DEMOCRACIA E CONTROLE SOCIAL: A DENÚNCIA AO TRIBUNAL DE CONTAS DA BAHIA COMO INSTRUMENTO DE ACCOUNTABILITY

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1 ROBERTO CARLOS BRITO DO LAGO DEMOCRACIA E CONTROLE SOCIAL: A DENÚNCIA AO TRIBUNAL DE CONTAS DA BAHIA COMO INSTRUMENTO DE ACCOUNTABILITY Salvador Bahia 2008

2 1 ROBERTO CARLOS BRITO DO LAGO DEMOCRACIA E CONTROLE SOCIAL: A DENÚNCIA AO TRIBUNAL DE CONTAS DA BAHIA COMO INSTRUMENTO DE ACCOUNTABILITY Dissertação apresentada à banca examinadora do Curso de Mestrado em Políticas Sociais e Cidadania da Universidade Católica do Salvador, como exigência parcial para obtenção do título de mestre em Políticas Sociais e Cidadania. Orientador: Professora Dra. Denise Vitale Salvador Bahia 2008

3 UCSAL. Sistema de Bibliotecas. Setor de Cadastramento. L177 Lago, Roberto Carlos Brito do Democracia e controle social: a denúncia ao Tribunal de Contas da Bahia como instrumento de accountability /. Salvador: UCSAL/ Superintendência de Pós- Graduação, f. il. Inclui Referências Orientadora: Professora Dra. Denise Vitale Dissertação(Mestrado) Políticas Sociais e Cidadania 1. Democracia 2.Controle Social 3.Denúncia 4.Accountability 5.Tribunal de Contas

4 ROBERTO CARLOS BRITO DO LAGO DEMOCRACIA E CONTROLE SOCIAL: A DENÚNCIA AO TRIBUNAL DE CONTAS DA BAHIA COMO INSTRUMENTO DE ACCOUNTABILITY Dissertação apresentada à banca examinadora do Curso de Mestrado em Políticas Sociais e Cidadania da Universidade Católica do Salvador, como exigência parcial para obtenção do título de mestre em Políticas Sociais e Cidadania. Salvador, 6 de junho de Profa. Dra. Denise Vitale (Orientadora) Mestrado Políticas Sociais e Cidadania (Ucsal). Presidente da Banca Profa. Dra. Isabela Cardoso de Matos Pinto Mestrado políticas Sociais e Cidadania (Ucsal) Componente da Banca Prof. Dr. Reginaldo de Souza Santos Universidade Federal da Bahia (Ufba) Componente da Banca

5 A Cláudia, Roberto e Leonardo. Aos meus alunos e ex-alunos do curso de Direito da Faculdade de Artes, Ciências e Tecnologia (FACET).

6 AGRADECIMENTOS Agradeço a Deus pela fé e coragem para desenvolver este trabalho. Aos meus pais, Roberto e Celeste, pelo estímulo e valorização à dedicação aos estudos e a minha formação, e as minhas irmãs pelo apoio. A todos os colegas, colaboradores e professores do Mestrado de Políticas Sociais e Cidadania da Universidade Católica do Salvador. Aos meus colegas do Tribunal de Contas da Bahia pelo apoio, críticas, correções, discussão, debates, dicas, leituras feitas e sugeridas e as inevitáveis e infindáveis revisões. Agradeço especialmente ao Conselheiro e Mestre Pedro Lino, que me despertou para a pesquisa com os seus questionamentos e comentários, ensinou-me com exemplos, e apoiou, desde o início, a realização do curso de Mestrado e desta pesquisa. Agradeço a minha esposa e meus filhos, Cláudia, Roberto e Leonardo, pela colaboração no trabalho e compreensão do tempo trocado. A minha orientadora Professora Doutora Denise Vitale, agradeço especialmente, por acreditar, concordar, debater, discordar, ensinar, orientar, dividir seu tempo, conhecimento e experiência com o meu trabalho.

7 Pacato Cidadão Skank Composição: Samuel Rosa e Chico Amaral Ô pacato cidadão, te chamei a atenção Não foi à toa, não C'est fini la utopia, mas a guerra todo dia Dia a dia não.

