Assunto Especial Com a Palavra, o Procurador

Transcrição

1 Assunto Especial Com a Palavra, o Procurador Ação Regressiva Apontamentos sobre a Ação Regressiva de Acidentes de Trabalho JOSÉ ALDÍZIO PEREIRA JÚNIOR Procurador Federal do INSS, Especialista em Direito Processual Civil, Direito Administrativo e Direito Tributário e Finanças Públicas. RESUMO: A atuação diligente da Procuradoria Federal parece vir despertando surpresa nas empresas que vêm, por várias razões, ignorando as regras de proteção ao trabalhador. Essas empresas, ao que parece, não estão acostumadas com uma rápida e eficiente resposta do Poder Público, quando se trata, especificamente, das infrações à legislação da segurança do trabalho, talvez pela falsa impressão de que a contribuição devida à Previdência Social para o custeio do Seguro de Acidentes do Trabalho SAT, automaticamente, lhes isentaria de qualquer outro encargo, servindo-lhes como uma espécie de escudo protetivo de atos ilícitos. Desde já, porém, constata-se que essa ideia revela- -se insubsistente diante de comezinhos princípios do nosso ordenamento jurídico. Essas empresas estão, hoje, deparando-se com centenas de ações judiciais promovidas pelas Procuradorias Federais, que representam a Autarquia Previdenciária por todo o País. Com efeito, por meio de ações judiciais, as Procuradorias Federais estão buscando a justa reparação do Erário, em uma tentativa de manter a higidez do sistema e reprimir condutas avessas às disposições legais. Trata-se, pois, de ações regressivas para a recomposição dos custos desencadeados pela postura desidiosa de alguns empregadores. PALAVRAS-CHAVE: Ação regressiva; acidente de trabalho. SUMÁRIO: 1 Finalidades e fundamento da ação regressiva; 2 Da responsabilidade dos empregadores; 3 Competência para julgamento das ações regressivas; Conclusões; Referências. 1 FINALIDADES E FUNDAMENTO DA AÇÃO REGRESSIVA Como já comentado, as Procuradorias Federais, representando o INSS, vêm procurando, por meio de ações regressivas, minimizar os prejuízos oriundos de concessões de benefícios previdenciários (auxílio-doença, pensão por morte, etc.) resultantes de acidentes de trabalho, quando o fato gerador do infortúnio é atribuído à conduta culposa do empregador, aqui abrangidas as suas três vertentes: imprudência, negligência e imperícia. Ou seja, quando o evento causador do acidente é gerado a partir de atos ilícitos imputados ao empregador e não de fatos naturais da vida, como o nascimento, a morte natural, etc., que são os que normalmente justificam a concessão de benefícios.

