P. v. Gardingen/FRP Nota FLEGT Notas s FOREST LAW ENFORCEMENT, GOVERNANCE AND TRADE APLICAÇÃO DA LEGISLAÇÃO, GOVERNAÇÃO E COMÉRCIO NO SECTOR FLORESTAL Um sistema de garantia da legalidade da madeira 1. Antecedentes Um dos principais objectivos do Plano de Acção da UE em matéria de aplicação da legislação, governação e comércio no sector florestal (FLEGT) consiste em eliminar do comércio com a UE os produtos obtidos a partir de madeira explorada ilegalmente. Para alcançar esse objectivo, o plano propõe o estabelecimento de acordos voluntários entre a UE e os países produtores de madeira em que exista um problema de exploração madeireira ilegal. Um dos elementos essenciais desses acordos é o regime de concessão de licenças, segundo o qual cada país participante num acordo voluntário ( país parceiro ) deve introduzir um sistema destinado a verificar se os seus produtos da madeira exportados para a UE foram produzidos legalmente. As autoridades da UE que efectuam os controlos nas fronteiras só autorizarão as importações de produtos relativamente aos quais os países parceiros tenham concedido uma licença. A emissão de licenças por um país parceiro ficaria condicionada à existência de provas credíveis de que os produtos em causa foram produzidos em conformidade com determinada legislação. A presente nota delineia um sistema que poderia ser utilizado tendo em vista a apresentação dessas provas. Os elementos essenciais desse sistema são os seguintes: Uma definição de madeira produzida legalmente que inclua toda a legislação e regulamentação que deve ser cumprida durante o processo de produção. Os títulos das notas informativas nesta série são: 1. O que é FLEGT? 2. O que significa a FLEGT para os Estados Membros da UE? 3. O que é madeira legal? 4. Porque focalizar na legalidade e não na sustentabilidade? 5. Abordagens bilaterais, regionais e multilaterais 6. Verificação da legalidade 7. Acordos Voluntários de Parceria 8. Quais são as implicações da OMC? 9. Um sistema de garantia da legalidade da madeira Uma cadeia de custódia segura que registe o percurso da madeira desde a floresta em que foi abatida até ao ponto de exportação, passando pelos diferentes proprietários e fases de transformação. Um sistema de verificação que dê garantias razoáveis de que todas as remessas exportadas respeitam as especificações da definição. A emissão de licenças para validar os resultados da verificação da legalidade e da cadeia de custódia. Uma monitorização independente de todo o sistema para assegurar a sua credibilidade e transparência. 2. Definição de madeira produzida legalmente 2.1 Necessidade e âmbito da definição A maior parte dos países produtores de madeira dispõe de extensa legislação e regulamentação no H. Jaenicke / FRP página 1
Nota P. v. Gardingen/FRP domínio da gestão florestal e da produção de madeira. Uma definição de madeira produzida legalmente deve consistir num subconjunto dessa legislação e regulamentação que permita dar resposta aos principais problemas decorrentes do seu incumprimento. Dado que, a longo prazo, o objectivo do Plano de Acção FLEGT é a gestão florestal sustentável, uma tal definição deve contemplar as três vertentes da sustentabilidade, ou seja, a sustentabilidade ambiental, a sustentabilidade económica e a sustentabilidade sócio-cultural. Deve abranger também as leis que o país produtor de madeira identifique como sendo as mais importantes em termos do grau de prejuízo decorrente do seu incumprimento. Por exemplo, a extracção de um número excessivo de árvores ou a deterioração dos sistemas hidrológicos podem provocar prejuízos ambientais; o não pagamento dos impostos sobre a madeira, lesando assim o proprietário florestal (geralmente o Estado), pode causar prejuízos económicos; a infracção dos direitos de propriedade das comunidades locais e indígenas pode provocar prejuízos sociais. Em contrapartida, o incumprimento de certas leis, como é o caso das infracções rodoviárias, pode causar prejuízos relativamente pouco importantes ou ter apenas um impacto mínimo sobre a gestão florestal sustentável. Nesta base, uma definição credível deverá incluir os seguintes elementos: exploração madeireira apenas quando existam direitos legais de exploração e só pelo detentor desses direitos observância da regulamentação sobre os níveis