Es posible una regionalización de la gobernanza de la cooperación internacional para el desarrollo? Reflexiones a partir del caso del Ecuador en latinoamérica 1.- Introducción. La gobernanza a debate Bruno Ayllón Pino El objetivo de esta ponencia es reflexionar sobre la gobernanza global de la cooperación internacional para el desarrollo y sobre la posibilidad de su regionalización a partir de la experiencia de los espacios de integración, cooperación y concertación política existentes en Latinoamérica. Los motivos que explican esta opción por una gobernanza regional de la cooperación están relacionados con la falta de legitimidad que afecta al principal organismo internacional para la definición de las políticas de cooperación, el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE, debido a su carácter exclusivo y selectivo de club de países ricos 1, los donantes, lo que afecta a la posibilidad de generar una gobernanza global de la cooperación que incluya a los países en desarrollo, los receptores o países socios, según las jergas cambiantes de los Foros de Alto Nivel de Eficacia de la Ayuda de Roma (2003), París (2005), Accra (2008), Busan (2011) y México (2014). Ante esta situación, los países en desarrollo, en general, y los latinoamericanos, en particular, se encuentran en un proceso aún incipiente de definición de mecanismos multinivel de gobernanza global de la cooperación, como podría ser el Foro de Cooperación para el Desarrollo del Consejo Económico y Social de Naciones Unidas (FCD/ECOSOC), y regionales como podrían ser las organizaciones de integración, coordinación, concertación y cooperación tales como la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) o el Sistema Económico de Latinoamérica (SELA), pero también las multilaterales como la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) del sistema de la ONU, y las interregionales, como las Conferencias Iberoamericanas y, más en concreto, el Programa de Fortalecimiento de la Cooperación Sur Sur (PIFCSS) de la Secretaría General Iberoamericana (SEGIB). El término gobernanza, es probablemente, junto al desarrollo uno de los sustantivos más elusivos, ambiguos y elásticos del universo de las Ciencias Sociales. Ha llegado a ser calificado por Riddel como vidrioso y lejos de configurarse como consensual, genera polémicas en función del énfasis que se adopte en su conceptualización. Refiriéndose a la ayuda internacional, este autor señala acertadamente la inutilidad de intentar mejorar su gobernanza considerando apenas su dimensión técnica: es mucho más aconsejable que los donantes dediquen recursos para entender la economía política de los países a los que destinan ayuda, apuntando especialmente en tratar de aislar y entender la naturaleza y los efectos de los constreñimientos que limitan la habilidad de la ayuda para ser más eficaz (Riddel, 2007: 373-377 citado en Calabuig y Llanos, 2010: 39-40). Aunque los debates terminológicos y conceptuales sobre el significado y contenidos de la gobernanza global, en su sentido amplio, y de la gobernanza para la cooperación, en un sentido más restringido, se hallen lejos de haber llegado a conclusiones concluyentes es importante partir de algunas consideraciones al respecto. 1 El CAD está integrado en la actualidad por 29 países considerados desarrollados, miembros de la OCDE, según el criterio de renta per cápita. Conviene advertir que hay países miembros de la OCDE, como México o Chile que, sin embargo, no forman parte del CAD. Puede consultarle la lista de estados miembros en: http://www.oecd.org/dac/dacmembers.htm 1
En primer lugar, se encuentran múltiples definiciones sobre la gobernanza. Así, por ejemplo, para Izraelewicz, la gobernanza global es un modo pluralista de gestión de las interdependencias, un dispositivo pluralista que permite a la comunidad internacional tratar los problemas colectivos a los que se enfrenta (Izraelewicz, 2000: 47). Por su parte, desde el ámbito multilateral, la Comisión de Gobernanza Global de la ONU, definió la gobernanza como la totalidad de maneras por las cuales los individuos y las instituciones, públicas y privadas, administran sus problemas comunes. Otros autores la han definido como aquellas acciones permanentes conformadas por la suma de distintas estrategias mediante las cuales individuos, instituciones públicas y privadas del orden nacional, regional y de alcance planetario gestionan intereses comunes mediante acuerdos e instituciones formales e informales, cuyo fin es conseguir propósitos comunes (Karns y Mingst, 2004: 4 citado en Prado, 2013: 173). La definición que se adopta en esta ponencia es del Comité de Políticas de Desarrollo de la ONU, inspirada en la obra de James Rosenau, para quien el término gobernanza significa la regulación de relaciones interdependientes en ausencia de una autoridad política central, como en el sistema internacional. Incluye las instituciones, políticas, normas, procedimientos e iniciativas a través de las cuales los Estados y sus ciudadanos intentan alcanzar más predictibilidad, estabilidad y orden para sus respuestas a los desafíos transnacionales (United Nations, 2014: 3) En segundo lugar, existen diferentes énfasis cuando se consideran las dimensiones sistémicas de la gobernanza y los instrumentos operativos para su procesamiento. Almeida nos muestra como: La gobernanza mundial puede ser examinada de un lado, en términos sistémicos, esto es, según los temas o áreas en torno de los cuales los actores internacionales se agrupan para discutir e implementar medidas de coordinación, de cooperación o de integración; y, por otro lado, en términos institucionales, o sea, en función de las organizaciones, mecanismos y herramientas a través de las cuales los actores organizan los debates, conducen las negociaciones con vistas a un acuerdo e implementan, después, sus decisiones. La gobernanza puede, así, ser definida tanto en términos de proceso (y de procedimientos negociadores), cuando desde el punto de vista de los resultados prácticos. (Almeida, 2012: 200) Desde esta perspectiva, tan importante es considerar la evolución histórica en una lógica sistémica de la gobernanza mundial, que no sería global para el autor brasileño debido al hecho de que muchos de los organismos multilaterales y organizaciones internacionales si bien pueden denominarse universales por su membresía se encuentran muy lejos de garantizar la universalidad del proceso decisorio, como los mecanismos con los que cuentan los actores (no sólo Estados, también los agentes no gubernamentales) para alcanzar resultados prácticos y no apenas declaratorios. En tercer lugar, y asociado al argumento anterior surge también el peligro de una visión limitada de la gobernanza desde dos perspectivas. Una, restringida a su carácter como un simple conjunto de formatos de gestión. En este sentido, hay autores que abogan por una consideración de la misma de tipo multidimensional, con al menos cuatro vertientes analíticas (Gonçalves, 2012). En primer lugar, su carácter instrumental. La gobernanza global es medio y proceso con capacidad para producir resultados eficaces. Como tal se trata de una hherramienta que puede solucionar problemas globales y desencadenar procesos efectivos, largos y complejos, que facilitan el tratamiento de temas globales del desarrollo. En segundo lugar, la gobernanza sólo es posible y legitima si existe la participación ampliada y en todos los procesos que su puesta en marcha implica: diagnósticos preliminares, articulación de intereses, discusión de problemas, análisis de alternativas, monitoreo, escrutinio y control, etc. 2
