MANUAL DO GESTOR PÚBLICO. Um Guia de Orientação ao Gestor Público

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1 MANUAL DO GESTOR PÚBLICO Um Guia de Orientação ao Gestor Público JUNHO DE 2009

2 Governo do Estado do Rio Grande do Sul Yeda Rorato Crusius Governadora do Estado Ricardo Englert Secretário de Estado da Fazenda e Gerente do Programa Estruturante Ajuste Fiscal Roberval da Silveira Marques Contador e Auditor-Geral do Estado José Sílvio Born Gerente do Projeto Estruturante Transparência RS Colaboradores: Abel Ferreira Castilhos Alberto Araguaci da Silva Ana Bogdanov Anelise Meira dos Santos Aurélio Paulo Becker Eduardo Oliveira Garcia Guiomar Pedro Martini Torzecki John de Lima Fraga Junior José Carlos Machado Molina José Silvio Born Lorena Elisabete Dias da Silva Luiz Paulo Freitas Pinto Magali Pereira de Aguiar Marcelo Spilki Marlene Bronaut Carminatti Marilene Lopes Cortes de Meirelles Nilton Donato Orlandi Teixeira Paulo Alfredo Lucena Borges Pedro Thadeu Martins Contreira Roberto Luiz da Luz Bertoncini Roberto Pesavento Rodrigo de Queiroz Bragança Gil Tarcisio de Conto Vera Rejane Goulart Gonçalves Organização e Revisão Técnica: Abel Ferreira Castilhos Revisão de Português: Press Revisão Assessoria em Comunicação Ltda Capa: Martins + Andrade Comunicação Editoração: Ivan Lemes - Corag Responsável Dados Técnicos: Maria Helena Bueno Gargioni - Corag Impressão: Companhia Rio-grandense de Artes Gráficas - Corag

3 Agradecimentos A todos os técnicos que se envolveram diretamente na elaboração dos textos (capítulos) deste Manual, em especial aos que atuam na Contadoria e Auditoria-Geral do Estado, faz-se necessário um agradecimento especial pela valorosa dedicação e colaboração que viabilizou a concretização deste Manual do Gestor Público. No lançamento deste Manual do Gestor Público, impõe-se, também, os devidos e justos agradecimentos a todos aqueles que, de alguma forma e ainda que indiretamente, participaram da elaboração deste trabalho, que tem a pretensão de se notabilizar como uma relevante obra técnica de orientação aos gestores do Estado do Rio Grande do Sul.

4 R585m Rio Grande do Sul. Secretaria da Fazenda. Manual do gestor público: um guia de orientação ao gestor público. - Porto Alegre : Companhia Rio-grandense de Artes Gráficas (CORAG), p. - ISBN: Administração pública - Rio Grande do Sul 2. Gestão pública 3. Recursos públicos - Gestão I. t. II. Contadoria e Auditoria-Geral do Estado (CAGE) CDU (816.5) Catalogação elaborada pela Biblioteca da Secretaria da Administração e dos Recursos Humanos/SARH. Bibliotecária responsável: Adriana Arruda Flores, CRB Contadoria e Auditoria-Geral do Estado - CAGE Av. Mauá, 1155, 4º andar, sala 404-A. Porto Alegre/RS. CEP Telefone: (51) Fax: (51) cage@sefaz.rs.gov.br.

5 Apresentação É com muita satisfação que a Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE, na condição de Órgão de Controle Interno do Estado do RS de que trata o artigo 76 da Constituição Estadual de 1989, faz o lançamento deste Manual do Gestor Público, que se constitui em uma obra técnica elaborada para atender à realização de uma Etapa da Ação denominada Prevenção à Corrupção, inserida no Projeto TRANSPA- RÊNCIA RS, o qual integra o Programa Estruturante AJUSTE FISCAL, realizado no âmbito da Secretaria da Fazenda do RS. O Manual do Gestor Público tem como objetivo precípuo oferecer a todos aqueles que se responsabilizam, interferem ou se envolvem na gestão de recursos públicos como os Secretários de Estado, Dirigentes de Autarquias e Fundações, Diretores de Departamento, Chefes de Divisão, Assessores, Gerentes ou Contadores uma fonte segura de consulta e orientação, em termos técnicos, com vistas a uma correta tomada de decisão, observadas as normas legais vigentes, bem como os princípios aplicáveis à Administração Pública. Para tanto, são abordados neste Manual, de forma sintética, diversos temas e assuntos de natureza técnica e legal, tais como os relacionados a licitações e contratos administrativos, pessoal, tomada de contas, princípios aplicáveis à Administração Pública, bens públicos, convênios, despesa e receita pública e orçamento público. E, sem o intuito de esgotar o alcance e as peculiaridades de cada um dos temas escolhidos e considerados mais relevantes à gestão pública, buscou-se descrever os principais aspectos teóricos e conceituais envolvidos, mas dando ênfase a algumas questões de ordem prática e legal, com a finalidade de orientar o Gestor Público à correta e adequada decisão, notadamente quanto à realização do gasto público. Ressalte-se que todos os textos técnicos deste Manual foram elaborados e desenvolvidos com base na experiência e no conhecimento de servidores colaboradores da Secretaria da Fazenda do RS, em especial dos vinculados à Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE, bem como em consonância com as normas e entendimentos doutrinários e jurisprudenciais vigentes na época de sua elaboração. Embora o presente Manual esteja direcionado para o Gestor de órgãos e entidades vinculadas ao Estado do RS, pode-se afirmar que o seu conteúdo também poderá constitui-se em uma importante fonte de consulta para gestores municipais,

6 servidores públicos em geral, professores, estudantes e profissionais de diversas áreas que se relacionam com a Administração Pública. Enfim, com este trabalho essencialmente técnico, a Contadoria e Auditoria- Geral do Estado tem a pretensão de estar contribuindo para a melhoria da gestão dos recursos públicos, de modo a prevenir a ocorrência de falhas e irregularidades, tornando, assim, a gestão pública mais eficiente, transparente e eficaz.