2 RSP Nº 45 Nov-Dez/2011 ASSUNTO ESPECIAL COM A PALAVRA, O PROCURADOR Dessa sorte, as ações procuram obter indenização pelos custos causados à Previdência Social com o pagamento dos benefícios concedidos aos segurados acidentados, diante da comprovada negligência de determinados empregadores em cumprir as mais elementares normas de segurança do trabalho. O fundamento da pretensão da Autarquia Previdenciária, em princípio, repousa na expressa disposição normativa contida no art. 120 da Lei nº 8.213/1991, a saber: Art Nos casos de negligência quanto às normas padrão de segurança e higiene do trabalho indicados para a proteção individual e coletiva, a Previdência Social proporá ação regressiva contra os responsáveis (grifos nossos). A questão, aliás, vai além da previsão expressamente prevista nesse dispositivo legal, porque, em verdade, a responsabilidade civil, no caso, decorre, precipuamente, da regra que se hospeda no art. 159 do antigo Código Civil, reproduzida nos arts. 186, 927 e 934 do atual Código Civil, que assim estabelecem: Art Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência, ou imprudência, violar direito, ou causar prejuízo a outrem, fica obrigado a reparar o dano. Art Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito. Art Aquele que, por ato ilícito (arts. 186 e 187), causar dano a outrem, fica obrigado a repará-lo. Art Aquele que ressarcir o dano causado por outrem pode reaver o que houver pago daquele por quem pagou, salvo se o causador do dano for descendente seu, absoluta ou relativamente incapaz. Sendo assim, pode-se, fácil e imediatamente, concluir que, ainda que não existisse expressa previsão na legislação previdenciária a esse respeito, persistiria em face da regra geral do Código Civil a responsabilidade da empresa negligente no tocante à obrigação de ressarcir os cofres públicos pelos prejuízos causados à Autarquia Previdenciária, uma vez que esta é que foi obrigada a suportar o ônus decorrente da concessão de um benefício que poderia ter sido evitado caso o empregador tivesse observado as regras de segurança do trabalho inobservância, portanto, de um dever jurídico a que ele, com essa qualidade, está inafastavelmente vinculado. Vale registrar, a propósito, a pertinência dessa ilação, porquanto as empresas, quando apresentam sua defesa em juízo, em face das ações contra elas propostas, invariavelmente alegam a inconstitucionalidade do art. 120 da Lei nº 8.213/1991, anteriormente transcrito, com o fito de eximirem-se da responsabilidade reparatória. Argumentam que a inconstitucionalidade surgiria em face da previsão do art. 7º da Constituição Federal, por força do qual foi instituído o seguro de acidente de trabalho a cargo do empregador, o que seria suficiente para cobrir todos os custos decorrentes dos acidentes que envolvam a pessoa do trabalhador.

3 70...RSP Nº 45 Nov-Dez/2011 ASSUNTO ESPECIAL COM A PALAVRA, O PROCURADOR A propósito, confira-se a norma constitucional pertinente, in verbis: Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social: XXII redução dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de saúde, higiene e segurança; XXXVIII seguro de acidentes de trabalho, a cargo do empregador, sem excluir a indenização a que este está obrigado, quando incorrer em dolo ou culpa;. Como se pode observar, esse direito é dirigido ao trabalhador, que, por meio desse seguro terminologia que acaba camuflando a sua verdadeira natureza jurídica, que é a de contribuição social, vê-se coberto pelos eventos de natureza especialmente acidentária. Contudo, observe-se, como já alinhado, que essa é uma proteção outorgada ao trabalhador, que, por sua vez, é o beneficiário da contribuição paga pelo seu empregador. Como se vê, portanto, o Seguro de Acidentes do Trabalho SAT não gera, evidentemente, qualquer proteção em favor da empresa contribuinte. É, sobretudo, um direito social, constitucionalmente assegurado ao trabalhador. O propósito desse seguro, entre outros, é o de não deixar o trabalhador, nos momentos de infortúnio, desprotegido e dependente da boa vontade do seu empregador, como outrora acontecia. Demais disso, o fato de contribuir com esse seguro pois não se trata exatamente desta espécie jurídica não garante, pelo menos ao empregador, a cobertura contra qualquer evento danoso ocorrido ao trabalhador, o que equivaleria a dizer que o empregador, ou quem for a ele equiparado, nos termos do art. 195, I, da CF, estaria em uma situação de completa irresponsabilidade. Em outro giro, o empregado, isso sim, é quem, como vítima, faz jus à proteção previdenciária e não a empresa causadora do acidente, que, se tiver concorrido para a ocorrência danosa, por meio de culpa, está legalmente obrigada a indenizar os cofres públicos pelos custos decorrentes da concessão do benefício previdenciário correspondente. Diferentemente do que parecem pretender as empresas acionadas, a contribuição para o custeio de acidentes de trabalho não poderia funcionar afinal, não existe amparo legal para isso como excludente do nexo causal do evento danoso causado aos cofres públicos.

