SEMINÁRIO SOBRE SISTEMAS DE PAGAMENTOS. (promovido pela APB) Lisboa, 4 de dezembro de Os desafios da SEPA

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1 SEMINÁRIO SOBRE SISTEMAS DE PAGAMENTOS (promovido pela APB) Lisboa, 4 de dezembro de 2013 Os desafios da SEPA Intervenção do Administrador do Banco de Portugal José da Silveira Godinho Enquadramento Os sistemas de pagamentos são uma componente central do sistema financeiro, a par dos mercados e das instituições. Nesta perspetiva, a existência de sistemas de pagamentos, de compensação e de liquidação eficientes e fiáveis é fundamental para as transações económicas e financeiras, bem como para a execução da política monetária e para a preservação da estabilidade do sistema financeiro, constituindo assim um elemento fundamental para o funcionamento da economia como um todo. Regra geral, o facto de não se falar dos sistemas de pagamentos é um sinal do seu reconhecido bom funcionamento e resiliência, assente em infraestruturas eficientes. Nos últimos anos, os desenvolvimentos no domínio dos pagamentos têm sido determinados pela implementação da SEPA Single Euro Payments Area, ou Área Única de Pagamentos em Euros implicando a dedicação de recursos pelos bancos e empresas, e não menos importante por parte dos reguladores, incluindo o Banco de Portugal. 1

2 1. A SEPA: um projeto europeu Com efeito, a implementação da SEPA é um projeto que se aproxima de uma fase crucial, dado que a partir de 1 de fevereiro de 2014 todos os pagamentos expressos em euros num espaço geográfico alargado passam a ter de respeitar um conjunto de regras e standards comuns na sua execução, designadamente quando se trata de operações de transferência a crédito ou de débito direto. Esta iniciativa abrange um total de 33 países, cujos sistemas nacionais têm características próprias e pontos de partida diversos em face dos objetivos de harmonização definidos para o pleno alcance de uma área única de pagamentos em euros. Desde logo, os países que atualmente constituem a zona euro serão os mais imediatamente afetados pela implementação da SEPA, havendo algumas obrigações que os restantes necessitarão de cumprir apenas após 31 de outubro de Globalmente, a SEPA abrange os 28 países da União Europeia, bem como a Islândia, a Noruega e o Liechtenstein (integrados no Espaço Económico Europeu), e ainda o Mónaco e a Suíça Objetivos e breve história do projeto O estabelecimento destes objetivos decorre da intenção manifestada desde 2001 pela Comissão Europeia, no sentido de equiparar as condições aplicáveis às operações de pagamento de retalho realizadas em contexto nacional a um conjunto de regras harmonizadas a nível pan-europeu. Para tal, a publicação do Regulamento (CE) n.º 2560/2001, de 19 de dezembro, configurou o primeiro passo concreto neste caminho que, no fundo, se traduz numa consequência natural da introdução do euro como moeda única. De facto, para além da harmonização conseguida ao nível do numerário, a execução e 2

3 processamento dos pagamentos escriturais assentavam numa infraestrutura fragmentada, funcionando o mercado numa ótica puramente nacional. O caminho percorrido até hoje permitiu identificar uma multiplicidade de obstáculos, muitas vezes associados a especificidades nacionais de vários países, a que a indústria europeia dos pagamentos designadamente os bancos procurou dar resposta, encontrando as soluções mais adequadas dentro do quadro normativo aplicável, também ele construído gradualmente durante este período A governação SEPA: o papel das autoridades e do mercado Toda a implementação do projeto SEPA tem sido enquadrada pela atuação das autoridades e o facto de envolver um leque alargado de intervenientes implicou o estabelecimento de uma estrutura de governance adequada, coliderada pela Comissão Europeia e pelo Banco Central Europeu e congregando representantes do lado da oferta de serviços de pagamento de retalho designadamente o European Payments Council (composto por bancos europeus) e do lado da procura através de associações europeias representativas de organismos da Administração Pública, de tesoureiros de grandes empresas, bem como de PME e de consumidores. Assim, em meados de 2010, entrou em funcionamento o SEPA Council, dando seguimento à publicação das conclusões do Ecofin de 2 de dezembro de 2009, materializadas num acordo entre a Comissão Europeia e o BCE, alcançado em março de O seu objetivo primordial, tal como estabelecido, era promover a concretização da visão SEPA, com uma orientação estratégica para a evolução dos pagamentos de retalho em euros no seio da UE, assegurando para tal o envolvimento de todos os players relevantes neste domínio. À data, o Ecofin encorajou a Comissão Europeia e o BCE a melhorarem o quadro existente para a governance da SEPA, apontando para que uma nova estrutura 3