7 Sumário Agradecimentos... 3 Apresentação... 5 CAPÍTULO 1 GESTOR PÚBLICO 1.1 Definição Legislação Atribuições Ordenador de Despesa Delegação de Competência Prestação de Contas, Último ano de Gestão e Período Eleitoral Responsabilidades Perguntas e Respostas CAPÍTULO 2 PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS 2.1 Definição e Aplicação Princípios Constitucionais Outros Princípios Reconhecidos CAPÍTULO 3 PODERES ADMINISTRATIVOS 3.1 Definição Poder Vinculado Poder Discricionário Poder Hierárquico Poder Disciplinar Poder Regulamentar Poder de Polícia... 43

8 CAPÍTULO 4 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 4.1 Definição e Considerações Gerais Classificação Administração Direta Administração Indireta Entidades da Administração Indireta Subsidiária e Controlada Consórcio Público Entidades Paraestatais Terceiro Setor CAPÍTULO 5 SERVIÇOS PÚBLICOS 5.1 Definição e Considerações Gerais Legislação Formas de Delegação Concessão Comum de Serviços Públicos Permissão de Serviços Públicos Autorização de Serviços Públicos Princípios Princípio da Continuidade dos Serviços Públicos Princípio da Modicidade das Tarifas Características das Concessões e Permissões Extinção das Concessões e Permissões Parcerias Público-Privadas Modalidades: Administrativa e Patrocinada Semelhanças e Diferenças Concessão Comum, Patrocinada e Administrativa CAPÍTULO 6 ORÇAMENTO PÚBLICO 6.1 Definição e Princípios Legislação Aspectos Gerais da Legislação Plano Plurianual (PPA) Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) Proposta Orçamentária... 92

9 6.7 Dotação Orçamentária Créditos Adicionais CAPÍTULO 7 DESPESA PÚBLICA 7.1 Definição e Considerações Gerais Legislação Classificação Quanto à Regularidade Quanto à Natureza Estrutura do Código da Despesa Segundo a Natureza da Despesa Orçamentária Etapas da Despesa Orçamentária Planejamento Contratação Execução Controle e Avaliação CAPÍTULO 8 RECEITA PÚBLICA 8.1 Definição e Considerações Gerais Legislação Previsão da Receita Orçamentária Realização da Receita Orçamentária Deduções da Receita Orçamentária Classificação Econômica da Receita Orçamentária Codificação/Classificação Orçamentária da Receita Controle da Receita Vinculação Constitucional, Legal e Mediante Convênio Recurso Orçamentário Principais Vinculações CAPÍTULO 9 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL LRF 9.1 Definição e Considerações Gerais Legislação Planejamento

10 9.4 Receita Despesa Transferências Voluntárias e Destinação de Recursos ao Setor Privado Limites de Endividamento e Operações de Crédito Gestão Patrimonial Transparência e Controle da Gestão Fiscal CAPÍTULO 10 LICITAÇÃO 10.1 Definição e Considerações Gerais Legislação Requisitos Princípios Hipóteses de Não-realização da Licitação Licitação Inexigível Licitação Dispensável Licitação Dispensada Requisitos Gerais para Dispensa e Inexigibilidade de Licitação Tipos Modalidades Procedimento Licitatório Fase Interna Fase Externa Fases do Pregão Sistema de Registro de Preços Recursos Administrativos Anulação e Revogação da Licitação Crimes Licitatórios CAPÍTULO 11 CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 11.1 Definição Legislação Modalidades de Contratos Administrativos Regime Jurídico e Cláusulas dos Contratos Administrativos Garantia Contratual Formalização dos Contratos

11 11.7 Execução do Contrato Duração e Prorrogação dos Contratos Alteração dos Contratos Formas de Manutenção do Valor e da Equação Econômico-Financeira do Contrato Extinção, Inexecução e Rescisão do Contrato Sanções Administrativas Pontos de Controle CAPÍTULO 12 CONVÊNIOS 12.1 Definição e Considerações Gerais Legislação Habilitação, Celebração e Formalização do Convênio Execução do Convênio Prestação de Contas Prestação de Contas Parcial Prestação de Contas Final Cadastro para Habilitação em Convênios do Estado CHE Módulo de Convênios FPE Pontos de Controle Perguntas e Respostas CAPÍTULO 13 PESSOAL 13.1 Servidor Público Definição Legislação Regimes Jurídicos Formas de Ingresso no Serviço Público Cargo, Emprego, Função Pública e Contrato Temporário Formas de Provimento de Cargo e Emprego Público Provimento de Cargo Público Provimento de Emprego Público Nomeação, Posse, Exercício e Lotação Estabilidade e Estágio Probatório Promoção Formas de Vacância de Cargo Público

12 Vencimento, Remuneração, Salário, Provento e Subsídio Das Indenizações Servidores Cedidos Servidores Adidos Desvio de Função Acúmulo de Cargo, Emprego e Função Afastamentos Legais Gratificação e Abono de Permanência Regras Específicas para Empregados Públicos Atos Administrativos de Pessoal Sindicância e Processo Administrativo Disciplinar CAPÍTULO 14 TERCEIRIZAÇÃO DE MÃO-DE-OBRA 14.1 Considerações Gerais e Definição Legislação Hipóteses, Vedação e Referências Jurisprudenciais Responsabilidade Solidária Contratação de Cooperativas de Trabalho Ação do Ministério Público Estadual Aspecto da Economicidade e dos Preços Orientações do Órgão de Controle Interno CAPÍTULO 15 DIÁRIAS 15.1 Definição Legislação Concessão Tipos de Diárias Pagamento Formas de Pagamento Modalidades de Diárias Quanto ao Valor Tabela de Pagamentos Quotas Físicas e Financeiras Ressarcimento de Despesas com Alimentação Prestação de Contas Prazos Formalização do Processo

