Impossibilidade de subvenção a órgão assistencial: desvio de finalidade da função legislativa

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1 Impossibilidade de subvenção a órgão assistencial: desvio de finalidade da função legislativa Parecer nº 05/00-SAFF Ementa: Solicitação de subvenção a entidade assistencial, que informa a iminência da interrupção de suas atividades por falta de recursos. Impossibilidade de subvenção diretamente pela Câmara Municipal, por incidir em desvio de finalidade da função legislativa. Possibilidade de interpretação do pedido como auxílio no encaminhamento do pedido aos órgãos competentes. Sugestão de recebimento do pedido nesse sentido, com encaminhamento ao Poder Executivo Municipal, onde, ao menos em tese, é possível o atendimento. Senhor Procurador-Geral Trata o presente processo de solicitação da Cruz Vermelha Brasileira (fls. 02), dirigida ao Exmº Sr. Presidente desta Câmara Municipal e vazada nos seguintes termos: Vimos solicitar o precioso e essencial apoio de V.Exª e da Câmara de Vereadores desta cidade a fim de não serem interrompidas as atividades da Cruz Vermelha Brasileira, relatando a intensa atividade filantrópica da entidade, e afinal concluindo do seguinte modo: Agradecendo as providências que V. Exª se digne tomar para aliviar a séria crise financeira que atinge a maior Instituição do país, de Roraima ao Rio Grande do Sul, e a única no mundo que atua na guerra, na paz e nos socorros às calamidades, aproveito a oportunidade para renovar protestos de elevada estima e consideração. O processo foi encaminhado à nobre Mesa Diretora, que deliberou colher o opinamento desta Procuradoria-Geral sobre a viabilidade jurídica do pleito (fls. 03). Passamos a opinar. 1. Apreciação Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 4, n. 8, jul./dez

2 O pedido contido na inicial consistiria, aparentemente, na imediata ajuda financeira à entidade interessada, cuja utilidade pública e social parece inquestionável. Esta ajuda, qualquer que fosse sua denominação, consubstanciaria desembolso de recursos públicos, e portanto seria despesa pública. A idéia de desembolsar recursos públicos para auxiliar entidades que, embora não estatais, auxiliem no atendimento ao interesse público, não é desconhecida do nosso direito. Embora, em princípio, sejam vedadas as meras transferências de recursos públicos a entidades privadas, desde logo reconheceu-se a possibilidade de exceção, quando as finalidades da entidade convirjam com o interesse público. Nesse sentido, a Lei Federal 4.320/64 (normas gerais sobre finanças públicas) já estabelece, em seu art. 16: Art Fundamentalmente e nos limites das possibilidades financeiras, a concessão de subvenções sociais visará à prestação de serviços essenciais de assistência social, médica e educacional, sempre que a suplementação de recursos de origem privada aplicados a esses objetivos revelar-se mais econômica. Vale dizer: compete ao Poder Público efetuar diretamente a política assistencial. Quando, porém, for mais eficiente o auxílio a entidades privadas que já prestem estes serviços, isto poderá ser feito. No entanto, a mesma lei estabeleceu em seguida o regramento destas subvenções: Art (omissis) Parágrafo Único. O valor das subvenções, sempre que possível, será calculado com base em unidades de serviços efetivamente prestados ou postos à disposição dos interessados, obedecidos os padrões mínimos de eficiência previamente fixados. Art Somente à instituição, cujas condições de funcionamento forem julgadas satisfatórias pelos órgãos oficiais de fiscalização, serão concedidas subvenções. Este último dispositivo já deixa claro que o auxílio às entidades filantrópicas não será feito pela mera transferência de recursos, mas por uma criteriosa escolha precedida de uma avaliação quantitativa e qualitativa dos serviços prestados. Isto se justifica pela permanente escassez de recursos públicos, aliada à multiplicidade de instituições filantrópicas que demandam ajuda do erário público para melhor atender às suas nobres finalidades. Comentando o dispositivo, Professores coordenados por FLÁVIO DA CRUZ observam que A regra visa preservar o erário público quanto à má utilização dos recursos e à qualidade dos serviços que serão fornecidos à população por meio de subvenção. 1 Do exposto, vê-se que é possível, em tese, a ajuda pleiteada na inicial. No 1 entanto, abstraídas as questões de ausência de específica previsão orça- CRUZ, Flávio da et. al. Comentários à Lei nº São Paulo: Atlas, p Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 4, n. 8, jul./dez. 2000

