A INTEGRAÇÃO DA AMÉRICA DO SUL E DO MERCOSUL EM PERSPECTIVA COMPARADA: ANALISANDO A POSIÇÃO DO BRASIL FRENTE ÀS INSTITUIÇÕES DESTAS INTEGRAÇÕES.

A INTEGRAÇÃO DA AMÉRICA DO SUL E DO MERCOSUL EM PERSPECTIVA COMPARADA: ANALISANDO A POSIÇÃO DO BRASIL FRENTE ÀS INSTITUIÇÕES DESTAS INTEGRAÇÕES. COSTA, Rogério Santos da 1 Doutorando em Ciência Política UFRGS 1 Introdução A Integração da América do Sul e as instituições deste processo fazem parte do tema e do enfoque geral do trabalho que se propõe a apresentar, tendo como base o pressuposto de que o resultado, ou o caminho da integração, estão previamente determinados pelo tipo de instituições que são criadas. Instituições densas, complexas e que envolvem processos decisórios específicos da integração tendem a resultar em integração mais profunda, sendo o seu contrário resultante de meros acordos comerciais ou áreas de livre comércio. Como o Brasil foi o formulador do conceito de América do Sul, o aglutinador da primeira e das sucessivas reuniões de presidentes da América do Sul até a criação da Unasul União de Nações Sulamericanas, além de ser o país de maior importância econômica e política tanto regional como internacionalmente, a integração na América do Sul, desta forma, dependerá muito de como o Brasil a insere em sua estratégia de Política Externa. Ou seja, se a Política Externa brasileira adotar a América do Sul como elemento central para as pretensões do país nas Relações Internacionais, a tendência é que a integração tenha instituições densas e aprofundadas. Se, ao contrário, a América do Sul for importante, mas não central para a Política Externa do Brasil, então dever-se-á ter na região uma integração com nível mínimo de aprofundamento institucional. Diante deste quadro, discutir os discursos e a as ações da Política Externa brasileira para a integração da América do Sul em termos institucionais nos últimos 1 Professor do Curso de Relações Internacionais da Universidade do Sul de Santa Catarina Unisul; Coordenador do Gipart. Para este trabalho temos o auxílio do programa de pesquisa PUIP/Unisul e da bolsista de iniciação científica Claudia da Silva Moraes, a quem ficam nossos agradecimentos. Disponível em: http://www.unesp.br/santiagodantassp 1

anos é descortinar um pouco o papel desta integração regional na estratégia global de inserção internacional do país, dando diretrizes para o alcance do novo projeto de integração sulamericano. O período que se inicia em 2003 é particularmente importante, haja vista que ele não só representa uma continuidade da iniciativa brasileira de 2000, mas capta a ênfase que o Governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva tem dado ao processo de integração na América do Sul. Assim, o trabalho pretende, dentro da problemática, da delimitação temática e do foco anteriormente apresentados, responder às seguintes perguntas: quais são as principais questões institucionais em processos de integração no mundo e na América Latina? Como foi a ação brasileira diante do Mercosul e de sua problemática institucional? que tipo de instituições a Política Externa brasileira tem privilegiado nos discursos e ações relativos à integração sulamericana durante o governo Lula? Por fim, qual é a América do Sul do Brasil? Desta forma, o trabalho apresenta como objetivo geral discutir o tipo de instituições que a Política Externa brasileira possa estar privilegiando para a integração da América do Sul, a partir da análise dos discursos e ações relativos à integração sulamericana durante o governo Lula e de um comparativo em relação ao Mercosul. Neste caminho, pressupondo que do tipo de instituições que predominam na integração sairá um grau de profundidade do processo, o caminho da experiência do Mercosul adianta uma tendência de baixa profundidade na integração sulamericana e com instituições pouco densas. Além de uma introdução, o trabalho conta com mais quatro itens, além das considerações finais. Num primeiro item, discute-se sobre o papel e os históricos dos processos de integração dentro do Sistema Internacional e, em seguida, busca-se apontar as experiências de integração na América Latina em perspectiva institucional. A partir daí o enfoque é a estratégia do Brasil na América do Sul, passando por uma análise do Mercosul, da problemática institucional desta integração e da posição brasileira, até o aparecimento do conceito de América do Sul e suas implicações regionais e de inserção internacional para o Brasil. Neste último item faz-se o debate acerca de alguns discursos e ações do governo brasileiro desde 2003 quando, sob o governo de Luiz Inácio Lula da Silva, o Brasil passa a defender a integração sul-americana e a criar espaços institucionais nesta direção. Neste item será feita, a título de complemento e de incremento ao Disponível em: http://www.unesp.br/santiagodantassp 2

debate, uma análise perspectiva sobre as possibilidades de participação da sociedade civil organizada e das instâncias de Estado que não o governo federal e a Diplomacia, a partir de entrevistas realizadas com instituições governamentais e não governamentais de Santa Catarina. O item termina com pontos de comparação entre a experiência do Mercosul e da América do Sul e as possibilidades e limites desta em função de sua trajetória inicial. Às considerações finais reservar-se-á algumas sínteses e elementos que podem ser aprofundados para melhor compreensão da problemática. 2 - Processos de Integração no Sistema Internacional contemporâneo Os Processos de Integração Regional, foco do presente trabalho, têm seu aparecimento e desenvolvimento ligados ao desenvolvimento e dinâmica próprios do Sistema Internacional. Há que se considerar dois grandes movimentos, um após a II Guerra Mundial e outro após o fim da Guerra Fria. Ou seja, os processos de integração estão com dinâmicas ligadas ao tipo de ordem no Sistema Internacional. A ordem pós II Guerra foi bipolar, dividindo a hegemonia mundial entre Estados Unidos da América - EUA e União das Repúblicas Socialistas Soviéticas URSS. Neste sistema, os outros Estados ficavam unidos a uma ou outra liderança, poucos se aventurando à autonomia. As instituições internacionais quase não tiveram relevância, em função da ausência de consensos destas duas aos temas que eram ventilados nas agendas internacionais. Um exemplo claro foi o Conselho de Segurança da ONU, que tinha ora o veto dos EUA das iniciativas da URSS, ora, o inverso. É neste cenário que surge a mais importante e sui gêneris experiência de integração entre Estados nacionais, a União Europeia. Moldada desde sua gênese com instituições supranacionais, as Comunidades Europeias representavam a tentativa de pôr termo aos históricos conflitos no velho continente, nascendo com um viés funcionalista e ambicioso, porque tratava de cooperação em áreas estratégicas dos Estados nacionais, as fontes de energia, de matérias-primas e questões comerciais e econômicas. O Sistema Internacional como um todo neste período da Guerra Fria passou por períodos cíclicos de expansão e crise econômica do lado ocidental, além do acirramento das tensões entre os dois polos de poder. Esta situação marca Disponível em: http://www.unesp.br/santiagodantassp 3