13 Pontos de Controle Sanções Perguntas e Respostas CAPÍTULO 16 AJUDA DE CUSTO 16.1 Definição Legislação Requisitos para Concessão e Vedações Valores Devidos Prestação de Contas Responsabilidades e Sanções Perguntas e Respostas CAPÍTULO 17 BENS PÚBLICOS 17.1 Definição e Classificação dos Bens Públicos Legislação Responsabilidade Patrimonial Registro dos Bens Incorporação de Bens Baixa de Bens Baixa por Alienação Baixa por Falta de Utilidade Baixa por Perda Movimentação de Bens e Uso de Bens Particulares Inventário Aspectos Gerais Ata de Inventário e Outros Documentos Inventário de Bens Móveis Inventário de Bens Imóveis Falta de Bens Avaliação do Bem a Ser Ressarcido Almoxarifado

14 CAPÍTULO 18 SUBSTITUIÇÃO TRIBUTÁRIA E RETENÇÃO DE TRIBUTOS NA CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS 18.1 Definição e Considerações Gerais Imposto de Renda Retido na Fonte de Pessoa Física IRRF-PF e Imposto de Renda Retido na Fonte de Pessoa Jurídica IRRF-PJ Legislação Serviços Prestados por Pessoa Física Sujeitos à Retenção na Fonte Serviços Prestados por Pessoa Jurídica Sujeitos à Retenção na Fonte Casos de Dispensa de Retenção Fato Gerador e Base de Cálculo para Retenção Prazos e Forma de Recolhimento do Tributo Solidariedade Cumprimento das Obrigações Acessórias PIS/COFINS/CSLL Legislação e Considerações Gerais Serviços Sujeitos à Retenção na Fonte Casos de Dispensa de Retenção Base de Cálculo e Alíquotas para Retenção Prazos e Forma de Recolhimento Cumprimento das Obrigações Acessórias Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza ISSQN Legislação e Considerações Gerais Serviços sujeitos à Retenção na Fonte Fato Gerador e Base de Cálculo Casos de Dispensa de Retenção Cumprimento de Obrigações Acessórias Contribuições destinadas à Previdência Social INSS Legislação e Considerações Gerais Serviços Sujeitos à Retenção na Fonte e Percentual Aplicável Base de Cálculo Casos de Dispensa da Retenção Construção Civil Solidariedade e Responsabilidade Social Prazo e Forma de Recolhimento e Obrigações Acessórias 267

15 CAPÍTULO 19 TOMADA DE CONTAS 19.1 Definição e Considerações Gerais Legislação Tomada de Contas de Exercício ou Gestão Conceito e Abrangência Organização do Processo Prazo de Entrega Julgamento Tomada de Contas Especial Conceito e Objetivo Instauração e Instrução Prazo de Entrega e Julgamento Perguntas e Respostas CAPÍTULO 20 ADIANTAMENTO DE NUMERÁRIO 20.1 Definição e Considerações Gerais Legislação Despesas Permitidas Condições para a Concessão e Limites Máximos Aplicação do Numerário Prestação de Contas Penalidades e Baixa de Responsabilidade Perguntas e Respostas CAPÍTULO 21 DÍVIDA PÚBLICA 21.1 Definição Evolução Dívida Fundada Dívida Consolidada Líquida Dívida Fundada Interna e Externa Dívida Fundada Intralimite e Extralimite Dívida Flutuante Dívida Mobiliária Contrato de Refinanciamento

16 21.7 Concessão de Garantia Operação de Crédito Glossário CAPÍTULO 22 CADIN/RS 22.1 Definição e Considerações Gerais Legislação Requisitos Pendências incluídas no CADIN/RS Impedimentos do CADIN/RS Não-Aplicação dos Efeitos do CADIN/RS Inclusão e Exclusão Suspensão Consulta ao Cadastro Encontro de Contas Responsabilidades CAPÍTULO 23 CFIL/RS 23.1 Definição e Considerações Gerais Legislação Requisitos Hipóteses de Inclusão no CFIL/RS Obrigatoriedade da Consulta Responsabilidades Penalidades Suspensão Temporária de Licitar e Contratar Declaração de Inidoneidade Procedimentos e Operacionalização Fluxograma Perguntas e Respostas

17 CAPÍTULO 24 IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA 24.1 Definição Legislação Sujeitos do Ato de Improbidade Sujeito Ativo Sujeito Passivo Atos de Improbidade Atos que Geram Enriquecimento Ilícito Atos que Causam Prejuízo ao Erário Atos que Atentam Contra os Princípios da Administração Pública Sanções Procedimentos Prescrição

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19 GESTOR PÚBLICO 19 Capítulo 1 Gestor Público Sumário: 1.1 Definição Legislação Atribuições Ordenador de Despesa Delegação de Competência Prestação de Contas, Último Ano de Gestão e Período Eleitoral Responsabilidades Perguntas e Respostas Definição A partir de um conceito sucinto, pode-se definir o Gestor Público ou Administrador Público como aquele que é designado, eleito ou nomeado formalmente, conforme previsto em lei e/ou regulamento específico, para exercer a administração superior de órgão ou entidade integrante da Administração Pública. Saliente-se que a administração superior compreende todas as atividades relacionadas à definição de políticas e metas de atuação do ente público, bem como à tomada de decisões visando ao atendimento dos objetivos e das finalidades definidas nas normas legais reguladoras da sua atuação. Além disso, a administração a ser exercida pelo Gestor deve zelar pela correta aplicação e gerenciamento dos recursos públicos, na forma da lei, cabendo, ainda, observar a supremacia do interesse público, bem como os princípios aplicáveis à Administração Pública, em especial os relacionados no art. 37 da Constituição Federal de 1988 e 19 da Constituição Estadual de 1989, tais como legalidade, moralidade, impessoalidade, economicidade e eficiência Legislação Constituição Federal; Constituição Estadual;