4 iniciasse o seu funcionamento até final do 1.º semestre de A primeira reunião do SEPA Council veio a ter lugar em Bruxelas, no dia 7 de junho de Mais recentemente, no âmbito da evolução do quadro regulamentar aplicável aos pagamentos de retalho, este modelo veio a ser reequacionado, perspetivando-se que, com a consolidação da SEPA, o SEPA Council venha a ser sucedido por uma estrutura de caráter permanente, focada na constante evolução deste mercado, o Euro Retail Payments Board (ERPB). A definição dos contornos do novo fórum encontra-se ainda a ser ultimada, devendo inserir-se no âmbito de intervenção do BCE, que presidirá e dinamizará os trabalhos, contando com a participação da Comissão Europeia e mantendo uma composição representativa. Deverá promover-se um equilíbrio mais visível face ao que sucede atualmente no SEPA Council, entre prestadores de serviços de pagamento (lado da oferta) e os seus utilizadores (lado da procura), dinamizando o envolvimento destes últimos, que deverá ser reforçado. Existe a expetativa de que a primeira reunião do ERPB possa ocorrer até ao final do 1.º trimestre de 2014, sendo que esta nova estrutura deverá ter um modelo de funcionamento assente em 2 níveis, um estratégico e um técnico, recorrendo eventualmente a grupos ad hoc. Paralelamente, o Eurosistema tem mantido reuniões regulares do SEPA High Level Group, composto por elementos ao nível dos Conselhos de Administração do BCE e dos BCN, preparando a tomada de posição sobre os temas em apreciação pelo SEPA Council. Este grupo deverá manter-se ativo após a criação do ERPB, sendo que ocasionalmente promoverá reuniões high level com representantes do mercado, com vista a aferir os desenvolvimentos em curso e a partilhar informação e preocupações por parte do Eurosistema. A próxima reunião deste High Level Group do BCE terá lugar no dia 19 de dezembro, com a presença de representantes de instituições de crédito da zona euro, e será centrada na fase final do período de migração. 4

5 2. Os desafios que a SEPA implica para Portugal, quer atual, quer futuramente O contexto de implementação da SEPA implica, naturalmente, desafios para o sistema de pagamentos português, um dos mais avançados a nível europeu. Se, por um lado, foi necessário adotar diversos ajustamentos com vista a estar em linha com os requisitos da SEPA, é também verdade que há um conjunto de serviços desenvolvidos ao longo dos anos pela comunidade nacional, que criaram hábitos de pagamento entre os utilizadores; nesta nova fase, importa garantir tais serviços da forma mais adequada, sem contradizer os fundamentos e a explicitação progressiva do referencial SEPA. De facto, o sistema de pagamentos português tem revelado, nos últimos anos, uma tendência para a crescente utilização dos instrumentos eletrónicos em detrimento dos instrumentos baseados em papel. Desde logo, ao passo que o cheque tem tido um decréscimo assinalável no seu uso correspondendo em 2012 a pouco mais de 5% do total de transações escriturais (excluindo numerário) registadas em Portugal, quando em 2000 este indicador se situava em 33%, o uso dos instrumentos de pagamento eletrónicos tem sido significativamente incrementado. Neste caso, predominam os pagamentos com cartão, que representaram em 2012 cerca de 68% do mesmo universo de transações, face a 50% em Já nos instrumentos abrangidos pela SEPA na sua fase atual as transferências a crédito (TC) e os débitos diretos (DD) a evolução referente aos seus indicadores entre 2000 e 2012 foi, respetivamente, de 5% para 12% (nas TC) e de 12% para 14% (nos DD). Neste processo de migração para a SEPA, o Banco de Portugal tem vindo a desempenhar um papel de catalisador, promovendo debate, partilha e disseminação de informação relevante junto dos vários stakeholders e agentes do mercado. Desde logo, a publicação do Plano Nacional de Migração para a SEPA, em finais de 2012, permitiu clarificar um conjunto de objetivos que concorrem para a concretização da migração plena para o formato SEPA das transações de 5