substancialmente a dinâmica da União Europeia e das intenções de outros processos de integração, como na América Latina. A União Europeia teve momentos de crise que vão do final da década de sessenta até meados da década de oitenta, o que coincide com o ciclo de depressão do Fordismo que alavancou 30 anos gloriosos de desenvolvimento econômico no pós II Guerra. Ao entrar em crise e ter que repensar sua integração, os europeus deram como resposta mais integração. Esta resposta teve um componente institucional fundamental, que foi o fortalecimento das instituições supranacionais da integração, apesar de se poder questionar suas eficácias. Ou seja, para problemas na integração, a Europa integrada responde com mais integração e com mais institucionalidade. Desta forma, as instituições da União Europeia são dos elementos mais importantes da vitoriosa integração no seu continente 2. Como um processo sui generis, a União Europeia tem despertado o interesse de outras regiões e grupos de países. Junto com o processo de integração europeu, a Comunidade Internacional, entendida como Estados e suas Instituições Internacionais, tenta estabelecer linhas de integração comercial mundial através da eliminação de tarifas e barreiras ao comércio multilateral. Muitas iniciativas regionais nascem com este mesmo viés, ou seja, com o intuito de aumento dos fluxos de comércio entre os membros e na região. É uma forma importante de dinamização econômica e pode acarretar recursos de poder em negociações internacionais. No entanto, distingue-se bastante da integração Europeia porque não vislumbra uma redefinição de competências e da soberania estabelecida desde Westfalia. Como reflexo de seus limitados objetivos, estes processos de liberalização comercial não criam novos e diferentes vínculos entre os Estados-partes, apenas compromissos contidos no Direito Internacional, mas que podem sofrer revezes a qualquer hora. Não criam, principalmente, instituições novas, dando um caráter novo ao processo, como bem exemplifica a supranacionalidade Europeia. 2 Uma abordagem específica da União Europeia nas Relações Internacionais é encontrada em Lessa (2003, p. 132). Segundo o autor, a importância das instituições da União Europeia está, principalmente, na... combinação de restrições de competências e o equilíbrio dos interesses comunitários e nacionais que impedem comparações com outros esquemas de governança [e, portanto, de integração], tanto quanto com os poderes de uma típica democracia representativa. Disponível em: http://www.unesp.br/santiagodantassp 4

Ou seja, para conseguir aprofundar a integração, apesar de não se saber exatamente no que isto daria (ou dará), o processo de integração regional europeu aprofundou a sua institucionalidade, criando instituições que tem densidade maior do que simples acordos/tratados intergovernamentais entre Estados nação. Assim, para se obter mais integração, aplica-se mais institucionalidade, mais integração, e daí em diante mais institucionalidade até chegar-se ao arranjo atual. Outros processos aos quais se pode dar o título de integração, na esmagadora maioria das vezes não passam de acordos comerciais que apenas aprofundam as relações comerciais entre as partes. A ordem pós-guerra Fria sofre grandes mudanças e muitas implicações para processos de integração regional. As mudanças principais no Sistema Internacional foram, por um lado, a diluição da ordem bipolar e a formação de ordens diversas, alguns apontando para o fim da história ou o choque das civilizações com forte componente de unipolaridade, outros, para ordens multipolares ou de polaridades indefinidas. Por outro lado, o período pós-guerra fria implicou novos movimentos regionais e de tentativas de liberalização comercial, muito em função das decepções em torno das ações dos EUA acerca das Instituições Internacionais a partir de meados da década de noventa e das instabilidades que as ações de guerra preventiva causaram no Sistema Internacional. Num Sistema Internacional em que a força passa a ser a prioridade para a manutenção de um espaço hegemônico conquistado em período anterior, é normal uma instabilidade que cause desconfiança quanto ao alcance das Instituições Internacionais em seu papel de auxiliar na estabilidade. Desta desconfiança, os principais atores seguiram o caminho de reforço de arranjos regionais, dentre eles, os processos de integração aos moldes da União Europeia, ou seja, com um importante viés de liberalização comercial e tentativa de formação de mercados comuns. É certo que este movimento não surge apenas da instabilidade no Sistema Internacional, apesar de ter um forte impulso a partir dele. Há, pelo menos, dois processos que devem ser levados em consideração para pensarmos o novo impulso integracionista da década de noventa. Um deles é a crise do Fordismo e a revolução técnico-científica que se desenvolve a partir dela; o outro, é o aparecimento de novos atores e processos, o que, na década de setenta ficou conhecido como Disponível em: http://www.unesp.br/santiagodantassp 5

