Aspectos jurídicos da apresentação do Relatório Anual de Lavra (RAL) (p. 161-177) 161 Aspectos jurídicos da apresentação do Relatório Anual de Lavra (RAL) Legal aspects of the Annual Mining Report Presentation (RAL) Submetido (submitted): 1 de fevereiro de 2011 Parecer (revised): 30 de abril de 2011 Aceito (accepted): 5 de maio de 2011 Francesca Munia Machado * Resumo Este artigo tem como objetivo a investigação dos aspectos jurídicos referentes à obrigatoriedade ou não da apresentação do Relatório Anual de Lavra (RAL), importante mecanismo utilizado pelo Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM), como instrumento de gestão e regulação do setor mineral. Para isso, definiram-se os regimes legais de aproveitamento dos recursos minerais e analisouse a legislação existente e referente a cada regime. Mostra-se, assim, que se encontram lacunas na legislação específica, uma vez que esta exime detentores de certos direitos de exploração de apresentar a referida declaração e penaliza insatisfatoriamente os detentores dos direitos para os quais a apresentação do RAL é obrigatória. Abstract This article aims to investigate the legal aspects relating to the obligation or not of the submission of the Mining Annual Report (RAL), important mechanism used by the National Department of Mineral Production (DNPM) as an instrument of management and regulation of the mining sector. For this purpose, we defined the statutory use of mineral resources and analyzed the present legislation. It is shown, as well, that there are specific gaps in the legislation, since it exempts certain holders of exploration rights to make such a statement and penalizes poorly rights holders to whom the presentation of the RAL is compulsory. Palavras-chave: Direito Minerário, Relatório Anual de Lavra, regimes legais de aproveitamento mineral. Keywords: Mining Law, Mining Annual Report, statutory mineral exploitation. Introdução Há muito tempo, o Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM), autarquia federal a qual compete fiscalizar as atividades minerárias no país, recebe todos os anos uma enorme quantidade de * Graduada em Economia pela Universidade de Brasília (UnB). Mestranda em Economia pela Fundação Getúlio Vargas do Rio de Janeiro (EPGE-FGV-RJ)
162 Aspectos jurídicos da apresentação do Relatório Anual de Lavra (RAL) (p. 161-177) relatórios com informações técnicas sobre a extração de recursos minerais nas minas existentes em território nacional (estejam elas em operação ou não). Esses documentos, conhecidos como Relatórios Anuais de Lavra (RALs), trazem informações detalhadas sobre a produção, o estoque, o transporte, a venda e a distribuição no mercado consumidor do minério extraído no exercício anterior. Eles também devem conter esclarecimentos atualizados sobre o método de lavra, o dimensionamento das reservas remanescentes, teores do minério, quantitativo de trabalhadores, dentre outros dados de natureza técnica. Essas informações são processadas pelo DNPM, para fins de elaboração de estatísticas sobre o setor minerário brasileiro, e sobre cada um seus segmentos econômicos. Além disso, subsidiam políticas públicas e ações de regulação setorial, e orientam ações de fiscalização técnicas e de arrecadação da Compensação Financeira pela Exploração dos Recursos Minerais (CFEM). Por essas razões, e diante da clara importância estratégica em se conhecer a realidade da mineração no País, veremos que a apresentação dos RALs tem sido considerada um dever legal de todo o minerador que atua em território brasileiro. Essa foi, aliás, a postura tradicionalmente adotada pelo Poder Público Federal. Afinal, pouca contribuição haveria, se apenas parcela dos mineradores apresentassem tais relatórios. Da mesma forma, sempre se defendeu a necessidade de que tais relatórios contenham dados precisos e verossímeis, sob pena de se comprometer a exatidão das estatísticas a serem geradas pelo DNPM. Por essa razão, alertava Lauro Lacerda Rocha que o RAL deve espelhar a verdadeira situação dos trabalhos executados e incluir quaisquer diretrizes ou notícias sobre o planejamento de novas atividades, de acordo com o plano de aproveitamento. Todavia, a legislação minerária encontra-se hoje pontuada de falhas e lacunas que prejudicam a utilização adequada desse importante mecanismo de gestão e regulação, apesar dos benefícios trazidos por ele. A intenção deste trabalho é analisar o tema sob essa perspectiva para, ao final, verificar se o DNPM dispõe, hoje, dos recursos legais necessários para se exigir da totalidade dos detentores de títulos de lavra que apresentem o RAL preenchido de modo satisfatório, ou seja, com dados exatos e reais. Dessa