Por eso, según Gonçalves, la gobernanza se distingue de los mecanismos clásicos del derecho internacional, donde apenas los sujetos de ese derecho participan (Estados y Organismos Internacionales), y se abre a un universo de agentes con capacidad de aportar e influir, como organizaciones de la sociedad civil, comunidad científica, medios de comunicación, empresas transnacionales, etc. En tercer lugar, el fundamento de la gobernanza se encuentra en el consenso y la cooperación, no en la coerción y la obligación de cumplir como es el caso de las acciones gubernamentales. Frente a las divergencias, el objetivo es construir puntos en común capaces de aportar avances para superar la anarquía del sistema internacional y minimizar los dilemas de la acción colectiva, en donde algunos pueden buscar el evitar los costes de la cooperación sin renunciar a disfrutar de los beneficios Por último, no hay gobernanza posible sin un conjunto de instituciones internacionales (normas, principios, reglas formales o informales) que respondan a los problemas, induzcan a comportamientos y establezcan metas para controlar y limitar acciones que atenten contra la coordinación y la cooperación. La otra, acotada a su pretendido en ocasiones carácter técnico, que no toma en cuenta las asimetrías y las realidades del poder entre sus participantes. En esta perspectiva, para Senarclens, la noción de gobernanza suele ocultar los conflictos de interés, las contradicciones y la hegemonía; pone el acento sobre el consenso y no constituye una reflexión sobre el poder sino sobre los modos más eficientes de gestión de la sociedad (Senarclens, 1998 citado en Milani y Echart, 2009). Obviamente estos diferenciales de poder, tanto por recursos materiales como por capacidad para imponer agendas, afectan mucho más a los países en desarrollo que pueden verse presionados, en aras de la adopción de consensos universales como los Objetivos de Desarrollo del Milenio, la agenda de eficacia de la ayuda o el proceso de definición de una agenda de desarrollo post-2015, a la aceptación y aplicación de políticas que cercenen sus atribuciones soberanas. El argumento anterior se relaciona con la dimensión prescriptiva-normativa de la gobernanza. Esta dimensión remite a la señalización de lo que está bien y a cómo se debe hacer. De esta manera, una buena gobernanza implicaría una serie de características normativas que se recomiendan a todos los países, y que en el caso de la cooperación podrían venir determinadas por instituciones como el FMI, con sus planes de ajuste estructural, o por la insistencia de organismos como el CAD/OCDE en que los países en desarrollo adapten la Cooperación Sur Sur a los principios de eficacia de la ayuda de la Declaración de París. Las consecuencias nocivas de una interpretación sesgada de la dimensión normativa de la gobernanza pueden afectar a la calidad de la democracia y el desarrollo, en la medida que estos fenómenos se pueden combinar aumentando la dependencia de los países menos desarrollados ante las presiones externas, al debilitar la legitimidad de los estados nacionales, cuyas prerrogativas políticas pueden verse menoscabadas o son transferidas a otros ámbitos. (Néffisa, 2000 citado en Milani y Echart, 2009). En definitiva, la interconexión económica y la interdependencia en todos los órdenes de la acción humana demandan la urgencia de más y mejores normas, estándares y procedimientos mancomunados en clave de gobernanza para asegurar la erradicación de la pobreza, la promoción del desarrollo de todas las naciones y una mejor distribución de los costes y beneficios de una globalización a todas luces asimétrica y, en consecuencia, injusta. En otros términos, se necesitan instituciones para la gobernanza global del desarrollo en todas las dimensiones del quehacer humano sobre el planeta Tierra, nuestra querida, contaminada y única nave espacial, citando la famosa frase del periodista latinoamericano Walter Martínez. 3
Esta ponencia reflexiona sobre los motivos que fundamentan la apuesta por la gobernanza global del desarrollo en lo referente a la cooperación internacional. Sin embargo, a la vista de las dificultades de alcanzar resultados en la esfera universal y de las brechas de legitimidad, voz y participación que sufren los países en desarrollo en los debates sobre la gobernanza de la cooperación, especialmente los latinoamericanos, se plantea la necesidad de construir esta gobernanza desde los espacios regionales existentes. En los siguientes apartados, presentaremos algunas características especiales de la cooperación internacional para el desarrollo y de los debates sobre su gobernanza, para posteriormente, examinar cual es el panorama de la misma en Latinoamérica, analizando el caso del Ecuador y sus perspectivas respecto a la necesidad de construir una gobernanza regional del desarrollo, como fin, y de la cooperación, como uno de los medios posibles para su consecución. 2.- La gobernanza global de la cooperación internacional para el desarrollo Podemos definir la Cooperación Internacional para el Desarrollo (CID) como el conjunto de acciones que realizan los gobiernos nacionales y sus organismos, agencias y entes administrativos, así como las instituciones internacionales de carácter multilateral y las entidades de la sociedad civil de un determinado país o conjunto de países, que se encuentran orientadas a la mejoría de las condiciones de vida y al impulso de los procesos de desarrollo en países y sociedades de niveles de desarrollo menos avanzado, en situación de vulnerabilidad social, económica o política. La CID se constituye también, idealmente, como una política pública nacional pero con características particulares. Podemos definir la política pública como el conjunto de decisiones o acciones, intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes actores, cuyos recursos, nexos institucionales e intereses varían, a fin de resolver un problema políticamente definido como colectivo (Subirats, 2008). La particularidad de la CID como política pública reside, entre otros, en los siguientes rasgos: 1) se trata de actuaciones que se desarrollan en distintos países y en muy diversos campos, lo que impide una valoración global de los resultados de la política diseñada; 2) el carácter extraterritorial de buena parte de su aplicación; 3) exceptuando las actividades de sensibilización y educación para el desarrollo, las acciones de CID no tienen como ámbito de aplicación la jurisdicción de la administración que las implementa, sino que se aplican en terceros países; 4) como consecuencia, las relaciones de causalidad pueden estar condicionadas por factores muy diversos, y ajenos a la administración responsable, las cuales pueden estar vinculados a cuestiones políticas, económicas y sociales de alcance internacional (migraciones, políticas comerciales, flujos de capital, etc.); 5) se diseña y ejecuta en muy diferentes escalas y niveles de actuación (bilateral, multilateral, triangular, descentralizada, directa, indirecta) con muy diversos actores como ONG, consultoras, empresas, universidades, etc. (Unceta, 2011: 17) Las peculiaridades de la CID como política pública también se reflejan en las especificidades de su evaluación. Para Alonso, la CID es una política carente de mecanismos solventes de identificación y corrección del error, por eso la necesidad de evaluarla. Sin embargo, no hay posibilidad de que los beneficiarios (clientes) de las intervenciones sancionen incumplimientos de los gestores de la ayuda. Por otra parte, se trata de un ejercicio de inversión que se ejecuta fuera de las fronteras nacionales y en entornos de difícil escrutinio. Y, finalmente, el desarrollo, objeto de la política pública, es un proceso complejo y muy sensible a las especificidades de cada país. Hay que mantener una actividad continuada de aprendizaje a partir de la experiencia, por ello, la importancia de evaluar (Alonso, 2012). En tanto política pública la CID se ubica como instrumento de política exterior de los países, y como tal se trata de una política pública peculiar que utiliza para la promoción de los intereses del donante y para la supuesta promoción del desarrollo del receptor una panoplia de herramientas: la ayuda al desarrollo en su dimensión técnica, la financiación concesional en su dimensión económica, las preferencias 4
comerciales en su dimensión comercial y el diálogo político. Sin embargo, para generar un verdadero impacto y la autonomía de los países en desarrollo, la CID debería ser coherente con otras políticas de los países desarrollados, como el comercio, la fiscalidad internacional, la gestión de la deuda, el medio ambiente, las migraciones, la venta de armas o el acceso a la innovación científica y tecnológica. De esta manera, la CID aspiraría como política pública a superar su carácter subordinado de la política exterior, dotándose de un sistema institucional para la conformación del proceso de toma de decisiones y su necesaria adaptación en el tiempo a través de la planificación estratégica plurianual y de las prioridades a adoptar en cada año, configurando una política de Estado, independiente y autónoma aunque integrada en el conjunto de objetivos nacionales que sustentase de forma coherente la orientación del resto de políticas que, en el ámbito interno e internacional, inciden en el desarrollo de otros países y sociedades (Congreso de los Diputados, 2011) Hay también objetivos de la CID que transcienden las finalidades concretas de desarrollo o satisfacción de necesidades básicas, como aquellas relacionadas con el aseguramiento de unas relaciones internacionales de carácter pacífico, más estables y seguras además de equilibradas para todos los habitantes del planeta. En este sentido, la CID tiene la vocación, no siempre reconocida por muchos Estados, de constituirse en una política pública global multinivel para la provisión de bienes públicos internacionales, como la paz, la seguridad, la estabilidad financiera, la sostenibilidad ambiental o la promoción del desarrollo. En cuanto a su composición y modalidades la CID integra a un gran número de agentes e instituciones, de naturaleza muy diversa, con mandatos, orientaciones y funciones muy diferentes además de capacidades muy dispares. La CID, tanto en su versión Norte Sur (o tradicional) como en su vertiente Sur - Sur (entre países en vías de desarrollo) es eminentemente pública en cuanto al origen y la magnitud de los fondos y partidas financieras que se manejan, que o bien provienen de presupuestos nacionales o son canalizados por los Estados, a través de contribuciones a Organismos Multilaterales. Además de los gobiernos y de las diferentes Administraciones Públicas que ejecutan acciones de CID - sean gobiernos locales, entes sub-nacionales, ministerios, agencias y empresas públicas, etc.