Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso Ordem dos Revisores Oficiais de Contas Lisboa, 11 de Julho de 2012
I. Introdução e âmbito da LCPA
Introdução e âmbito Motivação e plano de acção Controlo dos pagamentos em atraso critério quantitativo permanente de avaliação do PAEF (Programa de Assistência Económica e Financeira); Verificação da expressividade dos montantes de pagamentos em atraso das entidades públicas; Deficiente aplicação dos procedimentos de registo e controlo de compromissos e sobrestimação recorrente de receitas orçamentadas - comprometimento de despesa além da sua capacidade de pagamento; Objectivo é interromper a acumulação de dívida; Enfoque do controlo da despesa posto no momento da assunção do compromisso (e não no pagamento); Consideração dos fundos disponíveis (3 meses seguintes). [Exposição de motivos da proposta de LCPA (proposta de lei n.º 40/XII)]
Introdução e âmbito Instrumentos normativos Lei n.º 8/2012, de 21 de Fevereiro (LCPA): Publicada no DR em 21 de Fevereiro; Entrou em vigor em 22 de Fevereiro (art.º 17.º LCPA); Prevê a regulamentação por DL dos procedimentos necessários à sua aplicação e à operacionalização da prestação de informações (art.º 14.º LCPA); Institui a prevalência de algumas das suas disposições relativamente a outras normas legais ou convencionais, especiais ou excepcionais (art.º 13.º); Alterada pela lei n.º 20/2012, de 14 de Maio. Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21 de Junho (DLR): Publicado no DR em 21 de Junho. Entrou em vigor em 22 de Junho (art.º 24.º DLR).
Introdução e âmbito Início de vigência LCPA prevê regulamentação necessária à sua aplicação, mas não faz depender o início da sua vigência da publicação da regulamentação; LCPA consagra obrigações já vencidas e vincendas (mas) que são objecto de regulamentação (obrigações declarativas, art.º 15.º da LCPA e art.º 17.º do DLR e de apresentação de plano de liquidação de pagamentos, art.º 16.º da LCPA e art.º 18.º do DLR): DLR contempla um período de 45 dias seguidos para a adaptação ou aquisição pelas entidades públicas de sistemas informáticos necessários à execução dos diplomas legais (art.º 23.º do DLR): Não dispensa o cumprimento das regras e princípios da LCPA e do DLR Durante o período transitório a emissão de compromisso faz-se mediante a inserção manual do compromisso sequencial na ordem de compra, nota de encomenda, ou documento equivalente Exclusão de culpa (art.º 23.º, n.º 3 DLR)
Objecto e âmbito Âmbito subjectivo Art.º 2.º, n.º 1 LCPA LCPA na sua plenitude i. Entidades previstas no artigo 2.º da Lei Enquadramento Orçamental (LEO) (incluindo as incluídas em cada subsector no SEC95) ii. Todas as entidades públicas do Serviço Nacional de Saúde (SNS). Princípios contidos na LCPA Art.º 2.º, n.º 2 LCPA Subsector regional e local, incluindo as entidades públicas reclassificadas nestes subsectores
Introdução e âmbito Sector Público para efeitos financeiros ( da estruturação da Administração à luz do Dto. Administrativo) Sector Público Administrativo 1.º Nível Subsector da Administração Central Subsector da Segurança Social Serviços Integrados (AA) (DG S e Direcções Regionais) Serviços e fundos autónomos (AAF) Segurança Social 2.º Nível Subsector da Administração Regional e Local Serviços Integrados Serviços e fundos autónomos Sector Público Empresarial Empresas Públicas Empresas Municipais Empresas Públicas Empresariais Empresas Participadas Lógica de Mercado Regras Contabilísticas Privadas Perímetro(s) Orçamenta(is) do Estado Regime Contabilístico Público
Introdução e âmbito A LCPA, ao remeter para a LEO, por um lado, e ao incluir no seu âmbito subjectivo de aplicação as entidades públicas reclassificadas nos subsectores regionais e locais adoptam um critério de contabilidade pública corrigido pelo critério da contabilidade nacional, via reclassificação pelo INE à luz do SEC 95: Universo das Administrações Públicas em contas nacionais
Introdução e âmbito O que deve entender-se pela aplicação dos princípios da LCPA? LCPA fala em princípios, mas em lugar nenhum os especifica; Este artigo 2.º, n.º 2 da LCPA parece decalcado do art.º 2.º n.º 6 da LEO, mas faltalhe a objectivação quanto à especificação dos princípios que essa norma também faz. Exposição de motivos da proposta de LCPA (e manual da DGO) alude à aplicação aos subsectores regional e local com as necessárias adaptações e já não aos princípios desta; DLR diz que se aplica às entidades referidas no art.º 2.º LCPA (sem distinguir entre as incluídas no n.º 1 e no n.º 2 desse artigo); DLR tem um capítulo intitulado princípios gerais. Conclusão: Difícil delimitação, até porque a LCPA fixa regras específicas em relação ao subsectores regional e local.