8 RESUMO Este trabalho versa sobre o controle democrático da Administração Pública, com uma pesquisa sobre a denúncia, no âmbito do Tribunal de Contas do Estado da Bahia, como instrumento de accountability. Accountability aqui, com o sentido da responsabilidade pela prestação de contas, associada à existência de mecanismos institucionais que permitam o controle dos recursos públicos. A Constituição Federal de 1988 apresenta, pela primeira vez, o instituto da denúncia como um dos institutos que permite a qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato, propor denúncia de irregularidade ou ilegalidade ao Tribunal de Contas, provocando o poder público na busca de ações corretivas do uso dos recursos públicos, sendo também, instrumento de participação do cidadão no controle da Administração Pública. Procuramos identificar quais os atores envolvidos na denúncia. Quem denuncia e quem é denunciado. Quais os temas abordados. Quantas denúncias foram oferecidas e analisadas no período. Quais as medidas adotadas pelo poder público ao tomar conhecimento dos fatos relatados pelo cidadão. Palavras-chave: Democracia. Controle social. Denúncia. Accountability. Tribunal de Contas.

9 ABSTRACT This work turns on the democratic control of the Public Administration, with a research on the denunciation, in the scope of the Court of Accounts of the State of the Bahia, as instrument of accountability. Accountability here, with the direction of the responsibility for the rendering of accounts, associated to the existence of institucional mechanisms that allow the control of the public resources. The Federal Constitution of 1988 presents for the first time the institute of the denunciation as one of the justinian codes that, association or union allow to any citizen, political party to consider denunciation of irregularity or illegality to the Court of Accounts, provoking the public power in the search of corrective actions of the use of the public resources, being also, instrument of participation of the citizen in the control of the Public Administration. We look for to identify to which the involved actors in the denunciation. Who denounces and who is denounced. Which the boarded subjects. How many denunciations had been offered and analyzed in the period. Which the measures adopted for the public power when taking knowledge of the facts told for the citizen. Key words: Democracy. Social control. Denunciation. Accountability. Court of Accounts.

10 LISTA DE GRÁFICOS 1 Denúncias apresentadas ao TCM Bahia Quantitativo de denúncias do TCE/BAHIA 2001 a Tempo transcorrido para deliberação das denúncias em plenário LISTA DE TABELAS 1 Denúncias apresentadas ao TCM BA Denúncias e representações apresentadas ao TCU Quantitativo de denúncias do TCE/BAHIA 2001 a Tempo transcorrido para deliberação das denúncias em plenário Objeto da denúncia Atores envolvidos na denúncia

11 LISTA DE SIGLAS 2ª CCE Segunda Coordenadoria de Controle Externo ADCT Atos das Disposições Constitucionais Transitórias AGE Auditoria Geral do Estado AL Assembléia Legislativa ALCA Área de Livre Comércio das Américas AMB Associação dos Magistrados Brasileiros AUDIN Auditoria Informatizada AUDIT Auditoria Interna BID Banco de Interamericano de Desenvolvimento BIRD Banco Internacional para Reconstrução e o Desenvolvimento CAR Companhia de Desenvolvimento e Ação Regional CAUC Cadastro Único de Convênios CE Constituição Estadual CEDASC Centro de Estudos e Desenvolvimento de Tecnologia para a Auditoria CEICE Centro de Treinamento e Estudos Interdisciplinares para o Controle Externo CF Constituição Federal CGU Controladoria-Geral da União CLP Comissão de Legislação Participativa CLT Consolidação das Leis Trabalhistas CMN Conselho Monetário Nacional CNBB Conferência Nacional dos Bispos do Brasil CNPJ Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica CONDER Companhia de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia CPI Comissões Parlamentares de Inquérito DEMOEX Democracy Experiment DIRAF Diretoria Administrativa-Financeira ESF Entidades de Fiscalização Superiores UE União Européia FAT Fundo de Amparo ao Trabalhador FGTS Fundo de Garantia por Tempo de Serviço FGV Fundação Getúlio Vargas FIA Fundação Instituto da Administração