-, el sistema está formado también por Organizaciones No Gubernamentales de Desarrollo (ONGD) u Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC), empresas, entidades no gubernamentales (Universidades, Sindicatos), fundaciones filantrópicas y una amplia gama de agentes que operan en el mundo desarrollado y en los países en desarrollo. Estos agentes, en muchas ocasiones, dependen de los fondos públicos para la realización de sus actividades solidarias, pero su cuantificación en bases estadísticas unificadas es un ejercicio casi imposible por la ausencia de datos fiables y por la inexistencia de una instancia global reconocida legítimamente por todos los agentes para establecer criterios comunes de contabilización. Estos agentes, instituciones públicas y organizaciones privadas, interactúan entre ellos en red, configurando un sistema no completamente institucionalizado que promueve acciones de CID, al cual a falta de otra opción mejor, denominaremos Sistema Internacional de Cooperación para el Desarrollo. En este conjunto, evidentemente plural, el peso de los Estados es abrumador, si bien en los últimos años se observa una marcada tendencia al protagonismo de otros agentes y se registra un creciente peso de actores no estatales, sub-estatales e individuos. El concepto de sistema puede ser equívoco en la medida que nos lleva a considerar la existencia de un sistema de cooperación articulado, coordinado, cohesionado y coherente, en el cual hay una cierta división del trabajo entre los actores públicos y privados que lo conforman. Pero la comprobación empírica de la falta de configuración del sistema ha generado dudas sobre su propia existencia. 5
Esto no significa que la utilización en el ámbito académico del concepto de sistema sea funcional y consecuente con la consideración de la CID como unidad de análisis, distinguiendo sus diferentes elementos constitutivos, a saber los actores o agentes, las interacciones que se produce entre ellos, las dinámicas que organizan el sistema y su estructura resultado de su evolución histórica. Esta última se define, según Sanahuja, como una particular configuración en la distribución del poder, que ordena y jerarquiza a los actores del sistema y condiciona sus pautas de interacción. Pero como el autor nos alerta: ( ) la cooperación al desarrollo es una realidad distinta y más compleja que la mera agregación de los actores que intervienen en ella. El hecho de que esos actores vean condicionadas sus políticas por el sistema del que forman parte es una muestra de ello. Es frecuente que la cooperación al desarrollo sea definida como un ámbito especializado de la política exterior de los Estados donantes. Este tipo de definiciones, que se sitúan en el nivel de los actores, son insuficientes porque omiten a los Estados receptores, a las organizaciones internacionales y a otros actores integrados en el sistema, pero son aún más insatisfactorias si el nivel de análisis es el del sistema en su conjunto. (Sanahuja, 2001) En consecuencia, al hablar de sistema adoptamos una convención metodológica que permite agrupar y ayudar a comprender las interacciones que conforman la dinámica de la cooperación para el desarrollo, caracterizada por el limitado orden existente entre agentes e interacciones, por la reducida coordinación entre los mismos, por su carácter descentralizado y por la ejecución de acciones relativamente independientes (Teijo, 2009: 58). En realidad, el sistema de cooperación internacional para el desarrollo resultó de una lógica de agregación, de creación no siempre ordenada de agencias y organismos multilaterales, de surgimiento relativamente espontáneo de organizaciones privadas, donde no existió una entidad política central ni normas imperativas que determinaran inclusivamente la cantidad, formas de trabajo y criterios de asignación de la ayuda. Algunos autores han llegado a afirmar que, en realidad, se trata de un no sistema (Reisen, 2009). Ello es cierto por la falta de un diseño lógico y organizado de tal sistema pues al estructurarse el nuevo orden mundial en 1945, no se planteó la creación de una institución aglutinadora de las acciones orientadas a la promoción internacional del desarrollo económico y social. Los agentes que interactuaron en el sistema no se articularon entre sí pues sus objetivos, lógicas de funcionamiento, métodos de intervención y procedimientos así como sus mandatos, recursos y filosofía o concepción del desarrollo no siempre coincidieron. Al contrario, en muchas ocasiones el disenso fue lo habitual y la descoordinación, la independencia en cuanto a la ejecución de actividades y la ausencia de rendición de cuentas se convirtieron en costumbre. Es decir, las agencias de los países donantes y las instituciones multilaterales que tenían un mandato desarrollista se fueron creando sin preocuparse por los frecuentes solapamientos. La inexistencia consciente de un plan o arquitectura de la cooperación respondía a una clara vocación westfaliana por la que los Estados no deseaban ver limitada su autonomía. La consecuencia fue la superposición y coexistencia forzada de los mandatos de las organizaciones estatales y multilaterales que atendían a diferentes intereses nacionales que se proyectaron a escala internacional. La situación se agravó al finalizar la guerra fría. La función aglutinadora de la ayuda internacional como herramienta para mantener cohesionados a bloques antagónicos desapareció y surgieron nuevas justificaciones para el papel de la cooperación. Se la vinculó al papel de catalizadora de procesos de reforma en los países en desarrollo; a la manifestación del ejercicio del poder hegemónico en el nuevo orden mundial y de difusión de sus valores centrales, como la modernización (Montufar, 2004; Sogge, 2009); o se le asignó la responsabilidad de contribuir a la estabilidad global y a la seguridad internacional (Kaul et al., 1999). 6
Esta última motivación ganó relevancia por el impacto de los atentados del 11 de septiembre de 2001 que favorecieron una tendencia a la securitización de la cooperación (Sanahuja, 2006) es decir, a la concentración de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) en los países clave para la lucha contra el terrorismo internacional (Afganistán, Pakistán, Irak, o Colombia en América Latina) o para el suministro de insumos estratégicos en el crecimiento económico de los países desarrollados (petróleo, gas, minerales). En el último quinquenio, las razones de la cooperación se han orientado al combate de los efectos devastadores de una serie de crisis que, de forma concatenada y en una combinación perversa, se han cebado no sólo en los países en desarrollo, también en los desarrollados: la crisis de los alimentos, la crisis energética y del cambio climático y la crisis financiera internacional. Los cambios en las motivaciones de la cooperación y las transformaciones en la distribución del poder internacional se reflejaron en un sistema de cooperación para el desarrollo que experimentó cambios significativos, más en su superficie que en las capas más profundas, en el inicio del siglo XX. Se modificaron las denominaciones del mismo y diferentes organismos internacionales comenzaron a trabajar con la idea de una nueva arquitectura de la ayuda que reemplazaría a la noción de sistema. Esta nueva arquitectura tuvo su concreción en la renovación de los énfasis, las prácticas, los protagonistas y los instrumentos de la cooperación, de forma que se tradujeron en, al menos, seis diferentes dimensiones (Alonso, 2009): 1.