6 transferência a crédito e de débito direto na comunidade nacional. Além de estabelecer a expetativa de que os vários intervenientes assegurem o seu contributo, o Plano aponta também uma lista de ações que diversas entidades, nomeadamente o Banco de Portugal, se comprometeram a implementar. Neste âmbito, merece destaque a realização, nos meses de junho e julho de 2013, de um ciclo de 10 seminários regionais dirigidos essencialmente às PME e aos organismos da Administração Pública a nível local, frequentemente apontados como estando entre os grupos mais vulneráveis no que concerne ao acesso a informação relevante sobre um projeto desta natureza. Estes seminários, organizados pelo Banco de Portugal em diversas cidades do País, contando com a colaboração dos bancos e da SIBS, revelaram-se de grande utilidade para aquelas entidades. Adicionalmente, foi tomado um conjunto de outras iniciativas de comunicação, designadamente as direcionadas às entidades que efetuam cobranças através de débitos diretos em Portugal, chamando a atenção para o esforço necessário para a conclusão do processo de migração em tempo útil, numa área em que é indispensável que sejam as próprias empresas a fazer adaptações aos seus sistemas, em parceria com os bancos prestadores de serviços de pagamento e os fornecedores de software com que se relacionam. Também com vista a informar o público em geral sobre a SEPA, o Banco de Portugal publicou em outubro um desdobrável, disponibilizando exemplares ao sistema bancário, visando a disseminação pela sua base de clientes. Em complemento, a newsletter SEPA.pt tem mantido a publicação de 2 edições por ano desde 2011, destacando desenvolvimentos no projeto, sendo o seu n.º 6 datado de outubro último. Prevê-se ainda para breve a publicação de um conjunto de FAQs na internet, com base nos pedidos de esclarecimento que têm sido colocados ao Banco de Portugal ao longo dos últimos meses. 6

7 2.1. Atribuições do Banco de Portugal no domínio dos Sistemas de Pagamentos No quadro desta atuação, deverão ser tidas em atenção as atribuições do Banco de Portugal no que se refere à sua intervenção nos Sistemas de Pagamentos, em que desempenha quatro funções: (i) regulador; (ii) autoridade de superintendência; (iii) operador e fornecedor de serviços de liquidação em moeda de banco central; e (iv) catalisador e promotor da eficiência e do desenvolvimento dos sistemas de pagamentos. Como enquadramento geral, deve desde logo considerar-se o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia que estabelece, no n.º 2 do seu art.º 127.º, que as atribuições fundamentais cometidas ao SEBC são, entre outras, a promoção do bom funcionamento dos sistemas de pagamentos. Daqui decorre o disposto nos Estatutos do SEBC e do BCE, que no n.º 1 do seu art.º 3.º refletem precisamente esta missão e, adicionalmente, consagram no art.º 22.º que O BCE e os bancos centrais nacionais podem conceder facilidades e o BCE pode adotar regulamentos, a fim de assegurar a eficiência e a solidez dos sistemas de compensação e de pagamentos no interior da União e com países terceiros. Deste quadro normativo, resulta que a Lei Orgânica do Banco de Portugal refere, no seu art.º 14.º, que compete ao Banco regular, fiscalizar e promover o bom funcionamento dos sistemas de pagamentos, designadamente no âmbito da sua participação no SEBC. De notar que o Banco de Portugal tem mantido em funcionamento, como órgão consultivo do seu Conselho de Administração, a Comissão Interbancária para os Sistemas de Pagamentos (CISP), criada em 1997, e cuja estrutura de grupos de trabalho dedicados a estas matérias tem permitido alcançar soluções cooperativas na comunidade nacional, prosseguindo e aprofundando boas práticas e introduzindo novas soluções no âmbito dos sistemas e instrumentos de pagamento. 7