12 FMI Fundo Monetário Internacional FPE Fundo de Participação dos Estados e Distrito Federal FPM Fundo de Participação dos Municípios FPTP First Past the Post FUNTEC Fundo de Modernização do Tribunal de Contas do Estado da Bahia GAO General Accounting Office HABITAT Programa de Assentamentos Humanos IDEA Instituto Internacional para a Democracia e a Assistência Eleitoral INTOSAI Organização Internacional de Entidades Superiores de Fiscalização IRB Instituto Ruy Barbosa LC Lei Complementar LDO Lei de Diretrizes Orçamentária LOA Lei Orçamentária Anual LRF Lei de Responsabilidade Fiscal MAJIA Movimento de Ataque Judicial à Imoralidade Administrativa MPOG Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. ONGs Organizações Não Governamentais ONU Organização das Nações Unidas OP Orçamento Participativo PGE Procuradoria Geral do Estado PIB Produto Interno Bruto PMDB Partido do Movimento Democrático Brasileiro PNAFE Programa de Modernização da Administração Financeira dos Estados. PNAGE Programa de Apoio à Modernização da Gestão e Planejamento dos Estados Brasileiros e do Distrito Federal PPA Plano Plurianual PROMOEX Programa de Modernização do Controle Externo dos Estados e Municípios ATRICON Associação dos Tribunais de Contas do Brasil PSC Partido Social Cristão PSDB Partido da social Democracia PT Partido dos Trabalhadores RCL Receita Corrente Líquida REDA Regime Especial de Direito Administrativo RI Regimento Interno

13 S T V Single transferable vote SEG Secretaria Geral SIAFI Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal SICOF Sistema de Informações Contábeis e Financeiras SOF Secretaria de Orçamento e Finanças STF Supremo Tribunal Federal STN Secretaria do Tesouro Nacional SUTEC Superintendência Técnica TCE Tribunal de Contas do Estado TCM Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia TCP/IP Transmission Control Protocol Protocolo de Controle de Transmissão e IP Internet Protocol Protocolo de Interconexão TCU Tribunal de Contas da União USP Universidade de São Paulo

14 SUMÁRIO INTRODUÇÃO CAPÍTULO 1 DEMOCRACIA: REPRESENTATIVA, DIRETA E PARTICIPATIVA TIPOS DE DEMOCRACIA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA INSTITUTOS DA DEMOCRACIA DIRETA EM VÁRIOS PAÍSES DEMOCRACIA PARTICIPATIVA CAPÍTULO 2 44 CONTROLE DEMOCRÁTICO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA AUDITORIA: INSTRUMENTO DE CONTROLE ACCOUNTABILITY CRITÉRIOS DE CLASSIFICAÇÃO DO CONTROLE TIPOS DE CONTROLE NO ÂMBITO DO ESTADO Controle público não-estatal CONTROLE SOCIAL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA O caso da Assembléia Legislativa da Bahia O caso dos cartões coorporativos PARTICIPAÇÃO POPULAR NA CONSTITUIÇÃO Formas de participação popular Participação na função jurisdicional Participação na função administrativa Orçamento Participativo CAPÍTULO 3 81 TRIBUNAL DE CONTAS: INSTITUIÇÃO DE CONTROLE EXTERNO ASPECTOS HISTÓRICOS DO TCE BAHIA ESTRUTURA E COMPOSIÇÃO Ouvidoria PESQUISAS E MODERNIZAÇÃO DO SISTEMA TRIBUNAIS DE CONTAS 89 CAPÍTULO 4 99 A DENÚNCIA NO ÂMBITO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA BAHIA PROCEDIMENTO DE INSTRUÇÃO DA DENÚNCIA NO TCU PROCEDIMENTO DE INSTRUÇÃO DA DENÚNCIA NO TCE

15 RELATÓRIO DA PESQUISA DENÚNCIA LIMITES E POSSIBILIDADES CONSIDERAÇÕES FINAIS REFERÊNCIAS APÊNDICE - PROCESSOS DE DENÚNCIAS DE 2001 A

