Encontro Internacional Participação, Democracia e Políticas Públicas: aproximando agendas e agentes 23 a 25 de abril de 2013, UNESP, Araraquara (SP)

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1 Encontro Internacional Participação, Democracia e Políticas Públicas: aproximando agendas e agentes 23 a 25 de abril de 2013, UNESP, Araraquara (SP) Mecanismos de construção participativa em políticas públicas: uma análise da composição do Conselho Nacional de Economia Solidária e da percepção de seus conselheiros Autores Joana Luiza Oliveira Alencar - IPEA Sandro Pereira Silva - IPEA

2 2 Mecanismos de construção participativa em políticas públicas: uma análise da composição do Conselho Nacional de Economia Solidária e da percepção de seus conselheiros 1. Introdução É possível perceber nos últimos anos que quanto mais se avança na consolidação das instituições democráticas no Brasil, mais vai se tornando complexo o processo de definição da agenda governamental, dadas as diversas temáticas que emergem da sociedade e pautam constantemente os poderes políticos para serem tratadas como elemento de política pública. Além disso, o imperativo da participação popular está cada vez mais enraizado nas dinâmicas das políticas sociais, o que permitiu o surgimento de diferentes mecanismos que impulsionam e valorizam a participação dos diferentes segmentos sociais envolvidos nessas políticas, seja para auxiliar na definição de diretrizes, auxiliar no processo de implementação, fiscalização e avaliação, e até mesmo dar a legitimidade social e política para que um tema ganhe força no interior de uma estrutura de governo. No entanto, esses novos mecanismos de participação ainda carecem de mais estudos que esclareçam suas dinâmicas, seus resultados e importância política nas áreas em que estão situados, além de permitir entender quais as influências que esses espaços conseguem exercer tanto na formulação de políticas públicas quanto nas ações da sociedade civil organizada. E como esses mecanismos são muito heterogêneos em termos de tempo de existência, segmentos sociais envolvidos, grau de conflituosidade, entre outros fatores, estudos que captem as particularidades de cada um também podem ter uma importância significativa para compreender os aspectos que interferem na efetividade sobre as políticas. Com base nessas questões, este trabalho busca, primeiramente, situar essas transformações em termos da emergência da economia solidária na agenda governamental e os mecanismos instituídos para garantir a relação entre Estado e sociedade nessa área. Posteriormente, definiu-se como objeto de análise o Conselho Nacional de Economia Solidária (CNES), por ser o principal organismo institucional de participação social nas políticas de economia solidária, dada a esfera sócio-política que ele abrange. Buscou-se então, entender a composição, a dinâmica, a estrutura e a efetividade do CNES a partir da ótica de seus próprios conselheiros, escolhidos

3 3 pelas entidades da sociedade civil e pelos órgãos governamentais, que representam e que dão corpo e vida ao conselho. Para tanto, além de uma revisão bibliográfica sobre economia solidária, utilizou-se também do banco de dados coletados na pesquisa realizada pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), em parceria com a Secretaria Geral da Presidência da República, junto a conselheiros de 21 Conselhos e 3 Comissões Nacionais diferentes, entre eles o CNES (IPEA, 2012). Com base nos dados coletados no CNES, buscou-se traçar um perfil geral dos conselheiros, bem como entender a percepção deles sobre os trabalhos no interior do conselho e a influência do conselho tanto na formulação de políticas públicas quanto nas ações da sociedade civil. Para complementar, procurou-se traçar uma comparação entre os conselheiros do CNES e o conjunto de conselheiros dos demais conselhos estudados. 2. A economia solidária e sua inserção na agenda governamental A temática da Economia Solidária começou a ganhar identidade social no Brasil a partir dos anos Ela surge como um elemento caracterizador de uma série de lutas sociais, em um contexto sócio-político de estagnação econômica e reestruturação produtiva, que agravou fortemente o problema do desemprego nas áreas metropolitanas. Outro elemento central nesse contexto foi o retorno das instituições democráticas, possibilitando o surgimento de diversas organizações populares que exigem uma resposta do Estado frente às demandas sociais. Muitos desses grupos, com uma forte crítica ao capitalismo brasileiro, passaram a pleitear o apoio a novas formas de organização do trabalho e da produção distintas do assalariamento clássico, baseadas em relações associativas, além de outras características que envolvem respeito ao meio ambiente, igualdade de gênero, valorização da cultura local e envolvimento comunitário. Assim, o conceito de economia solidária pode ser definido a partir de um modo alternativo de criar e gerenciar a atividade econômica, envolvendo necessariamente as seguintes características: i) Cooperação: implica em propriedade comum, divisão de responsabilidades e de resultados; ii) Autogestão: protagonismo dos participantes na gestão do empreendimento, ou participação dos membros do grupo na escolha de objetivos, regras e meios para atingi-los; iii) Dimensão econômica: é o que move os esforços e congrega os interesses; e iv) Solidariedade: é perceptível na distribuição

4 4 igualitária de resultados, na produção de oportunidades para melhoria da qualidade de vida dos envolvidos, na mudança cultural provocada na comunidade, na valorização dos direitos do trabalhador. (CASTANHEIRA; PEREIRA, 2008; SILVA; NAGEM, 2012). Considera-se que a ideologia subjacente às atividades de economia solidária centra-se na diminuição da desigualdade econômica e social por meio da gestão compartilhada dos meios de produção e a justa divisão dos resultados do trabalho conjunto. Busca a superação das desigualdades geradas pelo modo de produção capitalista, que, para alguns idealizadores da economia solidária, poderá ser gradativamente superado. As mobilizações em torno do fortalecimento das iniciativas de economia solidária ocorreram tanto no meio urbano como no rural, com a tentativa de recuperação por parte dos trabalhadores de empresas em estado falimentar, transformando-as em empresas autogestionárias, quanto no meio rural, com cooperativismo sendo entoado como instrumento de viabilização das pequenas unidades familiares agrícolas e também de projetos de reforma agrária. Essas iniciativas contavam com o apoio de diversas organizações, tais como igrejas, sindicatos, instituições de ensino, movimentos sociais, entre outras. Aos poucos o termo economia solidária passou a ser tomado definidor comum entre essas organizações, o que permitiu a formação de redes a nível nacional para a divulgação de seus princípios. Muitos empreendimentos foram se constituindo em todo o país, envolvendo diferentes setores no campo da produção, comercialização, crédito e consumo. Esses empreendimentos apresentam-se sob formas jurídicas diversas, tais como: associações, cooperativas, empresas de autogestão, ou mesmo grupos informais (SILVA; NAGEM, 2012). Com isso, esse movimento foi ganhando força política, ao ponto de se constituir também em um problema digno de inserção na agenda governamental, com a definição de programas e ações de apoio. Já no final dos anos 1990 surgiram os primeiros programas de governo de apoio às iniciativas de economia solidária no Brasil. Entre eles, dois são mais frequentemente lembrados na literatura. No plano estadual, com a ascensão de Olívio Dutra ao governo do Rio Grande do Sul ( ), foi institucionalizado o Programa de Economia Popular Solidária