interdependência complexa, expressão essa cunhada por Robert Keohane e Joseph Nye os quais, se não resumem esta nova configuração do Sistema Internacional, ao menos dão indicativos da necessidade de seu reexame. Os dois processos auxiliam em muito para a aceleração da mundialização e da globalização, os quais colocam em cheque, cada vez mais, o conceito de Estado Soberano. Os dois processos proporcionam o novo impulso em processos de integração e o olhar diferenciado de e para atores não-estatais na vida e no Sistema Internacional. O primeiro processo - a crise do Fordismo -, como modelo de desenvolvimento do pós segunda guerra, começa a surgir no final da década de sessenta e início da década de setenta, cujos sinais claros foram o fim do Sistema de Bretton Woods, as crises do petróleo e as ações liberalizantes e ortodoxas, do ponto de vista da economia política, da Inglaterra e dos EUA. O padrão ouro dólar que vigorou até então deu lugar a um não sistema, ou a uma flexibilização que seguiu pari passu à sua congênere no âmbito do capital produtivo. Surge um Sistema Financeiro internacional que cria asas, descola-se do setor produtivo, auto perpetua-se e culmina na crise de final da primeira década do novo milênio, a qual está-se vivendo atualmente. Da crise do Fordismo surge a indústria flexível, capaz de estar em vários lugares e momentos mundiais, reelaborando o espaço e o tempo produtivo, do consumidor e dos Estados nacionais. A flexibilização é produtora de instabilidades dos Estados-nação mais fragilizados economicamente ou em vias de se tornarem fortemente industrializados, como o Brasil e a Argentina. Estes dois países, como exemplo, tentam no processo de integração Mercosul alinhar suas Políticas Externas e dinamizar suas economias, tão devastadas pelos ajustes no centro do Sistema. Outros processos de integração estão surgindo, com mais ou menos intenção de aprofundamento, nas Américas, na África e na Ásia. No entanto, a nova era, forjada sob o manto do liberalismo, ou neoliberalismo, impõe uma contradição básica aos processos de integração. Aprofundar a liberalização dentro do processo de integração é resultado de intenções soberanas e compartilhadas dos Estados-membros, porém, ao mesmo tempo, imposições de Estados hegemônicos e dos capitais-flexíveis colocam restrições àqueles Estados e grupos de Estados que não seguem a nova cartilha. Resultado disso é que, para receber as benesses do capital e dos Estados hegemônicos, principalmente os Disponível em: http://www.unesp.br/santiagodantassp 6

EUA, os Estados precisam seguir as orientações que seguiram, na década de noventa e no novo milênio, um leque de ações liberalizantes e de diminuição dos poderes do Estado-nação. Neste processo, ficam correndo por fora e buscando espaço as tentativas de fortalecer os processos de integração como montagem de um Mercado Comum e a formação de sólidas ações de Política Externa Comum. É do resultado desta luta entre a liberalização ou Acordos de Liberação Comercial versus sólidos laços de integração que temos o desenvolvimento maior ou menor dos processos de integração, e que exigirão, dependentemente deste resultado, mais ou menos intensidade institucional. Neste sentido conceituamos intensidade institucional em processos de integração como o nível demandante de instituições de acordo com o nível de integração, ou seja, acordos comerciais tendem a gerar menos intensidade institucional do que Mercados Comuns e Políticas Externas Comuns. O segundo processo - o aparecimento e fortalecimento de novos atores e processos - é impulsionado pela globalização, resultado ela própria do movimento de flexibilização e da revolução técnico-científica do primeiro processo descrito acima. Neste movimento é preciso destacar, no mínimo, as tendências de redefinição da Soberania dos Estados e de suas autonomias em relação à Política Externa e Internacional. Os grandes dilemas sócio-econômicos, ambientais, de segurança e de cooperação geram expectativas e necessidades que cada vez mais importam para mais atores do que o Estado nacional. No movimento de integração descrito até aqui, estes novos atores e processos ganham importância singular, pois que buscam canais de oferta e demanda de interesses e ações que impactam nas decisões de Estados integrados ou por se integrar. Neste cenário, na medida em que os processos de integração pipocam aos olhos da sociedade política e civil dos Estados e povos envolvidos, ficam marcantes os questionamentos sobre o tipo de Instituições que se quer criar. Do lado dos Estados nacionais pactuantes, o tipo de Instituições Internacionais na integração vai culminar nas possibilidades de demanda e oferta de suas pretensões na integração. Pelo lado de novos atores e processos, os canais de oferta e demanda de interesses vão estar dinamicamente impactados por estas instituições, já que os impactos de processos de integração deverão ter respostas destes atores em canais institucionais, sejam eles nacionais ou próprios da integração. Disponível em: http://www.unesp.br/santiagodantassp 7

Do resultado deste jogo de forças nasce um certo tipo de integração. Por considerar o Brasil um fundamental ator no processo de integração da América do Sul, acredita-se que o debate acerca das pretensões deste país nesta integração seja importante para se ter ideia de quais rumos esta integração pode estar tomando, no curto, médio e longo prazos, para que atores nacionais ou não possam agir em torno de suas ofertas e demandas deste processo. Desta forma, entra-se, a seguir, nas experiências de integração na América Latina afunilando a análise para a região-objeto, pensando os caminhos e descaminhos das questões institucionais do Mercosul até chegar à América do Sul do Brasil. 3 - América Latina: a dialética integração e desintegração Iniciativas de integração na América Latina e do Sul ficam visíveis com a atuação do Barão do Rio Branco, no início do século XX, na tentativa de formar o que ficou conhecido como o Pacto ABC, uma associação com fins econômicos, políticos e de segurança que previa a cooperação entre Argentina, Brasil e Chile. A iniciativa do Pacto ABC restou frustrada naquela oportunidade, sendo relançada em meados do século nos governos de Vargas, no Brasil, e Perón, na Argentina, tendo como pano de fundo a busca de maior autonomia dos países na Política Internacional e regional em relação aos EUA. Mais uma vez, e, igualmente, com gestões dos EUA, o Pacto ABC não proliferou, justamente pelo esgotamento dos governos que estavam por alavancar a integração. 3 Assim, houve tentativas de integração, mas a América Latina viveu sob os mantos da dependência das grandes potências mundiais desde os processos de independência até a II Guerra Mundial, sob a maior influência da Inglaterra. O cenário se reconfigurou no pós-guerra com o predomínio mundial e regional dos EUA, e, a partir de então, as relações bilaterais Brasil-Argentina e suas consequências regionais passam a se reconfigurar também, perdendo força a Argentina em detrimento do fortalecimento do Brasil. 4 O período que se inicia ali é conhecido como Fordista, com amplo crescimento da economia capitalista, iniciando uma nova fase, a de expansão de empresas multinacionais. Nesta nova fase, a capacidade de inserção internacional 3 Moniz Bandeira, 2003. Cavlak, 2006. 4 Moniz Bandeira, 2003. Disponível em: http://www.unesp.br/santiagodantassp 8

