto de CGS. É fato que as ações da Autoridade Competente Indicada envolverão tanto o poder governamental quanto a iniciativa privada, instituições não-governamentais e a própria sociedade e, para que a condução de um projeto de CGS seja realizada sem qualquer interferência, sua independência é um ponto que merece destaque. Proposta de regulação para projetos de CGS no Brasil Para o melhor entendimento da aplicação da proposta de regulação apresentada por este artigo, para os projetos de CGS no Brasil, foi elaborado o seu detalhamento ilustrado na Figura 03. É importante destacar que esta proposta teve como referência a regulação atual brasileira para a exploração e produção de petróleo e gás, além da regulação ambiental vigente. Na proposta apresentada neste artigo o processo do CGS foi dividido em quatro etapas, denominadas de Projeto/Pesquisa, Armazenamento de CO 2, Monitoramento Pós Injeção e Pós Encerramento. A etapa de Projeto/Pesquisa é direcionada para a elaboração do projeto de CGS e suas atividades iniciais. Nela, está inserida uma fase de pré-projeto na qual faz parte todo o processo licitatório do projeto de CGS. Ela contém as responsabilidades financeiras (seguros e sanções) e ambientais, principalmente com relação às licenças. A operação, nesta etapa, está relacionada com os primeiros estudos sísmicos (se necessários) e testes no reservatório para a injeção. Em todas as etapas, a necessidade de apresentação de relatórios de acompanhamento é crítica. Nas etapas em que existe a figura de um Operador, os relatórios deverão ser apresentados à Autoridade Competente Indicada que deverá aprová-los ou não. Esta etapa poderá ser realizada por uma empresa proponente de um projeto de CGS, que deverá apresentá-lo a Autoridade Competente Indicada que julgará a sua relevância e aprovação. A segunda etapa é composta pelo início do armazenamento em escala do CO 2 no reservatório. Para tanto, todas as instalações já devem estar prontas, assim como a obtenção das licenças de operação. Nesta etapa, também são necessárias novas garantias financeiras (seguros e sanções). Além dos relatórios de acompanhamento, o Operador deverá apresentar o Programa Anual de Trabalho, no qual deverá constar o conjunto de atividades a serem realizadas no decorrer do ano, e o Programa Anual de Armazenamento no qual o operador deverá discriminar as previsões de armazenagem, oriundas do processo de armazenamento de cada local/área. Nesta etapa, todo o monitoramento será feito pelo Operador cabendo às Autoridades Competentes as inspeções e fiscalizações. A terceira etapa, denominada de Monitoramento Pós Injeção, é caracterizada pelo encerramento das atividades de injeção do CO 2 no reservatório geológico e a transferência da responsabilidade do Operador para a Autoridade Competente Indicada. Esta transferência é caracterizada pelo documento que representa o aceite do encerramento. A partir da assinatura 11

12 deste documento, o Operador não tem mais responsabilidades sobre o armazenamento, cabendo à Autoridade Competente Indicada dar continuidade às atividades necessárias. Por fim, a etapa de Pós Encerramento, na qual existem as operações de manutenção do reservatório, principalmente no poço, os monitoramentos necessários e a elaboração de relatório de acompanhamento. Tudo isso a ser realizado pela Autoridade Competente Indicada ou um terceiro. Nesta etapa, serão mantidas todas as inspeções necessárias para a verificação das condições do reservatório e do meio ambiente (lençóis freáticos e fauna e flora da superfície, dentre outros) a serem realizadas por demais Autoridades Competentes. Pré-projeto Projeto/Pesquisa Armazenamento do CO 2 Monitoramento Pós Injeção Pós Encerramento Proposta de Projeto de CGS (ACI) Estudo de Viabilidade Técnica e Econômica e apresentação de propostas Licitação para concessão de armazenamento da área selecionada Plano de Desenvolvimento Seguro/Cauções para o armazenamento Monitoramento Inspeções/ Fiscalizações (ACI e AC s) Transferência de responsabilidade para Autoridade Competente Indicada Relatórios de Acompanhamento Seguro/Cauções para Pesquisa/ Exploração Documentação prévia para a Autoridade Competente Ambiental Licenças das Autoridades Competentes (Prévia, Instalação, outras) Análise pela ACD: -Aprovação, -Solicitação de Ajustes ou -Reprovação N Operação Plano de Avaliação Certidões das Autoridades Competentes Fase Aprovada? (ACI) Relatórios de Acompanhamento S Programa Anual de Trabalho Licenças das Autoridades Competentes (Instalação, Operação, outras) Análise pela ACI: -Aprovação, -Solicitação de Ajustes ou -Reprovação Programa Anual de Armazenamento Documentação prévia para a Autoridade Competente Ambiental N Operação Fase Aprovada? (ACI) Relatórios de Acompanhamento S Análise pela ACI: -Aprovação, -Solicitação de Ajustes ou -Reprovação Operações de Encerramento (técnicas, contábeis e jurídicas) Seguro/Cauções para o Encerramento Relatórios de Acompanhamento N Aceite do Encerramento Monitoramento Legenda: Operações Pós encerramento Inspeções (demais AC s) Atividades da ACI - Autoridade Competente Indicada Atividades do Concessionário. Atividades das AC s - Autoridades Competentes. Inspeções/ Fiscalizações (ACI e AC s) Monitoramento Inspeções/ Fiscalizações (ACI e AC s) Fase Aprovada? (ACI) Figura 03 Representação das atividades previstas em um projeto de CGS para o Brasil, suas seqüências, etapas e responsabilidades. DISCUSSÕES S A aprovação de um marco regulatório específico para o CGS no Brasil é um fator crítico para o maior controle das atividades envolvendo esta tecnologia. Itens de extrema relevância são apresentados a seguir e devem ser contemplados na regulação do CGS no Brasil. Alguns destes itens têm caráter universal e outros têm um caráter específico para a regulação brasileira do CGS. Muitas das situações destacadas foram contempladas nas propostas de regulações internacionais existentes para o CGS. Como a proposta para a regulação do CGS no Brasil, apresentada neste artigo, seguiu a estrutura atual estabelecida para a indústria do petróleo e gás natural no país, com isso, faz-se necessária a elaboração e aprovação de uma lei voltada para o CGS no Brasil. Esta lei deve apresentar definições específicas, determinar as relações entre as autoridades competentes, nomear as autoridades competentes indicadas para conduzir o CGS no país e conter a base para que seja desenvolvida toda a regulação infra legal necessária. 12

13 Uma questão que precisa ser abordada e definida nesta lei é o direito à propriedade do CO 2 durante as etapas de armazenamento e monitoramento pós injeção. Outra questão também importante é a especificação da substância a ser injetada. As propostas de projeto de CGS devem ser iniciadas pela autoridade competente indicada com a identificação de uma área emissora formada por fontes estacionárias, análise da melhor forma de transporte e a seleção inicial dos locais. Sendo que, caberá ao operador a apresentação do estudo de viabilidade técnica e econômica desta proposta de projeto. Caso a proposta de um projeto for apresentada por uma empresa ela deverá ser aprovada pela Autoridade Competente Indicada. As funções e responsabilidades de cada ator na estrutura de um projeto de CGS devem estar muito bem definidas. As principais fontes de recursos no sistema regulatório para o CGS seriam a cobrança de taxas ou impostos dos emissores de CO 2 e a obtenção de possíveis créditos de carbono provenientes dos projetos de CGS. Os recursos deveriam ser vinculados às autoridades competentes indicadas assim como a sua prestação de contas. A estrutura necessária para a regulação do CGS não pode ter impacto significativo no valor total de um projeto de CGS nem no valor do CO 2 armazenado. Esta é uma premissa que deve ser seguida durante toda a estruturação do sistema regulatório do CGS no Brasil e na sua execução. Estes custos não podem ser empecilho para a concepção e operação de um projeto de CGS e não devem ser item crítico para a Autoridade Competente Indicada, nem para o emissor, quanto menos para o Operador envolvido em um projeto de CGS. A citação da existência de CO 2 armazenado no documento de posse das propriedades que estão localizadas em áreas dos projetos de CGS deve ser uma ação prevista na regulação do CGS no Brasil. A seleção do local onde será feita a armazenagem do CO 2 é uma questão relevante em um projeto de CGS. Existem critérios técnicos devido às características do