5 5 (ECOPOPSOL), por meio do Decreto nº , de 21 de setembro de No plano municipal, destacou-se especialmente o Programa Oportunidade Solidária, da Prefeitura Municipal de São Paulo, devido ao grande desafio de ser implementado no seio da maior metrópole do país. Esse programa foi lançado em 2001, no início do governo da prefeita Marta Suplicy (SILVA, 2009; 2010). Como resultado de todas essas mobilizações em curso, em 2002 foi criado o Fórum Brasileiro de Economia Solidária (FBES), órgão nacional que congrega representações dos diversos segmentos que compõem o universo da economia solidária no Brasil: empreendimentos de economia solidária; entidades de apoio e assessoria; e gestores públicos. Seguindo a mesma estrutura do FBES, foram constituídos também diversos fóruns estaduais, microrregionais e municipais de economia solidária, dando maior poder de representação e mais capilaridade territorial ao debate. Em 2003, com o início da gestão do presidente Lula, a temática passa a compor também a agenda nacional de governo, com a criação da Secretaria Nacional de Economia Solidária (SENAES), na estrutura do Ministério do Trabalho e Emprego 2. A pessoa escolhida para chefiar a pasta foi o economista Paul Singer, um dos principais teóricos da economia do trabalho no Brasil e grande responsável pelo enraizamento do tema economia solidária no meio acadêmico. Em 2004, foi inserido no Planejamento Plurianual de Atividades (PAA 2004/2008) o Programa Economia Solidária e Desenvolvimento (PESD), que congregava uma série de ações de governo para o apoio e fomento da economia solidária no país (SILVA; NAGEM, 2011). Entre essas ações previstas estava a realização do Mapeamento Nacional de Economia Solidária, que diagnosticou entre os anos de 2005 e 2007 a existência de mais de 20 mil empreendimentos de economia solidária (EES) no Brasil, bastante heterogêneos em termos de formalização, setor de atuação, resultados econômicos, acesso a políticas públicas e organização social 3. 1 Esse programa foi pioneiro no país na definição da economia solidária como estratégia de política pública. Entre seus principais eixos (Art. 2º), estavam: formação e educação em autogestão, capacitação do processo produtivo, financiamento, comercialização e incubadoras de empreendimentos. 2 A SENAES foi criada com a publicação da Lei nº , de 28 de maio de 2003 e instituída pelo Decreto n 4.764, de 24 de junho de Segundo seu Decreto instituidor, a SENAES tem como objetivo principal viabilizar e coordenar atividades de apoio à Economia Solidária em todo o território nacional, visando à geração de trabalho e renda, à inclusão social e à promoção do desenvolvimento justo e solidário. 3 A pesquisa foi realizada em municípios (52% dos municípios brasileiros), e foram identificados empreendimentos econômicos solidários (ESS). Esses EES envolvem cerca de trabalhadores e trabalhadoras. Deste total, 63% são homens e 37% são mulheres. A região na qual se identificou maior número de EES foi o Nordeste brasileiro (43%), seguido pelo Sudeste (18%); Sul (16,5%); Norte (12%) e Centro-Oeste (10%). Dentre as atividades econômicas citadas, 41% dos EES exercem atividades voltadas para a agropecuária, extrativismo e pesca; 17% alimentos e

6 6 Além do PESD, com o tempo outros órgãos de governo também lançaram programas com interface com a economia solidária. Sardá (2011) apontou alguns exemplos dessas parcerias firmadas entre SENAES e outros ministérios para ações de economia solidária, entre os quais estão: [...] o MS na construção de possibilidades de trabalho e renda para usuários do sistema de saúde mental no contexto da luta antimanicomial, MDS dialogando para situar a economia solidária como parte da estratégia de segurança alimentar e combate a fome; MDA realização de iniciativas no âmbito do programa territórios da cidadania; MinC em feiras de cultura e economia solidária, diálogos entre os atores de economia solidária e os pontos de cultura e a realização da conferência de economia solidária da cultura; MEC apoio a atividades de formação de professores em educação de jovens e adultos em economia solidária, entres outros; MCT financiamento da área de tecnologias sociais, MCidades apoio aos programas de financiamento de moradias populares (SARDÁ, 2011: p ). No entanto, Silva e Nagem (2011) problematizaram o fato desses programas serem frágeis, pontuais e fragmentados, o que impede a constituição de uma ação governamental mais integrada entre os ministérios e suas estruturas operativas. Os autores afirmaram também que a emergência da economia solidária na agenda governamental instituiu uma nova dimensão para atuação do Estado no fomento à geração de trabalho e renda no país, ao admitir o apoio a iniciativas baseadas no cooperativismo e na auto-organização econômica de grupos de trabalhadores sob uma ótica diferente daquela centrada no assalariamento, ainda que de maneira marginal no âmbito dos programas geridos pelo MTE. Até então, todas as ações públicas se voltavam para o apoio à iniciativa privada e a geração de postos de bebidas; 17% artefatos artesanais; 10% têxtil e confecções, 7% serviços; 2% atividades industriais, 2% coleta e reciclagem de materiais, 2% fitoterápicos, limpeza e higiene, 1% crédito e finanças solidárias e 2% outras atividades (produção e serviços) (SILVA, 2010).