8 Por outro lado, também enquanto órgão consultivo do Banco, foi criado em 2009 o Fórum para os Sistemas de Pagamentos, que veio permitir o estabelecimento de um diálogo regular com entidades utilizadoras destes serviços, entre as mais preponderantes a nível nacional, como grandes empresas de distribuição, telecomunicações, seguros, entre outras, a par de organismos da Administração Pública (por exemplo, o IGCP ou a Segurança Social), incluindo também a Associação Nacional de Municípios Portugueses, e ainda representantes dos consumidores O Regulamento 260/2012: um «trigger» crucial A nível de enquadramento regulamentar da SEPA, a publicação em 30 de março de 2012 do Regulamento (UE) n.º 260/2012, configurou uma peça-chave do processo dado que permitiu clarificar um conjunto de aspetos que até aí careciam do devido enquadramento por parte das autoridades, conferindo uma orientação e constituindo um fator de mudança para o mercado. De notar que a expetativa inicial, na antevisão de uma área única de pagamentos em euros, seria a de que, face aos objetivos delineados pelas autoridades, houvesse lugar a uma autorregulação pelo mercado, de modo a materializar este desiderato. Tal situação passaria pela gradual descontinuação do uso de soluções legacy, centradas em características nacionais, sendo substituídas por soluções compatíveis com a SEPA, no seguimento da definição de regras operacionais por iniciativa da própria indústria. Todavia, esse esforço de compromisso não foi levado a bom porto, originando a necessidade de estabelecer, por via legislativa, as regras a observar e o respetivo calendário de implementação. O Regulamento (EU) n.º 260/2012 veio, assim, estabelecer os requisitos técnicos e de negócio aplicáveis às transações de transferência a crédito e de débito direto em euros, bem como estabelecer a data-limite a observar para o processo de migração: 1 de fevereiro de

9 A publicação deste diploma com uma antecedência alargada face à data-limite de migração (ligeiramente inferior a 2 anos), procurou proporcionar condições para que os agentes do mercado bancos, empresas e organismos da Administração Pública se posicionassem em tempo útil em termos de preparação das adaptações necessárias. Adicionalmente, o Regulamento atribuiu aos Estados-Membros a prerrogativa de adotarem um conjunto de derrogações, bem como de designarem autoridades competentes para assegurar o seu cumprimento, e ainda de estabelecerem o regime sancionatório aplicável. Note-se que a Comissão Europeia poderá, em casos desta natureza (que impliquem a observância de prazos), desencadear um procedimento de verificação posterior, cerca de 3 meses após a data em causa, através de pedidos de informação junto das autoridades competentes designadas em cada Estado-Membro, que neste caso concreto será o Banco de Portugal, os quais poderão ter impacto nos prestadores de serviços de pagamento portugueses O Decreto-Lei 141/2013 e respetivos aspetos derrogatórios e sancionatórios Neste âmbito, o Estado Português veio a adotar 3 das possíveis 5 derrogações identificadas no art.º. 16.º do Regulamento (UE) n.º 260/2012, através da publicação do Decreto-Lei n.º 141/2013, de 18 de outubro, que veio consagrar as medidas nacionais necessárias à efetivação do disposto no referido diploma, permitindo que até 1 de fevereiro de 2016: i) Possa continuar a ser usado o NIB nas transações nacionais pelos consumidores, sem que os prestadores de serviços de pagamento possam cobrar encargos pela eventual conversão em IBAN; ii) Seja dispensada a obrigatoriedade de utilização da norma ISO XML na comunicação entre os utilizadores e os prestadores de serviços de pagamento para transações em lote; iii) Seja utilizado o BIC em operações nacionais, se necessário. 9