4 RSP Nº 45 Nov-Dez/2011 ASSUNTO ESPECIAL COM A PALAVRA, O PROCURADOR A jurisprudência, acertadamente, já se inclina pacificamente pela constitucionalidade do art. 120 da Lei nº 8.213/1991, confirmando a sua perfeita adequação aos ditames do Texto Magno, in verbis: ADMINISTRATIVO RESPONSABILIDADE CIVIL AÇÃO ORDINÁRIA RE- GRESSIVA DE RESSARCIMENTO DE DANOS RELATIVOS A ACIDENTE DO TRABALHO Ao julgar a Arguição de Inconstitucionalidade na Apelação Cível nº , este Tribunal Regional Federal, em , por unanimidade, rejeitou-a e, portanto, deu por constitucional o art. 120 da Lei nº 8.213/1991. (TRF 4ª R., AC /RS, 4ª T., Data da decisão: , Documento: TRF ) O SAT, como é conhecido o Seguro de Acidentes do Trabalho, é, na verdade, mais uma fonte de recursos para os cofres públicos, consoante extrai- -se claramente do Texto Constitucional, de maneira a garantir, minimamente, a saúde e o equilíbrio atuarial da Previdência. Aqui, contudo, antes que se levante a arguição, não seria o espaço adequado para discutir a complexa questão do excesso de carga tributária, e muito menos este seria argumento jurídico para eximir a empresa desidiosa da proteção do trabalhador. O fato é que, em razão das proporções abissais que tomaram corpo os acidentes de trabalho, o SAT assume um papel de reforço de caixa para fazer frente a este aumento, conforme se verifica nos quadros abaixo 1 : Acidentes de trabalho: ANO BENEFÍCIOS RGPS EM BILHÕES DE R$ , , ,27 Acidentes de trabalho registrados: ANO TOTAL TÍPICOS TRAJETO DOENÇAS Demais disso, não se pode olvidar, por absolutamente pertinente, que o SAT é destinado a cobrir eventos ocorridos; vale advertir, por fatos alheios à vontade humana, ou seja, fatos em que a atuação do empregador é completamente irrelevante para a sua ocorrência. Não se propõe, dessa forma, a cobrir 1 Os dados são do Ministério da Previdência Social e, normalmente, levados a juízo pela Procuradoria Federal/ INSS.

5 72...RSP Nº 45 Nov-Dez/2011 ASSUNTO ESPECIAL COM A PALAVRA, O PROCURADOR eventos causados por condutas propositais ou culposas (previsíveis) do tomador da mão de obra o que se revelaria um absurdo sem tamanho. Por tudo que aqui se registrou, parece não haver dúvida de que não existe fundamento válido que afaste a justa reparação do Erário, pela singela razão de existir uma contribuição do empregador para a Seguridade Social. Ademais, há, ainda, a finalidade educativa no manejo da ação regressiva, que também visa à conscientização dos empregadores em fornecer aos seus empregados condições laborais adequadas, para evitar as sucessivas ocorrências de acidentes de trabalho, conforme dão conta as trágicas estatísticas do setor. Dessarte, a ação de regresso que o INSS propõe visa não só a reaver do responsável pelo infortúnio do trabalho o que efetivamente se despendeu, mas objetiva, igualmente, forçar as empresas a tomarem as medidas preventivas de higiene e segurança laboral, com vistas a que, em médio ou curto espaço de tempo, o número de acidentes de trabalho diminua. Aliás, tal meta é de interesse não só do acidentado como de toda a sociedade, que, muitas vezes, vê arrancado de seu âmago o indivíduo, muitas vezes no limiar de sua capacidade produtiva, com prejuízos para todos. 2 DA RESPONSABILIDADE DOS EMPREGADORES Parece, por conseguinte, clara a responsabilidade do empregador, que, ao descumprir as determinações regulamentares de proteção do ambiente de trabalho, propicia a ocorrência do evento danoso, que diretamente atinge o trabalhador e os cofres públicos. A própria Lei nº 8.213/1991, em seu art. 19, 1º, determina que: A empresa é responsável pela adoção e uso das medidas coletivas e individuais de proteção e segurança da saúde do trabalhador. O mesmo artigo, em razão da gravidade e da repercussão do acidente de trabalho, transforma a atitude negligente em fato típico penal: 2º Constitui contravenção penal, punível com multa, deixar a empresa de cumprir as normas de segurança e higiene do trabalho. Nessa toada, não se precisa muito argumentar para concluir que o não cumprimento dessas regras aumenta, consequentemente, o número de acidentes de trabalho. A preocupação é tão profunda que a própria Assembleia Nacional Constituinte, ao elaborar a Constituição Federal da República de 1988, erigiu ao nível de garantia fundamental a proteção do trabalhador em face do empregador, quanto a acidentes de trabalho. Note-se que esses comandos normativos há muito integram o ordenamento jurídico pátrio e estão atualmente classificados como Direito Social da Constituição, merecendo destaque os arts. 7º, incisos XXII e XXVIII, da CF e 157 da CLT, in verbis:

