PROCESSO DE CONSULTA PÚBLICA N.º 03 /2017. Regime Jurídico do Sistema de Pagamentos Cabo-Verdiano

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1 PROCESSO DE CONSULTA PÚBLICA N.º 03 /2017 Regime Jurídico do Sistema de Pagamentos Cabo-Verdiano Regime Jurídico das Instituições de Pagamento e das Instituições de Moeda Eletrónica Regime Jurídico dos Serviços de Pagamento e da Moeda Eletrónica 1. Enquadramento Os sistemas de pagamentos já foram comparados ao sistema circulatório das modernas economias de mercado, para sublinhar a necessidade da sua eficiência, robustez e fiabilidade, na liquidação das obrigações pecuniárias emergentes das inúmeras transações entre os agentes económicos. Por seu lado, os serviços de pagamento prestados por instituições financeiras e outros participantes do sistema financeiro aos consumidores e empresas tornaram-se num dos modos preferenciais para o cumprimento das obrigações pecuniárias de todo o tipo de transações: desde a mais simples compra e venda de retalho, até às operações sobre valores mobiliários ou aos fluxos financeiros típicos de uma operação de financiamento. Na atualidade, a par do cumprimento realizado com recurso a notas e moedas metálicas, surge com igual ou maior relevância o cumprimento de obrigações pecuniárias através de cartões de pagamento, de transferências bancárias, de débitos diretos ou de outros instrumentos de pagamento. O atual quadro jurídico cabo-verdiano aplicável aos sistemas e serviços de pagamento revela porém algumas lacunas e dispersão normativa. Face à importância dos sistemas e serviços de pagamento para a economia cabo-verdiana, para a inclusão financeira dos cidadãos e para a competitividade das empresas, revela-se urgente uma reforma do quadro jurídico atual, que através de uma perspetiva integrada, dote o ordenamento jurídico de três diplomas centrais, com intenção codificadora, que regulem as três principais matérias a este respeito: os sistemas de pagamentos, os serviços de pagamento e as instituições que prestam serviços de pagamento e emitem moeda eletrónica. Os três diplomas que agora se apresentam a consulta pública manifestam um princípio transversal, que é o da essencialidade da intervenção do Banco de Cabo Verde, enquanto banco central, na promoção, supervisão e superintendência geral do sistema, mas também enquanto operador e participante de sistemas de pagamentos. Quanto à primeira vertente, é o Banco de Cabo Verde que define as principais linhas estratégicas 1

2 para o robustecimento e modernização do Sistema de Pagamentos Cabo-verdiano, prosseguindo estas atribuições através das funções regulatória e de supervisão. Mas cumpre também assinalar a relevância da intervenção do Banco de Cabo Verde enquanto participante de sistemas de pagamentos concretos, sobretudo enquanto agente de liquidação. A participação do Banco de Cabo Verde nestes termos é determinada por preocupações com a estabilidade e segurança dos sistemas de pagamentos, e visa reduzir os riscos de crédito e liquidez da contraparte, no âmbito do sistema, através da utilização da moeda do banco central como ativo de liquidação. 2. Sistemas de Pagamento Quanto aos sistemas de pagamento, o regime atual está disperso por diplomas de hierarquia normativa diferente, e apresenta evidentes lacunas. A Lei n.º 62/VIII/2014, de 23 de abril, prevê uma regulação especial futura para os sistemas de pagamento (artigo 183.º), que atualmente se divide, no essencial, pelo Regulamento do Sistema Integrado de Compensação Interbancária e Liquidação, Regulamento do Sistema de Depósito e Liquidação e pelo Aviso n.º 3/2001, de 9 de abril, do Banco de Cabo Verde. Por outro lado, e tendo em conta a dispersão normativa nas demais áreas aqui tratadas, revela-se conveniente o desenvolvimento de um conceito abrangente o de Sistema de Pagamentos Cabo-verdiano -, que abarque o conjunto formado pelos vários sistemas, participantes, prestadores de serviços de pagamento e pelos próprios serviços de pagamento. Este conceito revela-se especialmente adequado para delimitar o âmbito de aplicação de determinadas normas gerais e princípios jurídicos, que se pretendem comuns a todos os elementos do Sistema. Assim, a opção legislativa que agora se apresenta a consulta pública consiste na criação de um conjunto de regras e princípios aplicáveis a todos os elementos do Sistema de Pagamentos Cabo-verdiano, e de um regime geral aplicável a todos os sistemas de pagamento, que regula os aspetos mais relevantes sobre a respetiva operação. Quanto ao primeiro aspeto, concretiza-se a competência e intervenção do Banco de Cabo Verde, enquanto garante geral e superintendente do Sistema de pagamentos a operar em Cabo Verde, fixando-se também, ainda no plano geral, os princípios aplicáveis a todos os elementos do Sistema: sistemas de compensação, liquidação e de pagamentos, prestadores e serviços de pagamento. Quanto ao segundo aspeto, estabelecem-se as principais regras por que se deve reger a operação dos sistemas de pagamentos, adotando-se linhas de orientação inspiradas nas emitidas pelos organismos internacionais mais relevantes nesta área: o Committee on 2

