Consulta Pública sobre Sistemas de Acesso Fixo Via Rádio ( FWA ) Comentários e Respostas da PT Comunicações às Questões Suscitadas
Consulta Pública sobre Sistemas de Acesso Fixo Via Rádio ( FWA ) Comentários e Respostas da PT Comunicações às Questões Suscitadas A PT Comunicações não pode deixar de saudar esta iniciativa da ANACOM pois ela constitui, estamos certos, uma valiosa contribuição para a clarificação da situação existente e, para a promoção da concorrência no acesso ao lacete local e inovação na oferta de novos serviços, nomeadamente os serviços de acesso em banda larga à Internet. A PT Comunicações desde há muito que vem insistindo na necessidade de uma intervenção da ANACOM no sentido de se proceder a uma avaliação do cumprimento, por parte dos operadores vencedores do concurso de atribuição das licenças, do Caderno de Encargos, das propostas então apresentadas e, das condições estabelecidas nas respectivas licenças. As condições em que se tem vindo a processar a utilização dos sistemas FWA foi objecto de tratamento em sede de Conselho Consultivo do ICP onde, por diversas vezes, a PT Comunicações teve oportunidade de não só dar a conhecer a sua posição como também de expressar as suas preocupações face ao desvirtuar das condições estabelecidas no concurso. Em 8 de Fevereiro de 2002, em carta dirigida ao Digmº Presidente do Conselho de Administração da ANACOM relativo á utilização de frequências FWA na rede de transmissão, a PT Comunicações solicitou que: Fossem promovidas, com a maior brevidade, acções de fiscalização, tendo por objectivo apurar as situações de incumprimento dos títulos de licenciamento de FWA outorgados pelo ICP (agora, ANACOM), em Dezembro de 1999. Fosse elaborado um relatório sobre as conclusões da acções de fiscalização e as medidas a tomar no sentido de dar cumprimento ao disposto na regulamentação aplicável, em especial ao disposto nos títulos de licenciamento. Na mesma carta, a PT Comunicações informava a ANACOM que, no seu entender: Qualquer medida, que conduzisse à alteração das condições, em que se realizaram os concursos FWA, ou promovesse a utilização das respectivas frequências na rede de transporte dos operadores, desvirtuaria o quadro regulamentar, representava uma 2
intervenção discriminatória do regulador, alterava as condições do mercado e, por isso, não poderia, nem deveria ser concretizada. A PT Comunicações vê agora, nos fundamentos da presente consulta, um reconhecimento da justeza e pertinência das suas preocupações, nomeadamente quanto ao estado de implementação dos sistema e utilização das frequências atribuídas. Respostas à questões 1. Situação actual e factores que a justificam a) Identifique os aspectos mais relevantes que poderão ser invocados para explicar a actual situação do FWA e em que medida é que cada um desses aspectos tem contribuído para a realidade actual. A PT Comunicações considera que a actual situação do FWA resulta em primeiro lugar do facto de os operadores vencedores do concurso e detentores de licenças se terem concentrado, principalmente, no modelo de negócio de revenda de tráfego em detrimento do modelo de desenvolvimento e oferta de infraestruturas alternativas. Adicionalmente, e tendo em consideração as características técnico-económicas da tecnologia em causa, podemos também referir que os planos de utilização da tecnologia FWA apresentados no Concurso se vieram a revelar desajustados da capacidade de resposta dos operadores vencedores. Finalmente, consideramos oportuno referir, ainda, os seguintes factos: A PT Comunicações, empresa de qualificações técnicas únicas no panorama das telecomunicações nacionais, não obstante ter apresentado uma proposta equilibrada e realista, por diversas vezes considerada pela Comissão de avaliação como bem detalhada, fundamentada e sustentada, não obteve qualquer licença. A PT Comunicações foi objectivamente penalizada por motivos que não diziam respeito à qualidade da sua proposta. Foi penalizada por ter obrigações de Concessionária, por estar 3
sujeita a um Convénio e, por ter cumprido, de forma rigorosa, os conceitos definidos no Regulamento e no Caderno de Encargos do concurso. b) Que factores são considerados críticos para o sucesso do FWA? A tecnologia utilizada nos sistemas FWA é uma tecnologia madura e estável e como tal perfeitamente dominada do ponto de vista tecnológico pelos Operadores de Telecomunicações. As suas características de utilização, que aliás foram devidamente tidas em consideração pela PT Comunicações na sua proposta ao Concurso, são no entanto específicas, constituindo-se os sistemas FWA como complementares e alternativos a todas as restantes tecnologias utilizadas no acesso ao cliente final. No entender da PT Comunicações, e no actual contexto, para que o FWA tenha sucesso é fundamental que: os operadores detentores de licenças dêem cabal cumprimento às condições expressas nas respectivas licenças as quais resultam, em larga medida, das propostas que