7 7 trabalho assalariados, as chamadas políticas ativas de emprego, que França Filho e Laville (2006) classificaram como estratégia insercional-competitiva. 3. Os mecanismos de participação nas políticas de economia solidária Além dos programas de governo, estabeleceu-se como elemento central para a estratégia de institucionalização da economia solidária na agenda governamental a questão da participação social e do diálogo com a sociedade. Nesse sentido, foram criados instrumentos de participação social para a proposição e acompanhamento das políticas públicas sob a égide da economia solidária, a exemplo do ocorrido com grande parte das políticas sociais no Brasil. A participação social passou a ser considerada um dos elementos fundamentais do projeto de ressignificação do conceito de público na organização política do país, definidos a partir dos novos parâmetros institucionais trazidos pela Constituição Federal de 1988 (MILANI, 2008; IPEA, 2010). Nessa perspectiva, foram desenvolvidas ao longo dos anos diferentes experiências de participação popular no campo das políticas públicas, denominadas genericamente por Dagnino (2002) de espaços públicos, tais como: conselhos setoriais, fóruns, conferências, audiências públicas e orçamento participativo. Esses espaços se concretizam como instituições participativas, formalmente organizadas e vinculadas à estrutura de Estado. Enquanto instrumentos clássicos das democracias modernas, eles definem formas variadas de incorporação de cidadãos na deliberação de políticas públicas, principalmente por meio de suas organizações representativas (AVRITZER, 2010). Atualmente, um dos mecanismos mais comuns são os conselhos de políticas públicas, existentes nos três níveis de poder na administração pública e envolvendo diversas áreas de atuação governamental. Para IPEA (2012: p. 9), os conselhos de políticas públicas são entendidos como: [...] espaços públicos vinculados a órgãos do poder Executivo e têm por finalidade permitir a participação da sociedade na definição de prioridades para a agenda política, bem como na formulação, acompanhamento e controle das políticas públicas. São constituídos em âmbito nacional, estadual e municipal. Além disso, é importante ressaltar que eles permitem a inserção de novos temas e atores sociais na agenda política.

8 8 Esses conselhos, compostos por representantes do poder público e de organizações da sociedade civil, podendo ser de natureza consultiva e/ou deliberativa, visam fornecer à sociedade um maior poder para monitorar, propor e contribuir na execução de políticas e programas de governo. Muitas vezes eles constituem cristalizações dos processos sociais reivindicatórios de participação (IPEA, 2010: p. 264). No entanto, Behring e Boschetti (2011) enfatizaram que esses conselhos são muito diversos, seja em termos de sua composição quanto pela estrutura de que dispõem para seu funcionamento, fatores que interferem diretamente no seu potencial de efetividade. Outro ponto digno de nota é que o número de conselhos aumentou consideravelmente desde o início da década de Se entre 1930 e 1989 foram criados cinco conselhos nacionais, de 1990 a 2009 foram criados 26 conselhos nacionais, fato diretamente relacionado à difusão da ideia de participação nas políticas públicas pós-constituição de Como consequência, a quantidade de cidadãos que passou a participar da construção das políticas por meio desses espaços é significativa, o que requer mudanças na forma de o Estado gerir as políticas públicas, mudanças que pressupõem, necessariamente, o conhecimento acerca de quem participa e como funcionam esses espaços (IPEA, 2012). 4. O surgimento do Conselho Nacional de Economia Solidária na estrutura de governo É nesse contexto de descentralização e participação social que foi instituído o Conselho Nacional de Economia Solidária (CNES), um órgão colegiado de caráter consultivo e propositivo, integrante da estrutura do Ministério do Trabalho e Emprego. O CNES, considerado a instância formal de coordenação das políticas de economia solidária no governo federal, foi criado pela Lei nº , de 28 de maio de 2003, e regulamentado pelo Decreto nº 5.811, de 21 de junho de 2006, o qual dispõe sobre sua composição, estruturação, competências e funcionamento. O CNES tem como objetivos articular interesses e construir políticas e ações para o fortalecimento da economia solidária no Brasil. Segundo o Decreto nº 5.811/2006, entre as principais competências do CNES estão: encorajar e promover ações para o engajamento da sociedade civil e do governo na política de economia solidária; estabelecer diretrizes para a política de economia solidária, bem como

9 9 propor medidas de aperfeiçoamento tanto para a legislação quanto para as atividades e propostas do MTE e da SNES ligadas à área; mediar as parcerias estabelecidas entre as entidades da sociedade civil representadas no conselho e a SENAES; atuar de forma conjunta com outros conselhos que tenham atuação nas áreas do desenvolvimento, geração de emprego e renda. Atualmente, o CNES é composto por 56 membros, respeitando a seguinte formação: 19 representantes do governo federal, secretarias estaduais de trabalho e órgãos estaduais e municipais de apoio à economia solidária; 20 representantes dos chamados empreendimentos econômicos solidários; e 17 membros de outras organizações da sociedade civil e serviços sociais. As entidades da sociedade civil e os órgãos do governo que compõe o CNES foram estabelecidos pelo decreto 5.811/2006, e os membros do CNES são designados pelo ministro do trabalho e emprego após indicação pelo titular de cada órgão ou entidade. Sua primeira Reunião Ordinária ocorreu nos dias 9 e 10 de novembro de 2006, onde se aprovou o regimento interno do conselho 4. A composição atual está listada no quadro 1. QUADRO 1 COMPOSIÇÃO DO CNES Governo Federal, Secretarias Estaduais de Trabalho e órgãos de apoio à E.S. de governos estaduais e municipais I. Ministério do trabalho e emprego - presidência II. Secretaria nacional de economia solidária III. Ministério do Desenvolvimento Agrário IV. Ministério das cidades V. Ministério do meio ambiente VI. Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento VII. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome VIII. Ministério da fazenda IX. Ministério da Integração X. Ministério da ciência e tecnologia XI. Ministério da educação XII. Secretaria-Geral da Presidência da República XIII. Ministério da aquicultura e pesca XIV. Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial da Presidência da República XV. Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social XVI. Caixa Econômica Federal XVII. Banco do Brasil S.A.; XVIII. XIX. Um representante indicado pelo Fórum de Secretarias Estaduais do Trabalho Um representante indicado pela Rede de Gestores de Políticas de Fomento à Economia Solidária Sociedade Civil empreendimentos econômicos solidários 4 As atas de reunião, bem como as moções e recomendações aprovadas e a estrutura de funcionamento do CNES podem ser conferidas em:

