Responsividade Democrática e a controvérsia entre Mandado e Independência Saulo Said 3 1. Introdução Não seria um exagero dizer que a polêmica entre mandato e independência seja tão antiga quanto o conceito de representação política. O longo debate acerca da legitimidade ou legitimação das ações dos representantes perante os representados inclui nomes como Thomas Hobbes, J.-J. Rousseau, Edmund Burke, Abade de Sieyès, J. S. Mill e, mais recentemente, recebeu grandes contribuições de Hanna Pitkin, Nadia Urbinati, Bernard Manin e Susan Stokes. A proposta desse trabalho é fazer uma revisão de parte da literatura consagrada sobre a Teoria da Representação, com ênfase na controvérsia acerca do mandato e da independência dos representantes. O trabalho está dividido em três tópicos. No primeiro, proponho uma releitura de alguns clássicos da representação política (Hobbes, Rousseau e Burke) em busca de elementos para a discutir a polêmica entre mandato e independência. No segundo tópico avalio os requisitos normativos para que a representação política seja democrática, conforme a tese de Nadia Urbinati. E, por fim, no terceiro tópico utilizo a tipologia de Bernard Manin sobre as etapas do governo representativo, bem como a contribuição empírica de Susan Stokes para a discussão sobre a responsividade democrática, com o objetivo de criticar alguns dos pressupostos de Nadia Urbinati (sobretudo no tocante ao papel dos partidos políticos). A fim de reduzir ambigüidades e inconsistências, começo pela definição de alguns termos O conceito de representação é aqui adotado no 3 Bacharel em História pela Universidade de Brasília (UnB) e mestrando em Ciência Política pelo Instituto de Estudos Sociais e Políticos (IESP-UERJ). 16
sentido lato apresentado por Pitkin, qual seja, atuar para alguém como seu agente autorizado ou deputado (PITKIN, 2006, 20). O conceito de responsividade democrática é empregado no sentido usado por Birgham Powell, ou seja, é o que ocorre quando o processo democrático induz o governo a formular e implementar políticas que os cidadãos desejam [tradução minha] (POWELL: 2004, 91). A polêmica do mandato e da independência é entendida em suas linhas gerais através da feliz simplificação de Hanna Pitkin: Ela [a polêmica] pode ser sintetizada nessa escolha dicotômica: um representante deve fazer o que seus eleitores querem ou o que ele acha melhor? (PITKIN, 2006, 30). 2. Entre a sujeição completa e o mandato imperativo Hobbes desenha a representação política tendo por modelo a representação jurídica, isto é, a procuração privada. O representante é considerado o portador da pessoa da comunidade e recebe deles a autorização para agir em seu nome. A partir do momento em que o representante é eleito, suas ações (quaisquer que sejam) serão tão legítimas como se fossem tomadas pelos próprios representados (Cf. HOBBES: 1988, 96) 4. O relacionamento entre o representante e o representado em Hobbes só possui um momento, que é o gesto da autorização eleitoral. Daí em diante seria ininteligível falar em descompasso entre a vontade dos cidadãos e a vontade do soberano, uma vez que o soberano é o portador da vontade daqueles e ele não pode discordar de si próprio (CF. Ibid, 104-5). Os termos do contrato são os seguintes: Cedo e transfiro o meu direito de governar-me a mim mesmo a este homem, ou a esta assembléia de homens, com a condição de transferires o teu direito autorizando de maneira semelhante todas as suas ações. 4 Livro I, capítulo XVI. 17