apresentaram a concurso de que saíram vencedores; os sistemas sejam efectivamente utilizados para o acesso aos clientes finais; o FWA seja encarado como alternativa válida ao acesso desagregado ao lacete local. c) Que plataformas tecnológicas alternativas considera adequadas tendo em conta os serviços a fornecer? O FWA é uma tecnologia desenvolvida com o fim específico de permitir/facilitar o acesso a utilizadores finais que dificilmente, por razões técnicas, económicas ou de oportunidade, podem ser alcançados pelo tradicional par de cobre. É, portanto, uma tecnologia de complementaridade face às redes de acesso baseadas em cobre ou fibra, que por vezes também tem sido, na versão BFWA, apresentada como plataforma alternativa para o fornecimento de serviços de banda larga suportados em xdsl. 4
No entanto, tendo em consideração os serviços a fornecer, podem ser utilizadas as seguintes plataformas: (i) Acesso de banda larga via satélite (BSA) e, (ii) Feixes ópticos (em algumas situações de atendimento). d) Que medidas considera poder a ANACOM adoptar, no quadro das suas atribuições e competências, para dinamizar a efectiva implementação das redes e promover a oferta de serviços suportada na tecnologia FWA? Conforme já referido, a PT Comunicações considera que, para dinamizar a efectiva implementação das redes e promover a oferta de serviços suportada na tecnologia FWA, deve a ANACOM: Promover acções de fiscalização, tendo por objectivo apurar as situações de incumprimento dos títulos de licenciamento de FWA outorgados pelo ICP (agora, ANACOM), em Dezembro de 1999; Em caso de incumprimento manifesto da obrigação de utilização efectiva das frequências atribuídas, deve, a ANACOM, aplicar o disposto nos números 2 a 5 do artigo 32º do DL 381-A/97, ex vi artigo 25º, nº 3 do mesmo diploma; Promover um novo concurso para a atribuição das frequência recuperadas, quer por efeito da aplicação das disposições regulamentares referidas no ponto anterior quer, as recuperadas com a cessação de actividade Reduzir as taxas radioeléctricas aplicáveis. e) Considera que se devem flexibilizar as obrigações constantes das licenças emitidas? Em caso afirmativo, explicite de que modo se pode atingir essa finalidade. As obrigações constantes das licenças emitidas resultam de um concurso com regras bem definidas tendo-se a selecção efectuado com base nas propostas que os concorrentes entenderam por bem apresentar. Assim o fez a PT Comunicações que, caso tivesse obtido alguma das licenças, estaria a dar cabal cumprimento aos objectivos então propostos com grande beneficio para os utilizadores. 5
Para a PT Comunicações, a flexibilização das obrigações constantes das licenças emitidas constituiria uma violação da Lei e colocaria em causa a transparência do sector. 2. Utilização do espectro radioeléctrico a) Tendo em conta o sistema tecnológico implementado, o tráfego actualmente existente e previsto no curto/médio prazo, considera adequada a quantidade de espectro actualmente atribuída? A quantidade de espectro atribuída em cada uma das faixas a cada operador tem por base normas internacionais, nomeadamente normas da CEPT, que foram desenvolvidas tendo em vista uma utilização eficiente e eficaz do espectro radioeléctrico. A PT Comunicações considera, atendendo à utilização que os operadores têm dado ao espectro que lhes foi atribuído no âmbito do concurso e, ao tipo de serviços actualmente disponíveis, que é adequada a quantidade de espectro atribuído. Por outro lado, qualquer alteração da quantidade atribuída constituirá uma alteração das condições do concurso o que, em nosso entender, apenas poderá ocorrer em sede de novo concurso. b) No universo dos operadores/prestadores de serviços actualmente existentes considera que existem necessidades adicionais que possam ser supridas recorrendo a este tipo de tecnologia? Se sim, indique as faixas de frequências que considera adequadas e qual o espectro mínimo para o efeito. No entender da PT Comunicações, não. Conforme referido na resposta à questão 1 c), o FWA é uma tecnologia alternativa e complementar desenvolvida para dar resposta a dificuldades que se colocam ao nível do fornecimento de acesso à rede fixa. Foi com esse objectivo presente que os diferentes organismos, nacionais e internacionais, que superintendem na gestão da utilização do espectro radioeléctrico seleccionaram e procederam à atribuição das faixas de frequências mais adequadas. 6