10 10 I. Associação Nacional de Cooperativas de Crédito e Economia Solidária ANCOSOL II. Associação Nacional de Trabalhadores de Empresas de Autogestão ANTEAG III. Confederação Nacional de Cooperativas da Reforma Agrária - CONCRAB IV. União e Solidariedade das Cooperativas e Empreendimentos de Economia Social do Brasil - UNISOL V. União Nacional de Cooperativas da Agricultura Familiar e Economia Solidária - UNICAFES VI. Empreendimentos econômicos solidários indicados pelo Fórum Brasileiro de Economia Solidária - FBES Sociedade Civil outras organizações e serviços sociais I. Articulação do Semiárido - ASA II. Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas SEBRAE III. Grupo de Trabalho da Amazônia GTA IV. Conselho Nacional de Igrejas Cristãs CONIC V. Rede Cerrado VI. Rede Economia e Feminismo VII. Fundação Interuniversitária de Estudos e Pesquisas sobre o Trabalho UNITRABALHO VIII. Movimento Nacional Catadores de Materiais Recicláveis MNCR IX. Confederação Nacional de Articulação das Comunidades Negras Rurais Quilombolas CONAQ X. Rede de Incubadoras Tecnológicas de Cooperativas Populares - ITCP's XI. Rede Brasileira de Sócio Economia Solidária XII. Cáritas Brasileira XIII. FACES do Brasil - Fórum de Articulação do Comércio Ético e Solidário XIV. Assoc. Bras. dos Dirigentes de Entidades Gestoras e Operadoras de Microcrédito ABCRED XV. Pastoral Social da Conferência Nacional dos Bispos do Brasil CNBB XVI. Organização das Cooperativas do Brasil OCB XVII. Agência de Desenvolvimento Solidário da Central Única dos Trabalhadores - ADS/CUT FONTE: BRASIL (2006). Conforme estabelecido no seu regimento interno, o CNES é organizado em torno de plenário, comitê permanente, secretaria executiva e comitês temáticos. O plenário é o órgão deliberativo máximo, devendo reunir-se, em caráter ordinário, a cada três meses. As deliberações são formalizadas mediante resoluções, recomendações e moções: as resoluções tratam de assuntos de exclusiva competência do CNES, as recomendações tratam de assuntos que, apesar de não serem de competência exclusiva, interfere na política de economia solidária e as moções têm por finalidade expressar apoio ou crítica em relação a determinado fato. O comitê permanente é responsável por preparar a pauta das reuniões e atuar junto ao presidente do conselho no encaminhamento das decisões do plenário. Pode, além disso, em casos emergenciais, tomar decisões pelo plenário, decisões pendentes de posterior aprovação. Esse comitê é formado por nove membros

11 11 integrantes de todos os segmentos do conselho, eles são escolhidos por eleição para mandato de um ano. Já os comitês temáticos destinam-se especificamente á elaboração de propostas e para eles podem ser convidados técnicos de fora do conselho, cada um dos comitês poderá ter até dez membros com respectivos suplentes. Existem cinco comitês temáticos hoje no CNES, são eles: i) Comercialização, redes e cadeias de produção e consumo; ii) Crédito e finanças solidárias; iii) Formação e assistência técnica; iv) Institucionalidade da política nacional; e v) Marco jurídico. Por fim, a secretaria executiva tem por função fornecer apoio técnico administrativo aos comitês e ao conselho, entre outras atividades, a secretaria elabora a ata, em parceria com o comitê permanente, é a responsável, também, por enviar o material de estudo e informes aos conselheiros para que eles se preparem para a reunião (CNES, 2006). De acordo com Silva e Nagem (2011), o CNES teve um papel muito importante na reformulação do PESD para o PPA 2008/2011. Além disso, ele foi um órgão importante para a organização da 1ª e da 2ª Conferência Nacional de Economia Solidária, ocorridas em Brasília nos anos de 2006 e 2010, respectivamente Análise do perfil e da percepção dos conselheiros Nesta seção procura-se conhecer o CNES por meio da análise do perfil e da percepção de seus conselheiros, são debatidos os principais dados levantados através de questionários aplicados aos conselheiros do CNES. As análises estão divididas em quatro blocos, que trazem dados referentes a: 1) perfil socioeconômico e participativo dos conselheiros, 2) percepção de representação, 3) avaliação da efetividade e as principais dificuldades, 4) pontos fortes e sugestões de melhoria para os trabalhos do CNES Perfil socioeconômico e participativo dos conselheiros Conforme dito anteriormente, o CNES é formado atualmente por 56 representantes, cujas vagas são divididas de forma tripartite entre representantes do 5 As Conferências Nacionais, assim como os Conselhos, fazem parte da estrutura do governo federal., desde a era Vargas. Elas cumprem o papel de estabelecer uma agenda mínima de negociação entre o Estado e a sociedade civil em áreas relevantes das políticas públicas (IPEA, 2010: ).