dos países da América Latina esteve atrelada à abertura de seus mercados para estas empresas, geralmente de capital estadounidense. Apesar de a crise mundial de 1929 ter forçado os países da região a se industrializar, num processo conhecido como substituição de importações 5, é justamente a forte dependência externa de divisas para a consecução da completa cadeia produtiva em máquinas e equipamentos que colocava os países da região no limite de suas possibilidades de industrialização, desenvolvimento e melhora de suas perspectivas de inserção internacional. Assim, o Fordismo não só aprofundou o fosso existente entre os países da América Latina e os países centrais, como os EUA, como definiu para o restante do século a posição de países exportadores e dependentes do que ocorre no centro do sistema capitalista. 6 No esgotamento do Fordismo e do processo de substituição de importações na década de sessenta, (re) inicia-se um processo na América Latina de tentativa de integração, mais intenso do que as iniciativas anteriores. Na esteira das Comunidades Europeias e da liberalização comercial a partir dos Acordos Gerais de Tarifas e Comércio GATT (hoje Organização Mundial do Comércio - OMC), os povos e governantes da região passaram a tentar a integração, tendo, como premissas básicas, as ideias da Comissão das Nações Unidas para a América Latina e o Caribe CEPAL. A primeira experiência era bastante ambiciosa, e teve sua institucionalização a partir da criação da Associação Latino-americana de Livre Comércio ALALC, em 1960. Com dificuldades em afirmar seus compromissos de integração, a Alalc deixa a cena e, em seu lugar, surge a Associação Latino-americana de Integração ALADI, com objetivos bem menos ambiciosos. Nas suas dificuldades, viu-se emergir na região um subproduto, os esquemas sub-regionais de intregração. No mesmo ano de fundação da Alalc surge, após esta, o Mercado Comum Centro Americano - MCCA, não contemplado no esquema anterior. E foi este modelo que se viu difundir pela região latino-americana, com o aparecimento da Comunidade Andina, do Mercosul e da União de Nações Sulamericanas. O 5 Tavares, 1972. 6 Chesnais, 1996. Disponível em: http://www.unesp.br/santiagodantassp 9

desenvolvimento destes esquemas de integração é um misto de sucessos, fracassos e incertezas futuras. 7 A Alalc acabou por capitular diante das dificuldades existentes nas relações entre os países, mais especificamente, diante de suas assimetrias econômicas, além da baixa relação comercial entre os países membros e dificuldades de transporte. No aspecto institucional, não houve nenhuma novidade além da assinatura de Tratados que visavam à criação de uma Zona de Livre Comércio, com uma estrutura no nível Presidencial e outra ministerial, responsáveis pelas negociações e execuções dos acordos. A Alalc foi substituída em 1980 pela Associação Latinoamericana de Integração Aladi, com a mesma estrutura institucional e metas comerciais bem mais limitadas, tornando-se uma espécie de depositária dos acordos bilaterais ou multilaterais na América Latina. Com o fracasso e estagnação da Alalc/Aladi, surge o Pacto Andino, em 1969, que iria passar por grandes transformações na década de noventa, tornando-se a primeira experiência com supranacionalidade da América Latina. O Pacto Andino, formado por países com desenvolvimento econômico mais ou menos igualitários, procurou burlar os problemas das assimetrias verificados já desde a Alalc. No entanto, não foi este um aspecto suficientemente forte para dar ritmo e crescimento contínuo a esta experiência de Integração. A década de noventa é rica no impulsionamento de processos de integração, com o Mercosul e a Unasul surgindo desde então. Estes últimos, diferentemente dos processos anteriores, surgem em situações internas e internacionais distintas e mais favoráveis, mas assumem uma configuração institucional intergovernamental. A estrutura intergovernamental, no entanto, difere da clássica estrutura de Organizações Internacionais e confere um alto grau de flexibilidade e capacidade diplomática para a resolução de conflitos e evolução dos processos de integração, colocando o processo decisório no nível presidencial. A contrapartida desta institucionalidade é a dificuldade em resolver os agudos conflitos que surgem no processo de integração e a falta de coordenação de ações entre os Estadosmembros nas áreas-chave como a macroeconomia. 7 Menezes; Penna Filho, 2006. Disponível em: http://www.unesp.br/santiagodantassp 10

As experiências de integração, incluindo a da União Europeia, indicam que suas instituições precisam fazer o papel de canalização das demandas, resolução de conflitos e criação de um ambiente de avanço progressivo nos objetivos integracionistas, dando confiança ao processo e mantendo a região como um espaço propício ao crescimento econômico, desenvolvimento sócio-econômico, sustentável ambientalmente, estável politicamente e unitário em suas ações externas. A Unasul é parte deste processo e integrante da nova fase de regionalismo, e, portanto, deste debate institucional, os seus Estados-membros não poderão estar distantes. 4 - O Brasil e a integração regional: o caso Mercosul e suas instituições O Mercosul surge da aproximação entre Brasil e Argentina, motivados na década de setenta em criar um ambiente regional livre de armas nucleares, e, na década de oitenta, com problemas econômicos comuns, dando trégua aos históricos confrontos pela hegemonia na América do Sul. Os contextos nacional e internacional motivaram a aproximação, dando contornos de necessidades mútuas para a cooperação. Do ponto de vista institucional, a aproximação entre Brasil e Argentina se constituía de Normas Internacionais, mais exatamente de Protocolos assinados entre os dois países, sem nenhuma vinculação orgânica específica para eles. Ou seja, todos os efeitos práticos em termos de tomada de decisão eram operacionalizados pelas respectivas estruturas próprias dos dois Estados. Isto até 1990, quando a Ata de Buenos Aires criou o Grupo Mercado Comum e lhe deu a incumbência de criar um projeto para a criação de um Mercado Comum. No Tratado de Assunção foi criada uma estrutura institucional provisória, partindo de um Conselho Mercado Comum - CMC, de um Grupo Mercado Comum GMC e de uma Secretaria Administrativa. O GMC poderia criar Subgrupos de trabalho, tendo, inicialmente, criado 10 (dez) deles em diversas áreas temáticas. A estrutura institucional definitiva veio a se consolidar com o Protocolo de Ouro Preto, assinado em 1994 e que entrou em vigor em dezembro de 1995. Nesta, houve a confirmação da estrutura provisória e uma pequena ampliação. Podemos agrupar as instituições do Mercosul em 2 grandes conjuntos. Uma é o conjunto das instituições decisoras e executoras, composto pelo Conselho Mercado Comum Disponível em: http://www.unesp.br/santiagodantassp 11