As necessidades adicionais que eventualmente existam podem, e no nosso entender devem, ser supridas recorrendo a outras faixas e tecnologias. c) Tendo em vista uma utilização efectiva e eficiente das frequências como encara a possibilidade de alterar o âmbito geográfico das actuais licenças, por exemplo delimitando a respectiva área de cobertura? A PT Comunicações considera que são úteis todas as acções que visem uma utilização efectiva e eficiente dos recursos que, como as frequências radioeléctricas, constituem bens do domínio público. No entanto, essas acções devem ser transparentes, não discriminatórias e, processar-se com a estrita observação das disposições legais e regulamentares aplicáveis. A PT Comunicações entende que, qualquer alteração do âmbito geográfico das actuais licenças constituirá uma alteração das condições do concurso de atribuição pelo que apenas deverão ocorrer no âmbito de um novo concurso. 3. Utilização das frequências na rede de transmissão a) Em que medida uma eventual abertura à possibilidade de utilização das frequências FWA nas redes de transmissão dos operadores licenciados contribui para uma efectiva e eficiente utilização do espectro radioeléctrico e potência o desenvolvimento das redes? É conhecido o entendimento e a posição que a PT Comunicações tem sobre esta questão. A utilização do espectro radioeléctrico está sujeita a regras de planificação e de gestão que, embora complexas, são claras, têm suporte científico e, não permitem duas interpretações. A planificação e gestão do espectro começa com a instituição de Regiões, passa pela afectação de faixas aos diferentes serviços e termina com a atribuição de canais aos utilizadores e com a fiscalização das condições de utilização. 7
Foi em obediência a essas regras que foram seleccionadas faixas para transmissão e faixas para FWA. A subversão de uma qualquer regra constitui um risco e as consequências daí resultantes são, regra geral, imprevisíveis. A PT Comunicações não pode concordar que, para favorecer um número limitado de utilizadores, seja permitida a utilização para transmissão/transporte de frequências destinadas ao FWA. Trata-se, no nosso entender, de um exercício arriscado e sem justificação pois os operadores têm à sua disposição faixas específicas para transmissão que para utilizarem apenas terão que solicitar a respectiva autorização ao ICP. O Quadro Nacional de Atribuição de Frequências, elaborado com base em acordos estabelecidos a nível nacional e internacional, prevê faixas específicas para a transmissão. Para suprir as necessidades de transmissão/transporte deverá recorrer-se a faixas de frequências destinadas à transmissão o que, além de ser a forma correcta de gerir o espectro, tem ainda as seguintes vantagens: (i) os novos operadores não precisam de recorrer à oferta de circuitos alugados da PT Comunicações; (ii) os novos operadores desenvolvem infra-estruturas alternativas o que os torna efectivamente independentes da PT Comunicações. Acesso não pode ser confundido com transmissão/transporte. São conceitos e realidades diferentes. São, pois, estas razões que nos levam a afirmar que a eventual utilização das frequências atribuídas ao FWA para efeitos de transmissão não só não apresenta, pelos riscos que envolve, qualquer vantagem para o mercado como, também, não contribuiria para criar condições mais efectivas de concorrência que poderá, isso sim, ser estimulada com uma significativa redução das taxas radioeléctricas, nomeadamente as referentes a frequências para feixes hertzianos Nos termos do Regulamento (vide artigo 1º, nºs 2 e 5) e do respectivo Caderno de Encargos, as frequências de acesso fixo via rádio destinam-se a ser utilizadas como prolongamento ou parte integrante de uma rede de telecomunicações que inclua outras infra-estruturas de transporte de sinal com vista à oferta de serviços ao utilizador final, não podendo ser utilizadas como suporte para a rede de transmissão. 8
De referir também que no próprio Preâmbulo do Regulamento pode ler-se que Limita-se a utilização destas frequências como prolongamento de redes que envolvam outras infra-estruturas, nomeadamente as de índole fixa. Não é por isso admitida a figura do operador de acesso fixo via rádio. Por outro lado, e reflexo dos dispositivos normativos supra mencionados, as licenças emitidas pelo Conselho de Administração do ICP-ANACOM, ao abrigo do referido concurso, estabelecem que as frequências atribuídas devem ser utilizadas como prolongamento ou parte integrante de uma rede pública de telecomunicações que inclua outras infra-estruturas de transporte de sinal e não podem ser utilizadas como suporte para a rede de transmissão. Assim sendo, alterar uma condição substancial do Regulamento, como seja a de permitir que as entidades licenciadas possam agora vir a utilizar as frequências de acesso via rádio como suporte para a rede de transmissão, ao arrepio do que havia sido inicialmente estabelecido como regra basilar, significa alterar por completo os pressupostos e as condições de atribuição daquelas licenças expressas nos documentos do concurso lançado para o efeito, os quais aliás, conforme referido supra, se encontram vertidas num diploma legal. Não podemos ainda deixar de sublinhar que uma tal alteração seria geradora de incertezas regulamentares e afectaria negativamente o mercado. Na verdade, a possibilidade de utilização das frequências atribuídas, como suporte para a rede de transmissão, afastaria em definitivo o recurso ao FWA como meio alternativo de acesso local, conduziria a um desvirtuamento da concorrência no mercados dos circuitos alugados e penalizaria os operadores que têm investido em infra-estruturas de rede alternativas. Mais, uma tal medida não deixaria de colidir com a política comunitária de harmonização da utilização do espectro de frequências e conduziria ao aumento da densidade de equipamentos radiantes em zonas densamente povoadas. Finalmente, a eventual utilização das frequências atribuídas ao FWA para efeitos de transmissão contrariaria os princípios de harmonização constantes do novo quadro regulamentar, nomeadamente na Directiva Quadro, na Directiva Autorização e na Recomendação Espectro de Radiofrequências. 9