10 As restantes 2 derrogações consideradas no Regulamento não teriam aplicabilidade em Portugal: uma está associada a produtos de nicho, com definição própria, não existentes na nossa comunidade; a outra foca-se numa especificidade dos mercados alemão e austríaco de originar débitos diretos pontuais a partir de uma transação com cartão. Este decreto-lei atribuiu ainda ao Banco de Portugal, no seu art.º 7.º, a função de autoridade responsável pela fiscalização do cumprimento do Regulamento e definiu o quadro sancionatório aplicável neste domínio. Neste aspeto, haverá a reter que o diploma estabelece, no art.º 8.º, que as coimas a aplicar por incumprimento do Regulamento poderão situar-se entre a e de a , consoante sejam aplicadas a pessoa singular ou a ente coletivo, elencando uma multiplicidade de possíveis infrações Ponto atual do estado da migração em Portugal e na Europa No que se refere, em concreto, ao processo de migração para a SEPA, haverá a salientar neste momento que, em Portugal, o índice de transferências a crédito processadas em formato SEPA atingiu no final de novembro 81,28% do total. Pelas informações conhecidas, será expectável que prossiga o crescimento deste índice, permitindo uma perspetiva otimista de cumprimento do calendário estabelecido. A nível global da zona euro, este indicador situou-se em cerca de 60% no final de outubro, embora resulte de um quadro heterogéneo entre países. Todavia, as informações recolhidas ao nível do SEBC apontam para um cenário de conclusão da migração em tempo útil. Relativamente aos débitos diretos, a situação é substancialmente mais preocupante: enquanto na média da zona euro o indicador em final de outubro se cifrou em 11,5%, no âmbito da comunidade nacional este mesmo indicador situouse, no final de novembro, ainda em níveis preocupantes (6,42%). Ainda assim, há 10

11 elementos que evidenciam que este índice será a partir de agora sensivelmente incrementado. O Banco de Portugal tem emitido alertas para esta situação, uma vez que o não cumprimento dos requisitos a partir de 1 de fevereiro próximo poderá ter consequências indesejáveis para as entidades credoras, ou seja, a impossibilidade de efetuar cobranças. Esta chamada de atenção surge, aliás, em linha com outros alertas para os riscos acrescidos da opção por uma migração em modo big bang, concentrada perto da data-limite do período de migração. Com efeito, o próprio Ecofin reiterou esta posição nas conclusões publicadas em 14 de maio de 2013, em que foram evidenciados os potenciais impactos de uma migração tardia, mensagem que, mais tarde, veio a ser reforçada pelo BCE no 2nd SEPA Migration Report, publicado em 24 de outubro de Na próxima reunião do Ecofin, em 10 de dezembro, que muito provavelmente será a última antes de 1 de fevereiro de 2014, talvez volte a haver referências à SEPA, dada a proximidade daquela data e o esforço ainda necessário, por parte do mercado, para concluir a migração. Neste 2nd SEPA Migration Report, além de destacar os riscos de concentração da migração de volumes substanciais de operações junto à data-limite, o BCE enfatizou, inclusivamente, o facto de não haver alternativa ao cumprimento dos requisitos, conferindo uma nota de urgência à necessária conclusão do processo de migração, com o sucesso esperado. Em linha com esta posição, também a Comissão Europeia e o próprio Banco de Portugal têm reiterado a mensagem de que não está a ser equacionado um Plano B, ou seja, as operações não serão concretizadas caso não cumpram os requisitos estabelecidos. No contexto do Eurosistema, têm sido incrementadas as ações de monitorização da situação, com partilha regular de informação entre bancos centrais, havendo diversos canais de diálogo com o mercado. Em Portugal, no âmbito da CISP e do Fórum para os Sistemas de Pagamentos, o Banco de Portugal tem procurado assegurar o acompanhamento dos pontos mais 11