CMC, o Grupo Mercado Comum e a Comissão de Comércio do Mercosul. O outro é o conjunto das instituições consultivas, arbitral e de assessoria técnicoadministrativa, composto pelo Parlamento do Mercosul (que em 2007 tomou o lugar da Comissão Parlamentar Conjunta), Fórum Consultivo Econômico-Social, Tribunal Permanente de revisão do Mercosul, Secretaria do Mercosul, bem como o Tribunal Administrativo-Laboral do Mercosul e do Centro Mercosul de Promoção do Estado de Direito. É certo que o Mercosul conseguiu muitos avanços comerciais e de interdependência econômica nos anos que vão de sua criação até o final da década de noventa, quando, em função das crises internacionais, Brasil e Argentina fazem ajustes macroeconômicos que significaram uma distorção dos avanços conseguidos e a deterioração das expectativas quanto aos ganhos que o processo de integração possa dar aos países membros, em relação à possibilidade de estar fora dele. A crise do Mercosul possui algumas explicações e implicações a partir e em função de sua estrutura institucional, debate este que se intensifica a partir deste momento de crise. Dentro deste debate, é importante ressaltar algumas questões, uma vez que possuem implicações da ação brasileira e parâmetro para a comparação com a integração da América do Sul. Uma das questões mais importantes destes debates é sobre a natureza das instituições do Mercosul, que se reverte numa possível dicotomia supranacionalismo versus intergovernamentalismo. Nesta questão, como de resto quase todo o processo de integração mercosulino, o debate toma como ponto de referência a experiência do velho continente. Assim, é possível elencar algumas defesas e críticas ante uma ou outra perspectiva institucional da integração. Na defesa da supranacionalidade, ou da criação de instituições supranacionais, há o argumento de que esta seja uma condição necessária para a realização completa do que está previsto no Tratado de Assunção, ou seja, de um Mercado Comum entre os Estados membros. Ainda no campo da supranacionalidade, seus defensores pregam que instituições supranacionais possuem uma maior capacidade de realizar as demandas da sociedade civil a partir das maiores facilidades de acesso, transparência e legitimidade. Este é um aspecto relevante do debate sobre o Mercosul, pois é recorrente colocá-lo como um processo estado centrado, com baixa participação da sociedade Disponível em: http://www.unesp.br/santiagodantassp 12

civil. Os defensores da supranacionalidade no seu âmbito jurídico advogam que estas instituições teriam isenção para criar uma jurisprudência comunitária, a partir da interpretação e aplicação uniforme das normas emanadas do processo decisório do Mercosul. Além disto, numa estrutura supranacional, as normas teriam aplicabilidade direta ao serem decididas, não precisando uma internalização, como na forma intergovernamental. Do ponto de vista dos defensores da intergovernamentabilidade, há argumentos que contestam as premissas da supranacionalidade. Uma destas diz respeito ao desequilíbrio que uma estrutura supranacional traria como resultado das assimetrias existentes entre os Estados-membros. Com peso muito superior em termos econômicos, territoriais e populacionais, o Brasil estaria propenso a ceder soberania para uma instância supranacional à medida que os mecanismos de decisão fossem ponderados pela representatividade de cada sócio na integração, como o é em grande parte das instituições supranacionais europeias. Nesta situação, as assimetrias trariam uma super representação do Brasil no processo decisório. Por isto, instituições intergovernamentais garantem aos sócios menores do Mercosul voz de Estado, como também existe a voz do bloco. Assim, instituições intergovernamentais legitimariam as decisões porque contam com peso decisório idêntico entre membros com grandes assimetrias. De igual modo é a perspectiva da decisão por consenso e a necessidade de presença de todos os membros para a tomada de decisão no Mercosul que tende a perder em rapidez, mas,em compensação, tende a ganhar em legitimidade. Uma outra defesa de instituições intergovernamentais diz respeito à incompatibilidade entre instituições supranacionais e presidencialismo. Como a supranacionalidade é exercida no âmbito de governo e a intergovernamentabilidade, no âmbito do Estado, os sistemas presidencialistas dos países membros do Mercosul seriam incompatíveis, ao contrário da tradição da maior parte dos países da União Europeia, de tradição parlamentarista, onde há a separação entre governo e Estado. Uma última e importante defesa da intergovernamentabilidade é a de que no estágio de União Aduaneira, que mais atende à realidade atual do Mercosul, é inadequado o processo de decisão numa estrutura supranacional pelas dificuldades Disponível em: http://www.unesp.br/santiagodantassp 13