12 12 poder público, de empreendimentos econômicos solidários (EES) e outras organizações da sociedade civil e serviços sociais (OSC) envolvidas com o tema. O banco de dados utilizado para esta pesquisa conta com respostas de 34 conselheiros, ou seja, cerca de 60% do total 6. Os representantes do governo que responderam ao questionário são minoria (38%) em relação aos conselheiros da sociedade civil (59%), esses divididos em empreendimentos solidários e outras organizações e serviços sociais. Verificou-se também uma predominância masculina entre os conselheiros que participaram da pesquisa, com 59% de homens contra 41% de mulheres. Mais de 75% deles, ou seja, ¾ do total, encontram-se em uma faixa etária entre 41 e 60 anos, e apenas 6% possuem menos 30 anos, o que demonstra uma baixa participação de jovens no conselho. Já em termos de cor/raça, a grande maioria se declarou de cor branca, enquanto que pretos e pardos somaram apenas 15%. Tal resultado surpreende por apontar uma sobre-representação acentuada de pessoas brancas no conselho, uma vez que, de acordo com os dados do Censo Populacional do IBGE em 2010, a população branca representa 47,3% do total de brasileiros. Os conselheiros entrevistados possuem uma escolaridade média bastante alta. Cerca de 70% do total já possuem curso superior completo, sendo que mais de 40% já completaram também alguma pós-graduação (especialização, mestrado ou doutorado). Em termos da faixa de renda média, a maior fatia, 38%, afirmou receber entre R$4.001 e R$ Todos os representantes do poder público declararam receber acima de R$ Por outro lado, dos 45% dos conselheiros declararam ter renda mensal média abaixo de R$4.000, todos são representantes de EES ou de OSC. Por fim, sobre a participação em outros conselhos, 44% responderam não participar nem haver participado antes. Além desses, 53% afirmaram que participam ou já participaram de outros além do CNES. Quanto ao tempo de participação no conselho, 38% estão há menos de um ano, enquanto que 32% estão entre um e três anos, e 24% são conselheiros a quatro ou mais anos no CNES. O quadro 2, a seguir, apresenta uma síntese das informações gerais que caracterizam o perfil dos conselheiros atuantes no CNES. 6 Corresponde ao número de conselheiros que responderam e devolveram o questionário utilizado na pesquisa de IPEA (2012).

13 13 QUADRO 2 Resumo do perfil dos Conselheiros do CNES Representação Gênero Faixa etária Cor/raça Religião ou culto Escolaridade Renda mensal média familiar 38% Poder público, 30% EES e 30% OSC. 41% do sexo feminino e 59% do sexo masculino. 76% entre 41 e 60 anos, 12% entre 31 e 40, 6% de 21 a 30, 6% mais de % dos conselheiros se declaram de cor branca, 9% preta e 3% parda. 44% católica, 35% não declararam, 6% espírita, 6% evangélica, 6% agnóstica, 3% ateísmo e 3% cristã. 3% ensino fundamental, 18% ensino médio, 6% superior incompleto, 26% superior completo, 50% especialização ou pós-graduação. 59% com renda acima de R$ 4.000,00, 18% entre R$ 2.500,00 e R$ 4.000,00, 23% entre R$ 500,00 e R$ 2.500,00. Participação em outros conselhos Tempo no Conselho FONTE: IPEA (2012). 53% dos conselheiros atuam ou já atuaram em outro conselho, enquanto 44% responderam que não participam ou participaram de outros conselhos. 38% a menos de 1 ano, 32% entre 1 e 3 anos, 24% de 4 a 6 anos. Ao comparar os dados de perfil dos conselheiros do CNES com os dados de todos os conselheiros nacionais incluídos na pesquisa, verifica-se que, em geral, o perfil do conselheiro no CNES corresponde ao perfil dos conselheiros nacionais no que se refere aos aspectos expostos acima, ou seja, as proporções são semelhantes Percepção de representação dos conselheiros Este tópico discute a percepção dos conselheiros quanto à representação no CNES. Para compor essa percepção, foram considerados dados relativos à composição do conselho, articulação entre setores e forma de comunicação com a base de apoio. A maioria dos conselheiros considera-se satisfeito com o número total de conselheiros no conselho. Resultado parecido foi observado no tocante à diversidade, onde 91% estão satisfeitos com esse aspecto no CNES, mesmo

14 14 considerando a sobre-representação de brancos entre os conselheiros, conforme verificado anteriormente. A respeito do número de representantes em cada setor, que segundo a norma deve manter uma paridade tripartite entre os três segmentos representados no CNES, o nível de insatisfação foi maior que nos aspectos considerados anteriormente, 20%, embora parte considerável dos conselheiros (65%) considere que o número de representantes em cada setor seja satisfatório. O mesmo percentual de satisfação foi obtido quanto à avaliação da forma de escolha das entidades com assento no CNES. Nesse caso, 9% se declaram insatisfeitos e 26% não souberam responder. No CNES, as entidades não governamentais já são pré indicadas por meio de decreto, assim como outros cinco conselhos nacionais (IPEA, 2013). Já quanto à forma de escolha dos conselheiros dentro das entidades, o grau de satisfação foi de 62%, contra 17% de insatisfação e 21% dos que não responderam. A figura 1 a seguir sintetiza essas informações em cada uma das questões elaboradas Nº total de conselheiros Diversidade de setores Nº de conselheiros em Forma de escolha das representados cada setor entidades Forma de escolha dos conselheiros Muito satisfatório Satisfatório Insatisfatório Não respondeu FIGURA 1 Satisfação quanto a composição do CNES (%) FONTE: IPEA (2012). Foi verificada também a percepção dos conselheiros quanto o grau de articulação com os três segmentos que compõem o conselho. Os conselheiros que