Aspectos jurídicos da apresentação do Relatório Anual de Lavra (RAL) (p. 161-177) 163 forma, tentaremos responder às seguintes questões secundárias: A apresentação do RAL é obrigatória em todos os regimes legais de aproveitamento mineral? Quais são as consequências jurídicas da não apresentação do RAL, da sua apresentação intempestiva ou da apresentação de informações equivocadas? Para as finalidades deste artigo, consideraremos RAL todo e qualquer relatório sobre trabalhos de extração de recursos minerais que deva ser apresentado anualmente ao DNPM, independentemente do regime jurídico de aproveitamento mineral adotado. Os regimes legais de exploração e aproveitamento de recursos minerais De acordo com a Constituição Federal (CF) de 1988, os recursos minerais são bens da União (art. 20, inciso IX) e constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de exploração ou aproveitamento, garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra (art. 176, caput). A carta constitucional estabelece, ainda, as condições básicas para a realização de pesquisa e lavra de recursos minerais no território nacional. Nesse sentido, transcrevemos abaixo o art. 176, 1º, na sua redação atual: Art. 176. 1º A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais a que se refere o caput deste artigo somente poderão ser efetuados mediante autorização ou concessão da União, no interesse nacional, por brasileiros ou empresa constituída sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administração no País, na forma da lei, que estabelecerá as condições específicas quando essas atividades se desenvolverem em faixa de fronteira ou terras indígenas. (grifo nosso) O art. 2º do Código de Mineração (CM), Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967, define os regimes legais de exploração e aproveitamento das substâncias minerais. Confira, a seguir, a redação em vigor do referido dispositivo legal: Art. 2º. Os regimes de aproveitamento das substâncias minerais,
164 Aspectos jurídicos da apresentação do Relatório Anual de Lavra (RAL) (p. 161-177) para efeito deste Código, são: I - regime de concessão, quando depender de portaria de concessão do Ministro de Estado de Minas e Energia; II - regime de autorização, quando depender de expedição de alvará de autorização do Diretor-Geral do Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM; III - regime de licenciamento, quando depender de licença expedida em obediência a regulamentos administrativos locais e de registro da licença no Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM; IV - regime de permissão de lavra garimpeira, quando depender de portaria de permissão do Diretor-Geral do Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM; V - regime de monopolização, quando, em virtude de lei especial, depender de execução direta ou indireta do Governo Federal. Parágrafo único. O disposto neste artigo não se aplica aos órgãos da administração direta e autárquica da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, sendo-lhes permitida a extração de substâncias minerais de emprego imediato na construção civil, definidas em Portaria do Ministério de Minas e Energia, para uso exclusivo em obras públicas por eles executadas diretamente, respeitados os direitos minerários em vigor nas áreas onde devam ser executadas as obras e vedada a comercialização. Como se pode observar, a legislação minerária em vigor prevê cinco regimes legais de exploração e aproveitamento de recursos minerais, quais sejam: (a) regime de autorização; (b) regime de concessão; (c) regime de licenciamento; (d) regime de permissão de lavra garimpeira e (e) regime de monopolização. O regime de autorização tem por objeto a execução da pesquisa mineral. O art. 14, caput, do Código de Mineração define pesquisa mineral como (...) a execução dos trabalhos necessários à definição da jazida, sua avaliação e a determinação da exeqüibilidade do seu aproveitamento econômico. Ou seja, o regime de autorização objetiva a identificação de uma jazida viável do ponto de vista técnico e econômico. A autorização é feita mediante alvará expedido pelo Diretor-Geral do DNPM (art. 2º, I, do