inerentes ao processo e à necessidade de flexibilidade. A idéia é de que, com uma estrutura intergovernamental, tem-se uma flexibilidade para um processo do tipo sop and go, com possibilidades de reversão parcial e temporária de decisões em função de problemas nacionais, numa palavra, flexibilidade. Esta foi, efetivamente, a grande argumentação da política externa brasileira durante boa parte do governo de Fernando Henrique Cardoso, que passou pelas maiores dificuldades do Mercosul com a desvalorização de 1999 e a crise argentina posterior. Nestes momentos, esta flexibilidade se fez eficaz, mas não sem demonstrar problemas estruturais do ponto de vista institucional, como a falta de confiança na efetivação das regras do jogo. Acreditamos ser importante o debate comparado das instituições de integração da União Europeia e do Mercosul, como é o caso do debate supranacional x intergovernamental. No entanto não são, de per si, capazes de explicar as fissuras e descaminhos que o Mercosul vem acumulando no decorrer da sua trajetória. Assim, pensar os contextos internacionais e nacionais do nascimento e desenvolvimento do Mercosul faz parte desta busca por respostas específicas para explicar esta experiência de integração e, especificamente, da estratégia do Brasil nesta integração. Um dos principais objetivos estratégicos de aproximação de Brasil e Argentina e de criação do Mercosul é o de criar condições para uma melhor inserção dos sócios em escala internacional. O contexto internacional da origem do bloco era de fim da bipolaridade e a opção adotada visava evitar o isolamento. Neste cenário, apesar da aproximação anterior entre Brasil e Argentina, a ênfase em políticas neoliberais e a corrida pelo atrelamento automático por parte do governo Menen na Argentina levou a uma indefinição da necessidade do Mercosul para melhorar a inserção internacional. É em meio a este processo que ocorre a adoção da estrutura institucional definitiva do bloco, através do Protocolo de Ouro Preto, explicando em parte a adoção da mesma estrutura institucional conservadora e, em parte, as dificuldades de efetivar as regras emanadas desta estrutura institucional. Além do contexto internacional apontado acima, no contexto nacional encontramos os dois outros objetivos estratégicos do Mercosul: a consolidação da democracia e o desenvolvimento econômico e social. O desenrolar do primeiro destes objetivos mostra que as sociedades nacionais têm conseguido seguir num ritmo de consolidação de suas democracias e que o formato institucional do Disponível em: http://www.unesp.br/santiagodantassp 14

Mercosul contribuiu para, por exemplo, evitar um golpe de Estado em 1996 no Paraguai. Por outro lado, esta própria estrutura institucional é apontada como limitadora do acesso da sociedade civil na tomada de decisão acerca das questões regionais, o que remete a uma limitação de aprofundamento dos processos democráticos nacionais. Por seu turno, o desenvolvimento econômico-social possui duas etapas e duas esferas de implicações. Na primeira etapa, até a desvalorização do real em 1999, temos um processo de ampliação do comércio intra-regional, mas que possuía um caráter instável, em função dos Planos Econômicos de Brasil e Argentina que estavam sendo implementados. Na segunda etapa, temos uma tendência à consolidação econômica dos países do bloco após o caos argentino, porém, os fluxos de Comércio Exterior começam a mostrar sinais de diminuição do ritmo de crescimento, remetendo ao problema do esgotamento do próprio processo de integração em sua etapa de União Aduaneira, ainda que imperfeita. É neste momento que começam a ficar claras as limitações que o processo sofre em termos de aprofundamento da integração e que possui elementos fundamentais do ponto de vista institucional. A partir daí crescem as críticas aos limites da institucionalidade do Mercosul para avançar ao seu grande objetivo, o Mercado Comum. Não se trata da reprodução pura e simples da dicotomia supranacionalidade versus intergovernamentabilidade, mas, sim, da constatação da dificuldade da estrutura institucional em realizar a aproximação e a coordenação macroeconômica, condição não só para se chegar ao Mercado Comum, como para evitar as ações unilaterais desestabilizadoras que foram a desvalorização do real e os correlatos argentinos. Há ainda que se salientar que, comparado aos períodos anteriores, os últimos anos têm dado ao Brasil (em maior grau) e à Argentina uma condição de buscar alavancar o processo de integração e marcar a liderança, o que configura, em algum sentido, uma condição importante para a evolução da integração. Por outro lado, a questão a ser respondida é até que ponto o Brasil estaria disposto a aprofundar a integração e seus instrumentos institucionais numa condição cada vez maior de aumento de sua relevância no cenário internacional, cujo desempenho econômico nacional é um corolário importante. Disponível em: http://www.unesp.br/santiagodantassp 15

É nesta perspectiva que tem-se que pensar a ação do Brasil diante do Mercosul e, mais recentemente, diante da integração sulamericana. Desta ação e disposição está saindo um tipo (ou tipos) de integração com tipo (s) de instituições, uma vez que este país é o mais importante da região em todos os sentidos na integração, população, renda, economia e inserção internacional. Alguns aspectos são relevantes para avaliações da ação e da estratégia do Brasil diante do Mercosul e sua institucionalidade, pois o resultado institucional desta integração está fortemente condicionado por isto. Uma questão relevante remete à tomada de decisões no Mercosul. É certo que existem problemas de autonomia dos subgrupos de trabalho, com incompatibilidades entre as diretrizes dos Estados e as respostas que estes subgrupos dão em termos de suas definições específicas. Isto se choca, no caso do Brasil, com a ampla e conhecida autonomia que exerce o corpo Diplomático na condução da Política Externa, dificultando a internalização das decisões. Das crises na integração mercosulina, as respostas nunca foram mais integração e, portanto, aprofundamento e revitalização institucional. Ao sabor dos casos, a Diplomacia brasileira adotou uma postura de concessões aos sócios menores e de negociações com a Argentina. Num segundo momento, já ao final da era Fernando Henrique e na era Lula, a estratégia incluía a ampliação da integração em seu viés comercial, dando-lhe maior fôlego e empurrando as questões institucionais para os médio e longo prazos. 8 Por outro lado, os canais nacionais de decisão são mais atrativos para grande parte das elites do Brasil, o que diminui a pressão da sociedade civil para acesso institucional nos processos de integração. Ou seja, sem esta importante pressão da sociedade, não há necessidade, a priori, de aprofundamento institucional. Além disto, as elites empresariais estão parcialmente satisfeitas com o estágio da integração, que remete a grandes assimetrias entre os membros. O cálculo, neste sentido, é simples, pois uma economia forte como a do Brasil e proporcionalmente maior que as dos parceiros do Mercosul é mais atraente para investimentos, trazendo mais capacidade de se desenvolver, tendendo ao aumento das assimetrias regionais e, consequentemente, ao não aprofundamento institucional. 9 8 Mariano, 2007. 9 Vigevani, 2007. Disponível em: http://www.unesp.br/santiagodantassp 16