15 15 se declararam insatisfeitos com a articulação do CNES com o poder público somam 41% dos respondentes, 47% se declaram satisfeitos e 12% não responderam a essa questão. Nesse caso, a quantidade de conselheiros que se declararam satisfeitos ou insatisfeitos é parecida. Quanto à articulação com os Empreendimentos Econômicos Solidários, 73% se declararam satisfeitos ou muito satisfeitos, enquanto que 18% se declararam insatisfeitos, e 9% não responderam. Em termos de articulação do CNES com OSCs, 67% do total se declararam satisfeitos ou muito satisfeitos. O nível de insatisfação, nesse caso, foi de 21%, e entre os que não responderam somou-se 12%. A figura 2 apresenta uma síntese desses dados. Por ela, verifica-se que o nível de satisfação dos conselheiros quanto ao grau de articulação do CNES com os segmentos da sociedade civil (EES e OSC) foi bem superior ao nível de satisfação quanto à articulação com o poder público Articulação com o poder púlbico Articulação com EESs Articulação com OSCs Muito satisfatório Satisfatório Insatisfatório Não respondeu FIGURA 2 Satisfação quanto o grau de articulação (%) FONTE: IPEA (2012). Outro ponto verificado diz respeito às formas de relação dos conselheiros com as suas respectivas bases de apoio para diferentes finalidades 7. Em termos de frequência de consulta às bases para: definir seus posicionamentos frente a assuntos previamente escolhidos para serem debatidos nas reuniões do CNES, prestar contas sobre a atuação no CNES, e construir ou fortalecer articulações 7 É importante ter em mente que as respostas referem-se ao conjunto daqueles conselheiros (85%) que declararam possuir base de apoio.

16 16 políticas, verificou-se um percentual elevado daqueles que responderam sempre e frequentemente: em torno de 80% a 90% das respostas. Questionou-se ainda sobre a percepção dos conselheiros quanto à frequência na qual sua própria atuação corresponde aos interesses do segmento que representa. Nesse quesito, a avaliação foi positiva, uma vez que 61% deles declararam que sua atuação sempre ou frequentemente corresponde aos interesses de seus segmentos. Mesmo assim, 24% afirmaram que essa correspondência ocorre apenas às vezes ou raramente, e 15% não responderam. A figura 3 apresenta uma síntese dos resultados sobre a frequência da relação dos conselheiros com suas bases: Consulta para definir posicionamento Consulta para prestar contas sobre a atuação no CNES FIGURA 3 Formas de relação com a base de apoio (%) FONTE: IPEA (2012) Consulta para construir/fortalecer articulações Correspondência entre a atuação dos conselheiros e os interesses do segmento Sempre Frequentemente Às vezes Raramente Não respondeu Levantou-se também as principais formas de contato utilizadas pelos conselheiros para comunicar assuntos referentes ao CNES. Percebe-se pela figura 4 que as formas de contato mais frequentes são as reuniões presenciais (25), listas e trocas de (23), telefonemas (20) e conversas pessoais (17). A página do conselho é apontada por 3 conselheiros como forma de contato com as bases, enquanto cartas e ofícios também são citados por 3 conselheiros.

17 Reuniões presenciais /Lista de discussão Telefonema Convesrsas pessoais Home page institucional Carta/Ofício FIGURA 4 Principais formas de contato com a base de apoio (em n.) FONTE: IPEA (2012) Avaliação da efetividade de impacto e efetividade interna do CNES Buscou-se nessa seção avaliar a percepção dos conselheiros quanto à influência do CNES em diferentes meios. A influência das discussões e deliberações de um conselho (ou outro espaço público) é um indicador fundamental para entender sua efetividade. Em seguida, analisa-se a percepção quanto à estrutura e funcionamento do conselho, entendida como indicativo da efetividade interna. Primeiramente, os conselheiros foram questionados sobre suas percepções quanto à influência do CNES na agenda do Congresso Nacional. Os resultados mostram que, segundo a visão dos próprios conselheiros, o CNES ainda não exerce influência nas decisões do congresso nacional uma vez que 59% deles considera essa influência pouco significativa ou sem influência e 24% dos conselheiros não responderam ou não souberam avaliar esse aspecto. Por fim, 17% acreditam que existe uma influência significativa. Esses resultados parecem mostrar que a criação da Frente Parlamentar Mista de Fortalecimento da Economia Solidária, que reuniu a assinatura de mais de 200 parlamentares, entre deputados federais e senadores, pouco contribuiu para a formação de um canal de diálogo mais efetivo entre CNES e Congresso Nacional 8. 8 Em maio de 2007 foi lançada a Frente Parlamentar da Economia Solidária na Câmara Federal, contando com a assinatura de 184 deputados. Em maio de 2011, a frente foi lançada simultaneamente na Câmara e no Senado, como Frente Parlamentar Mista de Fortalecimento da Economia Solidária, contando com a assinatura de 212 parlamentares, entre deputados e senadores. Em ambos os casos, o presidente da Frente foi o deputado Eudes Xavier (PT/CE).

18 18 No que se refere à influência sobre as políticas do Ministério do Trabalho e Emprego, órgão ao qual o CNES é vinculado, nota-se que 44% dos conselheiros acreditam que esta é pouco significativa ou que não haja influência. Os que disseram que a influência seria significativa ou muito significativa totalizam 38%, e 18% dos conselheiros não responderam. Já quanto à percepção da influência do CNES sobre as políticas de outros ministérios, 41% dos conselheiros acham que o impacto do CNES é pouco significativo e 6% acham que não há influência alguma. Por outro lado, 32% acreditaram haver uma influência significativa ou muito significativa sobre essas políticas. 21% não responderam. Esse ponto mostra uma situação delicada, pois a baixa capacidade de influência do CNES nas decisões de outros ministérios impede a construção de ações intersetoriais e integradas de intervenção no território (SILVA, 2012a; 2012b), o que pode condená-las a um isolacionismo setorial (HENRIQUES, 2011). Quanto à influência do CNES sobre as ações da sociedade civil, a avaliação dos conselheiros revela uma percepção de maior impacto em comparação às avaliações de impacto em instâncias governamentais. Do total de respondentes, 59% acreditaram que a influência é significativa ou muito significativa. Já para 17% dos conselheiros não há influência, e 24% não responderam. Quanto à influência do CNES na opinião pública. Os conselheiros que consideram que ainda há pouca ou nenhuma influência totalizam 47% do total. Dos demais, 32% considera haver uma influência significativa ou muito significativa, e 21% não responderam ou não souberam avaliar. Como se pode notar pelos dados apresentados, e organizados na figura 5 a seguir, a percepção dos conselheiros quanto à influência do CNES nas instâncias de decisão política ainda é incipiente e precisa ser fortalecida, o que indica uma baixa efetividade do conselho no tocante a suas principais competências previstas no Decreto nº que o constituiu.