16 15 INTRODUÇÃO Atualmente estamos assistindo, quase diariamente, a notícias que apontam para uma grave crise de ordem moral e ética na vida pública brasileira. Os poderes da República e as suas instituições passam pela falta de respaldo social e político em sua atuação, uma vez que estão permeados por fortes indícios de corrupção, podendo levar à perda de confiança do povo e da legitimidade política. Nesse sentido, a reforma política que aprofunde a democracia direta e participativa, e aperfeiçoe a democracia representativa torna-se uma questão premente. Compreender a importância de debater o tema: controle democrático da Administração Pública, sobretudo das formas de fortalecimento da publicidade e da transparência, partindo da análise dos institutos de participação popular, pode sinalizar alternativas de solução para os problemas apontados. Possivelmente não chegaríamos a essa situação de crise, quase que permanente, se os institutos da democracia participativa, previstos na Constituição de 1988, tais como o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular de lei, além dos princípios democráticos gerais informados na Constituição, como o da publicidade e transparência dos atos públicos, já estivessem sendo utilizados de forma ampla pela maioria da sociedade isso permitiria o controle e a participação dos cidadãos em boa parte dos atos da Administração Pública e da formulação das políticas públicas. A denúncia aos Tribunais de Contas, objeto de nossa pesquisa, é um desses institutos que permitem ao cidadão provocar o poder público na busca de ações corretivas no uso dos recursos públicos. E os Tribunais de Contas são competentes para conhecer e processar a denúncia, além de deter outras atribuições previstas na Constituição. No entanto, apesar da relevância e da previsão constitucional desses institutos, eles vêm sofrendo, nos quase vinte anos de vigência da Carta de 1988, notável falta de eficácia social, na medida em que têm sido pouco implementados. Em particular, no âmbito do Tribunal de Contas da Bahia, o canal entre esta instituição e a sociedade civil, formado pelo instrumento da denúncia, apresenta-se como um mecanismo pouco conhecido e pouco aplicado. Identificar e analisar as razões desse fenômeno e

17 16 compreender suas relações com a democracia e com o controle social das políticas públicas é o principal desafio desta pesquisa. Este trabalho versa sobre o controle democrático da Administração Pública, com uma pesquisa sobre a denúncia, no âmbito do Tribunal de Contas do Estado da Bahia, como instrumento de accountability 1. Accountability, aqui, com o sentido da responsabilidade pela prestação de contas, associada à existência de mecanismos institucionais que permitam o controle dos recursos públicos. A Constituição Federal de 1988 apresenta pela primeira vez o instituto da denúncia como instrumento de participação do cidadão no controle da Administração Pública. Por meio desse instrumento qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato podem propor denúncia de irregularidade ou ilegalidade ao Tribunal de Contas da União, como previsto no artigo 74 parágrafo 2º da atual Constituição. A legislação prevê que a denúncia versará sobre matéria de competência do Tribunal de Contas, referindo-se a administradores e demais responsáveis por dinheiro, bens e valores públicos da administração direta e indireta, acompanhada de prova ou indício substancial relativo ao fato denunciado ou à existência de ilegalidade ou irregularidade. A Constituição Estadual baiana, no artigo 92, repete o previsto na Constituição Federal, trazendo esse importante meio de ligação entre os Tribunais de Contas e a sociedade, permitindo a qualquer cidadão provocar o poder público para exercer o controle da aplicação dos recursos públicos. Embora não exista uma lei estadual específica para tratar das denúncias, o Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado regulamenta o seu procedimento, informando ao cidadão que só conhecerá das denúncias que atenderem às exigências dos artigos 31 e 32 da Lei Complementar n.º 05, de 04 de dezembro de Deve a denúncia ser circunstanciada, com a indicação precisa dos atos e fatos apontados, bem como dos indícios a que se referem as ilegalidades e irregularidades. E no caso de serem formuladas por pessoa jurídica, devem ser subscritas por seu representante legal, não podendo ser anônima. 1 Palavra de uso comum na Administração Pública relacionada a controle. Associada também à transparência, cidadania e democracia Ver Campos (2005) e Mosher (1968).