II. Compromissos, fundos disponíveis e pagamentos em atraso
Compromissos Definição Obrigações de efectuar pagamentos a terceiros em contrapartida do fornecimento de bens e serviços ou da satisfação de outras condições art.º 3.º, al. a) da LCPA Incluem despesas certas e permanentes e fornecimentos contínuos. Quando se consideram assumidos Quando é executada uma acção formal pela entidade, como por exemplo: a) emissão de ordem de compra, nota de encomenda ou documento equivalente; b) assinatura de um contrato, acordo ou protocolo. Incompatibilização com o disposto no CCP?
Compromissos Requisitos cumulativos: art.º 4.º do DL n.º 32/2012, de 13/3 (DLEO), art.º 5.º da LCPA + art.º 7.º do DLR a) Conformidade legal (existência prévia de lei que autorize a despesa, cumprimento do CCP, etc.); b) Regularidade financeira da despesa (inscrição orçamental, correspondente cabimento e adequada classificação da despesa); c) Existência de fundos disponíveis ; d) Registo no sistema informático de apoio à execução orçamental; e) Emissão de um número de compromisso válido e sequencial, que é reflectido na ordem de compra, nota de encomenda ou documento equivalente. Princípio: os compromissos assumidos não podem ultrapassar os fundos disponíveis do período em que se tornem exigíveis as obrigações financeiras deles decorrentes.
Compromissos Regime de excepção: a) Compromissos decorrentes de imposição legal; b) Despesas urgentes e inadiáveis, devidamente fundamentadas, do mesmo tipo ou natureza, com o limite máximo de 5.000,00/mês art.º 9.º, n.º 1 DLR; c) Excepcional interesse público ou preservação da vida humana - art.º 9.º, n.º 2 DLR. Nas hipóteses b) e c) continua a ser legalmente exigida a assumpção do compromisso: 48 horas e 10 dias após a realização da despesa, respectivamente. O fim do ajuste directo simplificado (art.º 128.º do CCP)?
Compromissos Compromissos plurianuais: art.º 6.º LCPA + arts. 11.º e 12.º DLR A assunção de compromissos plurianuais, independentemente da sua forma jurídica ou do respectivo valor, está sujeita a autorização prévia : a) Do Ministro das Finanças e da Tutela Administração Central (directa ou indirecta), segurança social e entidades públicas do Serviço Nacional de Saúde; b) Da Assembleia Municipal Administração Local. Art.º 6.º LCPA sobrepõe-se ao disposto no art.º 22.º do DL n.º 197/99, de 8/6, em tudo o que este contrariar aquele princípio da prevalência. Tentativa de ultrapassar constrangimento: a) Exclusão de despesas com pessoal art.º 11.º, n.º 3 DLR; b) Art.º 11.º, n.ºs 1 e 2 DLR para Administração Central, SS e SNS; c) Art.º 12.º DLR para Administração Local autorização prévia genérica?
Fundos disponíveis Definição: art.º 3.º, al. f) da LCPA São as verbas disponíveis a muito curto prazo (90 dias), líquidas de tudo o que se encontrar já comprometido ou gasto (obrigações decorrentes da lei ou contrato) incluem as verbas elencadas nos pontos i) a vi) da al. f) do art.º 3.º da LCPA + art.º 5.º, n.º 3 DLR. São calculados mensalmente em plataformas móveis de 3 meses. Para cada exercício económico existem 12 fundos disponíveis, que são interdependentes. Artigo 5.º DLR Altera, ampliando, o ponto (vi) da al. f) do art.º 3.º da LCPA para além dos programas e projectos do QREN, devem igualmente ser considerados outros programas estruturais.
Fundos disponíveis Definição: art.º 3.º, al. f) da LCPA Artigo 5.º do DLR Densifica o ponto (vi) da al. f) do art.º 3.º da LCPA as transferências a que alude o ponto (vi) correspondem a pedidos de pagamento submetidos nas plataformas electrónicas dos programas desde que a entidade beneficiária nos últimos seis meses não tenha tido uma taxa de correcção dos pedidos de pagamento submetidos igual ou superior a 10%; Alarga o conceito de fundos disponíveis, incluindo: a) Saldos transitados do ano anterior; b) Recebimentos em atraso existentes entre as entidades referidas no art.º 2.º da LCPA, desde que integrados em plano de liquidação de pagamentos em atraso da entidade devedora no respectivo mês de pagamento.