Aspectos jurídicos da apresentação do Relatório Anual de Lavra (RAL) (p. 161-177) 165 Código de Mineração). Cabe ressaltar que a outorga do alvará de autorização de pesquisa permite a realização de trabalhos de pesquisa mineral, conforme descrição contida no art. 14, 1º, do Código de Mineração. É possível, contudo, que haja, mesmo na fase de pesquisa mineral, em caráter excepcional, a extração de recursos minerais. Para tanto, deve o titular do alvará requerer ao DNPM a emissão de uma guia de utilização. Já o regime de concessão está focado na execução da lavra mineral propriamente dita. O art. 36, do Código de Mineração, define lavra como (...) o conjunto de operações coordenadas objetivando o aproveitamento industrial da jazida, desde a extração de substâncias minerais úteis que contiver, até o beneficiamento das mesmas. Ou seja, uma vez identificada uma jazida mineral técnica-economicamente viável e aprovado o relatório final de pesquisa, o minerador poderá pleitear a outorga da concessão de lavra, que ocorrerá mediante portaria do Ministro de Minas e Energia. Observe que o regime de concessão será sempre subsequente ao regime de autorização. Por isso, não obstante, a separação feita pelo legislador, os regimes de autorização e concessão correspondem, a rigor, a um regime legal único, que poderíamos denominar regime de autorização e concessão. Além dos regimes de autorização e concessão que são aplicáveis a todos os tipos de substâncias minerais, salvo aquelas objeto de monopólio ou submetidas à lei especial o Código de Mineração prevê, ainda, mais três regimes legais específicos para determinados tipos de substância mineral. O regime de licenciamento também conhecido como regime de registro de licença objetiva o aproveitamento de substâncias minerais de emprego imediato na construção civil ou como corretivo de solos na agricultura, independentemente da realização de pesquisa mineral prévia. De acordo com a Lei nº 6.567, de 24 de setembro de 1978, esse regime legal depende do registro, no DNPM, de licença específica, emitida pela municipalidade onde se localiza a área objetivada. O regime de permissão de lavra garimpeira, regulado pela Lei nº 7.805, de 18 de julho de 1989, objetiva a lavra e o aproveitamento imediatos de substâncias minerais que, em razão da sua dimensão, natureza, localização e utilização econômica, independem de prévios trabalhos de
166 Aspectos jurídicos da apresentação do Relatório Anual de Lavra (RAL) (p. 161-177) pesquisa. Nesse caso, a atividade dependerá de permissão emitida pelo DNPM. Por fim, o regime de monopolização, cuja característica principal é a execução dos trabalhos de pesquisa ou lavra, direta ou indiretamente pelo Poder Público Federal, será sempre regulado por lei especial. Um exemplo de recurso mineral submetido ao monopólio federal é a categoria dos minérios nucleares (art. 21, XXIII, da Constituição Federal). Para esses casos, as regras específicas do Código de Mineração não incidem plenamente. Do sujeito passivo da obrigação legal de apresentar o RAL O art. 47, do Código de Mineração, relaciona algumas das obrigações legais do titular da concessão de lavra. O seu inciso XVI estabelece o dever de apresentação do RAL até 15 de março de cada ano. No texto abaixo, está a redação atual do referido dispositivo: Art. 47. Ficará obrigado o titular da concessão, além das condições gerais que constam deste Código, ainda, às seguintes, sob pena de sanções previstas no Capítulo V: I - iniciar os trabalhos previstos no plano de lavra, dentro do prazo de 6 (seis) meses, contados da data da publicação do Decreto de Concessão no Diário Oficial da União, salvo motivo de força maior, a juízo do DNPM; II - Lavrar a jazida de acordo com o plano de lavra aprovado pelo DNPM, e cuja segunda via, devidamente autenticada, deverá ser mantida no local da mina; III - Extrair somente as substâncias minerais indicadas no Decreto de Concessão; IV - Comunicar imediatamente ao DNPM o descobrimento de qualquer outra substância mineral não incluída no Decreto de Concessão; V - Executar os trabalhos de mineração com observância das normas regulamentares; VI - Confiar, obrigatoriamente, a direção dos trabalhos de lavra a técnico legalmente habilitado ao exercício da profissão; VII - Não dificultar ou impossibilitar, por lavra ambiciosa, o