6 RSP Nº 45 Nov-Dez/2011 ASSUNTO ESPECIAL COM A PALAVRA, O PROCURADOR Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social: XXII redução dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de saúde, higiene e segurança; XXXVIII seguro de acidentes de trabalho, a cargo do empregador, sem excluir a indenização a que este está obrigado, quando incorrer em dolo ou culpa;. Art Cabe às empresas: I cumprir e fazer cumprir as normas de segurança e medicina do trabalho; II instruir os empregados, através de ordens de serviço, quanto às precauções a tomar no sentido de evitar acidentes do trabalho ou doenças ocupacionais; III adotar as medidas que lhe sejam determinadas pelo órgão regional competente; IV facilitar o exercício da fiscalização pela autoridade competente. A questão também foi abordada na Lei nº 8.213/1991, a saber: Art. 19. Acidente do trabalho é o que ocorre pelo exercício do trabalho a serviço da empresa ou pelo exercício do trabalho dos segurados referidos no inciso VI do art. 11 desta Lei, provocando lesão corporal ou perturbação funcional que cause a morte ou a perda ou redução, permanente ou temporária, da capacidade para o trabalho. 1º A empresa é responsável pela adoção e uso das medidas coletivas e individuais de proteção e segurança da saúde do trabalhador. 2º Constitui contravenção penal, punível com multa, deixar a empresa de cumprir as normas de segurança e higiene do trabalho. 3º É dever da empresa prestar informações pormenorizadas sobre os riscos da operação a executar e do produto a manipular. 4º O Ministério do Trabalho e da Previdência Social fiscalizará e os sindicatos e entidades representativas de classe acompanharão o fiel cumprimento do disposto nos parágrafos anteriores, conforme dispuser o Regulamento. Nem se tente argumentar, vale aqui mais uma vez insistir, que o simples pagamento do SAT (Seguro de Acidentes do Trabalho) exime a empresa de se preocupar com a segurança do trabalhador. Se assim fosse entendido, estar-se-ia, ao criar o SAT, outorgando um alvará para que as empresas fossem displicentes e despreocupadas com a segurança no trabalho. Nesse absurdo caso, estaria engendrada a seguinte regra para as empresas: ou pague o SAT, ou coloque os equipamentos de segurança que a lei determina. Por óbvio, o legislador jamais tomaria esta atitude. Essa interpretação, data venia, carece do mínimo de razoabilidade. A legislação de regência, com efeito, exige, indubitavelmente, que (1) as empresas recolham o SAT e (2) providenciem os equipamentos de segurança para os