18 17 O fato de a denúncia não poder ser anônima atende a um princípio constitucional de proibição do anonimato. Embora o artigo 5º, IV, contemple a liberdade de manifestação de pensamento, essa deve ser identificada, devendo o autor ser qualificado no processo. É o entendimento manifestado pelo Supremo Tribunal Federal, em suas decisões, acerca do possível conflito existente entre a proteção da incolumidade das pessoas e o direito público subjetivo do cidadão ao fiel desempenho, pelos agentes estatais, do dever de probidade 2. Ademais, caso a Administração perceba a razoável possibilidade da existência dos fatos denunciados, deverá promover diligências e instaurar posteriormente o processo desvinculado da denúncia anônima. No caso dos Tribunais de Contas, a denúncia anônima pode servir como um dos elementos para controle dos recursos públicos, mas não será processada como tal, porque não preenche o requisito da identificação do autor. Ressalte-se, porém, que no âmbito do Tribunal de Contas da Bahia é dado tratamento sigiloso à denúncia, até ser proferida a decisão definitiva. Numa análise preliminar, procuramos identificar quais os atores envolvidos na denúncia, ou seja, quem denuncia e quem é denunciado? Quais os temas abordados? Qual o tempo necessário para a análise e resposta da denúncia? Quais as medidas adotadas pelo Poder Público ao tomar conhecimento dos fatos relatados pelo cidadão? Inicialmente, analisando os Relatórios de Atividades do Tribunal de Contas do Estado, constatamos que, no período de aproximadamente sete anos, 2001 a 2007, pouco mais de cem denúncias foram levadas ao Plenário do Tribunal de Contas da Bahia. Num Estado como a Bahia, que contava em 2006 com mais de nove milhões de eleitores ( ), e com problemas econômicos e sociais graves, parece estranho que poucas denúncias tenham sido processadas no Tribunal de Contas. Por que isso ocorre? Por fim, procurando entender por que o instituto da denúncia é pouco utilizado e como funciona, levanta-se a seguinte questão: qual o alcance da denúncia, no Tribunal de Contas da Bahia, como instrumento de accountability? Frederich Mosher (apud CAMPOS, 2005, p. 386) define accountability como sinônimo de responsabilidade objetiva ou obrigação de responder por algo: como um conceito oposto a mas não necessariamente incompatível com responsabilidade subjetiva. A 2 Informativo STF, n.º. 286, 2003.

19 18 responsabilidade objetiva da accountability acarreta a responsabilidade de uma pessoa ou organização perante uma outra pessoa, fora de si mesma, por alguma coisa ou por algum tipo de desempenho. A accountability plena exige o exercício da cidadania, de modo que possibilite efetivo engajamento do administrado na gestão da coisa pública, e a transformação dos gestores públicos em agentes comprometidos em fornecer à sociedade as informações que possibilitem o discernimento necessário à compreensão e avaliação da gestão pública. Accountability, tal como entendemos hoje, está relacionado, em seu sentido amplo, à questão da eficiência, da transparência, da participação, além da cidadania e da democracia. Assim, conceituar, identificar e analisar os institutos da democracia participativa, na atual Constituição, apresentando as diferenças da democracia representativa é importante para perceber a relevância da denúncia no arcabouço jurídico constitucional brasileiro e a sua importância para o sistema Tribunais de Contas. A atual Constituição Federal estabelece nos artigos 70 a 75 o sistema de controle interno e externo. O controle externo, no âmbito federal, fica ao encargo do Congresso Nacional, sendo exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao passo que nos estados, compete às Assembléias legislativas a missão do controle externo, auxiliadas pelos Tribunais de Contas estaduais. Os Tribunais de Contas podem contar, também, com a auditoria como um instrumento de controle, realizado através dos procedimentos técnicos elencados nos respectivos relatórios. E, para um controle efetivo, é importante que os resultados das auditorias sejam encaminhados ao Poder Legislativo e também divulgados à sociedade civil organizada. Dessa forma, a visão da população, no que diz respeito aos Tribunais, será ampliada, ou seja, os Tribunais passarão a ser vistos não somente como órgãos para onde podem ser encaminhadas as denúncias e/ou representações, mas como órgãos que colaboram com a sociedade no sentido de fazer com que os recursos arrecadados sejam utilizados pela Administração Pública de forma econômica, eficiente, eficaz e efetiva (SILVA, 2002, p. 12).