A principal contribuição de Jean-Jacques Rousseau à questão da responsividade democrática foi introduzir a questão do tempo na análise do contrato de autorização pela qual os cidadãos instituem seus representantes 5. Suponhamos que haja uma perfeita identidade entre as vontades manifestas dos representantes e dos eleitores no momento da eleição. Nas palavras do filósofo genebrino: O soberano pode muito bem dizer: quero neste momento aquilo que tal homem deseja, ou pelo menos aquilo que ele diz desejar. Mas não poderá dizer: O que esse homem quiser amanhã, eu também quererei (ROUSSEAU: 1988, 44). Considerando que a vontade geral é a única fonte do direito político e que a essa vontade não se representa (Ibid, 103), e que são difíceis senão impossíveis as exigências para o exercício direto da soberania 6, Rousseau se vê diante de uma aporia. A saída encontrada pelo filósofo para conciliar um governo possível a um governo legítimo é indicada em Considerações sobre o Governo da Polônia, onde ele propõe a prática dos mandatos imperativos, isto é, mandatos que podem ser revogados a qualquer momento pela circunscrição eleitoral (Cf. MANIN: 1997, 165-6). É exatamente contra esse tipo de restrição à liberdade de atuação do parlamentar que Edmund Burke dedica a maior parte do Discurso aos eleitores de Bristol. Burke nota com muita perspicácia que o Parlamento não é um local apenas de votação, mas é, sobretudo, uma assembléia deliberativa, onde os políticos debatem, expõem argumentos, fazem acordos e, só então, tomam decisões (Cf. BURKE: XX, 81). Burke chega a se indagar que tipo de governo seria esse, em que um grupo de homens delibera e outro decide; onde aqueles que formam a 5 Para o filósofo, a única fonte do direito político é a vontade geral e só essa pode sancionar as leis. Portanto, um governo representativo só poderia ser legítimo se, e somente se, fosse idêntico ao soberano, quer dizer, ao povo reunido em assembléia. 6 O próprio autor chega a reconhecer as inúmeras dificuldades que impossibilitam a democracia direta (Ibid, 84-5) e conclui: Se existisse um povo de deuses governar-se-ia democraticamente. Governo tão perfeito não convém aos homens. 18
conclusão estão às vezes a três mil milhas daqueles que ouvem os argumentos? [tradução nossa] (Cf. Ibidem). Com efeito, como sustenta Bernard Manin, Burke saiu vitorioso historicamente nessa questão, já que nenhum país jamais implementou, de fato, restrições significativas à independência parlamentar, tais como a recall, o mandato imperativo ou a prática de instruções. 3. A variante democrática da representação No célebre artigo O que torna a representação democrática? Nadia Urbinati apresenta uma tipologia da representação política conforme o tipo de relacionamento entre representantes e representados. Dos três modelos (o jurídico, o eleitoral e o político, ou democrático), interessa-nos apenas o último, considerando que nele é que se enumeram os requisitos que respondem a pergunta central do trabalho. O que torna a representação democrática, em síntese, é a ideia de que o povo conserva a soberania e a exerce sempre de forma negativa, isto é, sempre quando pretende mudar os rumos ou deter tendências da política institucional. Essa atuação inclui formas diretas de participação eleições antecipadas, referendos e ainda o recall (...) além de meios informais como fórum e movimentos sociais, associações civis, mídia, manifestações (Ibidem, 2009). Esse poder negativo serve como termômetro da integração entre instituições e sociedade civil. Entretanto, mais adiante Urbinati apresenta um juízo a respeito do papel dos partidos políticos dentro desse modelo de representação democrática que exclui outras formas de representação que também consideramos democráticas. Noutros termos, o papel dos partidos dentro do modelo de representação de Urbinati responde apenas a uma fase do governo representativo (a Democracia de Partido), deixando de fora formas de representação típicas da Democracia do público. Urbinati acrescenta às funções tradicionais dos partidos políticos a função de filtrar os interesses particulares de modo a atrair o interesse do maior número, e por isso não vê com bons olhos o ressurgimento do candidato na política. A tese de Manin é que experimentamos a 19