20 20 MANUAL DO GESTOR PÚBLICO Lei Complementar Federal nº 101, de 04 de maio de 2000; Lei Federal nº 4.320, de 17 de março de 1964; Lei Federal nº 8.429, de 02 de junho de 1992; Lei Federal nº 9.504, de 30 de setembro de 1997; Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967; Lei Estadual nº , de 06 de janeiro de Atribuições Como regra geral, é possível afirmar que as atribuições do Gestor Público estão todas expressamente definidas em lei e/ou no regulamento específico de cada órgão ou entidade administrado. Contudo, existem atribuições que são comuns e extensivas a todos os gestores, independentemente da especificidade de cada órgão ou entidade, pois derivam de normas e princípios gerais aplicáveis a todos os entes públicos ou porque se revelam inerentes à própria atividade desempenhada pelo Gestor Público. Dentre essas atribuições, destacam-se as seguintes: exercer a administração superior do ente público, definindo as suas diretrizes e metas de atuação, bem como proceder na tomada de decisões voltada ao atendimento das suas finalidades; prestar contas, anualmente, de sua gestão, por intermédio de um processo de Tomada de Contas a ser julgado pelo Tribunal de Contas e por outros meios definidos em regulamento próprio do ente público; autorizar a realização da despesa pública. Quando se tratar da Administração Pública Direta e suas Autarquias e Fundações, a realização da despesa está condicionada à devida autorização do Gestor e ao prévio empenho, onde é reservada dotação consignada em lei orçamentária para o pagamento de obrigação decorrente de lei, contrato ou ajuste firmado pelo ente público; ordenar o pagamento da despesa pública, que, no caso da Administração Pública Direta, suas Autarquias e Fundações, deverá ser precedido do devido gravame de empenho e da liquidação da despesa, consistindo esta na verificação do efetivo direito do credor, tendo como base os documentos comprobatórios do respectivo crédito; exercer, na condição de Administrador, o acompanhamento e o controle da execução do orçamento e dos programas de trabalho, em termos físicos e financeiros, do ente público, verificando diretamente, ou por suas chefias de confiança, a legalidade dos atos de gestão praticados e o cumprimento das metas e regras estabelecidas; responsabilizar-se por uma gestão fiscal que assegure o equilíbrio das contas do ente público, prevenindo riscos ou evitando desvios que resultem em déficit de natureza orçamentária, financeira ou de resultado;

21 GESTOR PÚBLICO 21 zelar pela salvaguarda e proteção dos bens, direitos e valores de propriedade do ente público; autorizar a celebração de contratos, convênios e ajustes congêneres, atendendo aos interesses e as finalidades do ente público, bem como homologar processos licitatórios realizados e prestações de contas de convênios; determinar, quando da ocorrência de dano ao erário ou prática de infração funcional, a instauração, conforme o caso, de sindicância, inquérito, processo administrativo-disciplinar ou Tomada de Contas Especial, esta a ser encaminhada ao Tribunal de Contas; promover a administração de pessoal, autorizando, se previsto em norma legal ou regulamento, a contratação, nomeação, designação, demissão ou exoneração de servidores, e atestando a efetividade dos servidores, bem como sendo o responsável pela aplicação de penalidades previstas em norma, em razão da prática, pelo servidor, de infrações funcionais Ordenador de Despesa Tendo em conta o disposto nos artigos 84 da Lei Federal nº 4.320/64 e 80 do Decreto-Lei nº 200/67, considera-se como Ordenador de Despesa o agente público, formalmente designado, eleito ou nomeado por autoridade pública competente, que se constitui, nos termos da lei ou de regulamento específico, no responsável pela administração superior do ente público e de cujos atos de gestão resultem a utilização, a arrecadação, a guarda, o gerenciamento ou a administração de dinheiros, bens e valores públicos pelos quais o ente responda, ou que, em nome deste, assuma obrigações de natureza pecuniária. Está sujeito à prestação de contas de sua gestão, por intermédio do chamado processo de Tomada de Contas de Exercício, sendo submetido ao devido julgamento pelo Tribunal de Contas do Estado TCE. Consoante entendimento do TCE e baseado na interpretação da legislação pertinente, tem-se admitido a existência de duas categorias de Ordenador de Despesa, quais sejam, o Originário ou Principal e o Derivado ou Secundário. O primeiro consiste naquele que possui poderes e atribuições definidas em lei ou regulamento para autorizar a realização das despesas do ente administrado. Constitui-se na autoridade máxima do ente público, detentora de atribuições exclusivas e originárias de lei, e, por isso, seu poder ordenatório é reconhecido como primário ou originário. Assim, consideram-se nessa categoria os Secretários de Estado, os Presidentes de Autarquias, de Fundações e de Sociedades de Economia Mista. Em contrapartida, o Ordenador de Despesa Derivado ou Secundário compreende aquele que, por ato de delegação de poderes emanados do Ordenador de Despesa Originário ou Principal, assume atribuições deste quanto à ordenação de