- Orientaciones renovadas centradas en el enfoque del desarrollo humano y en la construcción de capacidades, superando el abordaje economicista predominante. 2.- Ampliación de temáticas en una agenda que se enriqueció pero se hizo también más compleja, por la superposición de campos muy diversos de actuación: género, gobernanza, derechos humanos, medio ambiente, bienes públicos, etc. 3.- Nuevos instrumentos y mecanismos diseñados para hacer más participativa y eficaz la lucha contra la pobreza, el nuevo mantra de la cooperación en la post-guerra fría, a la vez que se favorecía su alineamiento con las prioridades de los países en desarrollo. 4.- Formas complementarias de financiación para generar recursos y vías adicionales a la AOD, movilizando al sector privado en alianzas con el sector público en pro del desarrollo, agregando otros flujos financieros, como las remesas, para multiplicar el impacto de la ayuda. 5.- Una nueva agenda que contemplaba la gobernanza de la ayuda bajo el enfoque de la eficacia y calidad en la gestión, a partir de una serie de principios anunciados en el punto 43 de la Conferencia de Naciones Unidas para la Financiación del Desarrollo de Monterrey (2002) y establecidos con posterioridad por los donantes del CAD, por las instituciones financieras multilaterales y por algunos países receptores, los socios en la nueva jerga, en las Declaraciones de Roma (2003), París (2005), Accra (2008) y Busan (2011). 6.- La proliferación de agentes de la cooperación, especialmente de la filantropía y del llamado Sur Global, con la entrada en escena de los emergentes, en su mayoría países de renta media (PRM) que incrementaron su oferta cooperativa a través de la Cooperación Sur - Sur y la diversificaron con nuevas modalidades como la cooperación triangular, concentrándose en países y sectores de actuación olvidados por los donantes tradicionales o reservados habitualmente a las agencias del CAD. 7
Cuáles son los elementos más característicos de este sistema? Destaca el carácter discrecional con el que los países donantes, pertenecientes en su mayoría a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), se manejaron en las decisiones de asignación de los recursos financieros, materiales o humanos que se emplearon en la realización de la variada gama de acciones a través de las que se canaliza la cooperación para el desarrollo. En efecto, nunca existieron obligaciones internacionales (más allá de la desgastada recomendación de la Asamblea General de Naciones Unidas de destinar el 0 7 % del PIB de los países industrializados a fines de desarrollo) que empujaran a los donantes al desembolso de determinados montos, a orientarlos geográficamente hacia regiones más pobres o a preferir unos instrumentos o modalidades sobre otras. De la misma manera, al no haber obligaciones sobre la cooperación, y al depender de la voluntad y generosidad de los donantes, estos impusieron determinadas condiciones a los países que quisieran beneficiarse de sus préstamos, infraestructuras, equipos o programas de asistencia técnica. Una consecuencia palmaria fue la vinculación de la cooperación a los objetivos de la política exterior de los donantes, sin considerar como prioritario el objetivo de desarrollo a alcanzar o la apropiación de los resultados por los países o sociedades beneficiarias. Con frecuencia, la experiencia histórica de la cooperación nos mostró decenas de casos en los que la existencia de objetivos mixtos (de interés del donante y del receptor) fue la tónica dominante. La asimetría de poder pre-existente en la relación cooperativa hizo que la balanza se inclinase casi siempre del lado del país desarrollado o de los organismos financieros internacionales, con su consabida letanía de falsas interrogantes y soluciones. (Tandon, 2009: 92) Ha de considerarse el carácter plural del sistema de cooperación, asociado a la gran cantidad de agentes de toda índole junto a su descentralización, pues si bien el CAD/OCDE tiene el mandato de coordinar las políticas de cooperación de sus países miembros, no existe una autoridad central o jerárquicamente superior que gobierne este sistema. Ello no significa que esté bajamente institucionalizado, al contrario, la regulación es considerable en algunos aspectos. No obstante, impera un carácter excluyente, que asume una visión tecnocrática, concentrando la asignación y distribución de la ayuda conforme a criterios económicos, como la graduación, según la renta per cápita. Es pues, un sistema restrictivo que adopta indicadores cuantitativos de resultado, obviando las dimensiones cualitativas del desarrollo y su proceso, sin considerar la coherencia con otras políticas mundiales de desarrollo, entre otros la gobernabilidad mundial y el enfoque de derechos. En otros términos, sin abordar integralmente la promoción del desarrollo (AUCI, 2011: 29). En definitiva, buena parte de estos rasgos se explican por el carácter histórico y contingente del sistema de cooperación de forma que su comprensión deviene ineludiblemente del contexto en el que surge (Gómez Galán y Sanahuja, 1999) En clave de su gobierno el sistema carece de una instancia política central. No hay ninguna organización multilateral que ejerza la autoridad o la coerción ante incumplimientos de las obligaciones o compromisos que, como ya se ha señalado, no son vinculantes ni llevan aparejados sanciones. Apenas en el seno de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) se constituyó el CAD, que hoy agrupa a 29 países donantes los cuales, voluntariamente, se someten al escrutinio de sus pares, adoptan recomendaciones conjuntas y fijan criterios cuantitativos y cualitativos sobre la cooperación para el desarrollo. Los países donantes agrupados en el CAD han sido protagonistas, cuando no intérpretes ortodoxos, de la gestión de la cooperación y del sentido, prácticas y discursos de este peculiar sistema en el que los países cooperados, han contado poco y han asumido un papel pasivo, cuando no subordinado y dependiente de las directrices de los donantes. 8
Tampoco fue posible, ni existió probablemente interés en crear una instancia de gobernanza propia o paralela del desarrollo y de la cooperación por parte de los países en desarrollo, aunque algunas plataformas multilaterales como el Grupo de los 77 o la UNCTAD en la década de los sesenta y setenta, a falta de algo mejor, procurasen amplificar las voces críticas y discordantes al sistema de cooperación. A medio camino entre el CAD de la OCDE y un imaginario CAD del mundo en desarrollo, fue creado recientemente en el seno del ECOSOC de la ONU (ECOSOC) el Foro de Cooperación para el Desarrollo (2005), embrión de una incipiente gobernanza de la ayuda que, aunque posea legitimidad por la amplitud de su representación, está lejos de ser eficaz (Ayllón, 2009). Sin embargo, las pretendidas ventajas de este foro son cada día más cuestionadas, al tiempo que surgen voces que afirman la mayor legitimidad del CAD (Verschaeve, 2013). En el marco de la nueva arquitectura de la ayuda ha surgido el debate sobre la necesidad de instaurar algún tipo de mecanismo para su gobernanza global. Resulta paradójico que, siendo los países del Sur la mayoría en cualquier foro multilateral, sea exclusivamente o de forma predominante en el ámbito del CAD/OCDE o de las instituciones financieras multilaterales donde el poder de voto beneficia a los países desarrollados, que se tomen decisiones o se establezcan las orientaciones y temas prioritarios de la agenda mundial del desarrollo. Por este motivo, es importante reflexionar sobre las oportunidades que una extensión de la Cooperación Sur - Sur genera para la ampliación de un marco de gobernanza de la ayuda más inclusivo, que no puede quedar confinado al terreno acotado por el CAD/OCDE y que debe, en función de los cambios en el desarrollo del Sur, incorporar a estos países. Surge así una cuestión final en este apartado: Cómo coordinar los diferentes esfuerzos de un sistema de cooperación tan complejo, con agentes tan diversos, de forma sinérgica para producir mayor impacto en el desarrollo internacional? La coordinación sólo es posible, una vez generados los incentivos adecuados, a partir de un ejercicio de definición de ventajas comparativas y de complementariedades que puedan establecerse entre los diferentes agentes, instituciones y organizaciones cooperantes. Sin embargo, asistimos a la progresiva incapacidad de asumir claramente cuáles serían las diferencias entre estos agentes en sus concepciones del desarrollo y en las políticas e instrumentos para generarlo y asegurarlo sosteniblemente. Ello se debe a la relativa