Fundos disponíveis Definição: art.º 3.º, al. f) da LCPA A título excepcional, podem ser acrescidos aos fundos disponíveis outros montantes, desde que expressamente autorizados (art.º 4.º da LCPA): a) Pelo Ministro das Finanças Administração Central (directa ou indirecta), segurança social e entidades públicas do Serviço Nacional de Saúde; b) Por deliberação da Câmara (sem possibilidade de delegação no Presidente) Administração Local. Artigo 6.º do DLR Clarifica competência para autorização quando os órgãos previstos no n.º 1 do art.º 4.º da LCPA não exerçam poderes de tutela ou superintendência órgãos executivos da entidade; Limita âmbito de aplicação: apenas montantes a cobrar ou a receber dentro do período compreendido entre a data do compromisso e a data em que se verifique a obrigação de efectuar o último pagamento referente a esse compromisso.
Pagamentos ematraso Definição Contas a pagar (passivos certos, líquidos e exigíveis) que permaneçam nessa situação mais de 90 dias posteriormente à data de vencimento acordada ou especificada na factura, contrato ou documentos equivalentes ou da data em que se tornem exigíveis art.º 3.º, al. e) da LCPA + art.º 4.º, n.º 1 do DLR. Não serão considerados pagamentos em atraso (art.º 4.º, n.º 2 do DLR): a) Os que sejam objecto de impugnação judicial até que sobre eles seja proferida decisão final e executória trânsito em julgado? b) As situações de impossibilidade de cumprimento por causa imputável ao credor (ex. falta de entrega das certidões de situação contributiva regularizada); c) Montantes objecto de acordos de pagamento desde que este seja efectuado dentro dos prazos acordados. Crítica exclusões b) e c).
Pagamentos ematraso Definição Regra fundamental: a execução orçamental não pode conduzir, em qualquer momento, a um aumento/acumulação dos pagamentos em atraso art.º 7.º da LCPA. O que significa em qualquer momento? Artigo 14.º do DLR: Para efeitos do cumprimento do disposto no artigo 7.º da LCPA, no final de cada mês os pagamentos em atraso não podem ser superiores aos verificados no final do mês anterior. Crítica: Penaliza cumpridores Análise mensal desconsidera visão de conjunto O fim dos adiantamentos de preço? art.º 9.º, n.º 1 LCPA + art.º 292.º CCP
Pagamentos ematraso Plano de liquidação dos pagamentos em atraso: art.º 16.º da LCPA + art.º 18.º DLR As entidades com pagamentos em atraso a 31 de Dezembro de 2011 têm de apresentar um plano de liquidação de pagamentos, até 90 dias após 22 de Fevereiro, com indicação dos montantes a liquidar em cada período. Característica essencial: unilateralidade. Os valores a liquidar considerados no plano de pagamentos acrescem aos compromissos assumidos nos respectivos períodos de cálculo dos fundos disponíveis. Prazo: regra máximo de 5 anos. Excepção: alargamento até ao limite de 10 anos quando a entidade demonstre, de forma clara e inequívoca, que o prazo regra irá conduzir ao incumprimento da LCPA.
III. Quadro Sancionatório
Quadro sancionatório A) Sanções aplicáveis às entidades sujeitas à LCPA B) Sanções aplicáveis aos agentes das entidades sujeitas à LCPA C) Posição do agente económico que contrata com entidades sujeitas à LCPA
Quadro sancionatório A) Sanções aplicáveis às entidades sujeitas à LCPA I Assunção de compromissos elenco de sanções: A) Sujeição a auditorias periódicas da IGF ou inspecção sectorial (artigo 12.º da LCPA e n.º 6 artigo 7.º DLR); B) Publicação mensal da lista das entidades incumpridoras e da natureza do incumprimento (art.º 7.º, n.º 6 DLR); C) Retenção de montante igual ao da infracção até ao limite de um duodécimo orçamental, ou da transferência do OE, subsídio ou adiantamento para a entidade incumpridora, no mês seguinte ao incumprimento e enquanto durar (art.º 6.º, n.º 1, alínea b) DL32/2012) D) Nulidade do compromisso
Quadro sancionatório A) Sanções aplicáveis às entidades sujeitas à LCPA I.A) Sujeição a auditorias periódicas da IGF ou inspecção sectorial: Incumprimento da LCPA (art.º 12.º LCPA); Apresentem riscos acrescidos de incumprimento (artº 12.º LCPA); Assunção de compromissos que ultrapassem Fundos Disponíveis (art.º 7.º, n.º2 e 6 DLR); Não determinação de Fundos Disponíveis até ao 5.º dia útil de cada mês (art.º 7.º, n.º 1 e 6 DLR); Não verificação das seguintes condições (art.º 7.º, n.º 3 e 6 DLR) : Conformidade legal e regularidade financeira da despesa; Registo no sistema informático de apoio à execução orçamental; Emissão de um número de compromisso válido e sequencial reflectido no documento de suporte ao compromisso;