12 sensíveis nesta fase, de grande relevância para a conclusão do processo de migração nacional. 3. Próximas fases Face ao quadro descrito, haverá também que antever a evolução a médio prazo, que decorrerá de desenvolvimentos esperados. De facto, a concretização plena da SEPA não configurará um abrandamento destas atividades, apenas alterará o seu perfil e dará lugar a novos desafios. Embora seja incontroversa a necessidade de concluir com êxito o processo de migração, concentrando os esforços possíveis para a concretização desse objetivo, a visão subjacente é de que, após a plena implementação da SEPA, o mercado estará em condições de desenvolver soluções inovadoras de pagamento, compatíveis com os requisitos da SEPA e tirando partido dos avanços tecnológicos num contexto de concorrência acrescida neste domínio. Por exemplo, a proliferação de soluções de pagamento focadas em transações online, em resultado do crescimento do comércio eletrónico, bem como de soluções assentes em telemóveis, é visível a diversos níveis e em várias regiões, captando o interesse dos stakeholders deste negócio. Contudo, as transações efetuadas por essa via configurarão pagamentos através de transferência, débito direto ou operação de cartão, simplesmente sob outra forma ou canal. Desse modo, o processo agora em fase de conclusão deverá ser encarado, não como um ponto de chegada, mas como a conclusão de uma etapa relevante que configura um ponto de partida: a existência de um mercado europeu de pagamentos de retalho em condições efetivamente harmonizadas, em que os players envolvidos se podem diferenciar pela sua flexibilidade e pelos serviços adicionais que possam oferecer. Por outro lado, em complemento à adoção do formato SEPA para as operações de transferência a crédito e de débito direto em euros, esperam-se também desenvolvimentos na área dos cartões de pagamento, constituindo um terceiro 12

13 pilar em que os prestadores de serviços de pagamento aqui também com papel relevante para os schemes de cartões materializem uma SEPA for Cards, situação também abrangida nos objetivos iniciais da SEPA. A este nível, deverão concluir-se desenvolvimentos já iniciados no domínio da estandardização, bem como do processamento de operações com cartão e ainda no âmbito dos terminais de aceitação, área que também tem evidenciado algum dinamismo com a oferta de novas soluções. De assinalar também, a nível regulamentar, o facto de a Comissão Europeia ter avançado recentemente (a 24 de julho) com propostas de revisão da Diretiva de Serviços de Pagamento designada por PSD2 e de regulamentação de Interchange Fees no mercado de cartões. Sem discutir os méritos e as eventuais desvantagens desta iniciativa, é notória a ação dos legisladores máximos (Comissão e Parlamento Europeu) face aos objetivos gerais associados à harmonização do mercado de pagamentos na Europa, relativamente aos quais a ação voluntária dos agentes de mercado se tem revelado insuficiente. Para concluir, o projeto SEPA constitui, em si mesmo, um desafio de implementação, exigindo um esforço significativo aos vários intervenientes. A jusante, a SEPA coloca desafios de inovação, concorrência e regulamentação, numa matéria de grande dinamismo, quer na Europa quer noutras partes do mundo. Este processo de harmonização, pelos seus impactos e pela multiplicidade de agentes envolvidos, demonstra a importância dos sistemas de pagamentos nas economias modernas: as soluções têm de ser simples, eficientes e seguras para poderem garantir a confiança do público. Assim, a constante evolução dos sistemas de pagamento necessita de ser um objetivo assumido por todos e implica o envolvimento empenhado dos stakeholders com interesses neste domínio. Termino, permitindo-me chamar a vossa atenção para a conveniência em as instituições de crédito portuguesas estarem na linha da frente da inovação em 13

14 matéria de instrumentos de pagamento, para poderem fazer face aos desafios resultantes do crescente envolvimento que tem vindo a evidenciar-se por parte de entidades não bancárias. 14