Nota 2 Programa de Águas e Saneamento Uma parceria internacional com o objectivo de ajudar os pobres a terem acesso contínuo a um abastecimento melhorado de água e serviços de saneamento A Reforma do Sector de Água Rural no Gana: Uma Importante Mudança Política e Estrutural Região de África A água, o saneamento e a higiene são componentes vitais para o desenvolvimento sustentável e para a redução da pobreza. Em toda a África, líderes políticos e especialistas do sector estão a gerar uma nova dinâmica nestas áreas tão importantes. Esta Nota de Campo, em conjunto com outras da mesma série, é uma contribuição atempada para esse trabalho. Pretende essencialmente ajudar os políticos, os líderes e profissionais nas suas actividades. Como Embaixador da Água para África, convidado pelo Banco Africano para o Desenvolvimento e com o apoio da Equipa Africana de Trabalho para o Sector de Águas e da Conferência Ministerial Africana para o Sector de Águas (AMCOW), chamo a vossa atenção para esta nota. Salim Ahmed Salim Embaixador da Água para África Sumário Em pouco mais de uma década o Gana transformou as estruturas e estratégias do seu sector de abastecimento de água rural. Em 1990, as agências de assistência externa, ONG s e uma organização para-estatal governamental, planearam e construíram sistemas de abastecimento de água rural, tendo a organização para-estatal ficado responsável pela sua manutenção. Até ao ano 2000, as assembleias distritais e as comunidades tiveram um papel significativo no planeamento do abastecimento, o sector privado tornou-se mais activo na abertura de furos e outros serviços de abastecimento de água, e as comunidades assumiram responsabilidade total pela manutenção dos seus sistemas de abastecimento. Esta nova política e estrutura estão a atrair financiamentos adicionais e o trabalho está numa fase acelerada. Este processo de reformas iniciou um diálogo alargado entre os maiores intervenientes do sector, a partir do qual foi desenvolvida uma nova política de águas e saneamento rural. Esta política foi a partir daí implementada em diversos grandes projectos-piloto, apoiados por várias agências externas e finalmente, as lições retiradas desses projectos foram incorporadas no próprio programa nacional. Tanto a política como o processo através do qual o programa nacional foi desenvolvido são de interesse. Certas condições específicas do Gana favoreceram esta nova política, porém existem elementos no percurso do Gana para o sucesso que são replicáveis. Estes últimos incluem: o diálogo político alargado; testes piloto; a transferência faseada de responsabilidades para os distritos; e o envolvimento de ONGs e Organizações de Base Comunitária (OBC) na mobilização da comunidade.
Em África Existe Sempre Algo de Novo PLINY Historial: O Sector de Água Rural do Gana em 1990 Em 1990, o sector de água rural do Gana era um exemplo típico de muitos outros existentes em países Africanos. O governo central e as agências externas de assistência eram responsáveis pelo planeamento, construção e manutenção dos sistemas de abastecimento de água rural, e havia pouco envolvimento do sector privado, com excepção de empresas estrangeiras de consultoria contratadas para dirigir projectos e dos empreiteiros internacionais para a abertura de furos. Administração e Planeamento A Sociedade dos Sistemas de Água e Esgotos do Gana (GWSC), uma organização para-estatal sob a responsabilidade do Ministério de Obras e Habitação, tinha a responsabilidade oficial pelo abastecimento de água e pelos sistemas de esgotos urbanos e rurais. Contudo, a maior parte do pessoal e recursos da GWSC, eram canalizados para o sector urbano. Com somente dois ou três funcionários na sede da GWSC, encarregues das questões relativas ao abastecimento rural, a tomada de decisões para o sector rural passou, na realidade, para os grandes projectos regionais financiados por agências externas de assistência. Construção O sector público também dominava a construção. A vasta maioria das redes de abastecimento de água rural eram constituídas por furos equipados com bombas manuais. A GWSC e as ONGs tinham os seus próprios equipamentos e realizavam a maior parte dos trabalhos de perfuração no Gana, enquanto que os empreiteiros estrangeiros eram trazidos através de alguns projectos financiados externamente. Existia apenas uma empresa privada Ganiana de perfuração. A falta de competitividade tornou a perfuração artificial onerosa. Em 1990, um furo feito no Gana, custava em média USD$9.000 em comparação com uma média de USD$3.000 no Reino Unido e Estados Unidos da América. Manutenção A GWSC era também responsável pela