CO 2 relativas à seleção do local que precisam ser levados em consideração, como sua topografia (vales e depressões são potenciais acumuladores de CO 2 ) e a falta de ventos constantes que ajudaria a dissipar o CO 2 em casos de vazamentos ou fugas. As questões sócio-econômicas dos locais também devem ser levadas em consideração. É necessário estabelecer um limite mínimo das quantidades totais de injeção de CO 2 num reservatório geológico para que um projeto seja considerado um projeto de CGS. Um exemplo que pode ser tomado como referencia é o da proposta da União Européia, que estipula uma quantidade mínima de toneladas. Esta medida se faz necessária para que atividades como as de recuperação avançada de hidrocarbonetos, que não têm a finalidade de armazenamento geológico de CO 2 e sim de tecnologias de recuperação de hidrocarbonetos, não sejam consideradas como CGS. Contudo, elas poderão ser consideradas se forem previamente planejadas para atender às especificações de um projeto de CGS após a recuperação dos hidrocarbonetos existentes. A necessidade de pagamento ao proprietário da posse das terras, assim como, aos Estados e Município é uma questão relevante na regulação do CGS e precisa ser analisada e tratada claramente. A princípio, devido à proximidade com a indústria do petróleo, pode-se aproveitar o que atualmente é praticado, estabelecendo um paralelo com os royalties e demais impostos pagos. Para as situações em que a injeção do CO 2 é utilizada para a recuperação de hidrocarbonetos, deve-se manter o vinculo dos pagamentos a serem feitos com a produção do óleo ou gás. Já para a implantação de um projeto específico de CGS, caracterizado 13

14 exclusivamente pela injeção do CO 2 no reservatório geológico, deve-se relacionar os pagamentos de impostos e royalties à tonelada de CO 2 injetada. É certo que estes pagamentos deverão ser feitos pela autoridade competente indicada, gestora do projeto, e vinculado ao volume de CO 2 injetado no reservatório geológico. Outros tipos de benefícios como isenção de impostos para o Município que abrigar um projeto de CGS também podem ser aplicados. A definição do prazo ao qual o Operador terá responsabilidade sobre a injeção realizada é outro ponto importante a ser contemplado na regulação do CGS. Em função do longo período de duração do armazenamento geológico do CO 2, a proposta da União Européia estabeleceu um período de 30 anos de responsabilidade para o Operador. Todavia, faz-se necessária uma análise para o estabelecimento destes prazos em virtude das peculiaridades e contexto do Brasil. É importante destacar que a proposta da regulação brasileira para o CGS deve prever situações em que os cenários estabelecidos sejam os piores possíveis. Ela precisa descrever mecanismos claros quanto a fugas e as piores conseqüências que estas fugas podem acarretar; falência de Operadores; parada de um projeto por motivos de força maior; a extinção das Autoridades Competentes Indicadas; dentre outros. CONCLUSÕES Neste artigo, foi levantada e discutida a necessidade da regulação da tecnologia CGS e sua aplicação, tendo como principal resultado a apresentação de um modelo regulatório para o CGS no Brasil. A sugestão da estrutura proposta para a regulação do CGS teve, como propósito, o aproveitamento de toda a estrutura legal existente e a aplicação, com os seus devidos ajustes, para a regulação desta nova tecnologia. Para tanto a regulação da indústria do petróleo foi um referencial para o desenvolvimento do modelo proposto. A elaboração e aprovação de uma lei específica que estabelecesse o marco legal e regulatório para as atividades de injeção de CO 2 em reservatórios geológicos no país é um passo necessário a ser dado. Assim como, as definições quanto as Autoridades Competentes a serem envolvidas em um projeto de CGS e as Autoridades Competentes Indicadas das esferas Federal e Estadual que teriam a responsabilidade de conduzir as ações relacionadas ao CGS no país. O estabelecimento de um sistema regulatório bem estruturado é o primeiro passo para o alcance da confiança da sociedade nesta tecnologia e para que haja um ambiente institucional propício ao recebimento de investimentos. E deve ter como objetivo a utilização de