7 74...RSP Nº 45 Nov-Dez/2011 ASSUNTO ESPECIAL COM A PALAVRA, O PROCURADOR trabalhadores, de modo que o descumprimento de qualquer uma dessas exigências legais acarreta os ônus que lhes são peculiares. De outro turno, vale ainda lembrar que o empregador responde objetivamente (mesmo sem culpa) pelos danos que seus empregados causarem nessa condição (inclusive danos provocados uns aos outros), observadas as disposições do parágrafo único do art. 927, do inciso III do art. 932 e do art. 933, todos do CCB, in verbis: Art Parágrafo único. Haverá obrigação de reparar o dano, independentemente de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco para os direitos de outrem. Art São também responsáveis pela reparação civil: III o empregador ou comitente, por seus empregados, serviçais e prepostos, no exercício do trabalho que lhes competir, ou em razão dele;. Art As pessoas indicadas nos incisos I a V do artigo antecedente, ainda que não haja culpa de sua parte, responderão pelos atos praticados pelos terceiros ali referidos. Por conseguinte, resta concluir que, mesmo considerando a manutenção de seguro de acidente do trabalho, a satisfação deste imperativo legal não elidiria a responsabilização dos empregadores contribuintes, em vista do que está consignado na parte final do inciso XXXVIII do art. 7º da Constituição. O quantum da indenização, por sua vez, decorrente dessa responsabilidade está estreitamente vinculado aos valores devidos em função dos benefícios acidentários auxílio-doença e pensão por morte concedidos ao segurado e a seu conjunto de dependentes, pois, caso houvessem sido tomadas as necessárias medidas de proteção, os infortúnios e suas consequências teriam sido evitados, sob a perspectiva de sua dinâmica, o que dispensaria, então, qualquer amparo previdenciário. 3 COMPETÊNCIA PARA JULGAMENTO DAS AÇÕES REGRESSIVAS Outra questão bastante debatida em juízo, em razão das insistentes manobras defensivas utilizadas pela defesa das empresas acionadas, diz respeito à competência para julgar as ações regressivas propostas pelo instituto previdenciário. Inicialmente, quando se trata dessa questão, é necessário ter em mente que a ação regressiva de que ora tratamos é uma ação de indenização, em que o INSS, como já esclarecido, busca receber o que pagou e pagará em virtude de fato causado por terceiro. Como ensinam Castro e Lazzari:

8 RSP Nº 45 Nov-Dez/2011 ASSUNTO ESPECIAL COM A PALAVRA, O PROCURADOR O caráter da ação é indenizatório, visando a estabelecer a situação existente antes do dano restitutio in integrum ou impor condenação equivalente, diferentemente da concessão do benefício previdenciário, em que se visa à compensação mediante a prestação previdenciária. (Castro; Lazzari, 2002, p. 435) Assim, em razão da posição traçada pela Constituição Federal, a causa deve ser julgada pela Justiça Federal, pois o INSS, como Autarquia Federal que é, firma-lhe a competência, nos termos do art. 109, inciso I, da Constituição Federal: Art Aos juízes federais compete processar e julgar: I as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho; A competência, assim sendo, é firmada por regra de nível constitucional. Daí a sua imperativa incidência, nos casos de ação regressiva, ainda que não exista previsão específica, diferentemente do que ocorre em relação às ações acidentárias. Nesse sentido, ainda o eg. Supremo Tribunal Federal: II Competência: Justiça comum: ação de indenização fundada em acidente de trabalho, ainda quando movida contra o empregador. 1. É da jurisprudência do STF que, em geral, compete à Justiça do Trabalho conhecer de ação indenizatória por danos decorrentes da relação de emprego, não importando deva a controvérsia ser dirimida à luz do direito comum e não do Direito do Trabalho. 2. Da regra geral são de excluir-se, porém, por força do art. 109, I, da Constituição, as ações fundadas em acidente de trabalho, sejam as movidas contra a autarquia seguradora, sejam as propostas contra o empregador. (RE /BA, Rel. Min. Sepúlveda Pertence; Informativo nº 300) Assim também entende o eg. Tribunal Regional Federal da 4ª Região: ADMINISTRATIVO CONSTITUCIONAL AÇÃO ACIDENTÁRIA DI- FERENÇA DE AÇÃO REGRESSIVA DE REPARAÇÃO DE PERDAS E DA- NOS NO TOCANTE À COMPETÊNCIA O disposto no art. 109, inciso I, da CF/1988 aplica-se tão somente às chamadas ações acidentárias que a Lei nº 8.213/1991, em seu art. 129, inciso II, remete ao procedimento sumário, e não às ações regressivas movidas pela Autarquia Previdenciária para haver reparação de perdas e danos sofridos com o pagamento de indenizações ou pensões aos obreiros sinistrados. (TRF 4ª R., AI , ( /SC), 4ª T., Rel. Juiz Alcides Vettorazzi, DJU )