unanimidad que reina en el sistema de cooperación en cuanto a los consensos internacionales centrados desde el año 2000 en la lucha contra la pobreza y el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio que, con carácter casi general, aceptan con diferentes matices los Estados, Organismos Internacionales y agentes privados. Previsiblemente sucederá lo mismo con la definición de la agenda post-2015. Despejar estas incógnitas implicaría determinar cuál es la capacidad de la cooperación internacional como sistema de generar incentivos a la gobernanza para que los agentes entiendan que su espacio de actuación, su independencia y sus características definitorias no se ven mermadas ni amenazadas por el ejercicio coordinador, al contrario, supondría maximizar su impacto y reducir los costes de transacción que soportan donantes y receptores. Este punto representaría el reconocimiento por parte de los agentes de alguna instancia supranacional, con autoridad moral, técnica y política, lo suficientemente legítima, representativa y eficaz, como para impulsar este proceso. De nuevo los problemas vinculados a la gobernanza del sistema de cooperación surgen como uno de los principales desafíos a los que todavía no se ha dado una respuesta satisfactoria. Si bien el CAD/OCDE posee capacidades técnicas y materiales, demostrando alto grado de eficacia en la generación de recomendaciones y medidas armonizadoras para la coordinación de las políticas de cooperación de los países a los que agrupa, carece de legitimidad (por su reducida representatividad que excluye a los países en desarrollo) y de autoridad, en el sentido de no poseer mecanismos sancionadores duros ante eventuales incumplimientos de sus disposiciones. 9
En sentido contrario las instancias de debate del sistema de las Naciones Unidas, como el FCD/ECOSOC, son más legítimos en el nivel de los Estados por la amplitud de la representación pero tienen muy comprometida su eficacia y capacidad para demostrar resultados y para incentivar a otro tipo de agentes muchos de los cuales, por ser privados y no gubernamentales, están representados apenas indirectamente. Quizás exista una falsa dicotomía en contraponer el CAD/OCDE al FCD/ECOSOC, por lo que beneficiaría mucho más a la gobernanza de la cooperación una coordinación sensata y estratégica entre ambos espacios (Sanín y Schulz, 2009) En el fondo, si bien casi todos los agentes del sistema, principalmente los países en desarrollo, aceptan que lo deseable sería una gobernanza del desarrollo y de la cooperación anclada en algunos de los mecanismos y foros de Naciones Unidas, en la práctica la fragmentación y la tentación a las soluciones individuales o minilaterales, están marcando la pauta. En parte, ello se explica por el debilitamiento del papel de las Naciones Unidas en el desarrollo económico y social que no sucede en las esferas duras del debate y si en las esferas blandas (sensibilización, provisión de datos e indicadores, servicios de información a los formuladores de políticas, espacio para el intercambio de ideas y experiencias, etc.) donde, con esfuerzos, es posible consensuar resoluciones ( ) más próximas a ser declaraciones de intenciones que compromisos formales. La disminución de los recursos presupuestarios para el pilar del desarrollo de la ONU agrava la situación (Rosenthal, 2014: 112) Así pues las opciones parecen restringirse a dos alternativas. Por una parte, un alternativa continuista pero con reformas inclusivas y abarcadoras, que sigue otorgando gran protagonismo al CAD/OCDE, pero trata de preservar la concepción, los contenidos y los consensos sobre los que se ha erigido hasta el momento la política tradicional de cooperación, tratando de sumar a este acervo a los nuevos donantes y oferentes de Cooperación Sur Sur. Por otra parte, una alternativa de transformación sin ruptura, que considere la apertura a otras visiones políticas y técnicas, conservando el acervo acumulado de experiencias y conocimiento sobre el desarrollo y la cooperación. En esta hipótesis el foro privilegiado por ser más incluyente sería el FCD/ECOSOC, con un papel central en la promoción de consensos, aunque para ello deba incrementar sus capacidades, recursos y liderazgo. Así se superaría la dualidad del sistema de cooperación y se promovería la progresiva implicación en los mecanismos en gobernanza del mundo en desarrollo (Alonso et al., 2011: 35). Por otro lado, se generaría una mayor congruencia democrática frente al dilema de la cooperación, es decir, ante el hecho de que los destinatarios de las políticas aplicadas, los países y sociedades en desarrollo, no dispongan de capacidad de incidencia en su definición (Millán y Santander, 2014), un fenómeno que Santander calificó ingeniosamente como una versión actualizada y globalizada de Despotismo Ilustrado ( ) `todo para los países en desarrollo pero sin los países en desarrollo (Santander, 2012) Con el horizonte inmediato de la conclusión de los debates sobre la agenda post-2015 los debates sobre el papel de Naciones Unidas en la gobernanza del desarrollo han ganado en intensidad y extensión. Una muestra es la labor del Comité de Políticas del Desarrollo de la ONU que ha apostado por asumir un liderazgo intelectual sobre las implicaciones de la era que se pueda abrir a partir del 2015. El comité ha realizado recomendaciones sobre cómo podrían ser fortalecidas las normas de la gobernanza global para conducir el desarrollo en el futuro, tomando como base el octavo Objetivo de Desarrollo del Milenio: fomentar una alianza mundial para el desarrollo. 10
Bajo este enfoque, la cooperación intergubernamental se sitúa en el centro de la asociación mundial para el desarrollo y su papel en su consecución va más allá de los recursos financieros y asistencia técnica que los Estados puedan suministrar, siendo decisiva en la adopción de las reglas de la gobernanza global, especialmente cuando sea necesario reformar las instituciones multilaterales; para gestionar las crecientes interdependencias entre los países de manera más eficiente; en la reducción de las inequidades existentes; o aún para garantizar el necesario espacio político en el esfuerzo de los países de buscar sus propias prioridades dentro de los límites que permite la globalización (United Nations, 2014: iv) Para ello, es importante partir de un diagnóstico sobre las causas explicativas de la falta de resultados en la cooperación internacional y en los mecanismos (imperfectos) de la gobernanza en sus múltiples dimensiones (financieras, comerciales, medioambientales, fiscales, de movilidad humana y de desarrollo) asociados a los siguientes factores: 1) a la falta de herramientas del actual sistema de gobernanza global para gestionar la creciente interdependencia económica; 2) a las asimetrías que caracterizan las estructuras y normas de la gobernanza global en lo referente a acceso, alcance y resultados; 3) a los actuales enfoques que han dirigido la gobernanza global hacia una reducción del espacio de políticas de los gobiernos nacionales, particularmente de los países en desarrollo. (United Nations, 2014: 3-13). Podríamos añadir otros factores como la inflación de temáticas vinculadas a la agenda de la gobernanza global, que además se ha hecho más compleja, demandando a las burocracias nacionales e internacionales una capacidad de seguimiento y presencia en foros multilaterales que desborda sus capacidades reales; el predominio en la definición de esas agendas de los intereses de los países desarrollados, y de algunos emergentes, en menoscabo de los intereses de los países en desarrollo; finalmente, un cansancio o fatiga de la gobernanza en los países en desarrollo, y en parte de la opinión pública más concienciada con los problemas del bienestar colectivo, producido por la falta de correspondencia entre los resultados del objetivo nº 8 de la agenda del milenio y la retórica sobre la necesidad de instaurar una gobernanza global para el desarrollo (Steinberg, 2011: 62). Más allá del debate sobre los foros que deben liderar la gobernanza de la cooperación, deben considerarse los principios básicos a ser tenidos en cuenta en cualquier ejercicio que implique gobernar el desarrollo y la cooperación y, por consiguiente, reformar sus instituciones. Pueden identificarse dos grandes conjuntos de principios, representados y sintetizados en visiones provenientes, por una parte, del mencionado Comité de Políticas para el Desarrollo de Naciones Unidas y, por otra, de investigadores de un influyente Think Tank del ámbito de los países de la OCDE, el Overseas Development Institute, del Reino Unido. En la primera perspectiva, se identifican cinco principios críticos para orientar las reformas necesarias en la gobernanza global: 1) responsabilidades comunes pero diferenciadas conforme a las respectivas capacidades, reconociendo la diversidad de las circunstancias nacionales y los enfoques de desarrollo. Pero una diversidad implicada en el marco de la arquitectura de la gobernanza global como rasgo intrínseco de una comunidad global y no apenas como excepción a las normas generales; 2) la subsidiariedad, es decir, que algunos problemas pueden ser mejor y más eficientemente manejados en los niveles local, nacional, subregional y regional, reduciendo el número de temas que deban ser abordados por instancias de nivel supranacional. En esta óptica, la cooperación regional, como veremos en el caso latinoamericano, gana un rol muy relevante; 3) la inclusión, transparencia y accountability. Sin instituciones representativas, responsables y abiertas al escrutinio de la comunidad global no será posible garantizar el cumplimiento de los compromisos y deberes alcanzados; 4) incrementar la coherencia entre las esferas nacionales e internacionales de policymaking. Requisitos para ello son mejorar la coordinación entre los diferentes stakeholders, incrementar las formas de compartir la 11