19 Na agenda do Congresso Nacional Nas políticas públicas do M.T.E. Nas políticas de outros ministérios 0 Nas iniciativas da sociedade civil Na percepção da opinião pública Muito significativa Significativa Pouco Significativa Sem influência Não respondeu FIGURA 5 Satisfação quanto à influência do CNES (%) FONTE: IPEA (2012). A avaliação da efetividade interna foi feita a partir da percepção dos conselheiros sobre a estrutura do conselho. De maneira geral, os resultados apontaram para uma avaliação positiva em todos os quesitos questionados. A princípio, foi perguntado aos conselheiros sobre sua avaliação quanto à atuação das estruturas de comando do CNES. Sobre a presidência do conselho, que é exercida pelo Secretário Nacional de Economia Solidária (ou seu secretário adjunto em caso de impossibilidade), 57% avaliaram como satisfatória ou muito satisfatória, 27% se disseram insatisfeitos e 15% não opinaram. Já no tocante à secretaria executiva do CNES, 67% do total responderam como satisfatória ou muito satisfatória, enquanto que 12% entenderam como insatisfatória, e 21% não responderam. Outro item avaliado foi o sistema de comunicação e divulgação das atividades do CNES (informes, website e publicações). Nesse ponto, exatos 50% entenderam como uma atuação satisfatória ou muito satisfatória. O nível de insatisfação foi de 27%, e 24% não responderam. Por fim, coube avaliar o andamento das plenárias do CNES. Nesse caso, a avaliação positiva se manteve, com 64% dos conselheiros afirmando que elas são

20 20 satisfatórias ou muito satisfatórias. Entre os demais, 18% disseram, no entanto, que as plenárias são pouco satisfatórias, e outros 18% não responderam essa questão. Os resultados dessas avaliações podem ser visualizados na figura 7, a seguir Atuação da Presidência Atuação da Secretaria Executiva Meios de divulgação e comunicação Plenárias do conselho Muito satisfatório Satisfatório Insatisfatório Não respondeu FIGURA 7 Satisfação quanto a estrutura do CNES (%) FONTE: IPEA (2012) Principais dificuldades, pontos fortes e sugestões de melhoria Para averiguar a percepção dos conselheiros a respeito das principais dificuldades e obstáculos enfrentados pelo CNES para obter maior efetividade frente aos desafios que ele se propõe, foi solicitado a eles que identificassem, entre uma lista de categorias previamente organizada, as três dificuldades principais no que se refere ao processo decisório do CNES. A figura 8 mostra a frequência de respostas (em números absolutos) para cada categoria. É possível perceber que as principais dificuldades observadas pelos conselheiros são a baixa prioridade política dada ao CNES por parte da Secretaria Geral da Presidência da República (14), o fato das reuniões serem esparsas (13), questões políticas alheias à agenda do CNES (10), carência de estrutura (8), pouco tempo de discussão nas reuniões (8), o fato de a pauta e os subsídios para as reuniões serem disponibilizados com pouca antecedência (5) algo que impediria uma preparação maior dos conselheiros para as discussões nos encontros. Entre as demais dificuldades apontadas estão as divergências de opinião entre os conselheiros e o excesso de burocracia

21 21 apontadas como dificuldades por 4 conselheiros cada uma. Dois conselheiros ainda apontam como dificuldade a limitação de passagens e diárias para comparecimento, o que compromete, sobretudo, a participação de representantes dos segmentos da sociedade e que residem em outros estados Limitação de passagens e diárias para conselheiros Excesso de burocracia Divergência nas opiniões dos conselheiros Pauta e subsídios disponibilicados com pouca antecedência Carência de estrutura Pouco tempo para discussão nas reuniões Questões políticas alheias à agenda do CNES Reuniões muito esparsas FIGURA 8 PRINCIPAIS DIFICULDADES (em n.) FONTE: IPEA (2012). O aspecto mais mencionado como ponto forte do CNES foi o fortalecimento das políticas públicas de economia solidária, apontado 10 vezes. Elogia-se, nesse caso, a possibilidade de expor e discutir demandas para o avanço das políticas de economia solidária, a proposição de políticas inovadoras como contraponto à economia tradicional e a construção de referenciais para a economia solidária no Brasil. O segundo aspecto mais citado, com nove menções, é o exercício da democracia e do controle social, por meio da valorização do conselho como espaço democrático de debate e a possibilidade de monitorar e acompanhar as políticas ligadas ao tema, além do empoderamento de atores chave e socialização de experiências. A representatividade também foi apontada como aspecto forte do conselho, com seis menções, sendo considerado um espaço fundamental de representação da sociedade civil e do governo. Entre as respostas dos conselheiros sobre pontos a melhorar, destaca-se a necessidade de maior participação do poder público no CNES, com nove menções. Os conselheiros se queixaram do número reduzido de representantes dos