manutenção de 8.600 fontes rurais de água, a maioria das quais com bombas manuais, e pelos oitenta sistemas de canalização em pequenas cidades. Em princípio, a GWSC enviava equipas regionais com camiões e funcionários distritais em motorizadas para fazer a manutenção e reparação dos sistemas. Na prática, apenas cerca de 40% das bombas manuais estavam em funcionamento num dado momento e os sistemas de canalização sofriam constantes, e por vezes longas, interrupções de abastecimento. Estes problemas pioravam à medida que o número de sistemas aumentava. Uma das razões foi que a GWSC concentrou as suas atenções no abastecimento urbano e não no rural. Do mesmo modo, as receitas que a GWSC recebia dos usuários rurais eram apenas suficientes para cobrir 10% dos custos de manutenção das bombas manuais e 20% dos custos de operação e manutenção dos sistemas de canalização rural. 2
O progresso do Sector Até ao Ano 2000 Uma década mais tarde, a estrutura do sector de água rural do Gana tinha sido transformada. O papel do governo central foi reduzido e transformado: de um controle do planeamento, construção e manutenção para a facilitação, fazendo com que outras instituições assumissem essas responsabilidades. O sector privado, os governos distritais e as comunidades emergiram como importantes intervenientes responsáveis principalmente pelo planeamento e implementação, incluindo a provisão de co-financiamentos para cobrir parcialmente os custos de construção e na totalidade os custos de manutenção. Mudanças Administrativas Neste processo, a própria GWSC sofreu uma transformação. As responsabilidades pelos sistemas de abastecimento rural definidos como qualquer sistema suficientemente pequeno para ser gerido por uma organização comunitária foram separadas e os sistemas passaram a ser propriedade legal e geridos pelo governo e comunidades locais, com a ajuda da Agência independente de Água e Saneamento Comunitário (CWSA). Neste processo o governo retirou-se da abertura de furos e; a CWSA contratou uma empresa privada para a montagem, construção e supervisão dos furos. As outras responsabilidades da CWSA incluíam a atribuição de contratos e o estabelecimento de critérios e padrões. O mesmo despacho governamental que criou a CWSA também transferiu o direito de propriedade e as responsabilidades da implementação para os distritos e comunidades. O Papel do Sector Privado Entretanto, o sector privado desenvolveu-se em mais áreas para além da simples perfuração. Empresas privadas, indivíduos e organizações não governamentais e comunitárias trabalhando numa base contratual, forneciam a maior parte dos serviços. Estes serviços variavam desde a construção de latrinas e reparação de bombas manuais até à mobilização das comunidades. As maiores ONGs nacionais eram contratadas para providenciarem formação e apoio de forma a possibilitar que as ONGs e as Organizações de Base Comunitária (OBC) distritais assumissem novas responsabilidades. O Papel da Comunidade Finalmente, o governo central retirava-se dos trabalhos de manutenção. De acordo com a política nacional, as comunidades aceitaram as responsabilidades pela operação e manutenção dos seus sistemas de abastecimento de água, incluindo o seu financiamento. Em vez de esperarem que o governo enviasse uma equipe de reparação, as comunidades contratavam técnicos locais de bombas manuais para fazerem o trabalho. Os próprios projectos do Governo do Gana, apoiados pelo Banco Mundial, pela Agência Canadiana para o Desenvolvimento Internacional (ACDI/CIDA), o Banco de Desenvolvimento Internacional da Alemanha (KFW), a Agência Dinamarquesa de Assistência para o Desenvolvimento Internacional (DANIDA) e outras agências de assistência externa, desenvolveram novos projectos com base nesta política. Através destes projectos, a CWSA ajudou a que a manutenção de duas mil e quinhentas bombas manuais existentes passasse a ser gerida pela comunidade. O Processo de Mudança no Gana O Gana transformou o seu sector água rural através de um processo gradual que continua em curso. O processo de Desenvolvimento Político A primeira fase estendeu-se por vários anos, desde finais dos anos 80 até ao início dos anos 90, à medida que o governo, agências externas de assistência, e ONGs se empenhavam num processo consultivo sobre uma nova política nacional para o abastecimento de água rural. O Banco Mundial e o Programa de Água e Saneamento (WSP) liderarasm o processo encomendando uma série de relatórios com informação histórica sobre o sector. Estas análises foram incorporadas numa proposta de estratégia para o sector que foi discutida num Seminário, em 1991, por vários