información, adoptar enfoques abarcadores que no socaven otros esfuerzos sino que los refuercen mutuamente; 5) el ejercicio de la soberanía responsable, o en otros términos, reconocer que la política de cooperación es el mejor camino para lograr los intereses nacionales en el campo global respetando la soberanía de las otras naciones. (United Nations, 2014: vii) En la segunda perspectiva, también se identifican cinco principios: 1) la eficacia del sistema de cooperación en su conjunto lo que implicaría atender a cuestiones que pueden mejorar los resultados colectivos a la vez que se deja en manos de los países en desarrollo y de sus socios aquellas cuestiones que pueden ser mejor resueltas de forma individual ; 2) debe asegurarse la eficiencia, evitando costes innecesarios para donantes y receptores; 3) el sistema que articule una gobernanza de la cooperación debe ser legítimo, justo y decente, representando a todos los agentes y garantizando la aplicación por igual de las reglas; 4) la gobernanza del sistema debe rendir cuentas y ser transparente; 5) finalmente, debe ser adaptativo sin limitar su actuación al momento presente sino asegurando que se ajusta a los propósitos del futuro. Puesto que las dinámicas del desarrollo y la cooperación son cambiantes, el sistema de gobernanza debe organizarse de forma que permita una adaptación más rápida a las circunstancias que vayan surgiendo (Maxwell et. al., 2011) En el siguiente apartado, y siguiendo las recomendaciones del Comité de Políticas para el Desarrollo de Naciones Unidas, proponemos la aplicación del principio de subsidiariedad a la gobernanza de la cooperación, de modo que la misma pueda ser construida desde espacios regionales como bien ilustran las múltiples experiencias en curso en Latinoamérica. 3.- La gobernanza de la cooperación en Latinoamérica. El caso de Ecuador América no es tanto una tradición que continuar como un futuro que realizar (Octavio Paz) La posibilidad de construir la gobernanza global del desarrollo y la cooperación desde los espacios, foros y mecanismos de integración, cooperación y diálogo político de Latinoamérica, es una alternativa creíble y factible, a juzgar por las dinámicas de concertación que se consolidan en la región. Este proceso parte de la convergencia gradual entre las estrategias de inserción internacional de sus países, dentro de las cuales la Cooperación Sur - Sur es funcional a la consecución de los respectivos y diferentes objetivos de política exterior. Su base son las afinidades en las prioridades políticas, dentro de la diversidad, en las estrategias de inserción internacional y en los modelos de desarrollo; el rol que juegan las identidades en el acercamiento y fortalecimiento de las relaciones regionales; y el objetivo compartido de promover un enfoque común sobre la Cooperación Sur Sur y sobre la gobernanza de la nueva arquitectura de la cooperación. En efecto, en el transcurso de la última década, algunos países latinoamericanos se han afirmado como artífices del renovado auge que ha experimentado la Cooperación Sur - Sur. Este impulso se inserta en una estrategia cuya vocación va más allá de su desarrollo concreto en la región. La Cooperación Sur - Sur aspira a convertirse en Latinoamérica en referente para otros países que buscan más autonomía y puede representar, a partir de sus propias experiencias, la mejor aportación de la región a la promoción de un mejor desarrollo y al debate sobre la gobernanza de la cooperación. La Cooperación Sur Sur no se despliega en América Latina sólo en el terreno bilateral, de país a país. Su rol más estratégico puede encontrarse en la relevancia que adquiere en los procesos de integración y regionalización. Esta modalidad de la Cooperación Sur - Sur se proyecta en el marco de estrategias regionalistas de carácter post liberal que pretenden reformular y reorientar los rumbos integracionistas 12
en Latinoamérica (ALBA-Tratado Comercial de los Pueblos MERCOSUR, UNASUR, CELAC, etc.) generando espacios de cooperación mucho más políticos que en el pasado. Predominan las visiones más desarrollistas del papel del Estado, un mayor grado de participación y preocupación por las dimensiones sociales y, en algunos casos, instituciones y políticas comunes. Se trataría de una reinterpretación del regionalismo y la integración que apuesta por una agenda positiva y una cooperación fortalecida, más allá de su dimensión comercial, con mecanismos de CSS, de diálogo y concertación política e instituciones para la defensa de la democracia, la paz y la seguridad regional (Sanahuja, 2013). En otra lógica distinta, de recuperación del modelo de regionalismo abierto cepalino de los años 90, y en el extremo opuesto del regionalismo post liberal, se encuentra la Alianza del Pacífico formada por Colombia, Chile, México y Perú. Este bloque regional plantea el desafío de una convergencia entre modelos de regionalismo y la co-existencia pacífica entre las opciones de inserción internacional más orientadas a la apertura comercial y aquellas otras que defienden la configuración de espacios para gobernar a los mercados subordinados al control de los Estados que no quieran perder el margen de maniobra para definir sus propias políticas de desarrollo. Se trataría de lograr una integración exitosa entre modelos, en otros términos, impulsar una integración en la que primen los elementos de cooperación, buscando convergencias posibles, sin pretender eliminar las diferencias sino hacerlas manejables (Lula da Silva y Lagos, 2014). Es en este contexto en el que la CSS se presenta como una herramienta de gobernanza regional, porque permite consolidar relaciones entre socios de la región tomando en cuenta sus complementariedades en materia de capacidades de cooperación y necesidades de desarrollo. Por ello existiría una relación de mutuo refuerzo entre la integración y la Cooperación Sur -Sur, siendo esta última una manera de materializar la integración en experiencias concretas de encuentro e intercambio (SEGIB, 2012: 13). Reconocer esta interrelación entre integración y Cooperación Sur Sur exige también asumir que la integración es un marco propicio para el diseño de políticas de desarrollo prometedor pero insuficiente en cuanto los países no definan, primero, las áreas de trabajo prioritarias y, segundo, la profundización y sostenimiento del interés político una vez se hayan alcanzado consensos (Caldentey, 2013). En muchas plataformas multilaterales regionales (CELAC, CEPAL, SELA, OEA, Oficina regional del PNUD), en procesos de integración regional y subregional (UNASUR, ALBA-TCP, CAN, MERCOSUR, SICA, CARICOM, Alianza del Pacífico) y en foros de debate sectoriales especializados (Banco del Sur, Iniciativa de Cooperación Técnica Intra-regional del BID, IIRSA, Iniciativa Mesoamericana) se ha favorecido y agilizado el intercambio de experiencias, la diseminación de lecciones aprendidas, la circulación de conocimientos, la generación de evidencias sobre lo que funciona bien y sobre los aspectos a revisar en la cooperación, la implantación de sistemas de información y contabilización de la cooperación ofrecida y recibida, la formación de recursos humanos, el fortalecimiento de capacidades de las Unidades Técnicas de Cooperación en los países, la identificación de criterios para establecer buenas prácticas y el establecimiento de posiciones comunes, como la que presentaron 19 países del Programa Iberoamericano de Fortalecimiento de la Cooperación Sur Sur (PIFCSS) de SEGIB, en las vísperas del IV Foro de Alto Nivel sobre Eficacia de la Ayuda de Busán. En realidad, el problema no sería la ausencia de mecanismos de gobernanza de la cooperación en Latinoamérica. Por el contrario, el desafío consiste en reducir su proliferación, evitar los solapamientos y definir políticamente entre los países el foro privilegiado para la articulación y coordinación. En los últimos cinco años se han producido avances en el establecimiento de denominadores comunes y consensos de mínimos sobre la naturaleza, fines e instrumentos para mejorar la gobernanza regional de la cooperación y desde diferentes instancias políticas y académicas se han vertido una serie de recomendaciones al objeto de identificar potencialidades y amenazas en este proceso. 13