Aspectos jurídicos da apresentação do Relatório Anual de Lavra (RAL) (p. 161-177) 167 aproveitamento ulterior da jazida; VIII - Responder pelos danos e prejuízos a terceiros, que resultarem, direta ou indiretamente, da lavra; IX - Promover a segurança e a salubridade das habitações existentes no local; X - Evitar o extravio das águas e drenar as que possam ocasionar danos e prejuízos aos vizinhos; XI - Evitar poluição do ar ou da água, que possa resultar dos trabalhos de mineração; XII - Proteger e conservar as fontes, bem como utilizar as águas segundo os preceitos técnicos quando se tratar de lavra de jazida da Classe VIII; XIII - Tomar as providências indicadas pela Fiscalização dos órgãos Federais; XIV - Não suspender os trabalhos de lavra, sem prévia comunicação ao DNPM; XV - Manter a mina em bom estado, no caso de suspensão temporária dos trabalhos de lavra, de modo a permitir a retomada das operações; XVI - Apresentar ao Departamento Nacional da Produção Mineral DNPM. até o dia 15 (quinze) de março de cada ano, relatório das atividades realizadas no ano anterior. Parágrafo único. Para o aproveitamento, pelo concessionário de lavra, de substâncias referidas no item IV, deste artigo, será necessário aditamento ao seu título de lavra. (grifos nossos) O art. 50 do Código de Mineração especifica os dados que deverão obrigatoriamente constar do RAL: Art. 50 O Relatório Anual das atividades realizadas no ano anterior deverá conter, entre outros, dados sobre os seguintes tópicos: I - Método de lavra, transporte e distribuição no mercado consumidor, das substâncias minerais extraídas; II - Modificações verificadas nas reservas, características das substâncias minerais produzidas, inclusive o teor mínimo
168 Aspectos jurídicos da apresentação do Relatório Anual de Lavra (RAL) (p. 161-177) economicamente compensador e a relação observada entre a substância útil e o estéril; III - Quadro mensal, em que figurem, pelo menos, os elementos de: produção, estoque, preço médio de venda, destino do produto bruto e do beneficiado, recolhimento do Imposto Único e o pagamento do Dízimo do proprietário; IV - Número de trabalhadores da mina e do beneficiamento; V - Investimentos feitos na mina e nos trabalhos de pesquisa; VI - Balanço anual da Empresa. A Portaria do Diretor-Geral do DNPM nº 11, de 14 de janeiro de 2005 (Portaria DNPM nº 11/2005), regulamenta a apresentação do RAL ao DNPM, bem como estabelece expressamente que tal obrigação cabe a todos os detentores de Títulos de Lavra ou seus arrendatários, seja qual for o regime jurídico adotado (salvo o regime de monopolização), incluindo os titulares de Guia de Utilização em fase de autorização de pesquisa. É o que se percebe a partir da leitura combinada dos arts. 1º, 2º e 3º da referida norma: Art. 1º Estabelecer os procedimentos gerais para apresentação do Relatório Anual de Lavra RAL em meio eletrônico através do Aplicativo RAL, de uso obrigatório e exclusivo para os detentores de Títulos de Lavra ou dos seus arrendatários, bem como dos detentores de Guia de Utilização. Art. 2º A apresentação do RAL é obrigatória para todos os titulares ou arrendatários, independentemente da situação operacional das minas (em atividade ou não) sob titularidade e/ou responsabilidade dos mesmos. Parágrafo Único. A não apresentação do RAL ou a sua apresentação fora do prazo estabelecido no art. 7º desta Portaria constituem infração à Legislação Mineral e sujeita o titular ou o arrendatário, conforme o caso, a sanções, inclusive de multa, de acordo com Portaria do DNPM, sem prejuízo de aplicação das demais penalidades. Art. 3º Para os efeitos desta Portaria, considera-se:
Aspectos jurídicos da apresentação do Relatório Anual de Lavra (RAL) (p. 161-177) 169 I - Título de Lavra: o Manifesto de Mina, o Decreto de Lavra, a Portaria de Lavra, o Grupamento Mineiro, o Consórcio de Mineração, o Registro de Licenciamento, a Permissão de Lavra Garimpeira e o Registro de Extração; II - Guia de Utilização: documento que admitir, em caráter excepcional, a extração de substâncias minerais em área titulada, antes da outorga da Portaria de Lavra, fundamentado em critérios técnicos, mediante prévia autorização do DNPM; (...) Apesar de a portaria supramencionada considerar que a obrigação de apresentar o RAL cabe a todo detentor de título minerário que autorize extração mineral, a norma legal não prevê a obrigatoriedade de apresentação do RAL a todos os regimes legais de exploração e aproveitamento mineral. De fato, pelo princípio da legalidade, as infrações administrativas e as respectivas sanções, assim como a exigibilidade de apresentação ou não do RAL, devem estar contempladas em lei. Acerca desse tema, a Procuradoria Federal, junto ao DNPM, proferiu parecer (Parecer nº 495/2009/HP/PROGE/DNPM), examinando a exigibilidade da apresentação do RAL conforme o regime legal de aproveitamento mineral adotado, bem como as sanções administrativas aplicáveis pelo descumprimento desse dever. O referido parecer conta com a seguinte ementa:
170 Aspectos jurídicos da apresentação do Relatório Anual de Lavra (RAL) (p. 161-177) I. Multa por não apresentação, ou entrega fora do prazo, do que se convencionou chamar no âmbito da autarquia de RAL Relatório Anual de Lavra, somente pode ser imposta aos detentores de concessão de lavra e permissão de lavra garimpeira, bem como aos titulares de registro de licenciamento dos quais tenha sido exigida a entrega de plano de aproveitamento econômico da jazida, hipóteses em que a data limite para apresentação do relatório de atividades é o dia 15 de março de cada ano. II. Não existe amparo legal para a imposição da referida multa em relação à autorização de pesquisa com guia de utilização e ao registro de licenciamento quando, neste último caso, não foi exigida pelo DNPM a apresentação do plano de aproveitamento econômico. O parecer acima reconhece que, no que se refere ao regime de concessão, tal obrigação encontra-se claramente contemplada no Código de Mineração (art. 47, XVI, do Código de Mineração e arts. 54, XVI, e 100, II, do Regulamento do Código de Mineração). O mesmo fundamento legal justifica a exigibilidade da obrigação em relação aos titulares de manifesto de mina que, por força do parágrafo único do art. 7º do Código de Mineração, submetem-se ao mesmo regime jurídico das concessões. No caso de regime de licenciamento, o parecer afirma que a obrigação encontra previsão no art. 9º da Lei nº 6.567/78, que estabelece que o titular do licenciamento é obrigado a apresentar ao DNPM, até 31 de março de cada ano, relatório simplificado das atividades desenvolvidas no ano anterior, consoante for estabelecido em portaria do Diretor-Geral desse órgão. Contudo, como o referido dispositivo legal nunca foi regulamentado, não há, na prática, sanção administrativa (multa) a ser aplicada no caso de descumprimento dessa obrigação. Apesar da lacuna normativa, o parecer admite a possibilidade de se aplicar a multa por não-apresentação ou apresentação intempestiva do RAL, quando se tratar de licenciamento em que o DNPM tenha exigido a apresentação de plano de aproveitamento econômico. Observe o que prescreve o art. 8.º da Lei 6.567/1978: Art. 8º - A critério do DNPM, poderá ser exigida a apresentação de plano de aproveitamento econômico da jazida, observado o