de extracção autorizados, bem como da legislação ambiental e laboral pagamento dos direitos (royalties) sobre a madeira e de outros encargos directamente relevantes respeito dos direitos de propriedade de outras partes que possam ser afectados pelos direitos de exploração 2.2 Alguns princípios gerais Direito soberano para definir a legalidade: A aprovação e a aplicação de legislação é um direito soberano de qualquer país. Do mesmo modo, também a especificação das leis que são abrangidas por uma definição de legalidade é um direito de cada país produtor de madeira. Processo para definir a legalidade: Atendendo a que o prejuízo causado pelo incumprimento das leis afecta diferentes interessados no país produtor de madeira (o Estado, o sector privado, a população em geral e as comunidades locais e indígenas), o processo de decisão sobre as leis que devem ser abrangidas por uma definição deve, em geral, incluir uma ampla consulta. Relação entre legalidade e sustentabilidade: Embora, em geral, as normas de gestão florestal sustentável (GFS) contenham as especificações necessárias para assegurar a observância das leis pertinentes, a GFS prevê geralmente requisitos suplementares facultativos. Assim, embora possa ser considerada um passo importante para praticar uma GFS, a observância da legalidade é geralmente considerada insuficiente pelos mercados que exigem uma certificação de GFS. Em contrapartida, a nível da unidade de gestão, acções como a conversão autorizada de uma área florestal numa área destinada a outras utilizações podem não ser sustentáveis em relação a essa área de floresta, embora sejam legais. 2.3 Aspectos operacionais de uma definição Qualquer definição de legalidade deve ser clara, objectivamente verificável e operacionalmente viável. Isto significa que: deve especificar claramente quais as leis e as regulamentações que estão abrangidas na definição e quais as que não estão; deve estabelecer técnicas claras (isto é, critérios e indicadores) para determinar o cumprimento de cada lei ou regulamentação; essas técnicas devem ser facilmente aplicáveis no terreno. Deve estar previsto um processo de reexame e de alteração da definição de legalidade. Uma definição pode, por exemplo, ter que ser alterada se: for alterada ou revogada uma lei ou regulamentação que faça parte da definição; for aprovada uma nova lei ou regulamentação que possa ser pertinente para a produção de madeira; a experiência mostrar que não é praticável verificar a observância de uma determinada lei. página 2
P. v. Gardingen/FRP Nota 3. Cadeia de custódia Para poderem conceder licenças FLEGT, as autoridades responsáveis pela sua emissão devem poder garantir que os produtos objecto da licença apenas contêm madeira proveniente de florestas ou instalações cujo funcionamento legal tenha sido verificado. A cadeia de custódia [1] diz respeito à cadeia de propriedade dos produtos da madeira desde a floresta até à exportação e, em seguida, até ao consumidor final. Uma cadeia de custódia segura garante que a madeira proveniente de operações não verificadas não entra na cadeia de produção. Um requisito importante do sistema de cadeia de custódia consiste em que, em cada ponto em que a custódia de um produto ou a respectiva forma mude, sejam apresentados registos verificáveis que permitam confrontar e confirmar que os materiais recebidos coincidem com os materiais expedidos do ponto precedente. A cadeia de custódia pode ser aplicada de diversas formas. Alguns países dispõem de sistemas nacionais de controlo da madeira aplicáveis a todos os movimentos dos produtos da madeira. O sistema mais frequentemente utilizado é o registo em suporte papel e a marcação dos toros com tinta ou com um martelo marcador. Este sistema pode colocar problemas resultantes da falsificação de documentos ou da marcação fraudulenta para camuflar a ilegalidade dos produtos expedidos. Para combater estas situações, alguns países começaram a aplicar sistemas electrónicos, com identificadores únicos dos toros, tais como etiquetas com códigos de barras encriptados ou com RFID. O registo, numa base de dados, das informações relativas a cada remessa de toros ou produtos juntamente com o seu registo de identificação facilita a detecção de documentos falsificados ou da utilização fraudulenta de identificadores nos pontos de controlo ou nas serrações. Quando, antes do abate, são efectuados inventários das árvores em pé, os dados desses inventários podem ser utilizados para rastrear os toros até ao cepo. Os sistemas nacionais de controlo da madeira podem ser geridos por organismos públicos ou confiados a organizações devidamente qualificadas. As empresas também podem utilizar os seus próprios sistemas de cadeias de custódia tendo em vista o controlo das suas existências e o rastreio e a verificação das origens da madeira que utilizam. 