especialistas e representantes de organizações que trabalhavam no sector no Gana. Nos quatro seminários que se seguiram num período de ano e meio, representantes dos ministérios envolvidos, governo local, sector privado, ONGs, agências externas de assistência e sociedade civil, melhoraram a estratégia. Esta participação alargada deu oportunidade a todos os grupos para darem a sua contribuição, ao mesmo tempo que evitou que qualquer dos intervenientes provocasse o descarrilamento do processo de reformas em nome de interesses individuais. As discussões políticas também se basearam nas experiências de projectos-piloto já em curso. Por exemplo, o WSP trabalhou com o governo para testar bombas manuais geridas pelas comunidades, a ONG Britânica 3
WaterAid testou a gestão comunitária em projectos inteiros, e organizações Católicas fizeram experiências sobre contribuições monetárias da comunidade. Elementos da Nova Política Reorganização administrativa. Este diálogo e experimentação política culminou numa nova política nacional para o abastecimento de água e saneamento rural. Com a política estabelecida, o passo seguinte foi fazer a implementação da mesma. O principal elemento do processo de implementação foi o Projecto Comunitário de Água e Saneamento, apoiado pelo Banco Mundial, um programa de 20 milhões de dólares gerido pela CWSA que visava a implementação da nova política em 26 distritos (de um total de 110 distritos em todo o país). No quadro deste projecto as assembleias distritais e organizações comunitárias construíram 1.288 furos de água e 29 sistemas canalizados. O projecto ajudou a fazer da CWSA uma coordenadora e facilitadora competente de sistemas de abastecimento geridos pela comunidade. Em primeiro lugar, a contabilidade e outras funções relacionadas com o abastecimento comunitário de água foram colocadas num departamento separado, dentro da GWSC. Mais tarde, em 1998, este departamento foi transformado numa agência independente. Neste processo, a CWSA tornou-se líder do sector, organizando consultas entre os intervenientes, revisões de políticas e de projectos, reuniões com as agências externas de assistência e conferências. Delegação de responsabilidades. Outro elemento na política nacional foi a delegação de algumas das principais responsabilidades aos distritos e comunidades, com o apoio dos escritórios regionais da CWSA. Através deste projecto, as assembleias distritais ficaram encarregues pelo estabelecimento de prioridades e pelo processo relativo aos pedidos das comunidades para sistemas de água, contratação para a escavação manual de poços e construção de latrinas, assim como pela gestão do programa de latrinas subsidiadas. De forma a serem elegíveis para assistência, as comunidades tiveram que criar comités de água (ou conselhos, no caso de sistemas canalizados de abastecimento), apresentar planos detalhados sobre como iriam financiar os sistemas de abastecimento, e contribuir monetariamente no equivalente a 5% dos custos de investimento. Em linha com a nova política nacional, as comunidades tinham igualmente que pagar todas as despesas de manutenção e encontrar serviços de reparação no mercado privado. Envolvimento do Sector Privado. O último elemento da estratégia foi a provisão de bens e serviços pelo sector privado a um nível sem precedentes. Nas quatro regiões onde o Projecto de Água e Saneamento Comunitário operava, a CWSA contratou os serviços de 4 empresas de perfuração, 32 empreiteiros de escavação manual de poços, 3 empresas de consultoria de GANA sistemas canalizados, 481 artesãos para latrinas familiares, 32 ONGs e OBC contratadas para se ocuparem da mobilização das comunidades, e diversas ONGs nacionais e internacionais para a capacitação das ONGs e OBC distritais. Desenvolvimentos Recentes Este projecto terminou em 2000, mas está a ter seguimento através de um projecto apoiado pelo Banco Mundial de um Programa de Empréstimos Ajustáveis, com a duração de nove anos, que tem um orçamento de 80 milhões de dólares. O principal objectivo deste projecto é transferir a responsabilidade das contratações da CWSA para os distritos e comunidades, inicialmente numa fase experimental em quatro regiões. Adicionalmente, muitas agências externas de assistência estão a trabalhar através da CWSA para financiar investimentos no sector em regiões alvo, enquanto que a DANIDA e o Banco Mundial continuam a apoiar o trabalho político e a capacitação de todos os intervenientes em todo o país. A CWSA pretende avançar para uma abordagem sectorial alargada, que foi o tema da última Conferência Anual de Revisão, realizada em Março de 2002. Esta abordagem encoraja todas as agências externas de assistência a juntarem os seus recursos para apoiarem um único programa nacional, em vez de uma série de projectos separados. Análise: Factores que Favoreceram o Sucesso da Reforma As tendências nacionais e internacionais favoreceram o envolvimento do sector privado. As condições internas do Gana no momento do início da reforma favoreciam a inovação. Em 1983, o governo tinha iniciado o Programa de Recuperação Económica, a versão nacional 4