Aspectos jurídicos da apresentação do Relatório Anual de Lavra (RAL) (p. 161-177) 171 disposto no art. 39 do Código de Mineração. Parágrafo único - Na hipótese prevista neste artigo, aplicar-se-á ao titular do licenciamento o disposto no art. 47 do Código de Mineração. (grifo nosso) Portanto, o titular de licenciamento com PAE apresentado ao DNPM está sujeito às obrigações previstas no art. 47 do Código de Mineração, já transcrito anteriormente, incluindo a apresentação do RAL (inciso XVI). Com efeito, também está sujeito às penalidades administrativas, no caso de inobservância desse dever legal. O parecer também afastou a exigibilidade da obrigação de apresentar o RAL no caso de guia de utilização, conforme ilustra o trecho abaixo: 34. No que tange aos alvarás de pesquisa, em que pese a existência do preceito do artigo 63 do Código, no sentido de que o descumprimento das obrigações decorrentes das autorizações de pesquisa implica, dependendo da infração, em multa cujo critério de imposição será definido no Regulamento, constata-se que este último diploma normativo não arrola entre as hipóteses de incidência do gravame (artigo 100, I a V) a não apresentação de relatório de atividades do ano anterior. 35. Portanto, a observância do princípio da legalidade e da tipicidade a que está jungida a Administração Pública, impede, pelas razões já expostas no tópico anterior, a lavratura de auto de infração e subsequente imposição de multa ao titular de autorização de pesquisa com guia de utilização que não cumprir o disposto no artigo 17, X da Portaria n.º 144, de 03.05.2007, e suas posteriores alterações. Por fim, o parecer jurídico admite a exigibilidade dessa obrigação no caso de regime de permissão de lavra garimpeira, por estar contemplada em diploma legal regulamente editado, no caso, a Lei nº 7.805/89. Confira a redação do art. 9º da referida lei: Art. 9º São deveres do permissionário de lavra garimpeira: (...)
172 Aspectos jurídicos da apresentação do Relatório Anual de Lavra (RAL) (p. 161-177) IX - apresentar ao Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM, até o dia 15 de março de cada ano, informações quantitativas da produção e comercialização, relativas ao ano anterior; (...) 1º O não-cumprimento das obrigações referidas no caput deste artigo sujeita o infrator às sanções de advertência e multa, previstas nos incisos I e II do art. 63 do Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967, e de cancelamento da permissão. 2º A multa inicial variará de 10 (dez) a 200 (duzentas) vezes o Maior Valor de Referência - MVR, estabelecido de acordo com o disposto no art. 2º da Lei nº 6.205, de 29 de abril de 1975, devendo as hipóteses e os respectivos valores ser definidos em portaria do Diretor-Geral do Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM. Conclui-se, assim, que hoje a obrigação legal de apresentar o RAL não se aplica a todos os regimes legais de exploração e aproveitamento mineral. Tal dever incide sobre os regimes de concessão, de licenciamento e de permissão de lavra garimpeira. No que tange ao regime de licenciamento, apesar de a referida obrigação estar contemplada em lei, não há sanção administrativa (multa) pelo descumprimento do dever nos casos em que o DNPM não tiver exigido apresentação de plano de aproveitamento econômico. Por fim, quanto à guia de utilização, não há, na verdade, obrigação e tampouco sanção administrativa contra a não apresentação do RAL. Da inclusão de informações equivocadas no RAL Reproduzimos, abaixo, o art. 6º, 3º a 5º, da Portaria DNPM nº 11/2005, que trata da aceitação do RAL pelo DNPM: Art. 6º (...) 3º Após o recebimento do RAL, o DNPM por suas áreas técnicas competentes, fará uma conferência das informações fornecidas no RAL apresentado, podendo, se necessário, vir o Declarante a ser convocado a prestar esclarecimentos
Aspectos jurídicos da apresentação do Relatório Anual de Lavra (RAL) (p. 161-177) 173 complementares, fazer prova documental processual ou in loco de informações constantes do RAL, e/ou ser também orientado a proceder a retificação do relatório apresentado, caso caracterizada incorreção ou omissão no seu preenchimento, sem prejuízo da aplicação das demais sanções cabíveis previstas na Legislação Mineral e correlata. 4º O RAL somente será considerado como ACEITO pelo DNPM, desde que devidamente instruído e após a análise das informações fornecidas, sendo que a simples comprovação de entrega do RAL pelo sistema RALnet não se traduzirá como aceitação; 5º A não aceitação de um RAL pelo DNPM equivale, para fins de aplicação das penalidades previstas no parágrafo único do art. 2º desta Portaria, à sua não apresentação. (...)