Un ejemplo lo brinda la Agencia Uruguaya de Cooperación Internacional (AUCI) que lidera los debates regionales desde la Secretaría Ejecutiva del PIFCSS/SEGIB. Frente a la complejidad de la gobernanza global de la cooperación, y ante la proliferación de espacios y foros, muy dispares en cuanto a niveles de representatividad y legitimidad, la AUCI propone: 1) una concertación política regional que defina un concepto regional sobre desarrollo, sobre eficacia de la cooperación y sobre la coherencia de políticas para el desarrollo; 2) una estrategia de alianzas y de acercamiento a otros países del Sur para acercar posiciones; 3) la búsqueda de mecanismos de coordinación entre los distintos espacios regionales (SEGIB, CEPAL, SELA) que trabajan en la elaboración de indicadores e informes sobre la cooperación Sur Sur, evitando duplicar esfuerzos y logrando sinergias; 4) instalar los temas de la región (dicotomía pobreza/desigualdad, trampas de los países de renta media, etc.) en la agenda internacional a través de sus propios protagonistas y no de representaciones institucionales multilaterales con presencia regional que tienden a asumir la voz y la opinión del continente; 5) la apuesta por el espacio iberoamericano como un foro horizontal que demuestra de manera empírica concreta y tangible la Cooperación Sur-Sur que se realiza y sus aprendizajes, constituyendo una plataforma calificada para la articulación de posiciones a nivel regional y global; 6) no limitar la función de los países latinoamericanos en el proceso de reforma del sistema de gobernanza de la cooperación a la divulgación de la Cooperación Sur Sur, afirmando la contribución regional al mejoramiento del sistema internacional desde sus experiencias de transformación política, avances en gobernabilidad y políticas sectoriales para enfrentar la solución de problemas comunes. (AUCI, 2011 y Rivero, 2013). Qué papel juega Ecuador en el contexto anteriormente descrito y como ha avanzado el país en la definición de la cooperación como política pública y en su articulación regional y global? La llegada a la Presidencia de la República, del economista Rafael Correa Delgado y de su movimiento Alianza País (Patria Altiva y Soberana) inauguró un nuevo periodo en las dinámicas políticas, económicas y sociales del Ecuador. A las transformaciones experimentadas en el ordenamiento jurídico nacional, cuya máxima expresión fue la aprobación en referéndum de la nueva Constitución de Montecristi refrendada por el 63,9 % de los ciudadanos con derecho a voto-, debe añadirse la reestructuración del Estado y la recuperación de sus capacidades rectoras, coordinadoras y reguladoras, después de un largo periodo de debilitamiento institucional, inestabilidad política y colapso económico. En su discurso presidencial de toma de posesión, el 15 de enero de 2007, Correa afirmó la necesidad de la lucha por una Revolución Ciudadana, consistente en el cambio radical, profundo y rápido del sistema político, económico y social vigente, sistema perverso que ha destruido nuestra democracia, nuestra economía y nuestra sociedad. Para lograr esos objetivos propuso al pueblo ecuatoriano cinco ejes fundamentales de acción: la revolución constitucional; la revolución ética para luchar contra la corrupción; la revolución económica; la revolución de la educación y la salud; el rescate de la dignidad, la soberanía y la búsqueda de la integración latinoamericana. Se registraron también cambios en los procesos de planificación de las políticas públicas con el objetivo de asegurar una gestión soberana de los recursos nacionales para lo cual fue elaborado un primer Plan Nacional de Desarrollo (2007-2010) sustituido posteriormente por los Planes Nacionales del Buen Vivir (2009 2013 y 2013-2017). La formulación y puesta en marcha de estos instrumentos estratégicos de planificación debe considerarse la plasmación concreta de la determinación del gobierno de la Revolución Ciudadana en reasumir la dirección política del proceso de desarrollo nacional y de su inserción internacional con una propuesta, ya experimentada por otros países latinoamericanos y por algunas potencias emergentes, que persigue crear un amplio conjunto de instituciones formales para gobernar los mercados. 14
Al mismo tiempo que se operaban los cambios constitucionales, políticos y económicos descritos anteriormente, se emprendió un giro a la política exterior con decisiones de gran simbolismo, como la no renovación del convenio de instalación y funcionamiento de la base militar estadounidense en Manta, el rechazo a las iniciativas de libre comercio impulsadas por Washington y el consecuente ingreso en el ALBA, y una revisión en profundidad de la cooperación internacional recibida por el país, entre muchas otras. La política exterior ecuatoriana apostó por el fortalecimiento del eje Sur Sur en sus relaciones internacionales y por la dimensión regional. En el Plan Nacional del Buen Vivir (2013-2017) se han plasmado estas reorientaciones básicas. En primer lugar, se afirma la configuración de un espacio político regional como dinámica fundamental e la tensión con la estructura global de poder. En segundo lugar, se formula un objetivo nº 12 en cuyo enunciado se apunta a construir procesos de ruptura con realidades existentes, para lo cual se aspira a consolidar los mecanismos de integración entre países del Sur, particularmente entre los latinoamericanos, al objeto de profundizar la inserción estratégica en el mundo y la integración latinoamericana. En tercer lugar, se apuesta por la complementariedad y convergencia de América Latina y el Caribe haciendo de la articulación política el eje central de cualquier proyecto de integración para posicionar mejor a la región a nivel global, fortalecer las capacidades domésticas de las sociedades y de la gobernanza internacional a nivel regional y subregional. En cuarto lugar, se identifican lineamientos específicos vinculados al objetivo nº 12 para, por un lado, impulsar la reforma del sistema de gobernanza mundial, a fin de democratizar la toma de decisiones y transparentar la gestión de los organismos multilaterales (lineamiento 12.2, punto h) y por otro fortalecer la Cooperación Sur Sur como instrumento de integración regional (lineamiento 12.7, punto b). De esta forma, el compromiso de Ecuador con la gobernanza y la integración quedan reflejados en el principal instrumento de la planificación nacional del desarrollo (SENPLADES, 2013) El organismo nacional encargado de aplicar estos principios en la práctica de la cooperación ecuatoriana es la Secretaría Técnica de Cooperación Internacional (SETECI), adscrita al Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana. La responsable de SETECI, economista Gabriela Rosero, ha enfatizado la demanda del Ecuador por una nueva arquitectura de la gobernanza para la cooperación internacional. En efecto, el punto de partida es el diagnóstico sobre las relaciones de poder del sistema internacional que afectan también a la cooperación, con las consecuencias conocidas de una gobernanza asimétrica que gira alrededor del CAD/OCDE al que se caracteriza como poco flexible y adaptable a los continuos cambios de las fuerzas y actores que componen el sistema sin lograr incluir el enorme potencial e innovación que acompaña el movimiento Sur-Sur. El problema no sería de gerencia o de capacidades técnicas. Se trataría de una dificultad política para avanzar en la discusión sobre el desarrollo y de las instituciones que han alimentado durante décadas el discurso del subdesarrollo del Sur. La exclusión de los Países del Sur en la toma de decisiones que les afectan demanda la superación de viejos anacronismos y la construcción de un nuevo sistema de gobernanza. Por esos motivos, Ecuador ha defendido una nueva arquitectura de la cooperación, en sintonía con otros países de la región, ganando un rol de creciente liderazgo en los debates sobre el futuro de la cooperación, como generador de nuevas ideas y concepciones (Rosero, 2013: 108) Otro importante rasgo de la visión política del Ecuador al respecto de la gobernanza, es la íntima conexión entre Cooperación Sur Sur e integración latinoamericana. No en vano, la Constitución de Montecristi proclama como uno de los principios de las relaciones internacionales del país, el impulso prioritario a la integración política, cultural y económica de la región andina, de América del Sur y de Latinoamérica (artículo 416). A partir de este mandato, se ha desarrollado como una de las posiciones características de Ecuador en la cooperación internacional para el desarrollo el eje de la construcción política de la región a través de la Cooperación Sur Sur. 15