uma tecnologia que busca a minimização das conseqüências das atividades humanas junto aos condutores das mudanças climáticas. REFERÊNCIAS AUSTRÁLIA. Carbon Dioxide Capture and Geological Storage Australian Regulatory Guiding Principles. Canberra, p. AUSTRÁLIA. Offshore Petroleum and Greenhouse Gas Storage Act Canberra, p. BRASIL. Contrato de Concessão para Exploração, Desenvolvimento e Produção de Petróleo e Gás Natural (Minuta do contrato da décima rodada). [S.n]. [S.l.] BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil - Texto consolidado até a Emenda Constitucional nº 56 de 20 de dezembro de Brasília, DF: Senado Federal, p. 14

15 BRASIL. Plano Nacional Sobre Mudança do Clima PNMC. Brasília, DF, 01 dez p. BRASIL. Lei Nº 9.478, de 06 de agosto de Diário Oficial [da República Federativa do Brasil], Brasília, DF, 07 ago P BRASIL. Lei Nº , de 04 de março de Diário Oficial [da República Federativa do Brasil], Brasília, DF, 05 mar P. 1. BRASIL. Lei nº , de 29 de dezembro de Política Nacional de Mudança Climática. Diário Oficial [da República Federativa do Brasil]. Brasília, DF, 29 dez Seção 1 - Edição Extra, P BRASIL. Inventário Brasileiro das Emissões e Remoções Antrópicas de Gases de Efeito Estufa Informações Gerais e Valores Preliminares. Brasília, DF, 30 nov p. COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPÉIAS - CCE. Proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho Relativa à Armazenagem Geológica de Dióxido de Carbono. Bruxelas: CCE, p. CONSELHO DA UNIÃO EUROPÉIA. Energy and climate change Elements of the final compromise. Bruxelas, p. DOOLEY, J. J. et al. Carbon Dioxide Capture and Geologic Storage - A Core Element of a Global energy Technology Strategy to Address Climate Change. Battelle Memorial Institute Battelle. Estados Unidos, [S.l], abr ESTADOS UNIDOS. 40 CFR Parts 144 and 146 Federal Requirements Under the Underground Injection Control (UIC) Program for Carbon Dioxide (CO 2 ) Geologic Sequestration (GS) Wells, Proposed rule. Federal Register, Washington, vol. 73, n. 144, 25 jul. 2008, p ESTADOS UNIDOS. Technical program overview: underground injection control regulations. Federal Register, Washington, vol. 73, n. 144, 25 jul. 2008, p INTERGOVERNMENTAL PANEL ON CLIMATE CHANGE IPCC. IPCC Special Report on Carbon Dioxide Capture and Storage. Cambrige: Cambridge University Press p. INTERNATIONAL ENERGY AGENCY - IEA. Energy Technology Perspectives 2006: Scenarios & Strategies to 2050 in Support of the G8 Plan of Action. Paris: Stedi Media p. INTERNATIONAL ENERGY AGENCY - IEA. Legal Aspects of Storing CO 2 Update e Recommendations. Paris p. INTERNATIONAL ENERGY AGENCY IEA Greenhouse Gas R&D Programme IEA GHG. ERM - Carbon Dioxide and Storage in the clean development mechanism 2007/TR2. Cheltenham, abr p. INTERNATIONAL ENERGY AGENCY IEA. Carbon capture and storage in the CDM. Paris, 22 nov INTERNATIONAL ENERGY AGENCY - IEA. Geologic Storage of Carbon Dioxide Staying Safely Underground. IEA Greenhouse Gas R&D Programme. Cheltenham, jan p. INTERNATIONAL ENERGY AGENCY - IEA. Key World Energy Statistics Paris p. 15

16 INTERNATIONAL RISK GOVERNANCE COUNCIL - IRGC. Policy Brief - Regulation of Carbon Capture and Storage. Geneva, fev p. NATIONAL ENERGY TECHNOLOGY LABORATORY - NETL. International Carbon Capture and Storage Projects Overcoming Legal Barriers. Estados Unidos, 23 jun p. PARLAMENTO EUROPEU. Textos Aprovados. P6_TA-PROV(2008)12-17, edição provisória, PE [S.l.], 17 dez p. PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO - PNUD. Relatório de Desenvolvimento Humano 2007/2008, Combater as alterações climáticas: Solidariedade humana num mundo dividido. Coimbra: Edições Almedina p. UNITED NATIONS FRAMEWORK CONVENTION ON CLIMATE CHANGE UNFCCC. Draft decision/cmp.5 - Further guidance relating to the clean development mechanism. Copenhagen, Dec UNITED NATIONS FRAMEWORK CONVENTION ON CLIMATE CHANGE UNFCCC. Report of the Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Kyoto Protocol on its fourth session, held in Poznan from 1 to 12 December Poznan, Mar VICTORIA. Department of Primary Industries - DPI. A Regulatory Framework for the Long-Term Underground Geological Storage of Carbon Dioxide in Victoria. Melborne, jan