3 Payments and Market Infrastructures do Bank for International Settlements, a OICV- IOSCO e o Banco Central Europeu, entre outros. No plano da regulação das relações materiais subjacentes à operação dos sistemas de pagamentos, fixam-se regras sobre as questões nevrálgicas: o caráter definitivo da compensação e liquidação de obrigações pecuniárias emergentes do funcionamento dos sistemas, o momento a partir do qual as operações se consideram irrevogáveis, assim como a resistência especial destas operações e das operações relativas a garantias constituídas no âmbito do sistema à insolvência dos participantes. 3. Instituições de Pagamento No quadro jurídico atual, os serviços de pagamento são caracterizados como atividades financeiras (artigo 20.º, n.º 2, alínea c) da Lei n.º 61/VIII2014, de 23 de abril), sendo o respetivo exercício reservado às instituições financeiras (artigo 27.º, n.º 1 da Lei n.º 61/VIII/2014, de 23 de abril). Por seu lado, as instituições de moeda eletrónica são qualificadas como instituições financeiras (artigo 3.º, n.º 2, alínea b) da Lei n.º 61/VIII/2014, de 23 de abril). Assim, no quadro atual, apenas podem prestar serviços de pagamento as instituições financeiras, as instituições de moeda eletrónica e, em medida mais limitada, as agências de câmbio (somente quanto ao envio de fundos). A experiência nacional e a comparação com a evolução de outros ordenamentos e economias relevantes revela, porém, o interesse de agentes económicos em desenvolver a atividade de prestação de serviços de pagamento, sem que pretendam receber depósitos ou outros fundos reembolsáveis para investimento por conta própria. Estas instituições pretendem assim desenvolver atividades financeiras mas não bancárias: prestação de serviços de pagamento e emissão de moeda eletrónica. Justifica-se, a esta luz a introdução de um novo tipo de instituição financeira, a instituição de pagamento, que por limitar a sua atividade à prestação de serviços de pagamento não utiliza os fundos recebidos do público para investimento por conta própria e, nessa medida, apresenta risco de supervisão menos elevado. Aproveitou-se esta ocasião para regular também o regime de acesso à atividade das instituições de moeda eletrónica que, por razões comparáveis, pode ser aligeirado, quando comparado com o regime de acesso à atividade das demais instituições financeiras. Com isto, i.e., com o estabelecimento de um conjunto harmonizado e sistemático de condições de acesso, pretende-se incentivar a competitividade entre novos agentes económicos, que possa gerar inovação tecnológica, operacional e comercial no mercado dos serviços de pagamento cabo-verdianos. 3