de ajustamento estrutural. O programa incluía a promoção do sector privado e o aumento da eficiência do governo. Este programa provou o seu sucesso tendo merecido reconhecimento internacional. A reforma do sector de água rural enquadrou-se bem nas outras transformações em curso no país. A Década Internacional para o Abastecimento de Água Potável e Saneamento (1981-90) tinha sido definida com base na ideia de que os governos e as agências externas de assistência tinham como responsabilidade providenciar um nível mínimo de abastecimento de água a tantas pessoas quantas fosse possível e como uma questão de bem social. Mas os problemas que surgiram durante a década levaram gradualmente muitos dos intervenientes a considerarem o abastecimento de água como um bem económico que poderia ser melhor providenciado pelo sector privado. Na base deste conceito, as agências do sector respondem à procura dos utentes e providenciam um nível de serviço que os consumidores estão dispostos a pagar. Daí que, no Gana, estas ideias caíram em terreno fértil, tendo sido um dos primeiros países Africanos a tentar disseminar em grande escala estas novas ideias sobre uma estratégia de procura e oferta. Existia um equilíbrio estável de poder entre os intervenientes. As condições eram também propícias para esta grande mudança institucional porque não havia nenhuma organização de água rural estabelecida e suficientemente forte que se opusesse a tais mudanças. Contrariamente, noutros países, as agências externas de assistência encorajaram a criação de ministérios nacionais para o sector de águas que resistiram a iniciativas subsequentes de descentralizar o controle para os distritos e comunidades, deixar o sector privado assumir responsabilidades, ou condicionar a implementação a contribuições monetárias da comunidade para cobrir os custos. Todas as agências apoiaram a descentralização. As agências externas de assistência reconheceram que um sistema de manutenção, gerido centralmente pelo governo, não seria capaz de manter milhares de furos espalhados pelas zonas rurais do Gana. A ACDI/CIDA e a KfW já tinham começado, no quadro dos seus projectos, a procurar formas de descentralizar a manutenção para as comunidades. A DANIDA, que acabava de entrar no sector, tinha um compromisso de longa data para com a operação e manutenção a nível das aldeias. A nova política ajudou estas agências externas de assistência a avançarem na direcção desejada. Entretanto, a GWSC chegou à conclusão de que a sua própria missão seria simplificada e não ameaçada pela entrega das fontes de água e das pequenas redes canalizadas à gestão das comunidades, concentrando assim os seus esforços nos restantes grandes sistemas. As estruturas para a gestão local e comunitária já estavam montadas. A reforma nacional incluía uma Lei de Descentralização de 1983, que criou e deu poder às assembleias distritais, um processo já bem encaminhado na altura em que o Projecto de Água e Saneamento Comunitário teve início. Já existiam portanto, instituições para assumirem as responsabilidades que a política nacional tinha atribuído ao nível local. Lições tiradas das experiências do Gana A reforma sectorial no Gana registou bons progressos por uma variedade de razões. Algumas dessas razões resultaram de condições específicas do Gana, porém outras podem ser copiadas e adaptadas a qualquer outro lugar. Estas incluem os seguintes pontos: Um período de vários anos a desenvolver um consenso criou um apoio alargado para a nova política nacional. O governo não tentou acelerar exageradamente as reformas. No que respeita às agências bilaterais, estas continuaram a financiar os seus próprios projectos regionais ao mesmo tempo que incorporavam princípios da nova política. O Gana começou a criar um programa nacional através de convergências. Isto não significa que não houve recuos no processo. Ainda hoje, aspectos básicos da abordagem baseada no princípio da procura como a contribuição 5