Em suma, uma eventual abertura à possibilidade de utilização das frequências FWA nas redes de transmissão dos operadores licenciados em nada contribuiria para uma efectiva e eficiente utilização do espectro radioeléctrico nem potenciaria o desenvolvimento das redes. b) De que modo este facto poderá influenciar a disponibilidade de espectro afecta à prestação de serviços ao cliente final? Tratando-se de um recurso escasso e, em cada momento, limitado, a sua utilização para fins diversos dos inicialmente estabelecidos teria, necessária e inevitavelmente, reflexos negativos, por limitadores, na disponibilidade para a prestação de serviços aos clientes finais. Ver resposta à questão anterior. 4. Tarifário de Utilização das frequências FWA a) Considera que os critérios utilizados para a determinação das taxas aplicáveis à exploração de sistemas FWA é equilibrado, equitativo e adequado a promover a oferta de serviços suportados neste sistema? As taxas radioeléctricas têm como função primeira o incentivo a uma utilização eficiente do espectro. Contudo, não devem assumir valores que inibam o desenvolvimento das redes e a oferta de serviços. A PT Comunicações considera adequados os critérios utilizados para a determinação das taxas aplicáveis à exploração do FWA. A PT Comunicações considera, igualmente, que os valores de base utilizados para o cálculo da taxa aplicável são demasiado elevados. Assim, tendo em vista o fomento do desenvolvimento e utilização dos sistemas FWA para a prestação de serviços aos utilizadores finais, sugere-se que a ANACOM proceda a uma revisão em baixa desses valores. 10
b) Em caso negativo, que outros critérios deveriam ser utilizados para a determinação do valor das taxas? Ver resposta à questão anterior. 5. Outras Questões a) Considera relevante a utilização de frequências FWA como factor dinamizador do mercado de serviços de telecomunicações? Sim. A correcta utilização das frequências FWA constitui um factor dinamizador do mercado dos serviços de comunicações electrónicas destinados a utilizadores finais. Na realidade existem aspectos de ordem técnico-económica e de mercado (fundamentalmente de natureza time-tomarket ) que tornam apelativa a utilização de sistemas FWA na construção do acesso dos clientes. Estes aspectos foram tomados em consideração na proposta apresentada ao Concurso por parte da PT Comunicações. Os sistemas FWA, nomeadamente os designados BFWA, quando criteriosamente utilizados constituem uma efectiva alternativa para o acesso a serviços de banda larga, por mais baratos e de fácil instalação, aos sistemas xdsl suportados no acesso desagregado ao lacete local, mais dispendioso e de complexa operacionalização. A possibilidade de recurso a este tipo de sistemas, constitui deste modo uma vantagem competitiva a quem dela dispõe, e inerentemente um factor de dinamização do mercado e dos serviços oferecidos aos clientes. b) Como entidade licenciada, mantém interesse na utilização de frequências FWA? Não sendo entidade licenciada, tem interesse na utilização de frequências FWA? A PT Comunicações considera a utilização de frequências e sistemas FWA como um instrumento indispensável ao cabal cumprimento das suas obrigações de prestador do Serviço Universal. 11
Por outro lado, a PT Comunicações, enquanto agente impulsionador e inovador das comunicações electrónicas, mantém o interesse manifestado aquando do Concurso para atribuição das actuais licenças nos termos e modelo de utilização fundadamente apresentados aquando da sua proposta ao Concurso FWA, aos quais poderá ser oportuno efectuar revisões pontuais face ao actual contexto do mercado de telecomunicações nacional. É neste contexto que a PT Comunicações aguarda com grande expectativa a oportunidade de aceder às faixas de frequências disponíveis ou que venham a ser disponibilizadas. c) Que outros aspectos considera que devem ser levados em conta na análise e decisão sobre esta matéria? Além dos aspectos anteriormente referidos, a PT Comunicações considera que qualquer decisão sobre esta matéria deverá ter em conta as disposições do Novo Quadro Regulamentar, nomeadamente: As relativas à harmonização das condições de utilização do espectro radioeléctrico; As relativas aos processos de atribuição de direitos de utilização individuais. 12