4. Verificação do cumprimento da lei As licenças FLEGT serão emitidas com base em elementos de prova que atestem que todas as exigências impostas pela definição de legalidade de um país parceiro foram respeitadas em relação a uma determinada expedição de madeira. Esses elementos de prova são geralmente obtidos através de auditorias regulares das actividades nas unidades de gestão florestal e, quando a definição o impuser, nas instalações de transformação. A verificação é também necessária para assegurar que não sejam emitidas licenças para os produtos da madeira ou componentes provenientes de operações não verificadas e possivelmente ilegais. Neste caso, são necessários controlos para assegurar o funcionamento dos sistemas de cadeias de custódia em conformidade com o previsto e que qualquer inconsistência - que possa sugerir a entrada de madeira ilegal no sistema seja prontamente detectada e sejam tomadas as medidas necessárias. As verificações das cadeias de custódia são geralmente efectuadas através de auditorias nos pontos de expedição, recepção ou transformação de um produto tais como serrações ou fábricas de contraplacados a fim de controlar a eventual presença de material não rastreável. 4.1 Exigências As auditorias para verificação da legalidade podem ser efectuadas pelas autoridades oficiais designadas de um país parceiro ou por organismos de verificação devidamente qualificados, como, por exemplo, os organismos de certificação. As auditorias devem fornecer provas claras e credíveis de que: as remessas para exportação foram produzidas de uma forma que respeita todas as leis abrangidas pela definição de legalidade; foram efectuados controlos suficientes para assegurar que os produtos objecto da licença incluem apenas madeira proveniente de operações legais. página 3
Nota P. v. Gardingen/FRP As verificações necessárias para a concessão de licenças no âmbito do FLEGT deverão, sempre que possível, inspirar-se em sistemas equivalentes existentes em países parceiros. Essas verificações podem consistir em controlos efectuados pelas autoridades públicas ou pelo sector privado, devendo em qualquer caso incluir técnicas que permitam confirmar que todos os aspectos da definição de legalidade foram respeitados. Os organismos que efectuam as verificações devem ser devidamente qualificados e utilizar sistemas que respeitem práticas de auditoria aceites. Quanto às agências externas (i.e., não-públicas), a acreditação em relação a uma norma reconhecida, tal como a norma Guia ISO 62 ou equivalente, pode constituir prova dessa qualificação. Cada sistema de verificação deve especificar a frequência das auditorias e a forma como devem ser tratados os casos de incumprimento. Neste último caso, há que distinguir entre: os casos de menor importância que podem ser resolvidos com relativa rapidez e os casos graves, quer de incumprimento da lei quer de desrespeito da cadeia de custódia, que devem levar à apreensão da licença. Na sequência da verificação, é transmitido às autoridades do país parceiro que emitem as licenças um relatório que precisa: se uma unidade de gestão florestal (por exemplo, uma concessão) respeita ou não a definição de legalidade do país nesse caso, a madeira dessa unidade cumpre as condições necessárias para entrar no processo de produção; se os produtos para os quais devem ser emitidas licenças incluem apenas madeira proveniente dessas operações florestais cuja legalidade foi constatada. 