monetária por parte das comunidades para os custos de investimento continuam a ser debatidos no Gana. A sustentabilidade financeira da nova abordagem ainda não foi definitivamente consolidada, e poderá não ser ainda por alguns anos. Contudo, o Gana não sofreu com debates debilitantes sobre este tipo de aspectos que, noutros lugares, têm afectado programas comunitários de abastecimento de água, originando um abrandamento das reformas. Transferir responsabilidades para os distritos por fases, em vez de fazê-lo de uma só vez, dá mostras de estar a resultar bem. A política nacional, assim como os processos de descentralização, estabelecem objectivos claros para o papel das assembleias distritais e das comunidades, como por exemplo na área da contratação. Contudo, existia o perigo de as assembleias distritais não terem capacidade para lidar simultaneamente com todas as responsabilidades. Por este motivo, e durante a fase intermédia dos últimos anos, a CWSA partilhou algumas destas responsabilidades. Neste momento, estas responsabilidades estão a ser transferidas para as assembleias distritais e para as comunidades, com apoio e facilitação da CWSA. O Projecto de Águas e Saneamento Comunitário funcionou eficazmente e em novos moldes com as ONGs e OBC. A abordagem habitual à facilitação externa de processos de participação comunitária tem sido, na maior parte de África, de suportar as despesas e as ajudas de custo dos trabalhadores de desenvolvimento comunitário do governo. O programa do Gana, em contrapartida, pagou montantes às ONGs e OBC numa base contratual sempre que estas terminavam actividades. Isto representa uma diferença entre pagar para obter resultados e pagar por actividades efectivamente realizadas. A abordagem anterior parece encorajar os funcionários do governo a fazerem solicitações crescentes para despesas e ajudas de custo para transporte, sem o correspondente esforço para mostrar resultados. No Gana, os supervisores das ONGs e os funcionários, mesmo que os recursos estivessem atrasados, esforçaram-se para fazerem o seu trabalho. Por exemplo, em vez de usarem como desculpa para não visitarem as aldeias, a falta de transporte, o pessoal das ONGs e OBC usou bicicletas, viajou de autocarro e andou a pé para fazer o seu trabalho. O sucesso desta abordagem teve apoio porque as ONGs nacionais e internacionais foram contratadas para capacitarem as ONGs e OBC a nível local. Estabelecer simplesmente incentivos para estas organizações não é suficiente; elas necessitam de apoio para aprenderem a responder a esses incentivos. A CWSA foi criada como uma agência de facilitação, e não de implementação. A CWSA como uma agência semi-autónoma do sector público, assina um contrato anual de desempenho com a Comissão das Empresas Estatais. A CWSA está decidida a permanecer eficiente e com uma estrutura leve, com menos de 200 funcionários, e altamente descentralizada a nível dos seus dez escritórios regionais. O pessoal da CWSA foi recrutado numa base competitiva. Water and Sanitation Program-Africa Region (WSP-AF) The World Bank, Hill Park, Upper Hill, P.O. Box 30577, Nairobi, Kenya Telefone: (254-2) 260300, 260400 Fax: (254-2) 260386 Correio Electrónico: wspaf@worldbank.org Sítio na Internet: www.wsp.org Agradecimentos Escrito por: Elizabeth Kleemeier, com agradecimentos especiais a Jennifer Sara Editor da Série: Jon Lane Editor Assistente: John Dawson Publicação de: Vandana Mehra Fotografia de: CWSA-Gana (PPPH-GANA) e Curt Carnemark Elaboração de: Write Media Impressão de: PS Press Services Pvt. Ltd. Tradução para Português de: Lino Jamisse Revisão da Tradução de: Catarina Fonseca Agosto de 2002 O Programa de Águas e Saneamento constitui uma parceria internacional que visa ajudar os pobres a terem acesso contínuo a serviços melhorados de abastecimento de água e saneamento. Os principais parceiros financiadores deste Programa são os Governos da Austrália, Áustria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, França, Alemanha, Luxemburgo, Holanda, Noruega, Suécia, Suíça, Reino Unido, Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento e o Banco Mundial. O Banco Mundial não assume quaisquer responsabilidades pelas opiniões aqui expressas, que são do autor, e não devem ser atribuídas ao Banco Mundial ou a organizações suas afiliadas. As designações aqui mencionadas e a apresentação dos materiais são apenas para conveniência dos leitores e não implicam a expressão de qualquer opinião legal ou de outra natureza por parte do Banco Mundial ou seus filiados em relação à situação legal de qualquer país, território, cidade, área ou suas autoridades, ou relacionadas com a delimitação das suas fronteiras ou filiações nacionais. As informações contidas nas Publicações do Programa de Água e Saneamento podem ser livremente reproduzidas, agradecendo-se o devido reconhecimento.