3 mentária, é preciso indagar se esta despesa pública estaria consentânea com as finalidades do Poder Legislativo Municipal. É sabido que o Poder Legislativo tem como funções precípuas legislar e fiscalizar a atuação do Poder Executivo, como esclarece a lição sempre precisa de JOSÉ AFONSO DA SILVA: A função legislativa consiste na edição de regras gerais, abstratas, impessoais e inovadoras na ordem jurídica, denominadas leis. A função executiva resolve os problemas concretos e individualizados, de acordo com as leis (...) A função jurisdicional tem por objeto aplicar o direito aos casos concretos a fim de dirimir conflitos de interesse. 2 É quase intuitivo que todas as despesas realizadas pelo Órgão Legislativo devem estar relacionadas, direta ou indiretamente, a estas finalidades 3. Assim, mesmo os serviços administrativos da Casa Legislativa (como transportes, segurança, comunicação social e biblioteca) só se justificam enquanto auxiliares e viabilizadores do exercício das funções legislativa e fiscalizadora. A subvenção a entidade filantrópica em nada se relaciona, nem mesmo tenuemente, com o exercício das funções próprias da Câmara Municipal. Sua realização, conquanto nobres fossem os objetivos, seria tão inadequada quanto a pitoresca compra de ambulâncias por uma câmara municipal, recentemente noticiada pela Imprensa. Trata-se, em suma, da velha questão do desvio de finalidade do ato administrativo, a cujo respeito é sempre oportuno o magistério de CAIO TÁCITO: Toda manifestação de um agente administrativo está condicionada ao interesse público, como destinatário permanente da ação do Estado. Assim, in genere, qualquer ato administrativo está vinculado a um fim público, mesmo que a ele não se reporte, explicitamente, a norma legal de competência. Mas não é suficiente que o ato administrativo se enderece a uma finalidade qualquer de interesse coletivo. É necessário que se observe a finalidade específica, ou seja, o fim expresso ou implícito relacionado à própria natureza do ato. 4 Isto significa que os atos da Câmara Municipal devem atender, direta ou indiretamente, ao exercício de sua competência, que, como se viu, é le- 2 SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 16. ed. São Paulo : Malheiros, p Neste sentido, veja-se o Parecer nº 16/99-SAFF (Diário da Câmara Municipal, Rio de Janeiro, p , 08 nov. 1999) 4 TÁCITO, Caio. Temas de direito público : (estudos e pareceres). Rio de Janeiro : Renovar, p. 90. Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 4, n. 8, jul./dez

4 gislativa e fiscalizadora. A subvenção social insere-se na função executiva e, no Município do Rio de Janeiro, é particularmente cometida à Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social. Conclui-se, portanto, que não é possível a prestação, diretamente pela Câmara Municipal, da ajuda financeira pleiteada. Entretanto, o pedido inicial também pode ser lido como um pedido genérico de auxílio financeiro, cujo encaminhamento a esta Casa de Leis serviria para dar-lhe maior publicidade e possibilidade de acesso aos recursos do orçamento municipal. É legítimo que esta Câmara Municipal encaminhe o pedido a quem possa atendê-lo, no caso o Poder Executivo Municipal, provavelmente através das Secretarias Municipais de Desenvolvimento Social ou de Educação. É preciso ficar bem claro que este encaminhamento não se confunde com a reprovável atividade de intermediação de verbas, acidamente criticada pelos autores da obra acima citada: Deve-se evitar, ainda, o intervencionismo, o tutelamento e a intermediação de parlamentares nos processos de liberação de subvenções sociais, pois esta prática, aparentemente legítima, aumenta o clientelismo e deturpa a finalidade das finanças públicas em função da falsa idéia de patrocínio que transmite aos beneficiários. 5 Ora, com a vênia devida, não se pode concordar com tal generalização. O Poder Legislativo pode e deve auscultar os anseios da população, encaminhando suas demandas aos órgãos competentes, quando a matéria não for de competência do Poder Legislativo. É exatamente para isso que existe o instituto da indicação (art. 201 do Regimento Interno). Apenas, é preciso ressaltar que isto deve ser feito de maneira transparente e institucional, como se sugere no presente processo. Por isso, sugere-se que o expediente inicial seja recebido como pedido de encaminhamento do pleito ao Exmº Sr. Prefeito. Assim, deve ser enviado ao Chefe do Executivo, seja pelo simples encaminhamento do presente processo, seja através de ofício da Presidência, com cópia do expediente inicial. 2. Conclusão 5 CRUZ et. al., op cit. p Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 4, n. 8, jul./dez. 2000

5 Do exposto, concluímos que não é possível à Câmara Municipal atender diretamente ao pedido de subvenção formulado pela Cruz Vermelha Brasileira, sugerindo-se no entanto o encaminhamento do mesmo ao Gabinete do Exmº Sr. Prefeito. É o nosso parecer, submetido à elevada consideração de Vossa Excelência. Rio de Janeiro, 02 de março de Sérgio Antônio Ferrari Filho Procurador da Câmara Municipal do Rio de Janeiro 1. Visto. Aprovo o Parecer supra, concluindo pela inviabilidade de atendimento direto, pelo Poder Legislativo, de pedido de subvenção formulado por entidade filantrópica. Com efeito, a subvenção social insere-se na função executiva, sendo a sua concessão estranha às atividades legislativa e de fiscalização que são cometidas à Câmara pela Lei Orgânica do Município. 2. Restitua-se à Mesa Diretora, com a sugestão formulada pelo ilustre parecerista, no sentido da interpretação do requerido como auxílio no encaminhamento do pedido aos órgãos competentes, fazendo-se, por conseguinte, remessa do processado ao Gabinete do Exmº Sr. Prefeito. Em 02 de março de Roberto Benjó Procurador-Geral da Câmara Municipal do Rio de Janeiro Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 4, n. 8, jul./dez