O debate entre supranacionalidade e intergovernamentabilidade no Mercosul ganha contornos claros de opções e tendências quando se examina pela ótica do Brasil, de sua Diplomacia, dos seus diferentes Governos Centrais no tempo e de alguns indícios diante da sociedade civil organizada e da paradiplomacia. Na Diplomacia brasileira, em seus diferentes momentos e tempos - o que será retomado na próxima seção -, é difícil encontrar referências ao debate sobre Supranacionalidade ou intergovernamentabilidade. No máximo, encontram-se referências ao fato de que este tema ainda é irrelevante ao atual estágio da integração no Mercosul, ou, ainda, que o nosso processo tem diferenças importantes em relação ao Europeu, do mesmo modo sem a devida relevância. Para muitos estudiosos da questão, citados neste trabalho, a característica de autonomia que assumiu a Diplomacia brasileira está sendo colocada em questão ao se pensar o debate. Isto porque, indubitavelmente, só o fato de haver o debate citado já se configura um motivo de preocupação da Diplomacia brasileira em relação à perda desta autonomia, em outras palavras, em perda de poder na estrutura estatal e nas decisões de Política Externa. Está em jogo, em consequência, a idéia de soberania, a qual já foi objeto de discussão no início deste trabalho. Esta mesma soberania, por seu turno, foi utilizada pelo corpo diplomático brasileiro para salientar os riscos e as limitações de aprofundamento institucional do Mercosul, principalmente em situações onde as assimetrias são muito gritantes, o que igualmente já foi objeto de apreciação neste artigo. Pelo lado dos Governos Federais, é possível verificar a mesma dificuldade de tratar o tema das instituições. No entanto, pelo que indicam alguns estudos, são verificáveis alguns discursos presidenciais de Fernando Henrique e de Lula no sentido de se pensar em novas e mais fortes instituições regionais na integração mercosulina, principalmente como resposta às crises e desagregações advindas delas. No entanto, esta e outras decisões presidenciais acabam ficando em segundo plano quando entram na dinâmica das micro-decisões azeitadas pela participação do corpo diplomático brasileiro. 10 Pela sociedade civil organizada e pela paradiplomacia é possível fazer algumas inferências a partir de dados primários de recente pesquisa em 10 Mariano, 2007. Disponível em: http://www.unesp.br/santiagodantassp 17

desenvolvimento no Estado de Santa Catarina. Segundo algumas entrevistas realizadas, a unanimidade destes atores envolvidos ou impactados pela integração do Mercosul não veem consequências às suas reivindicações representativas. Para estes, são frágeis e ineficazes os canais institucionais do Mercosul quando procuram resolver problemas e dar resultados aos objetivos em prol de seus representados. Muitas destas percepções são resultados de anos de experiência, não apenas a vontade das instituições. Quando a questão é o ideal de instituições, existem divergências. Algumas das entrevistadas consideram a estrutura nacional no Brasil adequada para tratar das questões regionais e da integração do Mercosul, indicando receios de perda destes canais e de benesses a partir da criação de instituições comunitárias, supranacionais ou, simplesmente, mais densas do que as atuais. Por outro lado, outras das entrevistadas acham que as instituições comunitárias seriam melhores canais de negociação e resolução de conflitos. Para finalizar, neste ponto do trabalho cabe salientar que as mudanças de conjunturas internacional e nacional estão dando motivações diferenciadas ao Brasil no tocante à importância do Mercosul para seus objetivos de Política Externa. A referência de que o Mercosul seja um projeto político do Brasil é importante para que se entenda o seu desenvolvimento e resultado institucional 11. Neste sentido, à medida que o Mercosul foi dando resultados comerciais, foram melhorando as condições de inserção internacional do Brasil. Neste movimento, o país passa, cada vez mais, a sentir no Mercosul os resultados de alavancagem de sua inserção internacional num Sistema Internacional em crise e fragmentado em termos de ordem e hegemonia. Esta situação coloca o país em melhores patamares de inserção internacional, o que reforça a política de stop and go e de tratamento ad hoc dos problemas da integração, deixando em segundo plano as implicações institucionais dos problemas integracionistas mercosulino. À proporção que se consolida a estabilidade econômica do Brasil, após a crise de 1999 e, principalmente, após a entrada de Lula em 2003, as premissas de aprofundamento do Mercosul como necessidade para o desenvolvimento interno perdem força e, com elas, o debate institucional. Neste cenário nacional, o Brasil 11 Ginesta, 1999. Disponível em: http://www.unesp.br/santiagodantassp 18