174 Aspectos jurídicos da apresentação do Relatório Anual de Lavra (RAL) (p. 161-177) Como se pode observar, o RAL será analisado pelo DNPM, para que seja considerado aceito ou não. Pela leitura do parágrafo 4º, transcrito acima, tal análise visa à conferência dos dados apresentados para identificação de eventuais omissões ou incorreções no preenchimento. Caso as incorreções ou omissões não sejam retificadas, poderá ser considerado não-aceito pelo DNPM. De acordo com a portaria, neste caso, caberá a aplicação das penalidades correspondentes à sua não-entrega, ainda que, na verdade, o documento tenha sido enviado no prazo legal. Entendemos que o art. 6º, 5º, da Portaria DNPM nº 11/2005, ao equiparar a não-aceitação do RAL à sua não-apresentação ou apresentação intempestiva, ultrapassou os limites da mera regulamentação, criando sanção administrativa não-prevista em lei formal. O Código de Mineração não prevê sequer o processo de aceitação do RAL, quanto mais penalidade pela recusa por parte do DNPM. Diversos autores apontam a legalidade como princípio do Direito Administrativo Sancionador. De acordo com Rafael Munhoz de Mello, (...) o princípio da legalidade exige que o ilícito administrativo e a respectiva sanção sejam criados por lei formal. E continua: Regulamentos administrativos não podem criar ilícitos administrativos e as respectivas sanções. Trata-se de incursão indevida da Administração Pública em matéria reservada ao legislador (...). Essa é também a linha adotada pelos tribunais brasileiros: ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. MULTA ADMINISTRATIVA. INSTITUIÇÃO POR SIMPLES PORTARIA DO IBAMA. NECESSIDADE DE LEI EM SENTIDO FORMAL E MATERIAL. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE (ART. 5º, II, DA CF/88). LEIS 4771/1965 E 6938/1981. PORTARIAS 267/88-P E 44N/1993-IBAMA. 1. Afigura-se ilegal o ato de fiscalização do IBAMA que impõe sanção pecuniária com fundamento em infração tipificada em Portaria. 2. Somente através de lei, em sentido formal e material, pode-se definir infrações e cominar penas (art. 5º, II, da CF/88). Precedentes deste Tribunal. 3. O art. 26 da Lei nº 4.771/65 tipifica contravenções penais, e não infrações administrativas a serem punidas pelo IBAMA. Assim sendo, somente o Juiz criminal poderia impor as penalidades nele previstas. 4. Apelação e remessa oficial do IBAMA desprovidas.