22 22 MANUAL DO GESTOR PÚBLICO despesas. Nessa categoria, podem se enquadrar os Secretários Adjuntos, os Chefes de Departamento, os Diretores de Entidades Públicas Delegação de Competência A delegação de competência, prevista no Decreto-Lei nº 200/67 (artigos 11 e 12), constitui-se em um instrumento de descentralização administrativa, através do qual o Ordenador de Despesa Originário ou Principal, por intermédio de um ato formal, delega (transfere) seus poderes, no todo ou em parte, a outro agente público, chamado de Ordenador de Despesa Derivado ou Secundário, para que este passe a exercer funções de administração superior, normalmente relacionadas à ordenação da despesa do ente público. Ressalte-se que no ato formal de delegação deverão constar, obrigatoriamente e de forma objetiva, os nomes da autoridade delegante e da autoridade delegada e as atribuições que estão sendo delegadas. E, por se tratar de um ato administrativo de efeitos internos e externos, estará sujeito à publicação no Diário Oficial do Estado para conhecimento dos administrados e para que possa produzir os efeitos cabíveis. Assim sendo, as atividades delegadas somente serão consideradas válidas e eficazes, podendo ser exercidas, de direito, após a publicação do ato formal de delegação. Para o efeito de julgamento da gestão pelo TCE, cabe enfatizar que o ato regular de delegação de competência, em especial o atinente à arrecadação da receita e à execução da despesa, implica na transferência de responsabilidade para o agente público delegado Ordenador de Despesa Derivado ou Secundário, o qual passará a responder pessoalmente pelos atos praticados no exercício das atribuições que lhe foram delegadas. Nesses moldes, será considerada a autoridade responsável perante o Tribunal de Contas, no julgamento da respectiva Tomada de Contas, nos termos do 2º do artigo 80 do Decreto-Lei nº 200/67. Entretanto, se o Ordenador de Despesa Originário proceder na delegação com reserva de poderes ou, não o fazendo, venha a ter participação comprovada na irregularidade praticada, ou, ainda, tendo ciência da irregularidade, não tenha adotado as providências cabíveis, responderá solidariamente com o Ordenador de Despesa Secundário, forte no prescrito no artigo 84 do Decreto-Lei nº 200/ Prestação de Contas, Último Ano de Gestão e Período Eleitoral Todo o Gestor Público possui o dever de prestar contas de sua gestão por força de diversos mandamentos constitucionais em nível federal e estadual, que, por primeiro, preveem (artigos 70 da Constituição Federal e 75 e 76 da Constituição Estadual) um sistema coordenado e integrado de fiscalização das contas públicas, por intermédio do Poder Legislativo, Tribunal de Contas e Órgão de Controle Interno.

23 GESTOR PÚBLICO 23 Por segundo, estabelecem (parágrafo único do art. 70 da Constituição Federal e da Constituição Estadual do RS) a exigência da prestação de contas por parte de qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie, ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais o ente público responda, ou que, em nome deste, assuma obrigações de natureza pecuniária. Todos os atos praticados pelo Gestor Público, no exercício de sua gestão, que impliquem na cobrança e arrecadação da receita, bem como na administração e aplicação de recursos públicos (bens, dinheiros e valores), estão sujeitos à devida prestação de contas, a qual se dará, de modo mais efetivo, por intermédio da fiscalização exercida pelos órgãos competentes: Poder Legislativo, Ministério Público, Tribunal de Contas e o Órgão de Controle Interno, sendo que este, no Estado do RS, é exercido pela Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE. Além disso, o Gestor Público tem a obrigação, perante o cidadão, divulgar e dar publicidade, de forma ampla e transparente, às ações e políticas governamentais adotadas e em desenvolvimento, garantindo, também, uma maior efetividade ao instituto da prestação de contas, bem como ao controle social da gestão pública. De outro norte, cumpre assinalar que existem regras específicas a serem observadas pelo Gestor Público por ocasião do seu último ano de gestão. Essas regras, em síntese, são as seguintes: Não é admissível, nos cento e oitenta dias anteriores ao final da gestão/mandato, a expedição de qualquer ato que implique no aumento da despesa total de pessoal (arts. 21 da Lei Complementar Federal nº 101/00 e 359-G do Código Penal); Não poderá, nos dois últimos quadrimestres da gestão/mandato, autorizar que seja contraída obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro do exercício, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte, sem a suficiente disponibilidade de caixa (arts. 42 da Lei Complementar nº 101/00, 359- B, 359-C e 359-F da Lei Federal nº /00). E no tocante ao chamado período eleitoral, existem diversas condutas de agentes públicos vedadas pela legislação eleitoral (Lei Federal nº 9.504/97, art. 73), as quais devem ser observadas também pelo Gestor. Em suma, consideram-se como condutas vedadas: I ceder ou usar, em benefício de candidato, partido político ou coligação, bens móveis ou imóveis pertencentes à Administração Direta ou Indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, ressalvada a realização de Convenção partidária; II usar materiais ou serviços, custeados pelos Governos ou pelas Casas Legislativas, que excedam as prerrogativas consignadas nos regimentos e nas normas dos órgãos que integram; III ceder servidor público ou empregado da administração direta ou indireta federal, estadual ou municipal do Poder Executivo, ou usar de seus serviços, para

24 24 MANUAL DO GESTOR PÚBLICO comitês de campanha eleitoral de candidato, partido político ou coligação, durante o horário de expediente normal, salvo se o servidor ou empregado estiver licenciado; IV fazer ou permitir uso promocional em favor de candidato, partido político ou coligação, de distribuição gratuita de bens e serviços de caráter social, custeados ou subvencionados pelo Poder Público; V nomear, contratar ou de qualquer forma admitir, demitir sem justa causa, suprimir ou readaptar vantagens ou por outros meios dificultar ou impedir o exercício funcional e, ainda, ex officio, remover, transferir ou exonerar servidor público, na circunscrição do pleito, nos três meses que o antecedem e até a posse dos eleitos, sob pena de nulidade de pleno direito, ressalvados: a) a nomeação ou exoneração de cargos em comissão e designação ou dispensa de funções de confiança; b) a nomeação para cargos do Poder Judiciário, do Ministério Público, dos Tribunais ou Conselhos de Contas e dos órgãos da Presidência da República; c) a nomeação dos aprovados em concursos públicos homologados até o início daquele prazo; d) a nomeação ou contratação necessária à instalação ou ao funcionamento inadiável de serviços públicos essenciais, com prévia e expressa autorização do Chefe do Poder Executivo; e) a transferência ou remoção ex officio de militares, policiais civis e de agentes penitenciários; VI nos três meses que antecedem o pleito: a) realizar transferência voluntária de recursos da União aos Estados e Municípios, e dos Estados aos Municípios, sob pena de nulidade de pleno direito, ressalvados os recursos destinados a cumprir obrigação formal preexistente para execução de obra ou serviço em andamento e com cronograma prefixado, e os destinados a atender situações de emergência e de calamidade pública; b) com exceção da propaganda de produtos e serviços que tenham concorrência no mercado, autorizar publicidade institucional dos atos, dos programas, das obras, dos serviços e das campanhas dos órgãos públicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da Administração Indireta, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública, assim reconhecida pela Justiça Eleitoral; c) fazer pronunciamento em cadeia de rádio e televisão fora do horário eleitoral gratuito, salvo quando, a critério da Justiça Eleitoral, tratar-se de matéria urgente, relevante e característica das funções de governo; d) realizar inaugurações mediante a contratação de shows artísticos pagos com recursos públicos; e) é proibido aos candidatos a cargos do Poder Executivo participar de inaugurações de obras públicas, sendo que a inobservância dessa norma sujeita o infrator à cassação do registro.