Quadro sancionatório A) Sanções aplicáveis às entidades sujeitas à LCPA I.B) Publicação mensal da lista das entidades incumpridoras e da natureza do incumprimento: Assunção de compromissos que ultrapassem Fundos Disponíveis (art.º 7.º, n.º2 e 6 DLR); Não determinação de Fundos Disponíveis até ao 5.º dia útil de cada mês (art.º 7.º, n.º 1 e 6 DLR); Não verificação das seguintes condições (art.º 7.º, n.º 3 e 6 DLR) : Conformidade legal e regularidade financeira da despesa; Registo no sistema informático de apoio à execução orçamental; Emissão de um número de compromisso válido e sequencial reflectido no documento de suporte ao compromisso;
Quadro sancionatório A) Sanções aplicáveis às entidades sujeitas à LCPA I. C) Retenção de verbas para a entidade incumpridora no mês seguinte e enquanto o incumprimento durar: Não cumprimento das normas previstas na Lei de Execução do Orçamento de Estado de 2012 (- cfr. art.º 6.º DL 32/2012)
Quadro sancionatório A) Sanções aplicáveis às entidades sujeitas à LCPA I. D) Nulidade do compromisso: Assunção de compromisso sem se terem verificado as seguintes condições ( artigo 5.º, n.º 3 LCPA e art.º 7.º, n.º 3 e 6 DLR) : Conformidade legal e regularidade financeira da despesa; Registo no sistema informático de apoio à execução orçamental; Emissão de um número de compromisso válido e sequencial reflectido no documento de suporte ao compromisso; Possibilidade de sanar a nulidade por decisão judicial quando ponderados os interesses públicos e privados em presença, a nulidade do contrato ou da obrigação se revele desproporcionada ou contrária ao princípio da boa fé (artigo 5.º, n.º 4 da LCPA redacção da Lei 20/2012)
Quadro sancionatório A) Sanções aplicáveis às entidades sujeitas à LCPA II. Pagamentos em atraso - 3 realidades distintas Entidades sem pagamentos em atraso em 31.12.2011 e sem que, na execução orçamental, tenham aumentado o stock da dívida em atraso contabilização das receitas efectivas próprias em 100% para efeitos de determinação dos FD; Entidades com pagamentos em atraso em 31.12.2011 e sem que, na execução orçamental, tenham aumentado o stock da dívida em atraso - contabilização das receitas efectivas próprias em apenas 75% para efeitos de determinação dos FD + 0% de receitas pontuais e extraordinárias - artigo 8.º, n.º 1 LCPA Entidades com/sem pagamentos em atraso em 31.12.2011 sempre que, na execução orçamental, tenham aumentado o stock da dívida em atraso 0% das receitas efectivas próprias nos FD + autorização prévia do membro do MF para aumento temporário das verbas que podem ser contabilizadas como FD. - artigo 8.º, n.º 3 da LCPA
Quadro sancionatório B) Sanções aplicáveis aos agentes das entidades sujeitas à LCPA I. Assunção de compromissos Redacção do artigo 11.º 1 - Os titulares de cargos políticos, dirigentes, gestores ou responsáveis pela contabilidade que assumam compromissos em violação na presente lei incorrem em responsabilidade civil, criminal, disciplinar e financeira, sancionatória e ou reintegratória, nos termos da lei em vigor. 2 O disposto no número anterior não prejudica a demonstração da exclusão de culpa, nos termos gerais de direito. - presunção de culpa? Os responsáveis pela assunção de compromissos em desconformidade com o regime da LCPA respondem pessoal e solidariamente perante os agentes económicos quanto aos danos por este incorridos.
Quadro sancionatório C) Posição do agente económico que contrata com entidades sujeitas à LCPA Redacção do artigo 9.º, n.º 2 a LCPA: Os agentes económicos que procedam ao fornecimento de bens ou serviços sem que o documento de compromisso, ordem de compra, nota de encomenda ou documento equivalente possua a (i) clara identificação do emitente e (ii) o correspondente número de compromisso válido e sequencial, obtido nos termos do n.º 3 do artigo 5.º da presente lei, não podendo reclamar do Estado ou das entidades públicas envolvidas o respectivo pagamento ou quaisquer direitos ao ressarcimento, sob qualquer forma. Exclusão da responsabilidade do Estado ou das entidades públicas, pois, estes danos só podem ser ressarcidos pelos responsáveis pela assunção do compromisso, que respondem pessoal e solidariamente artigo 9.º, n.º 3 LCPA Possibilidade de intentar uma acção judicial nos termos previstos no n.º 4 do artigo 5.º LCPA.