Un eje que es funcional a la reducción de las desigualdades intra y extra regionales que obstaculizan la integración, que promueve la complementariedad a través de mecanismos solidarios de comercio compensado (el SUCRE), que fortalece la creación de la infraestructura física demandada por la región para impulsar su desarrollo y que impulsa plataformas lideradas y hospedadas por países latinoamericanos, en particular donde se promueve el proceso de integración latinoamericano. (SETECI, 2011: 8). Serían ejemplos de este compromiso la apuesta por la construcción del ALBA, de la UNASUR y de la CELAC como mecanismos de integración regional imprescindibles para lograr el reposicionamiento global de la región (Surasky, 2013: 177) 4.- Conclusiones A lo largo del texto se ha intentado argumentar sobre el momento actual, propicio y favorable, para avanzar con pasos más decididos hacia una gobernanza de la cooperación internacional que refleje las alternativas propuestas desde los países del Sur para afrontar los desafíos del desarrollo. En tal sentido, es creciente el reconocimiento de los países latinoamericanos y el significativo lugar que ocupan en estos debates, tanto por su trabajo y por la innovación que aportan como por las perspectivas de futuro que ofrecen, sumadas a los éxitos en sus políticas nacionales y regionales de desarrollo. La gobernanza global implica un desafío común en la instauración de nuevas formas de cooperación internacional a las que los países en desarrollo, con su experiencia, pueden aportar aire fresco e ingredientes como la horizontalidad, la equidad y el consenso. En este sentido, se puede afirmar que esta progresiva ampliación de la gobernanza ya está efectivamente produciéndose, en la medida en que la Cooperación Sur Sur, se ha convertido en una realidad presente en los diferentes foros multilaterales de diálogo y coordinación de posiciones entre grupos de países. Las preferencias de los países en desarrollo, especialmente los latinoamericanos, se han dirigido a la promoción de cambios en la gobernanza global, especialmente en la reforma de la ONU y a la ampliación de espacios en el Consejo de Seguridad. Es clara su opción por el fortalecimiento del FCD/ECOSOC como la plataforma más legítima y representativa para discutir los temas de la gobernanza de la cooperación frente a la apuesta de los países de la OCDE por los Foros de Alto Nivel de Eficacia de la Ayuda. Las dinámicas de una gobernanza regional en la cooperación, no son necesariamente excluyentes a la apuesta por los foros de Naciones Unidas. Más bien supone la afirmación del rechazo al establecimiento de una sola plataforma de gobernanza dominada por la OCDE y por los organismos financieros multilaterales que, hasta ahora, han concentrado sus atenciones en la agenda de eficacia y en los debates sobre la gestión de la ayuda, en lugar de abordar integralmente los obstáculos que dificultan el desarrollo, concebido como una empresa compartida por todos los países, del Sur y del Norte. El desafío para Latinoamérica, y para el Ecuador, consiste en cimentar un enfoque pluralista que sostenga el diseño de la gobernanza de la cooperación para el desarrollo en el marco de un cambiante orden mundial que debería estar atado a una perspectiva de construcción regional. Para ello es urgente definir los vínculos entre la economía política de los países latinoamericanos y la regional, con la finalidad de identificar los objetivos de la política de cooperación. Se lograría así, como primer paso, avanzar en la construcción de una nueva cooperación para el desarrollo que facilite las conexiones entre las diferencias existentes en aras de alcanzar la integración regional. Pero para construir estos vínculos, habrá que impulsar procesos institucionales y técnicos complejos subordinados a visiones estratégicas de los países y de la región latinoamericana. (Vivares y Zapata, 2011). 16
El caso ecuatoriano ilustra de manera particular las visiones políticas y los esfuerzos de varios países latinoamericanos en la construcción de una política pública de cooperación que transcienda el ámbito del nivel nacional y pueda complementarse y articularse con las posibilidades y necesidades de una gobernanza global de la cooperación que, en vez de construirse de arriba hacia abajo y del Norte hacia el Sur, pueda constituirse en sentido ascendente desde el Sur y con un carácter verdaderamente integrador, a partir de la suma coordinada de los mecanismos regionales ya existentes. De esta manera, Latinoamérica puede realizar una contribución relevante a la gobernanza global del desarrollo. Bibliografía Almeida, Paulo Roberto de (2012), Relações Internacionais e Política Externa do Brasil. A diplomacia brasileira no contexto da globalização, GEN/LTC, Rio de Janeiro. Alonso, José Antonio (2012), La evaluación en la cooperación internacional para el desarrollo, en Presupuesto y Gasto Público, Nº 68, pp. 239-255. Alonso, José Antonio et. al. (2011), La cooperación triangular española en América Latina: un análisis de dos experiencias de interés, Documentos de Trabajo, Fundación Carolina, Nº 51, Madrid. Alonso, José Antonio (2009), Financiación del Desarrollo, Fundación Carolina/Siglo XXI, Madrid. AUCI/Agencia Uruguaya de Cooperación Internacional (2011), Los Países latinoamericanos en el escenario de la cooperación internacional, Montevideo, Presidencia de la República, Temas de cooperación Nº 1, octubre. Ayllón, Bruno (2009), Cooperación Sur-Sur y gobernanza multilateral del sistema de ayuda, en Working Paper, junio, FRIDE, Madrid. Calabuig, Carola y Llanos, María de los (2010), La cooperación internacional para el desarrollo, en Cuadernos de Cooperación para el Desarrollo, Nº 1, Universidad Politécnica de Valencia. Caldentey, Pedro (2013), La integración regional, marco de la cooperación horizontal en América Latina, en La Renovación de la Cooperación Iberoamericana. Transformaciones para una agenda post-2015, Salvador Arriola et al. (Coords.), Madrid, AECID-SEGIB, pp. 189-204. Congreso de los Diputados (2011), Informe de la Subcomisión para el estudio de las perspectivas de la cooperación internacional para el desarrollo española, Madrid, 29 de septiembre. Gómez Galán, Manuel y Sanahuja, José Antonio (1999), El sistema internacional de cooperación al desarrollo, CIDEAL, Madrid. Gonçalves, Alcindo (2012), Rio + 20 e a governança ambiental global, en Valor Econômico, São Paulo, 11 de abril. Izraelewicz, E. (2000), Demain, quel gouvernement pour le monde?, en Revue des deux mondes, février pp.42-49. Karns, Margaret y Mingst, Karen (2004), International Organizations. The Politics and Processes of Global Governance, Boulder y Londres, LynneRienner. Kaul, Inge et al. (2001), Bienes Públicos Mundiales. La cooperación internacional en el siglo XXI, Oxford University Press, México. Lula da Silva, Luiz Inácio y Lagos, Ricardo (2014), América Latina: Dos océanos, una voz, en El Telégrafo, Quito, 22 de junio. Maxwell, Simon et al. (2011), La gobernanza del sistema de ayuda y el papel de la Unión Europea, en Cooperación para el desarrollo en tiempos de crisis, José Antonio Ocampo y José Antonio Alonso (directores), Fondo de Cultura Económica, Madrid, pp. 321-357. Milani, Carlos y Echart, Enara (2009), Gobernanza y Democracia en la cooperación para el desarrollo, en Materiales didácticos del Curso de Experto Universitario en Planificación y Gestión de Proyectos de Cooperación para el Desarrollo, Tema Nº 10, UNED/OEI/CIDEAL. Millán, Natalia y Santander, Guillermo (2014), Coherencia de políticas para el desarrollo y la cooperación Sur-Sur: reflexiones para una convergencia analítica, en Oasis, Nº 18, Universidad del Externado de Colombia, pp.131.147. 17
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