25 GESTOR PÚBLICO 25 VII realizar, em ano de eleição, despesas com publicidade dos órgãos públicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da Administração Indireta, que excedam a média dos gastos nos três últimos anos que antecedem o pleito ou do último ano imediatamente anterior à eleição; VIII fazer, na circunscrição do pleito, revisão geral da remuneração dos servidores públicos que exceda a recomposição da perda de seu poder aquisitivo ao longo do ano da eleição; IX no ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa Responsabilidades Com base no ordenamento jurídico-legal em vigor, é possível afirmar que o agente público, em um conceito amplo que abrange o Gestor Público, está sujeito a ser responsabilizado por todos os atos praticados no exercício de sua função pública que, porventura, acarretarem na violação à norma ou obrigação jurídica ou em prejuízo ao erário, sendo que existem determinadas esferas de responsabilização, cuja classificação é a seguinte: administrativa, civil, penal e decorrente da prática de ato de improbidade administrativa. Esclareça-se que esses níveis de responsabilização são independentes e autônomos entre si, ou seja, determinado ato praticado pelo Gestor poderá ensejar, por exemplo, na sua responsabilidade apenas administrativa e civil. No campo da responsabilidade administrativa, o Gestor poderá ser responsabilizado quando da prática de seus atos resultar na ocorrência de um determinado ilícito administrativo, sendo que este pode ser definido como uma conduta (ação ou omissão) emanada de um agente público que se configura contrária às normas legais vigentes e passível de imposição de penalidades, inclusive de caráter pecuniário (multa). Essa espécie de responsabilidade está intrinsecamente relacionada ao nãocumprimento de leis e atos normativos internos (Decretos, Ordens de Serviço, etc.), bem como de obrigações e deveres preestabelecidos em ajustes. Em regra, a responsabilidade administrativa do Gestor vincula-se ao cometimento de infrações administrativas estatutárias, ou contrárias às finanças públicas (art. 5º da Lei Federal nº /00), bem como a inobservância de formalidades de natureza orçamentária, operacional, financeira e administrativa, enfocadas e analisadas sob os aspectos da legalidade, legitimidade, economicidade, eficiência e eficácia.

26 26 MANUAL DO GESTOR PÚBLICO A aplicação e a concretização dessa responsabilidade administrativa poderão se dar pela atuação da própria Administração do ente público envolvido, como também, e principalmente, pelos chamados órgãos de controle e fiscalização interna e externa, instituídos e com competências definidas nas Constituições Federal e Estadual. Nesse sentido, os chamados ilícitos administrativos que vierem a ser identificados pelas auditorias e inspeções dos referidos órgãos de controle serão submetidos a julgamento do Tribunal de Contas do Estado TCE, detentor da competência constitucional (art. 71, II, da Constituição Federal) e legal (art. 33 da Lei Estadual nº /00) para tanto, que irá, nos termos de seu Regimento Interno, determinar e delimitar, em processo administrativo denominado de Tomada de Contas, eventual responsabilidade administrativa do Gestor Público. Caso o mencionado Tribunal julgue o Gestor como responsável pelo ilícito administrativo ocorrido, aplicar-lhe-á uma penalidade correspondente a uma multa e/ou à devolução do valor equivalente ao prejuízo sofrido pelo ente público. Na esfera da responsabilidade civil, o Gestor estará sujeito a ser responsabilizado a reparar, indenizar eventual dano/prejuízo causado por ele ao ente público ou mesmo a terceiro, quando atuar (por ação ou omissão), no exercício de sua função pública, de forma dolosa ou culposa. Esse tipo de responsabilização possui caráter nitidamente patrimonial e decorre de disposição geral e expressa constante da Constituição Federal de 1988 (art. 37, 6º), bem como do Código Civil de 2002 (art. 927), sendo que este dispositivo legal define que todo aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito e causar dano a outrem, ainda que de ordem moral, comete ato considerado ilícito e deve repará-lo. Portanto, quando da prática de um ato de gestão, de forma dolosa (intencionalmente) ou culposa (por negligência ou imprudência), resultar em um efetivo prejuízo ao ente público administrado ou a um terceiro qualquer (pessoa física ou jurídica), será o Gestor responsabilizado civilmente a indenizar o resultado danoso. Há, ainda, a chamada responsabilidade penal ou criminal, a qual decorre da prática de um determinado crime, assim definido por lei. Desse modo, quando o ato de gestão implicar em uma conduta expressamente descrita pela lei como um tipo penal (crime), o Gestor estará sujeito a ser responsabilizado no âmbito criminal. Em regra geral, os crimes praticados por agentes públicos no exercício de sua função estão previstos no Código Penal, no Capítulo que trata dos Crimes Contra a Administração Pública e, em especial, no Capítulo Dos Crimes Contra as Finanças Públicas. No entanto, existem leis especiais que também criminalizaram certas condutas relacionadas à gestão pública, como, por exemplo, a Lei de Licitações (Lei Federal nº 8.666/93) e a Lei Federal nº 1.079/50. Por fim, destaca-se a responsabilidade passível de ser atribuída ao Gestor Público, quando considerado agente público, em razão da prática de ato de improbidade