22 22 ministérios nas reuniões do CNES, o que eles encaram como uma desvalorização por parte dos próprios gestores públicos quanto à temática da economia solidária. Muitas vezes ocorre dos titulares faltarem às reuniões, enviando outros funcionários como suplentes com limitados poderes de decisão. De acordo com as sugestões dos conselheiros, seria necessário estabelecer mecanismos que assegurem assiduidade e pontualidade nas reuniões. 6. Considerações finais A partir da sistematização das respostas dos conselheiros foi possível traçar o perfil desses representantes, bem como verificar suas percepções acerca da forma de atuação, avaliação do trabalho do conselho e influência do conselho nas políticas públicas. O que se verificou de concreto foi que há uma visão positiva da composição do CNES e da atuação e participação dos segmentos que o compõem, em que os representantes afirmaram manter um fluxo significativo de consulta e comunicação as suas respectivas bases de apoio para a determinação de suas decisões nas atividades do conselho. Contudo, houve críticas quanto ao grau de importância que os representantes do poder público dão para essas atividades, principalmente no que se refere à frequência nas reuniões. Quanto à estrutura organizativa do CNES, embora tenha se detectado certo grau insatisfação, sobretudo no que se refere ao sistema de comunicação com os conselhos, a avaliação foi predominantemente positiva nos quesitos abrangidos nesse tópico. Em termos de articulação, a avaliação foi bem positiva no que tange aos segmentos da sociedade civil (EES e OSC), enquanto se constatou um grau maior de insatisfação quanto à articulação dos representantes do poder público, o que reflete a própria dificuldade de integração das políticas públicas no âmbito do governo federal. O pior nível de avaliação ficou por conta do grau de influência que as decisões do CNES alcançam nas principais instâncias de poder político decisório no país. Até mesmo na própria estrutura do MTE, órgão no qual está associado o CNES, a influência foi percebida como baixa, até mesmo em relação ao conjunto de conselheiros, no CNES a influência no ministério correlato é percebida como menor em comparação com o conjunto de conselhos pesquisados. O pior nível de percepção de influência foi detectado em relação ao Congresso Nacional, mesmo

23 23 com a existência desde 2007 de uma Frente Parlamentar em defesa da economia solidária. Os resultados permitem inferir que a sociedade valoriza e se empenha na consolidação de mecanismos de democracia participativa, como no caso dos conselhos de políticas públicas. No entanto, a falta de instrumentos normativos que garantam um maior poder de influência nos processos decisórios são obstáculos reais que fragilizam o potencial de proposição e construção de projetos inovadores em cada área na qual estão vinculados. Some a isso o fato de ser evidente a baixa capacidade de integração entre diferentes instâncias dentro de uma mesma estrutura governamental, o que compromete o fortalecimento das políticas (pois fragmenta recursos, estratégias e ações) e tende a setorializar cada vez mais as discussões em torno do tema. Dessa forma, o simples fato de criar espaços públicos participativos em que se reúnem representantes de diferentes ministérios e autarquias não garante, de maneira alguma, a construção de processos integrados de intervenção nos seus diferentes territórios de incidência (SILVA, 2012b). Importante lembrar, por fim, que os espaços públicos de participação são arenas de disputa por posição e poder, e isso ocorre tanto no seio do poder público quanto entre os segmentos da sociedade civil. E essas arenas estão ligadas a outras, bem maiores em termos de recursos (simbólicos e materiais), que interferem diretamente na condução dos processos políticos em curso. Um exemplo é a própria estratégia de escolha dos comandantes dos ministérios, que remete a uma luta constante entre partidos e lideranças partidárias por posições que atendam aos interesses que eles representam (corporativos, setoriais, regionais, etc.). Mudanças na estrutura de comando de um ministério, como ocorreu por quatro vezes no MTE desde a institucionalização do CNES em 2006, pode comprometer uma série de acordos pré-estabelecidos e expectativas já firmadas entre os atores envolvidos. O que inclui os membros do CNES.

24 24 Referências bibliográficas AVRITZER, Leonardo. A dinâmica da participação local no Brasil. São Paulo: Editora Cortez, BEHRING, Elaine R.; BOSCHETTI, Ivanete. Política social: fundamentos e história. São Paulo: Cortez, BRASIL. Decreto nº de 21 de junho de Dispõe sobre a composição, estruturação, competências e funcionamento do Conselho Nacional de Economia Solidária CNES. Brasília: Presidência da República, CASTANHEIRA, Maria E. M.; PEREIRA, José Roberto. Ação coletiva no âmbito da economia solidária e da autogestão. Revista Katálise. Florianópolis, v. 11, nº 1, CNES CONSELHO NACIONAL DE ECONOMIA SOLIDÁRIA. Ministério do Trabalho e Emprego. Resolução nº 1 de 07 de dezembro de Aprova o Regimento Interno do Conselho Nacional de Economia Solidária. Brasília: SENAES/MTE, DAGNINO, Evelina. Sociedade civil e espaços públicos no Brasil. São Paulo: Paz e Terra, FRANÇA FILHO, Genauto C.; LAVILLE, Jean-louis. Ação pública e economia solidária: uma perspectiva internacional. Porto Alegre: UFRGS, HENRIQUES, Ricardo. Do olho do furacão. Revista Democracia Viva, nº 46, IPEA - INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA. O Conselho Nacional de Economia Solidária na visão de seus conselheiros. Relatório de Pesquisa. Brasília: IPEA, Disponível em: conomia_solidaria.pdf. Estado, instituições e democracia (v. 2). Brasília: IPEA, MILANI, Carlos R. S. O princípio da participação social na gestão de políticas públicas locais. Revista de Administração Pública, v. 3, nº 42, Rio de Janeiro, 2008.

25 25 SARDÁ, Maurício. Oito anos da secretaria nacional de economia solidária (SENAES): significados e perspectivas. Boletim Mercado de Trabalho, nº 48, IPEA, SILVA, Sandro P. A abordagem territorial no planejamento de políticas públicas e os desafios para uma nova relação entre Estado e sociedade no Brasil. Revista Cadernos Gestão Pública e Cidadania, v. 17, nº 60, 2012a.. Território e estruturas de mercado para produtos tradicionais. Revista Isegoria, nº 2, v. 1, 2012b.. A economia solidária e os desafios da gestão pública: uma análise do Programa Oportunidade Solidária no município de São Paulo. Revista Otra Economia, v. 4, nº 7, Argentina, Economia solidária e políticas públicas de desenvolvimento local: uma análise de dois programas de gestão pública no Brasil. Revista Perspectivas em Políticas Públicas, v. II, nº 3, SILVA, Sandro P.; NAGEM, Fernanda A. A economia solidária na agenda das políticas públicas nacionais: uma análise do Programa Economia Solidária em Desenvolvimento. Texto de Discussão, nº Brasília: IPEA, Dimensões estruturais dos empreendimentos de economia solidária: uma análise para os Estados da Bahia e Paraná. Revista de Economia do Nordeste, v. 43, nº 2, 2012.