Aspectos jurídicos da apresentação do Relatório Anual de Lavra (RAL) (p. 161-177) 175 (AC 200001001066554, Rel. Juiz Federal Pedro Francisco da Silva (conv.), Quinta Turma do TRF-1ª Região, DJ de 23/4/2010) Entendemos que a aplicação da multa por omissão ou incorreções no RAL apresentado é até possível, porém, por fundamento legal diferente. Uma vez constatada a omissão ou o erro no RAL, deverá o DNPM notificar o interessado para que retifique a informação prestada. Caso não atendida a determinação, caberá a imposição da multa administrativa por inobservância da obrigação prevista no art. 47, XIII, do Código de Mineração: Art. 47. Ficará obrigado o titular da concessão, além das condições gerais que constam deste Código, ainda, às seguintes, sob pena de sanções previstas no Capítulo V: (...) XIII - Tomar as providências indicadas pela Fiscalização dos órgãos Federais; (...) Considerações finais O objetivo principal deste artigo foi analisar os aspectos jurídicos referentes à apresentação do Relatório Anual de Lavra (RAL), tais como a obrigatoriedade de sua apresentação e as penalidades decorrentes da sua não-apresentação ou sua apresentação intempestiva. Dessa forma, procuramos concluir se existem ou não falhas na legislação no que tange o dever de declarar o RAL. Para realizar tal pesquisa, iniciamos definindo, de acordo com a legislação, os regimes legais de aproveitamento dos recursos minerais, quais sejam o regime de autorização, o regime de concessão, o regime de licenciamento, o regime de permissão de lavra garimpeira e o regime de monopolização. Verificamos que a obrigação legal de apresentar o RAL abrange os regimes de concessão e de permissão de lavra garimpeira sob pena de sanção administrativa (multa). Com relação ao regime de licenciamento, a
176 Aspectos jurídicos da apresentação do Relatório Anual de Lavra (RAL) (p. 161-177) obrigatoriedade de declaração é prevista em lei, entretanto, não há sanção administrativa pelo seu descumprimento. Finalmente, vimos que, quanto ao guia de utilização, não há obrigação legal de apresentação no RAL, tampouco sanção administrativa aplicável. Por fim, abordamos a questão da análise crítica do RAL pelo DNPM, feita de forma a retificar incoerências e verificar omissões no preenchimento do formulário de apresentação. Vimos que a não-aceitação do RAL pela autarquia, uma vez que este não for retificado corretamente, equipara-se legalmente à sua não-apresentação, o que também implica sanção administrativa. Concluímos assim, com esta pesquisa cientifica que, no que tange a apresentação do RAL, encontram-se lacunas na legislação específica, uma vez que esta exime detentores de certos direitos de exploração de apresentar a referida declaração. Além disso, mesmo quando a obrigatoriedade de apresentação está prevista na legislação, a sanção aplicada àqueles que não a observam ou que apresentam o relatório de forma insatisfatória é branda, o que, de certa forma, incentiva o inadimplemento dessa obrigação legal. Acrescentamos, ainda, que houve recentemente uma série de medidas de modernização na forma de apresentação do RAL. Inicialmente, o RAL era preenchido e entregue pessoalmente ao setor de protocolo do DNPM. Em 2001, o RAL passou a ser apresentado eletronicamente, o que facilitou a análise e a mensuração dos dados declarados. A partir de 2011, o preenchimento do RAL será feito em ambiente web, o que deve minimizar os problemas técnicos decorrentes do preenchimento por meio eletrônico. Apesar da modernização dos instrumentos de apresentação, ainda é comum a declaração de dados equivocados. Isso, de certa forma, reforça a tese de que a apresentação equivocada do relatório é decorrente, principalmente, da legislação falha.
Aspectos jurídicos da apresentação do Relatório Anual de Lavra (RAL) (p. 161-177) 177 Referências bibliográficas PINTO, Uile Reginaldo. Consolidação da Legislação Mineral e Ambiental. Brasília: LGE Editora, 12ª ed., 2010. ROCHA, Lauro Lacerda. Comentários ao Código de Mineração do Brasil (revisto e atualizado). Rio de Janeiro: Editora Forense, 1983. MELLO, Rafael Munhoz de. Princípios Constitucionais de Direito Administrativo Sancionador: As Sanções Administrativas à Luz da Constituição Federal de 1988. São Paulo: Malheiros, 2007. pp. 120 e 123.