27 GESTOR PÚBLICO 27 administrativa, nos termos estabelecidos na Lei Federal nº 8.429/92. O tema referente à improbidade administrativa é abordado em um capítulo específico deste Manual. No entanto, a título de notícia, cumpre assinalar que a mencionada lei federal descreve uma série de atos considerados como de improbidade administrativa, os quais são classificados como aqueles que: importam em enriquecimento ilícito do agente público; causam prejuízo ao erário; e atentam contra os princípios da Administração Pública. E restaram definidas pela dita lei as seguintes penalidades ou sanções ao Gestor que praticar um ato considerado como de improbidade administrativa: perda de bens e valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio; ressarcimento integral do dano; perda da função pública; suspensão dos direitos políticos, pagamento de multa civil; proibição de contratar com o Poder Público e de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios Perguntas e Respostas 1) Qual é a responsabilidade do Gestor quando assume a administração de um órgão ou entidade pública? E os atos de gestão praticados nas gestões anteriores? A Autoridade máxima do órgão ou entidade, na condição de Ordenador de Despesa, é a responsável, a partir de sua designação (eleição ou nomeação), por todos os atos de sua gestão, englobando, em síntese, a gestão orçamentária (execução orçamentária da despesa e da receita), gestão financeira (administração e controle das disponibilidades financeiras), gestão patrimonial (administração, conservação e controle dos bens móveis e imóveis), gestão operacional (as operações do órgão ou entidade devem ser realizadas de forma eficiente e eficaz, de modo a atingir os seus fins sociais) e gestão administrativa (administração e controle de pessoal e dos contratos e convênios celebrados). A gestão deverá observar, obrigatoriamente, os princípios aplicáveis à Administração Pública, tais como, e notadamente, o da legalidade, da economicidade, da moralidade, da eficiência e da motivação. No que concerne aos atos praticados em gestões anteriores, a responsabilidade é atribuída ao Ordenador de Despesa da época dos referidos atos, que se submete ao julgamento do Tribunal de Contas, em processo de Tomada de Contas de Exercício. Todavia, quando a solução ou a evitabilidade da manutenção de alguma irregularidade, decorrente de um ato de gestão do passado, depender de uma providência de iniciativa do atual Gestor, este poderá vir a ser responsabilizado na hipótese de não adotar a providência cabível para o caso. 2) Qual é a responsabilidade dos Secretários de Estado em relação aos atos de gestão praticados no âmbito dos órgãos e das entidades vinculadas à sua Secretaria?

28 28 MANUAL DO GESTOR PÚBLICO Consoante prescrito no art. 90, inciso I, da Constituição Estadual de 1989, compete aos Secretários de Estado a coordenação, orientação e supervisão dos órgãos e das entidades da administração estadual compreendidos na área de atuação da respectiva Secretaria. Dessa forma, sempre que o Secretário de Estado tiver ciência de algum ato de gestão irregular, praticado no âmbito de uma entidade vinculada, deverá, sob pena de eventual responsabilização por omissão, diligenciar e adotar todas as providências administrativas necessárias para que a irregularidade seja corrigida ou evitada, bem como para que sejam apuradas eventuais responsabilidades. 3) O Gestor do órgão ou da entidade pode delegar competência a um diretor ou a outro servidor para praticar atos de gestão, inclusive para o efeito de ordenar despesas públicas? O Secretário de Estado e o Presidente da Entidade se constituem nos chamados Ordenadores de Despesa Originários ou Primários, respondendo estes pelas ações e pelos atos da respectiva gestão. Não havendo restrições legais nem normativas para a delegação (previstas em lei específica de criação do ente, estatuto social, ou outro ato normativo), a autoridade máxima do órgão ou entidade poderá delegar, nos termos do art. 12, parágrafo único, do Decreto-Lei nº 200/67, a um Diretor ou mesmo a outro servidor, a autorização de todas as despesas ou de apenas alguma despesa, sem limites ou com limites especificados. E, no referido caso, tal servidor será considerado Ordenador de Despesa Derivado ou Secundário, e perante o Tribunal de Contas, será o responsável pessoal pelos atos de ordenação de despesa praticados. Contudo, se o Ordenador de Despesa Originário proceder na delegação com reserva de poderes, ou não o fazendo, venha a ter participação comprovada na irregularidade praticada, ou, ainda, tendo ciência da irregularidade, não tenha adotado as providências cabíveis, responderá solidariamente com o Ordenador de Despesa Secundário, forte no prescrito no artigo 84 do Decreto-Lei nº 200/67. Registre-se que, para fins de formalização dessa delegação de competência, deverá ser editada pelo Ordenador Originário uma Portaria para essa finalidade específica, a qual deverá ser publicada no Diário Oficial do Estado e encaminhada à CAGE, que providenciará o registro no chamado Sistema Finanças Públicas Estaduais/Sistema de Administração Financeira do Estado AFE/FPE.