5. Concessão de licenças As licenças FLEGT serão emitidas por uma autoridade pública designada, com base nas provas obtidas através da verificação da legalidade das operações florestais e da cadeia de custódia. Os relatórios dos organismos de verificação devem especificar se os produtos para os quais é requerida uma licença incluem ou não apenas madeira obtida através de operações florestais (e de transformação) cuja legalidade foi verificada. Para a exportação de toros de grandes dimensões e valor elevado, que em princípio deveriam ter um registo individual na base de dados de controlo dos toros, os documentos podem ser emitidos por expedição, na sequência, por exemplo, de inspecções de uma amostra de toros no porto antes do carregamento. Os sistemas de que alguns países já dispõem para controlar o pagamento dos montantes correctos das taxas de exportação, poderiam ser igualmente utilizados como base para a expedição das licenças. No entanto, em algumas situações, será mais prático emitir licenças para o organismo de exportação do que para expedições individuais. Essas licenças concedidas aos operadores seriam válidas por um determinado período, podendo aplicarse: quer apenas ao último ponto da cadeia de custódia antes da exportação, sendo a legalidade verificada nessa altura e fazendo a cadeia de custódia parte de um regime nacional, quer a um sistema completo que inclua a verificação externa da legalidade nas unidades de gestão florestal e da cadeia de custódia até ao ponto de exportação. Neste último caso, os sistemas individuais baseados no operador teriam que obedecer aos critérios nacionais definidos pelas autoridades que emitem as licenças, sendo necessário verificar, antes da aprovação, se respeitam esses critérios. 6. Monitorização independente 6.1 Necessidade de uma monitorização independente A necessidade do Plano de Acção FLEGT decorre dos problemas de governança no sector florestal que se verificam em muitos países produtores de madeira e que também poderão minar a credibilidade das licenças FLEGT se não forem efectuados controlos independentes adequados. Ao introduzir uma terceira parte para monitorizar e dar conta da sua execução, a monitorização página 4
P. v. Gardingen/FRP Nota independente permite assegurar a eficácia e a credibilidade do regime de concessão de licenças. 6.2 Nomeação Os organismos de monitorização independentes deverão, em princípio, ser contratados pelas autoridades do país parceiro. A fim de garantir a independência, o organismo público que contrata o organismo de monitorização independente não deve estar directamente ligado à gestão ou regulamentação dos recursos florestais ou da indústria florestal. No entanto, atendendo ao seu conhecimento do sector florestal, importa que as autoridades florestais participem na elaboração dos termos de referência do organismo de monitorização e lhe dêem o seu acordo. O processo de contratação dos organismos de monitorização independentes deve respeitar orientações claras, a fim de permitir que o organismo responsável pela contratação seleccione o organismo mais qualificado e que ofereça a melhor relação qualidadepreço. Para assegurar o rigor e a transparência do processo, essa selecção deverá, na maior parte dos casos, ser efectuada através de processos de concurso. 6.3 Qualificações dos organismos de monitorização independentes As organizações concorrentes a organismo de monitorização independente, devem, por regra, possuir a experiência e as qualificações pertinentes para a monitorização da extracção e utilização de recursos naturais e/ou da utilização das receitas da exploração dos recursos. A experiência adquirida através da participação em iniciativas em matéria de luta contra a corrupção, de auditoria financeira e de observação independente de acções governamentais em caso de governança inadequada (por exemplo, distribuição de ajuda, monitorização do comércio) é também importante. É igualmente útil a experiência em princípios de auditoria de sistemas de gestão (por exemplo, ISO 9000). Os organismos de monitorização independentes também devem demonstrar que são independentes dos intervenientes no sector florestal, nomeadamente os organismos de regulamentação e a indústria madeireira. Em muitos casos, será provavelmente necessário recorrer a organizações internacionais para a prestação de serviços de monitorização independentes a fim de assegurar a credibilidade que os mercados internacionais procuram, sendo, pois, importante que essas organizações trabalhem com a população local ou com organizações em rede no país parceiro para que as suas competências sejam complementadas com um conhecimento do meio local. 