9 76...RSP Nº 45 Nov-Dez/2011 ASSUNTO ESPECIAL COM A PALAVRA, O PROCURADOR Da Justiça Federal, dessarte, é a competência para o julgamento da ação regressiva prevista no art. 120 da Lei nº 8.213/1991. Ainda que a regra de competência não ofereça tantas dificuldades, persiste entendimento divergente, relativamente à competência para julgamento das ações de regresso do INSS contra o empregador. Encontramos, em franca posição minoritária, precedentes albergando o entendimento de que o disposto no art. 109, inciso I, parte final, da Constituição Federal aplica-se à ação acidentária e à ação de regresso, conforme a seguinte ementa: ACIDENTE DO TRABALHO PROPOSITURA CONTRA EMPREGADOR COMPETÊNCIA Compete à Justiça dos Estados processar e julgar as causas decorrentes de acidente de trabalho, inclusive quando regressivas, propostas pelo INSS contra o empregador. (TJRJ, AgRg 738, Capital, 5ª C. Reg., Rel. Des. Carlos Ferrari, , ac. un.; ADCOAS, ) Mas, a bem da verdade, podemos registrar, com tranquilidade, que na expressão ações acidentárias não estão incluídas as ações de regresso, o que pode ser confirmado pela leitura de dezenas de julgamentos divulgados em revistas jurídicas. Nesse contexto, entendemos, com base na melhor interpretação do art. 109 do Texto Constitucional, que as ações de regresso, propostas pela Autarquia Previdenciária contra o empregador, devem ser julgadas perante o Juízo Federal ou, na hipótese de o réu ter domicílio em local em que não há Fórum da Justiça Federal, podem ser processadas e julgadas por juiz estadual investido de jurisdição federal. CONCLUSÕES Em decorrência do que aqui se ponderou, é possível constatar que a ação regressiva é muito mais do que um direito da Autarquia Previdenciária. Na verdade, é uma obrigação imposta ao INSS, perante toda sociedade, de recompor os cofres públicos dos custos gerados a partir da postura dolosa ou culposa do empregador, que ainda prefere, quase que totalmente, ignorar as mais elementares regras protetoras da saúde do trabalhador. Logicamente, nunca é demais lembrar a necessidade de se fazer presente a relação de causalidade, como em todas as ações de natureza indenizatória, entre a conduta do empregador e o evento danoso ocorrido. Assim sendo, o sobressalto das empresas acionadas, hoje, deve-se ao vezo condenável da inação do Poder Público, que antes se quedava inerte frente à postura irresponsável de várias empresas, cujos trabalhadores eram, e ainda são, lançados em ambientes de trabalho não condizentes com as mínimas exigências legais de segurança. O prejuízo, antes, e ainda agora, em grande

10 RSP Nº 45 Nov-Dez/2011 ASSUNTO ESPECIAL COM A PALAVRA, O PROCURADOR medida, por incrível que possa parecer, vem sendo suportado pelos cofres públicos, como se não houvesse, paralelamente, a responsabilidade do causador direto do evento, ou seja, do empregador desidioso, de reconstituir os custos a que deu causa. No atual estágio de nossa consciência política e jurídica, é inconcebível que o Poder Público se mostre indiferente diante dos vultosos prejuízos que lhe são impostos, permitindo, conformadamente, o desvio das finalidades sociais das contribuições recolhidas, deixando-se, portanto, de efetivamente atender ao interesse coletivo. REFERÊNCIAS CASTRO, Carlos Alberto Pereira de; LAZZARI, João Batista. Manual de direito previdenciário. 3. ed. São Paulo: LTr, LAZZARI, João Batista. Manual de direito previdenciário. 8. ed. Florianópolis: Conceito Editorial, 2007.