29 PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS 29 Capítulo 2 Princípios Administrativos Sumário: 2.1 Definição e Aplicação Principios Constitucionais - I Legalidade, II Impessoalidade, III Moralidade, IV Publicidade, V Eficiência, VI Legitimidade e Participação, VII Razoabilidade, VIII Economicidade, IX Motivação Outros Princípios Reconhecidos - I Supremacia do Interesse Público, II Indisponibilidade do Interesse Público, III Segurança Jurídica Definição e Aplicação Os princípios administrativos são normas que orientam a atuação da Administração Pública e caracterizam-se por possuírem um maior grau de abstração, no que se diferem das regras legais específicas, as quais apresentam maior grau de concretude e objetividade. Os princípios, por serem normas que indicam fins a serem alcançados, reclamam a prática de condutas que realizem esses fins. Em razão disso, os princípios criam para a Administração o dever de adotar determinados comportamentos aptos a conduzirem a determinados resultados. Essa é a chamada função diretiva dos princípios. Os princípios também são vetores para análise da validade das condutas administrativas. Caso o administrador público, quando a lei assim autorize, venha a fazer escolhas que se contraponham aos valores consagrados nos princípios administrativos, essa ação poderá ser considerada inválida. Esta é a chamada função limitadora dos princípios. No que se refere à aplicação, segundo José dos Santos Carvalho Filho, as regras são operadas de modo disjuntivo, vale dizer, o confl ito entre elas é dirimido no plano da validade: aplicáveis ambas a uma mesma situação, uma delas apenas a regulará, atribuindo-se à outra o caráter de nulidade. Os princípios, ao revés, não se excluem no ordenamento jurídico na hipótese de confl ito: dotados que são de determinado valor ou razão, o confl ito entre eles admite a adoção do critério

30 30 MANUAL DO GESTOR PÚBLICO da ponderação de valores (ou ponderação de interesses), vale dizer, deverá o intérprete averiguar qual deles, na hipótese sub examine, será atribuído grau de preponderância. Isso significa que, quando postos em oposição em face do caso concreto, não haverá total supressão de um ou mais princípios em relação a outros. Nestes casos, deverá o administrador público buscar a harmonização dos princípios com base nas peculiaridades do caso concreto, tarefa esta bastante complexa e que impõe redobrado dever de motivação Princípios Constitucionais Existem diversos princípios, aplicáveis à Administração Pública, que se encontram estabelecidos, expressamente, tanto na Constituição Federal de 1988 como na Constituição Estadual de A seguir, relacionam-se tais princípios, apresentando-se as suas principais características. I Legalidade Decorre do princípio da legalidade que toda a atuação administrativa deve estar autorizada e de acordo com os comandos da lei e do direito, não podendo o administrador daí desviar-se, sob pena de ensejar a nulidade do ato e, conforme o caso, a sua responsabilização administrativa, civil e penal. A Administração Pública está, em toda a sua atividade funcional, sujeita aos mandamentos da lei e aos ditames do bem comum, evitando-se, com isso, a possibilidade da prática de arbitrariedades por parte dos seus agentes, os quais não podem agir de acordo com as suas preferências e valores pessoais, mas somente conforme o direito lhes autoriza. Assim sendo, o significado e alcance deste princípio se traduzem na seguinte assertiva, exaustivamente referendada pela doutrina: ao Administrador Público somente é autorizado realizar aquilo que a lei prevê, enquanto, no âmbito das relações de cunho privado, é permitido realizar tudo o que a lei não veda. O princípio da legalidade encontra-se previsto, expressamente, no art. 37, caput, da Constituição Federal e no art. 19, caput, da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul. Está também previsto em diplomas legais esparsos, nacionais e estaduais. Em face do princípio da legalidade, não pode o administrador, por exemplo, aplicar ao servidor faltoso sanção administrativa que não esteja prevista em lei. Outro exemplo de limitação imposta pelo princípio da legalidade diz respeito às vantagens a que têm direito os servidores, as quais estão taxativamente previstas em lei, não podendo o administrador público concedê-las sem previsão legal.

31 PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS 31 II Impessoalidade Pelo princípio da impessoalidade, é dever da Administração Pública tratar os administrados de forma isonômica (igualitária), sendo totalmente vedada qualquer conduta tendente a promover favorecimentos ilícitos ou perseguições imotivadas. Todo o administrado que se encontre na mesma situação jurídica deve receber o mesmo tratamento por parte da Administração Pública. O princípio da impessoalidade tem assento no art. 37, caput, da Constituição Federal, bem como no art. 19, caput, da Constituição do Rio Grande do Sul. Além dos textos constitucionais indicados, outras normas preveem, expressamente, a observância ao princípio da impessoalidade, como ocorre com a Lei Federal nº 8.666/93, em seu art. 3º, caput, e a Lei Estadual nº /98, em seu art. 1º, caput. Dentre outras formas de atuação, o princípio da impessoalidade vincula a publicidade de atos institucionais do ente público ao caráter educativo, informativo ou de orientação social, sendo vedada a menção de nomes, símbolos ou imagens, aí incluídos slogans, que caracterizem promoção pessoal do agente político ou de servidores públicos. O Supremo Tribunal Federal já se manifestou, nesse sentido, no julgamento do Recurso Extraordinário nº /RS, asseverando que a possibilidade de vinculação do conteúdo da divulgação com o partido político a que pertença o titular do cargo público mancha o princípio da impessoalidade e desnatura o caráter educativo, informativo ou de orientação que constam do comando posto pelo constituinte federal. Também em atenção ao princípio da impessoalidade, o procedimento licitatório exige a igualdade de tratamento entre os licitantes, não sendo admitido que o edital contenha exigências que afrontem o caráter competitivo que deve ter o certame. O mesmo raciocínio serve nos casos de concurso público de provas ou de provas e títulos para a seleção de servidores, nos quais os candidatos devem ser tratados de forma isonômica. III Moralidade O princípio constitucional da moralidade administrativa (arts. 37, caput, da CF/88 e 19, caput, da CE/89) impõe que tanto nas relações entre a Administração Pública e os administrados, quanto nas relações internas da Administração Pública sejam observados preceitos éticos capazes de conduzir a ações pautadas pela boafé, probidade, lealdade, transparência e honestidade. Integra a noção de legalidade do ato, podendo qualquer cidadão exercer o controle da moralidade administrativa através da propositura de ação popular, com o objetivo de anular os atos a ela ofensivos.