Democracia do Público que, pelo menos nos países avançados, vem substituindo a Democracia de partido 7. Enquanto na democracia de partido os determinantes do voto eram de caráter socioeconômico, como o pertencimento a uma classe social, na democracia do público se observa uma valorização das relações pessoais entre o político e os cidadãos. Essa reaproximação poderia parecer um retorno aos padrões da Democracia do Parlamento, entretanto o ressurgimento desses laços pessoais não se dá mais em função da notoriedade local do candidato, mas sim de sua capacidade como comunicador, já que a identificação eleitoral se dá cada vez mais por meios de comunicação de massa. Uma forte evidência de que a Representação por Mandato (típica das democracias de partido) não é a única forma de representação democrática é o trabalho empírico de Susan Stokes em Mandates and Democracy: neoliberalism by surprise in Latin America. Classificando as plataformas eleitorais entre orientadas para a eficiência (pró-mercado) e voltadas para a Proteção Social (de cunho estatizante), a autora analisou 42 eleições presidenciais latino-americanas. Entre essas, Stokes encontrou 12 casos de policy switchs (37%),mais precisamente, presidentes que se elegem com uma plataforma e implementam outra. Muitos deles conseguiram eleger seus sucessores ou, no caso de Alberto Fugimori e Carlos Menem, conseguiram mudar a lei que impedia a reeleição e conquistaram mais um mandato. Conclusão Ora, se as democracias avançadas a partir dos anos 70 avançaram para uma nova fase do governo representativo (com novas identificações eleitorais, novos relacionamentos entre representantes e representados e etc), e tal mudança se deu através do voto, é difícil sustentar que apenas os padrões da democracia de partido sejam democráticos. Mais produtivo seria tentarmos compreender a racionalidade de uma forma de representação que, se não é programática, também não dá ao 20
parlamentar a liberdade de tomar decisões sem qualquer referência a preferência dos seus eleitores. Sugiro a hipótese, ainda a ser verificada, de que na Democracia do Público, os cidadãos elegem indivíduos em quem confiam e não mais em programas exatamente por saberem que amarrar políticas em um mundo de mudanças tão rápidas seria improdutivo. Essa face das eleições o modelo de representação por mandato não consegue captar. Em vez de julgar o cumprimento de uma proposta, os eleitores dentro desse modelo de mandato, segundo Stokes, Manin e Przeworski, estabelecem algum parâmetro de desempenho para avaliar os governantes (...) (MANIN et alii: 2006, 121). Eis o modelo de representação por prestação de contas. Enfim, como disse Manin: Nas atuais circunstâncias, os eleitores é que determinam a posteriori, reelegendo ou substituindo o representante, se as iniciativas por eles tomadas promoveram ou não o bem público. (MANIN, 1997. 222) 4. Referências bibliográficas BURKE, Edmund. The works of honorable Edmund Burke.Volume 2, Discurso pronunciado em 3 de novembro de 1774, quando da sua posse como representante de Bristol.. E-BOOK. Disponível em: http://socserv.mcmaster.ca/econ/ugcm/3ll3/burke/works02.pdf HOBBES, Thomas. Leviatã ou Matéria forma e poder de um estado eclesiástico e civil. São Paulo: Nova Cultura, 1988, 219p. MANIN, Bernard; PRZEWORSKI, Adam; STOKES, Susan. Eleições e representação in: O Futuro da Representação. São Paulo: revista Lua Nova, 2006, pp 105-138. MANIN, Bernard. Principles of Representative Government. Cambridge: Cambridge University Press, 1997. 21
PITKIN, Hanna. Representação: palavras, instituições e ideias in: O Futuro da Representação. São Paulo: revista Lua Nova, 2006, PP 15-48. POWELL. Birgham. The Chain of responsiveness.journal of Democracy, volume 15, número 4, 2004. ROUSSEAU, Jean-Jacques. Do contrato Social. 3ª ed. São Paulo, Abril Cultural, 1983. 432p. STOKES, Susan. Mandates and Democracy: neoliberalism by surprise in Latin America. Cambridge: Cambridge University Press, 2001. URBINATI, Nadia. O que torna a representação democrática? in: O Futuro da Representação. São Paulo: revista Lua Nova, 2006, pp 191-228. 22