4 4. Serviços de Pagamento e Emissão de Moeda Eletrónica De entre os três vetores objeto da reforma do direito dos sistemas e serviços de pagamento, o quadro jurídico aplicável à prestação e utilização de serviços de pagamento é, porventura, o que revela atualmente o maior grau de dispersão e assimetria normativa. A Lei n.º 62/VIII/2014, de 23 de abril, contém alguns preceitos que regulam a relação jurídico-material estabelecida entre prestadores de serviços de pagamento e utilizadores, mas devem também ser consideradas as normas constantes do Decreto-Lei n.º 66/99, de 2 de novembro (em matéria de cartões de pagamento), o Decreto-Lei n.º 41/2009, de 2 de novembro (sobre movimentação de fundos entre contas de depósito à ordem) e ainda os avisos do Banco de Cabo Verde sobre esta matéria. Impõe-se por isso a aprovação de um regime geral que regule os principais aspetos da relação jurídico-material estabelecida entre um prestador de serviços de pagamento e o respetivo utilizador. O regime jurídico atual é também lacunar, quanto à regulação da emissão e utilização de moeda eletrónica, sendo conveniente preencher também esta área normativa. Os principais pilares do diploma legal que se apresenta agora a consulta pública são a elevada proteção do consumidor de serviços de pagamento e um esforço de harmonização abrangente, que seja indutor da modernização e aumento da competitividade dos prestadores de serviços de pagamento cabo-verdianos. O esforço empregue na criação de um nível elevado de proteção do utilizador de serviços de pagamento manifesta-se sobretudo: (a) no estabelecimento de deveres de informação a cargo dos prestadores, a cumprir nas fases anteriores à vinculação contratual, mas também durante a fase de execução do contrato; (b) no estabelecimento de regras harmonizadas, sobretudo em matéria de prazos, quanto à execução de operações de pagamento; (c) no estabelecimento de regras claras quanto às consequências da inexecução ou da execução defeituosa de operações de pagamento, onde tem evidente relevância a imputação da perturbação a um dos intervenientes, que se possa fazer no caso concreto. De sublinhar, ainda, o estabelecimento de normas reguladoras da emissão, utilização e reembolso da moeda eletrónica. O objetivo, também aqui, desdobra-se na proteção dos consumidores e no estabelecimento de conceitos e normas harmonizadas, inspiradas nos modelos normativos mais modernos, que permitam o surgimento de soluções tecnológicas inovadoras no mercado de serviços de pagamento cabo-verdianos. Neste 4

5 aspeto particular, resistiu-se à tentação de uma regulação extensiva, por forma a evitar o favorecimento de determinadas soluções tecnológicas ou comerciais, e a assegurar assim a neutralidade indutora de inovação. Acredita-se que esta solução pode, inclusivamente, ter um papel importante na inclusão financeira dos cidadãos caboverdianos, na medida em que agilize a oferta de produtos acessíveis (quer em termos de custo, quer em termos de experiência de utilização) baseados em moeda eletrónica. 5. O Processo de Consulta De acordo com os seus princípios de política regulatória, o BCV entende submeter os descritos projetos a escrutínio público, para que todos os agentes do mercado e restantes membros da sociedade civil possam pronunciar-se sobre os mesmos, endereçando comentários, sugestões e contributos em relação às soluções apresentadas. Convida-se, assim, os agentes do mercado, os investidores, os académicos e o público em geral a pronunciarem-se sobre o documento ora apresentado. O presente processo de consulta decorrerá entre o dia 21 de julho de 2017 e o dia 15 de setembro de Assim, as respostas ao presente documento de consulta devem ser submetidas ao BCV até ao próximo dia 18 de setembro de No âmbito do processo em curso, tendo em especial atenção a novidade e complexidade das matérias em questão, mostra-se essencial aferir a sensibilidade do público e atender às preocupações do mercado, dos seus agentes e participantes, relativamente às diversas matérias que são agora objeto de regulamentação. Os contributos devem ser remetidos, preferencialmente, para o endereço de correio eletrónico spagamentos@bcv.cv. As respostas à consulta pública podem igualmente ser remetidas, por correio normal, para a morada da sede do BCV, Avenida Amílcar Cabral C.P. 101 Praia. Por razões de transparência, o BCV propõe-se publicar os contributos recebidos ao abrigo desta consulta. Caso o respondente se oponha à referida publicação deve comunicá-lo expressamente no contributo enviado. Qualquer dúvida ou esclarecimento adicional sobre a presente consulta pública pode ser elucidada pelas Senhoras Antonia Lopes e/ou Gilda Gomes, Diretora do Departamento de Emissão, Tesouraria e Sistemas de Pagamento e Coordenadora da Área de Sistemas de Pagamento, respetivamente. 5