20 19 Quanto a metodologia desse trabalho o caminho percorrido é o descrito a seguir. Método é [...] o conjunto das atividades sistemáticas e racionais, que com maior segurança e economia permite alcançar o objetivo conhecimentos válidos e verdadeiros, traçando o caminho a ser seguido, detectando erros e auxiliando as decisões do cientista (LAKATOS; MARCONI, 2001, p.83). A metodologia é um instrumento cujo real interesse é a pesquisa, sendo essa definida como a atividade pela qual descobrimos a realidade (DEMO, 1987, p.22). Para a realização dos objetivos deste trabalho, foram desenvolvidos estudos mediante pesquisa bibliográfica, documental e eletrônica para a construção inicial do referencial teórico. Para a pesquisa bibliográfica, foram consultados livros, artigos, revistas especializadas e dissertações relacionadas ao tema e foram utilizadas as legislações pertinentes a Tribunal de Contas, além das Constituições federais e estaduais. Para a pesquisa documental, foram examinados os relatórios de atividades anuais, as atas das sessões plenárias, notas taquigráficas das sessões. Os relatórios e as atas estão disponíveis no site as notas taquigráficas fazem parte do arquivo do Gabinete do Conselheiro Pedro Lino. O período examinado compreende de janeiro de 2001 até dezembro de Ressalto, por oportuno, que das 576 sessões realizados no período, em média 82 por ano, assistimos e acompanhamos no plenário do Tribunal de Contas seguramente a mais de 500 delas. Identificamos aquelas em que constou da sessão a apreciação de denúncia, captando a informação de cada processo individualmente, conforme apêndice elaborado pelo pesquisador para verificação e confirmação das informações constantes desta pesquisa. Na análise procuramos identificar quais os atores envolvidos na denúncia, ou seja, quem faz a denúncia e quem é denunciado. Quais os temas abordados. Qual o tempo necessário para a análise, instrução e resposta da denúncia. Quais as medidas adotadas pelo poder público ao tomar conhecimento dos fatos apontados na denúncia pelo cidadão. Este trabalho está organizado da forma apresentada a seguir: no primeiro capítulo, abordaremos o conceito de democracia, identificando e analisando seus institutos na atual

21 20 Constituição brasileira. Apresentaremos distinções entre a democracia direta, a representativa e a democracia participativa como elementos iniciais para percebermos a relevância da denúncia no arcabouço jurídico constitucional brasileiro e a sua importância para o Sistema Tribunais de Contas. O segundo capítulo apresenta o que se entende por controle democrático da Administração Pública vigente no Brasil desde 1988, a partir da Constituição, apontando suas limitações e possibilidades. Desenvolvemos um estudo do controle da Administração Pública, nas suas diversas funções, especialmente a legislativa, na qual estão inseridos os Tribunais de Contas, passando pelos instrumentos de controle e transparência da Administração Pública desenvolvidos pelo cidadão e pela sociedade. No terceiro capítulo, apresentamos o Tribunal de Contas da União e do Estado da Bahia nos seus aspectos históricos, organizacionais e funcionais, descrevemos seus questionamentos atuais sob o prisma do Sistema Tribunais de Contas. No quarto capítulo, relatamos a pesquisa sobre o instrumento da denúncia no âmbito do Tribunal de Contas da Bahia, entre janeiro de 2001 e dezembro de 2007, apresentamos os dados e procedemos a análise referente aos mesmos. Descrevemos o instituto da denúncia nos seus aspectos jurídicos no âmbito dos Tribunais de Contas da União e do Estado da Bahia. As Considerações Finais apresentam modos de aproximar a instituição Tribunal de Contas da sociedade e do cidadão, particularmente no Estado da Bahia, tendo a denúncia como canal entre esta instituição e a sociedade civil, visando a aperfeiçoar a fiscalização da aplicação dos recursos públicos.

22 21 CAPÍTULO 1 DEMOCRACIA: REPRESENTATIVA, DIRETA E PARTICIPATIVA. Neste primeiro capítulo, abordaremos o conceito de democracia, identificando e analisando seus institutos na atual Constituição brasileira. Apresentaremos distinções entre a democracia direta, a representativa e a democracia participativa como elementos iniciais para percebermos a relevância da denúncia no arcabouço jurídico constitucional brasileiro e a sua importância para o sistema Tribunais de Contas. A palavra democracia tem sua origem na Grécia antiga (demo significa povo e kracia, governo). Esse sistema de governo foi desenvolvido em Atenas (uma das principais cidades da Grécia antiga) e reformulado na modernidade, após as revoluções francesa e americana do final do século XVIII. Comparato afirma que, com a fundação da democracia ateniense e da república romana, pode-se dizer que se dá o início da história dos direitos humanos, séculos VI e V a.c, tendo como objetivo principal a garantia da liberdade dos cidadãos, após a dura experiência do poder arbitrário, que ambos os povos haviam sofrido. (COMPARATO, 2003, p. 45). Democracia é a forma de governo na qual o poder e a responsabilidade cívica são exercidos por todos os cidadãos, diretamente ou através dos seus representantes livremente eleitos, é um conjunto de princípios e práticas que protegem a liberdade. Os regimes democráticos devem adotar a vontade da maioria, proteger e respeitar os direitos fundamentais dos indivíduos e das minorias. A democracia como regime em que o povo governa a si mesmo, seja diretamente, seja por representantes eleitos por ele, para administrar e fazer as leis de acordo com a opinião geral, é um dos conceitos possíveis apresentado por Azambuja (2003, p. 236), tendo por base a idéia de que cada povo é senhor do seu destino e tem o direito de viver de acordo com as leis que livremente adotar e de escolher as pessoas que irão tratar dos interesses coletivos. Bobbio (1997, p.12, p. 18) apresenta como definição mínima de democracia um conjunto de regras e procedimento para a formação de decisões coletivas, em que está prevista