6.4 Regras e procedimentos As actividades dos organismos de monitorização independentes devem ser orientadas por regras e procedimentos claros, de forma a que todas as partes a indústria, os verificadores e o governo do país de acolhimento, bem como o organismo de monitorização compreendam de forma inequívoca quais são as suas responsabilidades e os limites dos serviços a prestar. O âmbito de acção dos serviços de monitorização independentes pode variar em função da situação e das necessidades de cada país produtor, mas deverá normalmente incluir a observação e a elaboração de relatórios no que respeita aos seguintes aspectos: verificação da legalidade das operações florestais; verificação da segurança da cadeia de custódia, desde a floresta até ao ponto de exportação; emissão de licenças; exportaçãoodutos florestais. Deve sublinhar-se que o papel do organismo de monitorização independente se restringe à confirmação de que a verificação e a emissão de licenças respeitam os critérios acordados, não incluindo a denúncia de crimes contra o património florestal. As observações devem ser efectuadas com base em amostragem e incluir designadamente o acompanhamento dos verificadores no desempenho das suas funções, a realização de observações independentes no terreno, a observação da emissão das licenças de exportação, a observação das actividades de controlo das exportações e o exame dos registos dos verificadores e das autoridades que emitem as licenças. Todas as observações devem ser devidamente documentadas por elementos de provas objectivos. O organismo de monitorização independente deve apresentar, de acordo com uma periodicidade fixada, os seus relatórios a um organismo designado pelo governo do país parceiro. Deve estar prevista página 5
Nota P. v. Gardingen/FRP Fluxo dos materiais Controlos Intervenientes Floresta Verificação da legalidade Organismo designado para apreciação dos relatórios Transporte Verificação da cadeia de custódia Organismo(s) de verificação Serração Verificação da cadeia de custódia Relatório Relatório Emissão de licenças Autoridade emissora das licenças Organismo de monitorização independente Exportação Controlo na fronteira Autoridade responsável pelo controlo nas fronteiras Verificação ou validação Monitorização Relatório Figura 1. Diagrama do sistema de garantia da legalidade a apresentação de relatórios especiais que exijam a aplicação de medidas imediatas, sempre que, durante as observações, sejam identificadas falhas importantes no sistema que possam pôr em causa a credibilidade do regime de emissão de licenças. Para garantir um tratamento imparcial, deverá ser especialmente designado um organismo incumbido de apreciar os relatórios e de empreender acções na sequência das recomendações constantes desses relatórios. Essas funções poderão ficar a cargo de um comité composto por representantes do governo do país parceiro, do seu órgão legislativo e, se for caso disso, da indústria e da sociedade civil, e que deverá incluir entre os seus membros pessoas com a autoridade necessária para iniciarem acções destinadas a resolver os problemas identificados pelos relatórios dos organismos de monitorização independentes. A fim de assegurar a transparência, os termos de referência aplicáveis aos organismos de monitorização independentes devem especificar claramente os procedimentos a seguir em matéria de divulgação pública dos seus relatórios após terem sido analisados pelo órgão acima referido e este ter autorizado a divulgação. [1] Ver Technologies for Wood Tracking - Verifying and Monitoring the Chain of Custody and Legal Compliance in the Timber Industry (http:// lnweb18.worldbank.org/essd/essdext.nsf/80docbyunid/ F4681975EBAEFA0B85256C79007547DB/$FILE/ TechnologiesForWoodTracking2002.pdf), relatório de um grupo de trabalho da Aliança Banco Mundial/WWF, reunido em Phnom Penh, publicado em Dezembro de 2002. O relatório descreve métodos alternativos de rastreio dos toros e sistemas de cadeias de custódia. As Notas s FLEGT são preparadas pela Comissão Europeia para informar as discussões do Plano de Acção da UE para a Aplicação da Legislação, Governação e Comércio no Sector Florestal (FLEGT), e não reflectem uma posição oficial da União Europeia. (Novembro 2005) página 6