passa, cada vez mais, a ter iniciativas multilaterais e de liderança no cenário internacional e continuam deixando de lado as questões institucionais do Mercosul. Com a entrada de Lula no governo brasileiro em 2003, o Mercosul ganha espaço na Diplomacia e Política Externa uma vez que se torna um dos instrumentos estratégicos para alavancar a integração na América do Sul. Desta forma, o resultado dos problemas do Mercosul, de sua estagnação e até de retrocesso não teve repercussão no seu aprofundamento, com necessários reflexos no aprofundamento institucional, mas, sim, teve como resultado a sua expansão para o restante do continente. Este tema é objeto do próximo item deste trabalho. 5 - A América do Sul do Brasil: o novo e o velho em relação ao Mercosul A América do Sul para o Brasil passou a ser uma realidade de forma incipiente em meados da década de noventa. Quando houve a iniciativa dos EUA de criação do Acordo de Livre Comércio da América do Norte Nafta (na sigla em inglês), o governo brasileiro, do presidente Itamar Franco, lançou a ideia de criação de uma Área de Livre Comércio da América do Sul Alcsa. Como o Nafta estava por abarcar os EUA, o Canadá e o México, o conceito histórico de América Latina, pouco integrada e de baixa identidade entre os povos da região, passou a não ter muito sentido. Começa a se tornar forte, dentro do Brasil e na Diplomacia, a ideia da necessidade de fortalecimento (ou de sua criação) do conceito de América do Sul. Isto porque, neste momento, o México estava sendo visto como aprisionado pelo Nafta e a América Central estava formando diversos acordos de liberalização comercial com os EUA, com isso, o resultado era uma América Latina fragmentada e uma América do Sul descolada destes processos. Em meio ao movimento de crise do Mercosul e das tentativas de se forjar este conceito do subcontinente, é criada pelos EUA uma iniciativa comercial para todo o continente americano, o que ficou conhecido como a iniciativa da Área de Livre Comércio das Américas Alca. Assim, o início do novo milênio significou um novo movimento na Diplomacia brasileira com as condições nacionais, regionais e internacionais indicando que o melhor caminho para a consolidação do país nestes cenários seria a América do Sul. Em 2000 ocorre a primeira reunião de Cúpula dos países da América do Sul, configurando-se como o grande estopim deste novo movimento de regionalismo na Disponível em: http://www.unesp.br/santiagodantassp 19

região, sob iniciativa do Brasil em meio à necessidade de encaminhar a formação fática do conceito em gestação em momento anterior. Desta e de outras reuniões resultou a criação da Comunidade Sul-americana de Nações CASA, em 2004, e, em 2008, a sua transformação em União de Nações Sulamericanas Unasul. A criação da Unasul, uma iniciativa do Brasil, tende a diminuir barreiras regionais à medida que ganha continuidade. Pela experiência do Mercosul e pela iniciativa da Unasul é possível encontrar semelhanças e diferenças na comparação entre os dois processos, com nossa ênfase nas perspectivas institucionais. O processo de formação da UNASUL é semelhante ao do Mercosul do ponto de vista de suas ambições e de seu caráter político, buscando uma melhor inserção internacional e a ampliação dos vínculos econômicos internos, com viés funcionalista. No âmbito internacional, a semelhança diz respeito à tendência de formação de blocos regionais caracterizando-se como etapa para a consolidação de negociações maiores em diversos fóruns, sem a existência de uma bipolaridade, apesar das indefinições muito presentes sobre o tipo de ordem que esteja prevalecendo atualmente. No aspecto institucional, as semelhanças são vislumbradas na consolidação das negociações de cúpula, na aproximação dentro das estruturas existentes, notadamente o próprio Mercosul e a Comunidade Andina de Nações (CAN), e, de forma secundária, a Associação Latinoamericana de Integração - Aladi, sem a criação de estruturas institucionais densas e atendendo à característica da intergovernamentabilidade. As diferenças são também do ponto de vista do viés funcionalista, visto que este se dá pela concretização de um projeto de Integração da Infra-estrutura Regional Sul-americana (IIRSA), que congrega uma integração de transporte, de energia e telecomunicações. Desta forma, diferentemente da experiência do Mercosul, a Unasul já se projeta como integração física antes de integração econômica, sendo a base desta última. Esta situação pode alimentar um processo de complementaridade e interdependência entre as economias, forjando um ambiente de diminuição das assimetrias e encaminhando as possibilidades para a aceitação, principalmente por parte do Brasil, de uma maior institucionalidade em favor da coesão em torno dos grandes objetivos do bloco sul-americano. Disponível em: http://www.unesp.br/santiagodantassp 20

Como apontado anteriormente, é uma realidade a existência de uma tendência da diplomacia brasileira em rechaçar algo que se assemelhe à supranacionalidade, ou seja, uma estrutura institucional que signifique um compartilhamento de soberania. A diminuição das assimetrias pode também minimizar esta tendência, o que se reforça pela experiência de supranacionalidade existente na CAN. Além disto, a América do Sul seria algo maior e com mais Estados-membros em comparação com o Mercosul. Isto tende a diminuir a incidência e o peso do Brasil no conjunto da integração, dando margem para a possibilidade de instituições com processos decisórios por maiorias, o que não ocorreu no Mercosul, principalmente por imposição do Brasil. Alguns discursos da Diplomacia já contemplam, nos últimos dois ou três anos, uma expectativa de instituições diferentes das do Mercosul pelas características e tamanhos de uma região sulamericana integrada. Além destas iniciativas, está-se consolidando a formação do Banco do Sul, com características parecidas com os tradicionais Bancos de Desenvolvimento, bem como a formação do Conselho de Defesa Sulamericano, que procuraria dar resolução regional aos principais problemas de segurança e defesa regionais. Estas instituições estariam atreladas aos objetivos da Unasul, com autonomia decisória e financeira. Elas refletem, em grande parte, a tentativa do Brasil em guardar para o âmbito regional a definição e resolução dos grandes problemas regionais. Por outro lado, igualmente fazem parte das necessidades de concessões que o Brasil tem e terá que fazer para manter a ideia de uma integração sulamericana, dando vazão às necessidades políticas e econômicas internas de cada país, e buscando melhorar as condições de interdependência entre as economias regionais. A Organização do Tratado de Cooperação Amazônico OTCA é uma outra experiência institucional regional que trará implicações para a consolidação da Unasul. Distingue-se como uma questão estratégica regional o tratamento da região amazônica sob o ponto de vista econômico, de recursos, climático e de segurança, neste último caso, principalmente, em função da questão dos conflitos a partir da região colombiana. Neste sentido, a OTCA é uma típica Organização Internacional de caráter governamental e um dos braços estratégicos da política externa brasileira na integração da América do Sul. Disponível em: http://www.unesp.br/santiagodantassp 21