23 22 e facilitada a participação mais ampla possível dos interessados. Democracia é entendida como contraposta a todas as formas de governo autocrático, caracterizada por um conjunto de regras (primárias ou fundamentais) que estabelecem quem está autorizado a tomar decisões coletivas e com quais procedimentos. Um conceito puramente jurídico apontaria no sentido de que democracia é o regime em que os governantes são periodicamente eleitos pelos governados (AZAMBUJA, 2003). No entanto, sabemos que o conceito completo de democracia é muito mais amplo e complexo. A definição da democracia, com precisão, é difícil, por causa do valor histórico que ela contempla, devendo-se, quando da análise, levar em consideração a época e o local como referência. Assim, muitos autores preferem definir e caracterizar esse modelo político essencialmente como regime que se baseia no poder popular, pois as demais características variam de acordo com o tempo e o espaço. Para uma parte significativa de autores, a democracia possui dois princípios fundamentais: soberania popular, liberdade e igualdade entre os cidadãos, exercida predominantemente pela representação política. Esse princípio já está contemplado no artigo 14, caput, da Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 2007, p. 16) que prescreve [...] a soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos [...]. A vontade popular é fonte de emanação de poder e legitimidade. Na democracia essas fontes têm origem comum, que é o consentimento do cidadão. Inicialmente, na Antiguidade, a participação popular no poder deu-se diretamente. O exemplo histórico mais marcante foi a democracia ateniense, berço do governo do povo, que ocorreu há vinte e cinco séculos. Entre os fatos históricos mais relevantes que contemplam a idéia da soberania popular, fundamento do sistema representativo, podemos mencionar a Revolução Francesa (1789) e a Declaração de Independência dos Estados Unidos em No mundo moderno, a democracia surgiu sob a forma indireta ou representativa, mantendo-se o princípio da soberania popular, no qual todo poder emana do povo e em seu nome será exercido.

24 23 Quando o governo representativo foi implantado, a maioria da população ficou excluída, pois era um sistema com voto censitário, em que os representantes eram escolhidos por uma minoria dentre o povo. Os pobres, as mulheres, os escravos estavam fora de qualquer participação e só os homens mais ricos tinham capacidade política. Somente com o passar do tempo, o voto passa a ser universal e ainda hoje possui regras para aquisição dos direitos políticos. Os direitos políticos ampliaram-se progressivamente ao longo do século XIX, alcançando-se, no século XX, o voto secreto, direto, universal e periódico. O exercício da cidadania ainda se encontrava bastante restrito à limitada idéia de participação no poder do Estado através do sufrágio. Entretanto, o surgimento de novas exigências, por parte dos cidadãos, tornou crescente a participação nas decisões públicas, nas coletividades locais e no próprio Estado. É nesse sentido que Bobbio (1997, p ) constata que, passado todo esse tempo, o conteúdo mínimo do estado democrático não encolheu: garantia dos principais direitos de liberdade, existência de vários partidos em concorrendo entre si, eleições periódicas pelo sufrágio universal, decisões coletivas ou concordadas ou tomadas com base do princípio da maioria e, de qualquer modo, sempre após um livre debate entre partes ou entre aliados de uma coalizão de governo. Existem democracias mais sólidas e menos sólidas, mais invulneráveis e mais vulneráveis; existem diversos graus de aproximação com modelo ideal, mas, mesmo a democracia mais distante do modelo não pode ser de modo algum confundida com um estado autocrático e menos ainda com um totalitário. Esse aspecto da democracia está refletido na Constituição brasileira de 1988, desde o artigo 1º, parágrafo único, que estabelece Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição. (BRASIL, 2007, p. 3) A noção de cidadania ativa está fortalecida na Constituição brasileira de 1988 e implica o reconhecimento da complementaridade entre a representação política tradicional e a participação popular diretamente exercida. Na realidade, os institutos da democracia participativa fortalecem e qualificam a chamada democracia representativa.

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